時間：2022-05-26 10:10:02
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摘要：本文介紹了礦區(qū)服務系統(tǒng)資金收支兩條線的管理現(xiàn)狀，闡明了目前資金收支兩條線管理中存在的問題，并提出了解決問題的方法。
關(guān)鍵詞：資金；收支；兩條線
“收支兩條線”是政府加強對預算外資金管理，實施財政監(jiān)督的一種有效管理模式，主要指具有收費職能的部門或單位，根據(jù)國家法律、法規(guī)和規(guī)章應收取的行政事業(yè)費(基金)按規(guī)定由執(zhí)收機構(gòu)(代收銀行或有關(guān)單位)收取并全額上繳預算外資金財政專戶，部門和單位的人員經(jīng)費、共用經(jīng)費和所屬的特殊經(jīng)費等由財政部門根據(jù)實際情況納入本級綜合財政預算統(tǒng)籌安排。目前，許多企業(yè)特別是集團性企業(yè)大多采用“收支兩條線”原理實施對企業(yè)資金的集中管理，礦區(qū)服務事業(yè)部便是其中之一。
一、資金收支兩條線的優(yōu)點
通過實施資金收支兩條線管理，有利于建立高效的企業(yè)財務管理體系和內(nèi)部控制系統(tǒng)，可以使企業(yè)財務管理水平明顯提高，是實現(xiàn)資金集中管理，加強內(nèi)部控制的有效手段。
(一)實施資金收支兩條線管理，可以在資金管理與礦區(qū)服務系統(tǒng)的長期和短期戰(zhàn)略目標相適應的前提下統(tǒng)籌兼顧
實施資金收發(fā)兩條線管理，可以協(xié)調(diào)好礦區(qū)服務系統(tǒng)各單位的收入與支出、籌資、投資等各項經(jīng)濟活動，加速資金周轉(zhuǎn)，降低資金成本，有利于整體經(jīng)濟效益的提高。
(二)實施資金收支兩條線管理，可為實施全面預算管理鋪平道路
由于資金集中管理、統(tǒng)一支付。各單位的所有收支活動都由事業(yè)部根據(jù)預算進行嚴格的審核和控制，使得預算管理的重要性得以體現(xiàn)，有效性得以發(fā)揮。從而保證了企業(yè)整體經(jīng)營目標的實現(xiàn)。
(三)實施資金收支兩條線管理，有利于建立新型的財務管理體系和內(nèi)部控制體系
目前，現(xiàn)代企業(yè)管理理論都認為企業(yè)管理以財務管理為核心，而現(xiàn)金管理又在財務管理中處于核心地位。因此，礦區(qū)服務系統(tǒng)可以資金收支兩條線管理為平臺和切入點，構(gòu)建科學、有效的財務管理體系和內(nèi)部控制系統(tǒng)，提升財務管理水平。
(四)實施資金收支兩條線管理，可以有效規(guī)避財務風險
通過分設(shè)收入和支出賬戶以及對與收入現(xiàn)金對應的應收賬款進行動態(tài)管理，將資產(chǎn)運行和資本運營有效結(jié)合，可以規(guī)避“小金庫”和“賬外賬”發(fā)生的風險。
因此，越來越多的企業(yè)都引入資金收支兩條線這一新的科學的資金管理模式，并在實踐中不斷探索其實現(xiàn)的方式。
二、礦區(qū)服務系統(tǒng)資金收支兩條線的實施情況
礦區(qū)服務系統(tǒng)結(jié)合礦區(qū)業(yè)務的實際情況，通過建立健全制度、規(guī)范流程、優(yōu)化賬戶、科學規(guī)范運作，使資金收支兩條線管理取得了顯著成效。
(一)資金收支兩條線管理模式
礦區(qū)服務系統(tǒng)目前的資金管理模式是集團公司層面的“資金收支兩條線”管理，收入、支出分別開設(shè)一個銀行總賬戶，即收入總賬戶和支出總賬戶。收入總賬戶下設(shè)收入分賬戶；支出總賬戶下設(shè)支出分賬戶。收入賬戶采取零余額管理模式；支出賬戶采取透支與預算撥款相結(jié)合的管理模式。
1收入賬戶采取零余額管理模式
開戶銀行周一至周五16:00將各單位的收入分賬戶資金全部上劃到事業(yè)部收入總賬戶，16:30將事業(yè)部收入總賬戶的資金全部上劃到集團公司礦區(qū)服務總賬戶。上劃后事業(yè)部及各單位的收入賬戶余額為零。
2支出賬戶采取透支與預算撥款相結(jié)合的管理模式
事業(yè)部支出總賬戶實行透支管理模式。事業(yè)部每周四向集團公司上報次周的資金計劃，集團公司每周五將事業(yè)部上報的資金計劃提交給指定銀行，指定銀行以此額度控制事業(yè)部次周支出總賬戶的透支額度。每個營業(yè)日，支出總賬戶的對外支付由銀行在額度之內(nèi)保證對外支付。每個營業(yè)日終了，由銀行根據(jù)支出總賬戶當日的發(fā)生額補平支出，清算后支出總賬戶余額為零。在透支管理模式下，每個營業(yè)日開始和終了時，支出總賬戶資金余額均為零。
3拓展網(wǎng)上銀行功能
為確保資金安全，事業(yè)部與開戶行簽訂了網(wǎng)上銀行協(xié)議，將事業(yè)部銀行賬戶全部納入網(wǎng)上銀行監(jiān)管。事業(yè)部對所有賬戶擁有查詢、轉(zhuǎn)賬權(quán)限，并對銀行賬戶實行動態(tài)監(jiān)控，有效控制資金風險。
(二)資金計劃管理
資金計劃是否準確關(guān)系到資金結(jié)算業(yè)務能否順利開展。事業(yè)部資金計劃包括年度資金計劃、月度資金計劃、周資金計劃和緊急用款申請。各單位按年、月、周編報資金計劃，按日管理、按周控制額度。當出現(xiàn)突發(fā)事件、需要緊急用款但資金計劃又不足時，可以通過緊急用款申請來增補計劃，以確?？铐椀募皶r支付。
