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關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善
中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02
2012年11月28日，國務(wù)院總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。
一、土地資源配置與《土地管理法》
土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國民經(jīng)濟發(fā)展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個人）通過市場方式獲得相關(guān)土地資源，以市場價格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場價格的變化以及相應(yīng)的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。
確立完善市場配置方式，必須通過健全相關(guān)的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎(chǔ)作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。
二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題
在市場經(jīng)濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預(yù)不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。
（一）不健全的土地市場
首先，中國現(xiàn)行的土地市場為城市與農(nóng)村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經(jīng)營者，一方面造成了地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關(guān)注。
其次，土地市場不健全的交易制度?！锻恋毓芾矸ā返?3條確立了國家對建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設(shè)用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現(xiàn)在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定；二是國家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。
（二）不完善土地收益分配制度
同樣作為市場主體，政府和被征地的農(nóng)民本應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統(tǒng)一標準，“同地不同價”也屢見不鮮。現(xiàn)實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。
（三）國家干預(yù)的濫用
在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預(yù)情況凸顯為以下三個問題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級政府是土地一級市場的開發(fā)主體，土地市場的壟斷經(jīng)營者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導(dǎo)致土地資源浪費、城建無序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。
三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議
目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場，至關(guān)重要的一點就是通過法律法規(guī)來規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場機制與國家干預(yù)的關(guān)系。
（一） 健全土地資源市場配置機制
首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠遠低于被征地農(nóng)民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補償標準，而非土地市場調(diào)控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發(fā)商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。
筆者認為，補償標準應(yīng)當由供地和需地雙方通過自愿協(xié)商來決定補償標準；如協(xié)商不成時，由雙方都能接受的資產(chǎn)評估公司作為第三方，按照當?shù)厥袌鰞r格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權(quán)國務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。
其次，健全農(nóng)村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場交易主體上應(yīng)當改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級市場的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。
（二） 完善國家干預(yù)土地資源配置機制
國家對土地資源配置進行適當?shù)母深A(yù)是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應(yīng)當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。
第一，縮小土地劃撥范圍?！锻恋毓芾矸ā返?條中“公共利益”的邊界難以確定，導(dǎo)致政府征地幾乎不受任何實質(zhì)性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權(quán)力。“實現(xiàn)公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應(yīng)當符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。
第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場需求建立規(guī)劃機制，來保障規(guī)劃機制的科學、有效實施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規(guī)劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。
第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應(yīng)圍繞責任及其操作體系展開?，F(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預(yù)期目的難以實現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r理應(yīng)增加耕地保護制度法律責任的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼Υ艘延懈挠^，增設(shè)了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。
四、結(jié)語
完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預(yù)相互協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個五年規(guī)劃推進中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進一步推動市場穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實意義。
參考文獻：
[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權(quán)利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.
關(guān)鍵詞：開發(fā)；模式；管理
Abstract: due to the need of rapid urbanization, the land level of the country to develop more and more business in the past mainly government leading to develop completely, but under the new environment changes, the land level development diversified development pattern. In view of the above background, combined with practical work experience, this paper analyses the current the land level development mode under the new situation and risk prevention and control countermeasures.
Key words: development; Model; management
中圖分類號：F279.23文獻標識碼：A文章編號：2095-2104(2013)
一、基本情況