各單位上報的年度資金計劃、月度資金計劃和周資金計劃，經(jīng)事業(yè)部審核后上報集團公司審批方可執(zhí)行。集團公司依據(jù)事業(yè)部上報的資金計劃，對事業(yè)部的支出總賬戶進行透支補平。事業(yè)部依據(jù)各單位上報的資金計劃對各單位支出分賬戶進行預算撥款。
1資金計劃編制
在編制資金計劃時，要與財務預算相結(jié)合，參照年度財務預算收支金額，考慮跨年應收應付款項、非付現(xiàn)費用、稅費流入流出差額等因素，科學、合理地編制年度資金計劃。按照礦區(qū)服務業(yè)務開展情況，將年度資金計劃進一步分解為月、周資金計劃，分期進行資金流入流出控制。
在編制資金計劃的過程中，還要做好三個方面的溝通工作。與領(lǐng)導的溝通，避免由于領(lǐng)導出差等原因造成資金計劃的浪費；與部門的溝通，讓其確定本部門當期的付款金額；與相關(guān)業(yè)務單位的溝通，確定與其當期的資金流量，作為編制資金計劃的基礎(chǔ)。
2資金計劃執(zhí)行情況
事業(yè)部每月仔細分析資金的流入、流出情況，召開資金計劃執(zhí)行情況交流會，傾聽基層單位的意見，查找資金計劃執(zhí)行結(jié)果偏離資金計劃的原因，進行內(nèi)部討論后制定相應的改進措施。將各單位資金計劃執(zhí)行情況予以通報。督促各單位重視資金計劃的編制及執(zhí)行，合理預計本單位資金流量，提高資金計劃的符合度。
3未達款項管理
資金收支兩條線運行之初，事業(yè)部的未達款項非常多。開出的支票如果不能及時劃走，就要占用下周的資金計劃，因此未達款項的存在大大降低了資金計劃的執(zhí)行符合度。針對這種情況，事業(yè)部通過采取上報未達款項統(tǒng)計表、與開戶銀行進行周對賬、縮短辦理付款業(yè)務時間、將支票返存、專人監(jiān)控網(wǎng)銀等方式來減少未達款項。
(三)資金結(jié)算管理
事業(yè)部根據(jù)實際工作和付款性質(zhì)的重要性，將結(jié)算業(yè)務分為內(nèi)部結(jié)算和外部結(jié)算。內(nèi)部結(jié)算是指礦區(qū)內(nèi)部單位相互提供勞務而發(fā)生的款項結(jié)算。外部結(jié)算是指對礦區(qū)以外單位發(fā)生的結(jié)算業(yè)務。
1內(nèi)部結(jié)算
對于礦區(qū)服務系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生的勞務結(jié)算，通過簽認“內(nèi)部勞務(產(chǎn)品)資金轉(zhuǎn)移簽認單”，由提供勞務方持此單據(jù)到事業(yè)部辦理款項劃轉(zhuǎn)。
2外部結(jié)算
從資金安全和工作效率兩方面考慮后，將外部支出結(jié)算分為委托付款和非委托付款。委托付款統(tǒng)一在事業(yè)部辦理，非委
托付款由各單位自行辦理。
礦區(qū)服務系統(tǒng)實施資金收支兩條線以來，資金高度集中管理，合理優(yōu)化配置，在確保資金安全的基礎(chǔ)上，大大提高了資金的運行效率。
三、資金收支兩條線管理存在的問題
礦區(qū)服務系統(tǒng)資金收支兩條線經(jīng)過一年多的運行，比較平穩(wěn)，但是也存在一些問題。
(一)事業(yè)部層面資金結(jié)算工作量過大
由于事業(yè)部負責整個系統(tǒng)的資金結(jié)算，工作量較大，特別是在結(jié)算高峰期，人滿為患。
(二)表外資金沒有納入收支兩條線管理
目前保險基金等大額資金都單獨開立銀行賬戶進行核算，沒有納入收支兩條線管理，事業(yè)部對這部分資金的監(jiān)管存在空白。
(三)部分多種經(jīng)營單位資金沒有納入收支兩條線管理
目前，只有一家多種經(jīng)營單位資金納入收支兩條線管理，其他多種經(jīng)營單位仍獨立進行資金運轉(zhuǎn)。事業(yè)部對這些單位資金流轉(zhuǎn)情況不掌握，不利于監(jiān)管。
(四)對資金收支兩條線實施情況的考核力度不夠
由于考核機制不完善，導致部分單位對資金計劃編制的重視程度不高，在編制過程中沒有充分與相關(guān)單位和部門進行溝通，資金計劃執(zhí)行時符合度較低。需要經(jīng)常通過增加緊急用款申請來滿足日常的生產(chǎn)經(jīng)營，且對資金計劃執(zhí)行情況的分析不夠深入，就事論事，沒有挖掘深層次的原因。
四、對改進資金收支兩條線管理的建議
針對以上存在的問題，筆者提出如下的改進建議，以期優(yōu)化資金收支兩條線，確保資金收支兩條線管理的各項制度及措施落實到位。
(一)設(shè)立資金結(jié)算分理處，以提高工作效率
可以在下屬單位設(shè)立隸屬于事業(yè)部的資金結(jié)算分理處，負責部分地理位置相對集中單位的資金結(jié)算業(yè)務，以分流事業(yè)部層面的資金結(jié)算業(yè)務量，提高工作效率，同時也方便下屬單位辦理結(jié)算。
(二)將表外資金納入收支兩條線管理，確保資金安全
在制訂表外資金管理辦法的基礎(chǔ)上，積極探索對表外資金的管理模式。待時機成熟后，將表外資金納入收支兩條線管理，從而規(guī)范表外資金運作，確保表外資金安全。
(三)將多種經(jīng)營單位資金納入收支兩條線管理，以加強對其監(jiān)管
將下屬所有多種經(jīng)營單位資金納入收支兩條線，通過實行集中管理，按期編制資金計劃，實時進行網(wǎng)上銀行監(jiān)控，在有效規(guī)避資金風險的同時，進一步加速資金周轉(zhuǎn)，提高資金使用效率，降低資金管理成本。
《中華人民共和國預算法》明確規(guī)定本級人大、上級政府以及財政和審計部門對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算和使用進行監(jiān)督管理，明確提出了各級政府在一個預算年度之內(nèi)需要至少兩次向本級人大做預算執(zhí)行的報告。但是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當中，很多都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導兼任人大的領(lǐng)導，這種情況就會導致監(jiān)督方式僅僅是一種形式，沒有起到實際的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算監(jiān)督以及考核工作很難落實到位。
二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理對策
社會主義新農(nóng)村建設(shè)當中，急需要解決的就是“三農(nóng)”問題，同時這也關(guān)系到當前我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最接近農(nóng)村這一區(qū)域的行政機關(guān)，具有十分重要的職能，肩負著黨和國家賦予的重要職責。而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的重要資源就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，如何從根本的制度上面解決當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制存在的問題是當務之急。下文主要論述如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理，提升預算管理水平。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政需要確定統(tǒng)一財政預算管理體制
前文具體分析了當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理存在的種種問題，出現(xiàn)這些問題的根本原因，就是當前缺少統(tǒng)一規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。我們要想加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理就需要將具體的財政收入支出、預算結(jié)算、會計核算、財務報賬、審計監(jiān)督等一系列程序納入規(guī)范化、科學化、制度化的體制之中，這樣才能從根源上解決財務預算管理出現(xiàn)問題的可能。以目前筆者所在的L鎮(zhèn)為例，當前我鎮(zhèn)的財政體制的建設(shè)正向制度化、規(guī)范化邁進，基層財政由專門的財務部門負責，有專門的財務收支決策程序，不再只受行政領(lǐng)導主觀性意志的影響?？偠灾?guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算體制最重要的就是規(guī)范財政預算內(nèi)以及預算外的資金，統(tǒng)籌建立完善的財政預算管理制度。
（二）完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算體系
要想真正解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理中出現(xiàn)的諸多問題，就必須完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算體系。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政離不開具體的財務管理和預算管理等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)進行預算管理是為了更加明確財政資金的使用明細，提高資源的配置效率，在一定程度上將預算支出的資金嚴格落實。完善并規(guī)范我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預算體系主要需要從以下三個方面著手：首先，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算編制必須嚴格將預算與資金的支持聯(lián)系起來，并且要保證資金的實際支出要符合支出規(guī)范的原則，從源頭上防止部分領(lǐng)導干部，，挪用財政資金等違法行為的發(fā)生；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算管理需要進一步縮短預算編制的時間，并且進一步縮短預算的編制周期，減少財政機關(guān)的自主財政行為；除此之外，還必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算進行全面系統(tǒng)的績效考核和財務審計，加強對預算執(zhí)行情況的事中以及事后的監(jiān)督和控制，防止一些違法亂紀行為的發(fā)生，保證財政資金的高效科學使用。