受到世界金融危機以來的影響，國內(nèi)經(jīng)濟整體發(fā)展受到約束，在對外出口量不斷下降情況下，只能通過內(nèi)部消費和投資推動經(jīng)濟發(fā)展。近期國家有關(guān)部門公布，全國地方政府約有11萬億元的地方債務(wù)，地方政府目前已無力繼續(xù)進行內(nèi)部政府投資，也就直接導(dǎo)致地方城市土地一級開發(fā)無法推進。鑒于目前形勢為突破一級土地開發(fā)停滯情況，政府必須轉(zhuǎn)變以往的土地一級開發(fā)運作模式，嘗試新的方法利用社會資本通過社會化合作解決土地一級市場的持續(xù)開發(fā)。逐步使政府從原先的單一完全主導(dǎo)土地一級開發(fā)模式，逐漸轉(zhuǎn)變由政府主導(dǎo)下提供土地資源，企業(yè)參與提供開發(fā)資金，到時分享土地轉(zhuǎn)讓收益的市場化運作新模式。
二、土地一級開發(fā)的典型模式
（一）完全政府控制模式：該模式是由政府通過嚴格的計劃和規(guī)劃管理，完全控制熟地開發(fā)及供應(yīng)市場，形成“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”格局。該模式完全由政府組織實施土地一級開發(fā)，僅以招標方式確定施工企業(yè)。這種模式可以保證政府完全控制地價，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且土地一級開發(fā)法律關(guān)系單純，便于政府實施土地一級開發(fā)的各項事務(wù)。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大，融資渠道窄。
（二）政府授權(quán)機構(gòu)模式：該模式是指由政府投資成立的開發(fā)企業(yè)完全壟斷土地一級開發(fā)，如同“一個渠道進水、一個水池蓄水、一個龍頭出水”，仍而達到調(diào)控土地市場、配置土地資源、實現(xiàn)土地增值歸國家所有的目的。
（三）由政府主導(dǎo)一二級聯(lián)動開發(fā)模式：在當前的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、建筑施工企業(yè)與土地二級開發(fā)緊密相關(guān)，因此這兩類企業(yè)往往將一級土地整理和二級開發(fā)相結(jié)合，以獲取整體收益最大化。這種模式由企業(yè)主導(dǎo)，所以在開發(fā)初期就確定運行土地一級和二級聯(lián)勱開發(fā)。 兩類企業(yè)通過土地一二級聯(lián)動開發(fā)，在獲得一級開發(fā)階段收益的同時，也可以滿足經(jīng)營業(yè)務(wù)發(fā)展的市場，保證了企業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展的同時，也保證了可獲取土地在未來升值和建筑施工利潤給企業(yè)帶來的二級開發(fā)的優(yōu)厚收益。
由政府主導(dǎo)的市場化運作模式在保證政府主導(dǎo)土地一級開發(fā)的基礎(chǔ)上能有效利用市場資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。
但該模式也存在一定的問題，如不利于政府控制市場地價，政府宏觀調(diào)控土地市場的能力降低等。政府享有的土地收益也將減少。
三、政企合作下的盈利模式
在土地一級開發(fā)過程中，市場化開發(fā)主體通過與當?shù)卣畢f(xié)商，創(chuàng)造了多種盈利模式，盈利模式的選擇主要由開發(fā)主體和當?shù)卣畢f(xié)商，不同的模式開發(fā)主體的盈利能力不同。
（一）從一級土地開發(fā)本身獲利
土地一級開發(fā)商通過一級土地開發(fā)本身獲利的關(guān)鍵，在于嚴格控制住各項成本費用。在各項成本費用中，比重不控制難度最大的是征地拆遷費用，雖然政府有相關(guān)標準和規(guī)定，但在實際執(zhí)行中有難度。這就要求開發(fā)商具備較強的與當?shù)卣?、居民、企事業(yè)單位進行溝通、協(xié)調(diào)的能力，在轉(zhuǎn)居安置等方面妥善解決當?shù)卣娃r(nóng)民的后顧之憂，同時能夠最大限度地降低成本，實現(xiàn)多贏。
整體成本費用的控制在于系統(tǒng)周密的安排。對與大面積的土地一級開發(fā)，需要分批次批地、征地和拆遷，因此應(yīng)嚴格控制整合各步驟的節(jié)奏。例如，先蓋安置房，原居民再搬遷，減少安置過渡費用，企業(yè)再征地拆遷，再安置勞動力，資金安排則貫穿始終。通過各步驟的無縫銜接，使企業(yè)的人員和資金效率達到最高，政府和農(nóng)民的滿意度也達到最高。
（二）分享土地增值收益
某些城市實行了在政府、企業(yè)之間按照一定比例分享增值收益的機制。這樣，開發(fā)商企業(yè)可以通過創(chuàng)新性的一級開發(fā)節(jié)奏，最大限度地提升土地價值，仍而獲得最大利益。該盈利模式的前提在于當?shù)卣姆窒頇C制、一級開發(fā)中的授權(quán)范圍，以及分批出讓計劃的安排。在土地一級開發(fā)中，能夠盡快實現(xiàn)土地增值的措施有：
（1）標志性工程建設(shè)。盡量爭取政府的辦公場所進駐，可以快速的提升周邊土地增值效應(yīng)。
（2）投資環(huán)境景觀。本質(zhì)是通過提高生態(tài)效益來實現(xiàn)經(jīng)濟效益。其方式包括改造舊河道、變廢為寶，加強景觀和園林的規(guī)劃建設(shè)、美化環(huán)境等。
（3）投資公共配套設(shè)施。本質(zhì)是通過提高社會效益來實現(xiàn)經(jīng)濟效益。其方式包括配套制冷及熱力供應(yīng)，地下綜合商城、停車場，等等。
（4）引入大型服務(wù)性企業(yè)。前期出讓引入大品牌商業(yè)設(shè)施與酒店，帶動周邊地塊升值。實現(xiàn)一級和二級開發(fā)互動。
（三）持有部分公共建筑
政府授權(quán)土地一級開發(fā)主體可以投資公共配套設(shè)施，如醫(yī)院和教育機構(gòu)等。開發(fā)主體則可以通過提供公共配套設(shè)施服務(wù)而獲得長期現(xiàn)金流。
該盈利模式的前提在于是政府允許土地一級開發(fā)主體進行部分配套的二級開發(fā)建設(shè)。對開發(fā)商而言，該盈利模式的最大挑戰(zhàn)在于對公共配套設(shè)施的投資決策，以及后期的運營管理能力。
（四）為二級市場開發(fā)鋪墊
土地一級開發(fā)主體通過與政府協(xié)商，出于主觀意愿及客觀原因，總是能夠創(chuàng)造一些條件讓一級開發(fā)主體取得二級開發(fā)項目的。該盈利模式的前提是政府愿意讓一級開發(fā)商取得一部分二級開發(fā)權(quán)。
該模式要求一級開發(fā)主體具有相應(yīng)的二級開發(fā)能力，通過二級開發(fā)彌補一級開發(fā)收益的不足，實現(xiàn)一級開發(fā)和二級開發(fā)的聯(lián)勱。
四、面臨的風險及應(yīng)對策略
鑒于土地一級開發(fā)市場受到諸多政策性因素影響，因此土地一級開發(fā)面臨更大的不確定性和風險性。 綜合來看主要來源于以下幾項風險：
（一）對外出售地價預(yù)估價格較大波動。隨著相關(guān)法律法規(guī)的出臺和物價的上漲，可能導(dǎo)致拆遷成本不斷上升。另外隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策的不斷深入，未來地價可能不及當初預(yù)估的價格。勢必造成收入減少，而成本卻增加，形成開發(fā)虧損的狀態(tài)。
（二）長期占用大量資金。對于只是用于儲備的土地，經(jīng)土地儲備中心驗收后，由其用自有資金償付給開發(fā)商，欠款風險加大。如果拆遷工作不順利，也會推遲整個項目的完工時間。
（三）政府違約行為的風險。在土地一級開發(fā)過程中，地方政府的強勢地位是絕對的。雖然企業(yè)可以通過多種法律文件進行約束，從而與政府方面的利益緊密捆綁，但仍不能消除地方政府違約發(fā)生的風險。
（四）政策風險。目前全國性的政策規(guī)定比較原則，操作性不強，同時對于政企合作進行土地一級開發(fā)行為未明確進行制止。在地方政府層面，其政策風險因素主要為省、市根據(jù)地方情況而改變有關(guān)土地利用政策。
為規(guī)避經(jīng)營和運作風險，可以采取以下應(yīng)對策略：
（一）優(yōu)化運作流程，提升管理能力，有效控制成本
開發(fā)主體在土地整治和儲備過程中，涉及到征地、拆遷、安置、基建、土地出讓等諸多環(huán)節(jié)，同時，一級開發(fā)又是一個綜合性系統(tǒng)性工程，涉及眾多和政府對口以及和外部合作單位談判的環(huán)節(jié)，因此，優(yōu)化運作流程、提升管理能力對一級開發(fā)企業(yè)的成本控制有著重要作用。
（二）加強規(guī)劃能力、挖掘區(qū)域潛在的價值
土地一級開發(fā)的價值要素中最重要是規(guī)劃。土地的特征使其一旦開發(fā)，短期內(nèi)不可能復(fù)原，而規(guī)劃的優(yōu)劣對區(qū)域功能的實現(xiàn)具有決定性的作用，區(qū)域功能又對區(qū)域價值有根本性的影響。
（三）把握行業(yè)波動周期，控制開發(fā)節(jié)奏
在把握行業(yè)波動周期方面，既要充分考慮整體宏觀經(jīng)濟、行業(yè)形勢和區(qū)域經(jīng)濟等因素，也要充分考慮政策因素。這就需要企業(yè)有敏銳的市場觸覺，并且能夠與政府需求保持較高程度的一致性， 做到根據(jù)市場需求來控制開發(fā)節(jié)奏，仍而提升區(qū)域土地價值。
【關(guān)鍵詞】土地開發(fā)；管理；經(jīng)濟；影響
1、城市的土地開發(fā)模式
1.1 政府統(tǒng)包
正通報其實并非是說土地開始腐蝕有政府進行的，這種開發(fā)的模式是指，開發(fā)土地的一級土地開發(fā)商主要是政府型企業(yè)。這樣的模式具有三個明顯的優(yōu)點：
首先，在規(guī)劃意圖以及調(diào)控目的上政府型的企業(yè)可以真正受到政府的控制而對意圖以及控制和規(guī)劃進行徹底的貫徹實施，由于政府是行政管理機關(guān)，因此在一些領(lǐng)域中政府不能夠去完成相應(yīng)的業(yè)務(wù)，而政府企業(yè)就在此時排上用場，去有效的完成政府的規(guī)劃，有效的達到政府的調(diào)控目的，有效地體現(xiàn)政府的意圖。
第二，在財政的利用以及保障工作上對政府有力。作為開發(fā)商，在土地開發(fā)工作中，政府企業(yè)必然會有經(jīng)濟收入，而在對土地開發(fā)的過程中，土地會產(chǎn)生相應(yīng)的增值收益，這部分就會被收留入政府中，這種留存其實也是對土地的一種合理的價值回收，當然，這種回收是在對土地利用的集約保證之上的。這樣政府就可以在開發(fā)中去支持新的開發(fā)，將留存的資金再次去投入新的建設(shè)規(guī)劃項目，從而使得城市發(fā)展中的土地開發(fā)活動進入到一個很好的良性循環(huán)體系中去。
第三，政府企業(yè)可以在土地的開發(fā)品質(zhì)上進行有利的保障。這也是由于政府企業(yè)由于其在資金以及技術(shù)和實力上較之于一般的民營企業(yè)而言要更為的雄厚一些，一般的民營企業(yè)由于在技術(shù)以及資金上都是依賴于自身的活動增加減少因此在實力上要弱一些，并且不能像政府企業(yè)一樣可以很好的在價值觀上同政府同步，所以在對開發(fā)土地的整體品質(zhì)的確保上要稍遜色于政府企業(yè)。政府型的企業(yè)能有力的保證土地開發(fā)品質(zhì)。相對于大部分民營企業(yè)而言，一般具有雄厚的資金和技術(shù)實力，同時與政府的價值觀同步，能確保土地開發(fā)的整體品質(zhì)。
1.2 用地單位自行開發(fā)的土地利用
這種模式下的土地開發(fā)主要的開發(fā)主體就是用地單位，用地單位在開發(fā)利用之前向政府申請，對于用地的供應(yīng)則是通過了相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)之后再向用地單位供應(yīng)的，而開發(fā)項目以及具體的實施則全部是由用地單位去規(guī)劃解決和實施。這種模式相對于政府性質(zhì)的開發(fā)靈活性要大一些，對于城市進行的加速作用較為明顯，這也是由于其在融資渠道上的廣泛性特點造成的，通過大量的利用民間資金去更好的對城市的土地開發(fā)項目進行促進。在這樣的項目下，民間的單位通過自身的發(fā)展、融資、規(guī)劃開發(fā)以及利用將土地開發(fā)項目的資金收益或是營利或是作為新的開發(fā)資金，無論是哪一種都對城市的開發(fā)以及建設(shè)進程有所促進。當然問題都是存在其有利和有弊的一面，其在靈活性充足的優(yōu)勢下帶來的問題主要是在價值觀上和政府的觀點體現(xiàn)有些不一致，這也是由于其自身的發(fā)展以及靈活多變導(dǎo)致的政府無法進行有效的規(guī)劃和統(tǒng)一的引導(dǎo)，在統(tǒng)籌兼顧的工作上無法做到很好的引領(lǐng)。并且由于在資金以及技術(shù)或者說是民營企業(yè)在經(jīng)濟利益上的追求心理，都會導(dǎo)致在土地開發(fā)的過程中，項目的整體品質(zhì)無法得到很好的保證，這就是由于經(jīng)濟實力以及技術(shù)實力差的緣故造成的。
1.3 綜合開發(fā)的土地開發(fā)
所謂的綜合開發(fā)其實就是一種由政府進行監(jiān)督管理由民營企業(yè)的開發(fā)商進行實際的開發(fā)項目的開發(fā)模式，這種模式下政府通過對土地進行招拍掛出等方式，將土地的開發(fā)項目出讓給開發(fā)商，而政府則是在整個的開發(fā)過程退居到幕后對其進行監(jiān)管以及統(tǒng)籌工作。而城市土地開發(fā)模式的合理化發(fā)展將對城市經(jīng)濟效益的提高起到至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)階段，城市的土地開發(fā)主要是以綜合開發(fā)模式為主，相比其他開發(fā)模式，由于其在開發(fā)過程中的靈活性、高效率，極大的繁榮了土地市場，并帶動了建筑、材料、工程機械等多個相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，并且提供了大量的就業(yè)機會，有效的緩解了城市就業(yè)壓力，穩(wěn)定了城市社會秩序，為城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的內(nèi)部及外部環(huán)境。因此這種模式可以對土地的集聚以及集約的利用進行良好的表達，并且對于環(huán)境以及生態(tài)的保護更完善，能夠有效的和政府的價值觀相一致，以持續(xù)發(fā)展、相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧等政府性原則為開發(fā)項目的項目基礎(chǔ)進行開發(fā)。因此這樣的模式不但是有著廣泛的融資來源很好的調(diào)動市場經(jīng)濟，同時還能夠在一定程度上對政府的價值觀以及發(fā)展的規(guī)劃和統(tǒng)一工作進行表達。
政府企業(yè)承包模式的有點就在于在市政建設(shè)上能夠很好的完成政府的規(guī)劃目標，能夠統(tǒng)籌兼顧，能夠在觀念理念上和政府保持一致；單位的自行開發(fā)的土地開發(fā)則是可以保證資金的融資范圍，由于其本身就置身與經(jīng)濟市場這么一個大環(huán)境，因此在靈活性以及適應(yīng)性上要更強一些；而土地綜合的開發(fā)模式，則是最大程度的去結(jié)合和發(fā)揮這兩種開發(fā)模式的優(yōu)點，在市政建設(shè)中，將生態(tài)效益和經(jīng)濟效益最大程度的去平衡和發(fā)揮。對融資渠道進行了拓寬，將民間的一些限制的資金有效的利用和吸納，并在整個開發(fā)過程匯總，對于政府的有些觀點和要求去注意表達，比如可持續(xù)發(fā)展的觀念，集約以及集聚的開發(fā)理念等等，政府作為一個國家的行政控制機關(guān)，其對于城市的發(fā)展尤其是土地的開發(fā)這一基本項目需要進行有效的控制，這也是對土地上由開發(fā)項目所得到的增值收益的保證，使得在市政建設(shè)的資金循環(huán)上更加的良性暢通。
2、經(jīng)濟發(fā)展和土地開發(fā)的關(guān)系
2.1 基礎(chǔ)條件供應(yīng)
城市的發(fā)展是以人為基礎(chǔ)的集約式的活動空間，這種活動其實就是人的活動的集合，而土地作為這些活動的載體，其開發(fā)和利用是基本的，這里的基本就是一種基礎(chǔ)條件的供應(yīng)，這也是土地利用的特點，所有的經(jīng)濟活動的根本目的都是經(jīng)濟效益的獲取，而土地利用也不例外，其利用以及開發(fā)其實也是一個經(jīng)濟系統(tǒng)的表達過程，獲取經(jīng)濟效益是根本目標。城市的發(fā)展是以此為前提的，因此目前我國的城市發(fā)展的進程的加速實則也是由于土地利用開發(fā)的速度以及效率的體現(xiàn)。城市的發(fā)展以土地利用為前提，土地作為其經(jīng)濟發(fā)展以及建設(shè)體現(xiàn)的載體在經(jīng)濟發(fā)展中的地位日漸突出，單從這方面的發(fā)展看，城市的基礎(chǔ)是發(fā)展是土地利用的發(fā)展。
所以對于城市的土地利用不僅僅是關(guān)系到了一個城市的經(jīng)濟建設(shè)，同時在整個的發(fā)展過程中，土地的開發(fā)利用實則是一個基礎(chǔ)性的合理方向的發(fā)展依托，所以，這個方面將來，城市的集約式發(fā)展的合理性前提就是土地建設(shè)的合理性，這種基礎(chǔ)性的作用使得土地開發(fā)的地位日漸提高，只有有了一個良好的健康的土地發(fā)展才能保證著整個城市的建設(shè)發(fā)展方向的正確性。目前我國的城市建設(shè)還處在一個初期的建設(shè)階段，在對于城市的土地開發(fā)模式下，對于土地的利用以及建設(shè)的靈活性要求的需要要更高一些，所以，很多城市的建設(shè)中都采用了這種綜合性的開發(fā)方式，這也是主要的原因，不但是在資金的汲取上范圍要更廣一些，同時還能夠給予相關(guān)的行業(yè)更多的機會，給予人們更多的活動機會。資金的集中以及涉及范圍的廣闊使得城市的發(fā)展更為的活躍，效率的提高的同時帶動了相關(guān)的市場，這種模式才是目前社會發(fā)展需要的。因此在這方面說，城市的土地的利用合理性以及開發(fā)的合理性在整個城市建設(shè)以及城市的經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展中起到了基礎(chǔ)性的重要作用，對于城市的集約化發(fā)展有著促進和承托的作用。目前的城市發(fā)展階段，主要是建設(shè)階段，綜合的開發(fā)土地，這種模式下的開發(fā)利用，相對于其他的模式，在開發(fā)活動上的靈活性要更高一些，這也是為什么大多數(shù)的城市土地開發(fā)利用都采取了類似的模式的原因，同時由于資金的集中和集資范圍的廣泛，其開發(fā)的效率也更好，對于整個土地開發(fā)的市場而言能夠更好的帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不但在效率上提高了同時還能繁榮相關(guān)市場。諸如，建筑、工程機械以及材料等等，相關(guān)行業(yè)的發(fā)展同時也是整個社會的的發(fā)展，并且在很大程度上創(chuàng)造了就業(yè)機會，對于城市目前的就業(yè)環(huán)境來說也提供了很多的緩解契機，對于整個城市的發(fā)展而言不但是經(jīng)濟的進步，同時也是對社會秩序的一種穩(wěn)定，不但在外部環(huán)境上進行了發(fā)展同時也在內(nèi)部形成了一個很好的循環(huán)以及發(fā)展的結(jié)構(gòu)。
2.2 房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮促進
房地產(chǎn)的繁榮需外部環(huán)境以及內(nèi)部技術(shù)條件的支持，開發(fā)模式的發(fā)展恰好提供了這兩方面的支持。城市土地開發(fā)模式發(fā)展到現(xiàn)在的綜合開發(fā)模式，其開發(fā)過程中的科學、可持續(xù)性解決了城市發(fā)展與自然環(huán)境之間存在的矛盾，使得其與環(huán)境更相容，這給房地產(chǎn)繁榮創(chuàng)造了外部條件。目前土地開發(fā)模式主要向社會化方向發(fā)展，即結(jié)合更加廣泛的社會力量﹙主要是經(jīng)濟和技術(shù)方面﹚，進行共同開發(fā)，極大的優(yōu)化了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為房地產(chǎn)的繁榮創(chuàng)造了內(nèi)部條件。
具體說來：
房地產(chǎn)其實就是土地開發(fā)利用的主要活動的外部表現(xiàn)，其吭也的繁榮不僅僅是依托于外部環(huán)境的促進，同時對于內(nèi)部的技術(shù)條件也有著較高的要求，開發(fā)的模式在這方面的影響較為的大，因此市場良好的模式的合理性發(fā)展給房地產(chǎn)的發(fā)展提供了很大的支持。城市土地在發(fā)展以及開發(fā)模式上的綜合模式的體現(xiàn)，使得房地產(chǎn)的開發(fā)以及發(fā)展過程更加的科學，對于政府所倡導(dǎo)的可持續(xù)性的發(fā)展戰(zhàn)略具有很好的響應(yīng)，能夠最大程度上去解決城市的發(fā)展對于自然環(huán)境的影響，或者是自然環(huán)境的不同對于城市發(fā)展中房地產(chǎn)的開發(fā)影響，合理的解決雙方的矛盾，在相容性上更高，這就是房地產(chǎn)的發(fā)展對于社會發(fā)展的外部反作用。目前在房地產(chǎn)的發(fā)展中土地的開發(fā)模式更加的重視經(jīng)濟和技術(shù)這兩個方面的社會力量的廣泛加入，這就是所謂的社會發(fā)展方向，共同發(fā)展的發(fā)展模式使得房地產(chǎn)的結(jié)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)上得到了最大的優(yōu)化，這就是其行業(yè)的繁榮所提供和創(chuàng)造的內(nèi)部優(yōu)勢。