（三）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門財務人員技能培訓
針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門財務人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合素質(zhì)不高的情況，必須加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門財務人員的財務技能培訓，通過專業(yè)培訓，增強財務人員的基本工作技能，提高其依法依規(guī)進行財務管理的意識。政府要通過完善相關(guān)的培訓制度，實現(xiàn)財務人員都能得到有效的培訓，真正的提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員的整體專業(yè)素質(zhì)和道德素養(yǎng)，提升我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的水平。
（四）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計監(jiān)督責任制度
（一）專項資金掛往來賬
這一掛賬形式，主要是指把上級撥付的資金掛在“暫存款”項目中，沒有能夠及時得以使用，或者資金被占用導致無資金撥給相關(guān)部門和單位。
（二）收入支出掛往來賬
這一掛賬形式，主要有三種情況：一是虛列支出；二是把收取的預算外收入掛“暫存款”，達到隱藏收入的目的；三是把已經(jīng)發(fā)生的并應當列入支出的費用，掛“暫付款”，進而實現(xiàn)當年財政的平衡。
（三）經(jīng)濟發(fā)展投入所形成的掛往來賬
在工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)或城鎮(zhèn)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入了巨大的資金，由于工程資金的缺口，最終導致部分欠款掛賬。另外，在20世紀八九十年代，為了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)向其出借財政資金，但是由于很多企業(yè)經(jīng)營不善，加之后面經(jīng)過一系列的改制和轉(zhuǎn)制，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最終以破產(chǎn)告終，借款難以歸還，呆賬、掛賬就此形成。
（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部往來和管理不規(guī)范所形成的掛賬
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在與村級賬的核對過程中，發(fā)現(xiàn)相互往來的賬款不平，便將差額進行掛賬處理。同時，由于管理不規(guī)范，同一經(jīng)濟業(yè)務在不同的賬目中出現(xiàn)的情況多有發(fā)生，造成多個項目掛賬。
（五）掛賬時間長
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人才缺乏，現(xiàn)有的財務人員專業(yè)素質(zhì)較低，以及相關(guān)部門對掛賬也不太重視，造成很多經(jīng)濟事項都沒有得到及時的核算和清理，進而形成了長期掛賬。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往來賬款的成因分析
（一）“建設(shè)”與“吃飯”間的矛盾形成掛賬
《財政總預算會計制度》規(guī)定，暫付款項和應收款項屬于往來結(jié)算中形成的債權(quán)，應當及時予以清理、結(jié)算，不得長期掛賬。暫收款項和應付款項屬于預算執(zhí)行期間財政與其他部門結(jié)算或上下級財政結(jié)算中形成的債務。而財政工作的宗旨就是量入為出，保持平衡。當前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建設(shè)與吃飯之間的關(guān)系上沒有很好地處理，造成了大量債務以往來款項的形式掛賬，最后都在暫付款中反映出來，這無疑給原本收入來源有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了沉重的負擔。
（二）專項資金未得到有效利用
由于專項資金的相關(guān)文件下達時間晚、資金沒能及時到位等因素的影響，造成一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項資金沒有及時獲取。同時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政部門和預算單位為了套取上級及國家資金，弄虛作假，在得到專項資金后沒有有效利用到相應的項目中去，而是私自克扣、滯留，甚至使專項資金成為個別領(lǐng)導審批款項的小金庫。