六、加強礦山開采管理
積極整合小礦，減少小礦數(shù)量，優(yōu)化礦區(qū)開采布局，嚴禁非法采礦，以減少對耕地的破壞。加大農(nóng)村地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理力度，加強對礦山企業(yè)的監(jiān)管，落實好礦山地質(zhì)環(huán)境保護責任，做好對采礦引發(fā)的地面塌陷、地面沉降、地下水干枯、廢渣泥石流等礦山次生地質(zhì)災(zāi)害的防治工作，保護農(nóng)民群眾生命財產(chǎn)安全。
（一）旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)和土地開發(fā)的關(guān)聯(lián)
應(yīng)以科學發(fā)展觀為導(dǎo)向來開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)和土地產(chǎn)業(yè)。開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，其實是土地開發(fā)的一個分支，換句話說，就是開發(fā)利用土地及其地上的景觀文化資源。旅游產(chǎn)業(yè)其實就是在一定的自然環(huán)境區(qū)域范圍內(nèi)，依附于既定的生態(tài)和民俗資源，以少投入來帶動快速發(fā)展，因其輻射性強，已日益發(fā)展為步步高升的新興產(chǎn)業(yè)。
（二）生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源供給的基本形勢樹立科學發(fā)展觀，生態(tài)旅游地開發(fā)的基本目標是對環(huán)境、資源的保護
生態(tài)旅游地的發(fā)展依賴于高品位的、良好的生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃要確保旅游資源利用的永續(xù)性。第二個目標是旅游地當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。力爭促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，促進旅游資源的良性循環(huán)。
（三）旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展中涉及土地方面的問題
1、旅游項目用地的供需矛盾。旅游項目一般而言，都會涉及到大數(shù)量規(guī)模的土地，所以做好項目的整體規(guī)劃是必須的。這就會跟地方建設(shè)用地規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃及行政機關(guān)審批權(quán)現(xiàn)等有所聯(lián)系。
2、土地政策的調(diào)整變化，阻止了變通處理用地矛盾途徑。為了適應(yīng)全國土地資源管理的變化要求，嚴格政策規(guī)定，國務(wù)院于2004年10月頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，批評了各地出現(xiàn)的越權(quán)處置土地的變相違反土地法的現(xiàn)象。
3、土地歸屬和地類的錯綜復(fù)雜，造成了征地的負面影響。關(guān)于旅游規(guī)劃的土地權(quán)屬和地類不是那么容易區(qū)分的，土地按權(quán)屬分，有國有土地和集體土地兩大類。因為這些問題的復(fù)雜性，我們在進行征地工作時，就必須做到實事求是、謹慎嚴格，否則，損國害民，誘發(fā)矛盾，帶來損失的情況就會極容易出現(xiàn)。
4、不合法的濫用土地現(xiàn)象嚴重制約了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。人均耕地量少、項目建設(shè)用地供需引發(fā)矛盾、國家逐漸變化的土地政策是造成區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問題的主要因素。
（四）找出解決問題的途徑
防止不作為或亂作為，樹立科學發(fā)展觀，按照規(guī)劃生態(tài)旅游開發(fā)需轉(zhuǎn)、征、占用土地，涉及農(nóng)民的征地拆遷補償安置，針對旅游開發(fā)中存在的建設(shè)用地報批困難和問題進行了技術(shù)指導(dǎo)，并就用地報批中旅游規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，移民搬遷方案的制定，轉(zhuǎn)、征、占用土地的辦理程序，土地收購儲備供應(yīng)政策，報件材料的準備等工作進行了現(xiàn)場指導(dǎo)，并實地踏勘擬建項目的用地地點，使建設(shè)單位能超前考慮和合理安排建設(shè)用地報批工作，確保依法用地，進一步推動旅游精品建設(shè)的進程。推動人與自然的和諧發(fā)展，需要我們將物質(zhì)文明、政治文明與精神文明和生態(tài)文明有機的結(jié)合起來，以新的生態(tài)觀踐行“天人合一”的觀念，倡導(dǎo)生態(tài)文明發(fā)展觀，推進生態(tài)文化的可持續(xù)發(fā)展，切實提高人們的生態(tài)文明素養(yǎng)，幫助人們認識到人類生存資料和地球的有限和唯一性，將綠色科技轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M生產(chǎn)力，爭取在全社會范圍內(nèi)形成科學、健康、安全、合理的生活方式，以資源節(jié)約型、質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展觀為向?qū)?，為發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會提供強有力的的精神動力和智力支持，完善生態(tài)平衡，將人類唯一的家園—地球，建設(shè)的更好。
關(guān)鍵詞:土地管理制度;存在問題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施
1．當前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述
1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標
《土地管理法》以及《刑法》作為我國現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標準，明確了我國土地管理制度的目標，即保護耕地以及推進國有土地使用權(quán)制度改革。在保護耕地目標具體實施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計劃制度，從而進行一系列的保護措施，例如，加強土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對于基本農(nóng)田的保護制度，防止在農(nóng)田使用過程中對農(nóng)田造成損害;關(guān)于農(nóng)田的占用，應(yīng)按照相應(yīng)農(nóng)田占用管理制度，依據(jù)對農(nóng)田進行占用補償;就區(qū)域性范圍內(nèi)，應(yīng)保證耕地面積與其他地域面積達到一定的平衡，具體到每個農(nóng)村時，應(yīng)保證每戶一宅的實施標準。國有土地使用權(quán)制度改革目標實施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過程中，可根據(jù)管理法進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)工程，同時農(nóng)村居民也可進行居民住宅的建造，并且可以建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或者公共事業(yè)。但是對于一些非農(nóng)的建設(shè)工程，或者企業(yè)單位以及個人對土地進行建設(shè)，需要向有關(guān)部分依法申請土地的使用權(quán)。
1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問題
首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計劃指標提前完成。導(dǎo)致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進行國有土地的管理時，對土地的供應(yīng)量進行嚴格的控制。但是在實際運用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠超于實際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)村土地市場進行依法制止。但是從另一角度來說，農(nóng)民也失去了對自家農(nóng)地進行自主開發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達到自己的目標，只能進行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農(nóng)民來說，只能通過外出務(wù)工來解決發(fā)展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農(nóng)村則逐漸敗落，農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟差距。
2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突
盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標是確保國家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國家能夠生產(chǎn)出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎(chǔ)上，加強城市化建設(shè)的步伐，增強地域性經(jīng)濟的不斷發(fā)展，提高我國在國際經(jīng)濟市場中的地位。同時建立嚴格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經(jīng)濟效益，并且在一定程度上保護土地所有者的權(quán)利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實際執(zhí)行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進行各種調(diào)整。例如，在我國社會經(jīng)濟下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟建設(shè)項目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟的發(fā)展。而對于加快城市化進程的發(fā)展階段，則需要不斷加強農(nóng)耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發(fā)展，土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實的發(fā)展存在一定的沖突。
2．2地方官員過分提升自身利益
地方官員為提升自身的發(fā)展機會，省級以下的地方政府官員通常在進行土地占用的招標階段，會盡最大程度的保護本區(qū)域的耕地保護指標，同時從各種途徑獲得建設(shè)用地的指標。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護責任人，定期對耕地保護責任目標進行考核。但是只要地方政府能夠達到地域耕地保護目標，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護目標的具置。
3．中國現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)
3．1確定國有和集體土地的產(chǎn)權(quán)
通過研究表明，只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個農(nóng)民，才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實的使用土地所有者的權(quán)利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會隨意占用自身的財產(chǎn)。
3．2通過比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率
在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過程中，應(yīng)按照具體的比例原則進行具體轉(zhuǎn)變改革。例如，必要性原則。即政府所實行的土地管理制度作用到具體的實施目標這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進行替代。相稱性原則。即政府在保護糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進行制約，同時應(yīng)保證糧食安全與城市化建設(shè)之間的相對平衡。
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關(guān)鍵詞：土地管理法；小產(chǎn)權(quán)房；集體建設(shè)用地；宅基地
人們對小產(chǎn)權(quán)房問題的關(guān)注并沒有因金融危機和政府不斷抑制房價上漲的舉措而有所降溫，近年來修改《土地管理法》的工作又時刻牽動社會各界關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房的神經(jīng)。長期以來小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和交易屢禁不止，帶來的各種糾紛已經(jīng)成為一大社會隱患，現(xiàn)行制度障礙致使相關(guān)部門無法有效治理小產(chǎn)權(quán)房，目前《土地管理法》的修改不僅關(guān)系中國未來土地使用制度改革的方向和力度，也關(guān)系小產(chǎn)權(quán)房未來可能的治理機制和命運。應(yīng)以《土地管理法》修改為契機，治理小產(chǎn)權(quán)房，以實現(xiàn)各方利益的平衡，構(gòu)建和諧社會。
1 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)行法律地位
“小產(chǎn)權(quán)房”是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上并向集體經(jīng)濟組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據(jù)占地性質(zhì)不同，小產(chǎn)權(quán)房分為三種類型：建設(shè)在農(nóng)用地上的住宅房屋；建設(shè)在宅基地之外其他集體建設(shè)用地上的住宅房屋；建設(shè)在農(nóng)村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋，既包括農(nóng)民對外轉(zhuǎn)讓的自住住宅，也包括投資方在宅基地上建設(shè)并對外銷售的商品住宅。小產(chǎn)權(quán)房的典型形態(tài)是以銷售為目的在集體土地上開發(fā)的商品住宅，不同類型小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)有所不同。建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，明顯違反《土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度，也嚴重威脅耕地保護目標實現(xiàn)，有關(guān)部門往往采取嚴厲的制裁措施。宅基地上小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)則較為復(fù)雜。涉及小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定有《憲法》第10條第4款，《物權(quán)法》第151～153條，以及《土地管理法》第43條、第59～63條。從這些規(guī)定來看，既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對受讓對象做出限制。但自1999年以來，以國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》為代表的一系列政策性規(guī)定，則對宅基地使用權(quán)及其上住房的轉(zhuǎn)讓做出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的取得和使用對象限定為本集體成員之內(nèi)的農(nóng)民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民。應(yīng)如何看待這些政策性規(guī)定呢？首先，關(guān)于宅基地使用權(quán)部分。《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！比绻麑⒃摋l理解為授權(quán)性規(guī)定，則這里的“國家有關(guān)規(guī)定”使得宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)受到了包括上述國家政策性規(guī)定在內(nèi)的其他規(guī)范性文件的限制，那么，上述政策性規(guī)定雖然不是法律，但其對宅基地使用權(quán)這一基本民事權(quán)利部分進行的規(guī)定具有法律效力。其次，關(guān)于農(nóng)民所享有的宅基地上房屋的所有權(quán)?！段餀?quán)法》對此并未做出特別限制，應(yīng)當認為農(nóng)民享有包括占有、使用、收益、處分4項權(quán)能在內(nèi)的完整所有權(quán)，農(nóng)民可以對其享有合法所有權(quán)的宅基地上的房屋進行自由處分。但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流轉(zhuǎn)性與宅基地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性就產(chǎn)生矛盾。在這種情形下，是遷就并維護農(nóng)民對房屋的所有權(quán)而犧牲國家在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理上的利益？還是相反的價值取向？法律并未明確規(guī)定。上述政策性規(guī)定選擇了后者。但農(nóng)民的房屋所有權(quán)無疑是公民享有的非常重要的基本民事權(quán)利，上述政策性規(guī)定對農(nóng)民的房屋所有權(quán)做出限制顯然是不合適的。盡管如此，這些規(guī)定卻在實際生活中發(fā)揮作用：房屋和土地管理部門不為轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的農(nóng)民宅基地和房屋發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。司法實踐中，法院也對此種轉(zhuǎn)讓行為持否定態(tài)度。由此可見，取得合法審批手續(xù)的宅基地上房屋，農(nóng)民用于自住可以取得合法產(chǎn)權(quán)證，但一旦轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員，則成為不受國家保護的小產(chǎn)權(quán)房，轉(zhuǎn)讓合同不被法律認可，受讓者也無法辦理產(chǎn)權(quán)登記取得產(chǎn)權(quán)證，從而無法取得受讓房地產(chǎn)的物權(quán)。
2 小產(chǎn)權(quán)房治理與土地使用制度改革
治理小產(chǎn)權(quán)房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)銷售，另一方面要妥善處理已有小產(chǎn)權(quán)房，這均以從根本上改變目前城鄉(xiāng)土地使用不平等和城市房地產(chǎn)市場扭曲的狀況為前提。
2.1 推行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的土地使用制度
傳統(tǒng)的征地供給模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)當前社會發(fā)展形勢的需要，改革征地模式已經(jīng)迫在眉睫。從政治上看，近些年來因征地引發(fā)的大量甚至是激烈的社會矛盾已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素，地方政府在征地過程中扮演的“土地投機商”的角色極大地損害了政府的公信力。從經(jīng)濟上看，目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴重制約了中國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，通過征地模式為城市發(fā)展提供廉價土地和資金的發(fā)展模式必須得到扭轉(zhuǎn)。
2.2 允許集體土地上的商品住宅建設(shè)，打破城鎮(zhèn)居民住宅用地的政府壟斷
從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發(fā)完全沒有必要，明智之舉是承認其合法性并予以法律規(guī)制。此外，應(yīng)當將集體建設(shè)用地上的商品房開發(fā)納入城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)管理的軌道，從開發(fā)到銷售到物業(yè)管理都實行與國有土地上商品房開發(fā)一樣的管理，最終打破城鄉(xiāng)住房二元化態(tài)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品房市場。
國土資源；執(zhí)法監(jiān)察體制；優(yōu)化；完善
【中圖分類號】D691.49 文獻標識碼：B文章編號：1673-8500（2012）12-0054-02
執(zhí)法監(jiān)察總隊的設(shè)立的目的在于有效增強對國土資源的執(zhí)法監(jiān)察力量，彌補執(zhí)法人員不足之缺陷。
1土地執(zhí)法監(jiān)察過程中的主要問題分析
實踐中我們可以看到，雖然當前我國土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍已經(jīng)有所健全，但具體執(zhí)法過程依然存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，當前國內(nèi)土地執(zhí)法方面的法律法規(guī)有待進一步完善。法律責任落實不明確，根據(jù)《土地管理法》第16條之規(guī)定，土地所有權(quán)與使用權(quán)爭議問題解決之前，方式人任何一方均不得擅自改變土地的利用現(xiàn)狀。但實踐中即便當事人沒有按照規(guī)定堅守土地利用現(xiàn)狀，土地執(zhí)法部門也沒有處罰當事人的具體法律依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》第12條之規(guī)定，如果依法改變了土地的權(quán)屬及其具體用途，則應(yīng)當及時辦理土地變更登記手續(xù)。尤其是法律責任第四條也對此作出了規(guī)定，即不本法規(guī)定對土地變更情況進行登記的，縣級以上人民政府及相關(guān)土地主管部門應(yīng)當責令其限期主動辦理。但當事人仍不去相關(guān)部門去辦理，因法律上沒有對此作出具體的處理規(guī)定，所以土地管理部門對此也無計可施。根據(jù)《土地管理法》第73條之規(guī)定，通過買賣或其他形式對土地進行非法轉(zhuǎn)讓的，縣級以上人民政府土及相關(guān)地行主管理部門可沒收其違法所得，并對擅自改變用途的農(nóng)用地限期進行拆除其上的非建建筑物，及時恢復(fù)土地的原始狀態(tài)；對當事人可并處罰款?！皼]收違法所得”中的物品是否包含著土地。如果非法轉(zhuǎn)讓土地之上的新建建筑結(jié)構(gòu)被沒收了，土地則不能隨之沒收；雖然新建的建筑結(jié)構(gòu)與地上部分都收歸國有了，但是土地仍在當事人之手。在此過程中，假設(shè)“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”設(shè)定為贈與，則此時便不能依法沒收土地，也不會產(chǎn)生所謂的“非法所得”，罰款也難以落實。究其原因，按照《土地管理法實施條例》第38條之規(guī)定，非法轉(zhuǎn)讓中的處罰對象是轉(zhuǎn)讓方，還是雙方都要受到處罰，不明確。
第二，土地執(zhí)法監(jiān)察體制有待進一步完善。在土地利用過程中，不僅要考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展，而且還要兼顧長遠利益，但實踐中我們看到地方政府與中央在保護土地資源的認知上存在著較大的差異，國家要求嚴而又嚴，地方政府則希望適當放寬。在此情況下，地方政府的有些決策可能存在著違法現(xiàn)象。對于土地主管部門而言，不僅要對國家負責，而且還要對本級人民政府負責，因此利益上經(jīng)常會發(fā)生沖突，這主要是現(xiàn)行的土地執(zhí)法監(jiān)察體制不健全造成的。
第三，執(zhí)法力度不夠大。據(jù)調(diào)查顯示，當前國內(nèi)存在著一些隱形土地交易問題，尤其是一些邊遠的地區(qū)，土地經(jīng)常被作為一種資本實施聯(lián)營、出租或者投資入股，更有甚至未經(jīng)相關(guān)部門審核便賣于房地產(chǎn)開發(fā)商，圈占集體土地的現(xiàn)象并非鮮見。從現(xiàn)行的新《土地管理法》內(nèi)容來看，雖然較之于原來的《土地管理法》，監(jiān)督檢查內(nèi)容有所增加，但從近年來的運行實踐來看，執(zhí)法手段仍顯軟弱，執(zhí)法力度不大。對于土地執(zhí)法監(jiān)察部分而已，與交管部門的吊銷駕駛執(zhí)照和扣押車輛有所不同，當前國內(nèi)土地執(zhí)法監(jiān)察過程中做出的處罰決定均需要法院強制執(zhí)行，其自身沒有執(zhí)法機關(guān)，導(dǎo)致土地執(zhí)法監(jiān)察工作難以落實到實處。對于實踐中存在著的土地違法案件，雖然對此進行了嚴厲的制止，但因缺乏強制執(zhí)行力，很難起到震懾效果。
2國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制優(yōu)化與完善策略
基于以上對當前我國國土資源執(zhí)法監(jiān)察過程中存在的問題分析，筆者認為要想對國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制優(yōu)化與完善，就必須認真做好以下幾個方面的工作：
首先，對當前的監(jiān)察體制進行改革和創(chuàng)新，不斷完善國土資源執(zhí)法方面的法律法規(guī)。加強執(zhí)法監(jiān)察體制的創(chuàng)新與改革，建議對此實行執(zhí)法監(jiān)察垂直管理機制。實踐中我們可以看到，土地行政主管部門通常會對對本級人民政府做出的土地違法行為進行查處，這在行政體制上顯得非常的尷尬，因此只有對現(xiàn)象的土地執(zhí)法監(jiān)察體制進行改革，才能避免同類問題的發(fā)生。同時，還要對當前的土地法律法規(guī)進行不斷的完善，尤其要對一些處罰規(guī)定進一步明確，增加其可操作性，以保證土地執(zhí)法部門有能力對抗違法行為。在此，近年來隨著《土地管理法》的不斷修訂，筆者建議對《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》進行修改，以適應(yīng)當前我國的執(zhí)法監(jiān)察工作現(xiàn)狀，并將其以法律法規(guī)的形予以明確，以加大其執(zhí)法監(jiān)察力度。
其次，要不斷加強保障，實施動態(tài)巡查管理機制。第一，要加強基層土地資源管理部門建設(shè)，且執(zhí)法大隊的執(zhí)法活動配備齊全的硬件和軟件設(shè)施，同時還要為其準備充足的辦案經(jīng)費。第二，加強日常巡查監(jiān)督，必要時建立巡查賬目管理制度。通過以上活動，可有效制止違法用地的苗頭，并將這種勢頭消滅于萌芽狀態(tài)。國土資源管理部門，應(yīng)當與法院、監(jiān)察局等部門，建立良好的合作工作關(guān)系，通過聯(lián)席會議和聯(lián)合辦案等方式，實現(xiàn)信息資源的共享和彼此之間的有效協(xié)作，從而對于發(fā)生的違法用地行為予以及時的處理。
最后，加大輪崗、考核以及交流力度，對執(zhí)法監(jiān)察大隊的負責人采取垂直管理。市局可根據(jù)實際情況，對考核優(yōu)秀、不合格以及連續(xù)兩年考核處于末位的工作人員，建議給予提拔、降職或者免職的決定。首先可進行若干科級干部輪崗交流試點，轄區(qū)的大隊負責人也應(yīng)當根據(jù)實際情況進行相應(yīng)的調(diào)整，業(yè)務(wù)經(jīng)營和能力較強的工作人員可是當?shù)爻鋵嵉絿翀?zhí)法監(jiān)察隊伍之中；每一個人都要持有國土資源執(zhí)法監(jiān)察證以及行政執(zhí)法證，只有雙證齊全，方可上崗。通過以上改進，可有效確保國土執(zhí)法監(jiān)察工作的合法性與嚴肅性。
結(jié)語：總而言之，國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制關(guān)系正我國土地資源的有效利用，對國民經(jīng)濟的發(fā)展具有非常重要的作用，因此應(yīng)當加強重視，不斷提高執(zhí)法監(jiān)察力度，建立和完善監(jiān)察體制，只有這樣才能保證我國土地資源利用的合理性、有效性。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房 流轉(zhuǎn) 法律完善
從本質(zhì)上講，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)制度的關(guān)鍵問題是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度問題，必須改革土地制度才可以從根本上解決。在我國的市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村集體土地要擺脫目前的狀況，必然要更多權(quán)能才能去符合現(xiàn)在的市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，才能適應(yīng)時勢。對此，國家應(yīng)對集體土地所有權(quán)的權(quán)能重新進行范疇指定并實行保護。
（一）完善集體土地所有權(quán)制度
二元土地制度的最根本原因就是集體土地和國有土地所有制的不平等。因此，只能通過完善集體土地所有權(quán)制度，兩者不平等的格局才能被打破，國家對土地交易市場的壟斷才能被打破。規(guī)范主體是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的前提。我國《物權(quán)法》第十條和《土地管理法》第六十條把農(nóng)村農(nóng)民集體組織分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組或村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織。雖然明確了農(nóng)民集體土地權(quán)屬問題，但理論與實踐常常是脫節(jié)的，實踐中我們很難具體確定三種農(nóng)民集體組織的主次地位，很難理清其各自與內(nèi)部成員之間的法律關(guān)系。法律法規(guī)也沒有明確組織與其成員之間如何分配土地經(jīng)濟利益。因此，我國需要重新規(guī)范。主體范圍。我國法律把農(nóng)民集體土地所有權(quán)客體的范圍定義的過于寬泛了，僅僅規(guī)定了除了國有土地以外，農(nóng)村的廣大土地和城市郊區(qū)的土地都屬于集體所有。法律沒有做詳細的區(qū)分界定，這造成實踐中所有權(quán)的客體混亂，不斷產(chǎn)生客體混亂產(chǎn) 生的經(jīng)濟摩擦。對此，我國有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該增加確定土地范圍的條款?！段餀?quán)法》第三十九條規(guī)定，所有權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等四大全能，但我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不用于各種形式的流轉(zhuǎn)或者非農(nóng)建設(shè)。以前的規(guī)定集體土地被征收變成國有才能流轉(zhuǎn)和交易已經(jīng)不合時宜，法律法規(guī)應(yīng)給予集體土地更多權(quán)能。
（二）明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件
為保護護國家耕地，保障人民權(quán)利以，順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，集體土必須符合一定的要求和條件才能夠流轉(zhuǎn)。所有的集體土地都進入交易市場肯定是不可取的，要進入交易市場的前提是得到國家政策和法律的保護。我國人多地少，人均耕地十分有限，必須實行嚴格的農(nóng)民集體土地用途管理制度，嚴格控制農(nóng)耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地的條件，這是農(nóng)民集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的前提條件。我國嚴格地控制著農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地的規(guī)模，在《土地管理法實行條例》和土地管理法中非常詳細地規(guī)定了我國土地利用的格局和規(guī)劃，還有各種國務(wù)院的行政規(guī)章，地方各級規(guī)章制度保障我國的“18億畝”耕地紅線。無論什么條件要利用集體土地進行建設(shè)，都必須一樣不少的執(zhí)行各項審批手續(xù)，以保證土地的利用符合國家土地利用總體規(guī)劃。物權(quán)法規(guī)定了我國的不動產(chǎn)實行的是登記對抗制度，有點像日本的婚姻登記制度，簡單講就是：無登記，無效力。因為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須嚴格審查，我們應(yīng)該秉承最重要的就是：無登記，無效力。使用權(quán)人必須到有關(guān)土地管理部門辦理有關(guān)登記手續(xù)，取得權(quán)屬證明。
（三）修改和完善相關(guān)法律、法規(guī)
小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生充分地反映出了法律的穩(wěn)定性及滯后性與社會經(jīng)濟發(fā)展變化的迅速性之間的矛盾?！段餀?quán)法》未明確禁止集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而是采取了授權(quán)性的規(guī)定。而《土地管理法》第四十三條除規(guī)定幾種特殊情形之外，任何單位和個人需要使用土地進行建設(shè)的，必須依法申請國有土地，該規(guī)定奠定了國家壟斷土地交易市場的基礎(chǔ)。該法第六十三條對集體土地使用權(quán)進一步做出了限制。我國現(xiàn)行《土地管理法》對農(nóng)民集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行的種種的限制，復(fù)雜和繁瑣的流轉(zhuǎn)程序也不合時代進步的要求，已經(jīng)不適合社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。為了使集體土地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。修訂《土地管理法》已迫在眉睫。我國實行的是不動產(chǎn)登記對抗主義，但是由于房屋登記制度的不完善，小產(chǎn)權(quán)房的變動難以有效登記，購買者在維護權(quán)益是一般是處于不利地位。2008 年由建設(shè)部討論并通過的《中華人民共和國房屋登記辦法》（以下簡稱《辦法》）公布以后，農(nóng)民集體土地登記和房屋登記因此而得到了很大的改善。但該《辦法》第八十七條對城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房進行了不當?shù)南拗?。損害了人們對不動產(chǎn)權(quán)屬變更登記的自由。我認為，可以對《土地管理法》和《辦法》的不合時宜的條款進行修正和詮釋。
（四）建立和完善相關(guān)配套制度
集體建設(shè)用地使用權(quán)得以自由流轉(zhuǎn)后，國家還需建立健全相關(guān)配套制度，這樣，小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問題才能從根本上被徹底解決。在集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)過程中，涉及多方主體的經(jīng)濟利益，只有建立合理的土地利益分配制度才能促進小產(chǎn)權(quán)房自由流轉(zhuǎn)的順利進行。因此，法律應(yīng)當對集體土地利益的分配管理作出具體規(guī)定。土地利益的分配應(yīng)遵循公平與效率的原則。我認為可從以下三個方面入手對土地利益分配制度進行優(yōu)化：第一，對管理方案實行民主投票制，參照選舉方案，對管理方案全體公投。第二，收益資金專款專用，管理人員實行聘任制或者輪崗制，定期向全體成員公布財產(chǎn)收支情況，并實行一票否決制度。第三，收益資金對民生的投入必須占用百分之三十以上，對教育投入百分之十以上。我認為，完善農(nóng)村社保障制度可作如下安排：第一，提高低保水平。低保制度關(guān)系著社會的和諧和穩(wěn)定，在經(jīng)濟能力可以的條件下，應(yīng)該適當提高低保水平；第二，對醫(yī)療保險加大投入資金。我國雖然已經(jīng)大概普及了醫(yī)療保險，但是和西方國家相比，差距是很大的，要爭取做到有病包醫(yī)的普及水平。第三，加大農(nóng)村養(yǎng)老保險的投入力度。中國已經(jīng)成為人口老齡化國家，而大多數(shù)老年人居住在農(nóng)村。因此，加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的投入是我們歷史的使命。
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論文關(guān)鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補償安置
一、集體土地征收制度概述
（一）概念與背景
在我國，土地所有權(quán)的主體只有國家和集體經(jīng)濟組織。依照現(xiàn)行的法律制度，土地所有權(quán)不能自由地在流通市場買賣，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發(fā)點，但二者存在明顯的區(qū)別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)榱藝宜袡?quán)，即土地所有權(quán)的主體發(fā)生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權(quán)的主體。
所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變?yōu)閲校_定給建設(shè)單位使用，并對集體經(jīng)濟組織及有關(guān)農(nóng)民給予補償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關(guān)系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民之間的征收與被征收的關(guān)系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設(shè)單位之間供地與用地的關(guān)系，其三，建設(shè)單位與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民之間補償與被補償?shù)年P(guān)系。目前，這三層法律關(guān)系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應(yīng)當表現(xiàn)為政府與集體組織、農(nóng)民兩者之間的直接而簡單的關(guān)系。對集體組織、農(nóng)民進行補償不應(yīng)由用地主體建設(shè)單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導(dǎo)致被征收主體的合法權(quán)益得不到切實的保障。不牽涉到建設(shè)單位，單純的政府與集體的征收補償關(guān)系才是制度未來發(fā)展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規(guī)定了集體土地征收的法定程序。依據(jù)該法規(guī)定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償?shù)怯洝⒋_定補償安置方案、事實補償安置。
征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準已被國家征收?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第一款作出了原則性規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條則對公告程序的具體內(nèi)容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內(nèi)容是批準征地機關(guān)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償?shù)钠谙薜?；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉(xiāng)、村。
補償?shù)怯洺绦蛟凇锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規(guī)定存在差異。根據(jù)《土地管理法》，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定的期限內(nèi)持權(quán)屬證書到當?shù)卣恋匦姓鞴懿块T辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關(guān)規(guī)定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償?shù)怯浀臋C構(gòu)規(guī)定為公告指定的相關(guān)部門，相比《土地管理法》之規(guī)定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發(fā)，選擇更便利被征收主體辦理征地補償?shù)怯浀恼恋匦姓鞴軝C關(guān)進行登記。征地補償?shù)怯涍@一程序的內(nèi)容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規(guī)定的期限。在相關(guān)法律上，由于征用土地涉及面積、人數(shù)等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據(jù)不同的實際情形進行確定；第二，登記機關(guān)為公告指定的機關(guān)。
確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規(guī)定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內(nèi)容。依此規(guī)定，征地補償安置方案是行政機關(guān)的內(nèi)部程序，被征收人無權(quán)參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關(guān)作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應(yīng)報“市、縣人民政府批準”。
（三）集體土地征收補償制度
農(nóng)村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權(quán)力約束機制，更是一種利益協(xié)調(diào)、權(quán)利保障機制。就其對權(quán)力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權(quán)這一行政權(quán)力，集體土地征收補償制度是對公權(quán)力的實質(zhì)性約束。就其作為權(quán)利保障機制的一點而言，被征收對象依據(jù)公平原則應(yīng)當獲得適當?shù)难a償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。
除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據(jù)還集中體現(xiàn)在《土地管理法》與《物權(quán)法》等法律文件之中?！锻恋毓芾矸ā芳皩嵤l例對集體土地征收補償制度的規(guī)定較之于《物權(quán)法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據(jù)。
從征收土地的補償范圍來看，我國法律規(guī)定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關(guān)損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償?shù)臄?shù)額根據(jù)被征收土地原有用途的不同基本采平均年產(chǎn)值的倍數(shù)方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產(chǎn)生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協(xié)調(diào)不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。
此外，國務(wù)院于2006年頒布的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發(fā)的《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于落實中國中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見有關(guān)政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國家行使征收權(quán)的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠?qū)竦幕矩敭a(chǎn)權(quán)利給予一定的限制，否則，將可能導(dǎo)致政府行政權(quán)力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規(guī)定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權(quán)的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農(nóng)民的切身利益。
由于立法對公共利益界定不清，直接導(dǎo)致在實踐中我國公共利益認定的行政主導(dǎo)性與征收泛化。按照《土地管理法》的規(guī)定，公共利益的認定完全由行政機關(guān)單方面決定。立法層面授予了行政機關(guān)最大化的自由裁量權(quán)，而缺乏被征地者等相關(guān)利益主體的監(jiān)督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調(diào)查中，數(shù)據(jù)顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經(jīng)營性目的。
（二）征地補償?shù)姆鞘袌龌?/p>
2005年國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，通知規(guī)定“必須按照征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價對農(nóng)民補償”，這在本質(zhì)上是政府主導(dǎo)定價，由政府利用所處的優(yōu)勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發(fā)征地矛盾的最突出原因。征地補償?shù)姆鞘袌龌谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)了計劃經(jīng)濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下土地的真實價值，因此農(nóng)民的合法權(quán)益也無法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設(shè)置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應(yīng)有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規(guī)定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權(quán)利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現(xiàn)象。目前關(guān)于保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的程序性規(guī)定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權(quán)利難以得到真正落實。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍
目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發(fā)征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎(chǔ)上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現(xiàn)土地的實際價值，從而對農(nóng)民的損失做到公平補償。
合理的集體土地征收補償標準，應(yīng)當在公平市場價值的基礎(chǔ)之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
首先，法律應(yīng)當嚴格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應(yīng)當運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導(dǎo)致的行政權(quán)力濫用，加強對公共利益審查的力度。