（三）會計核算觀念陳舊
長期以來，在我國各級政府的預算會計中，普遍采用的是收付實現(xiàn)制這一會計核算方法。其主要原因是傳統(tǒng)觀念認為，政府公共部門的活動和目標是非營利性的，沒有必要進行相對復雜的成本和收益配比，相關(guān)的績效評價也沒有很大必要。然而，隨著新公共管理運動的興起和發(fā)展，權(quán)責發(fā)生制在政府會計管理中的應用逐漸成為時代的潮流和新要求。當前，由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息較為閉塞，很多財政人員的觀念也大多停留在傳統(tǒng)模式之中，這樣就造成真正形成的債權(quán)沒有多少，而是成了一些名存實亡的“賬目”，也難以對往來款項進行有效地清理。
（四）財政供養(yǎng)人員過多
一般而言，衡量一個地方財政是否寬裕的標志，是看其行政事業(yè)的支出是否及時、準確到位。當前，行政編制每年都在進行壓縮，而依靠財政的人員卻在增加，因而就造成了一個矛盾：那些沒有編制的人員工資從哪里來？為了解決這一矛盾，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)唯有從長期截留或者結(jié)余的“暫存款”中想辦法，而這些所謂的“暫存款”，其實都是一些專項資金，這樣處理又會進一步降低專項資金的使用效率，形成惡性循環(huán)。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往來賬款的化解對策
（一）加強財政預算的計劃性和規(guī)范性
財政預算最大特點是計劃性，因此缺少計劃性的財政預算就沒有實質(zhì)意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該根據(jù)自身的變化，不斷調(diào)整其年初預算，要徹底改變預算中的隨意性，尤其是堅決制止那些按照職位高低、權(quán)限大小而隨意審批追加指標的操作方式。同時，在具體操作的過程中，要嚴格按照《中華人民共和國預算法》的相關(guān)規(guī)定，加強和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算制度，在積極組織收入的同時，合理安排財政支出。
（二）細化財政預算，建立考核制度
目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算編制較為粗糙，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算中，仍舊采用“切塊”方式。同時，還要建立考核制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導和財務人員的財經(jīng)法紀意識。按照會計法相關(guān)法律規(guī)定，要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導和財務人員簽訂工作職責責任書，對其工作績效進行考核。
（三）加大對往來賬款的清理力度，規(guī)范財政管理
組成專班，對已經(jīng)形成的“暫付款”、“暫存款”進行集中、全面清理，分門別類來確定費用、收入、負債、資產(chǎn)、呆賬、損失等，讓有限的財力得以合理的分配，最大限度發(fā)揮資金的使用效率，進而推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。而要有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往來賬款，還要從規(guī)范財務管理入手，建立一個健全的內(nèi)控制度。
（四）加強財政、審計部門的外部監(jiān)督、指導作用
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能不斷拓寬，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但與此同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍建設(shè)方面卻存在著與新形勢、新任務不相適應的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：
（一）編制下放帶來的人員管理難度1、人員流動難。所（局）之間力量不平衡，有的所人數(shù)多，年輕同志多，業(yè)務力量強；有的所人少，力量不足，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間人員調(diào)動要通過市、鎮(zhèn)兩級嚴格的人事手續(xù)，要協(xié)調(diào)多方關(guān)系，且受鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制制約，導致人員交流難，人員不平衡情況得不到根本解決。近年來新招錄的人員不是財政專項編制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間不能流動。2、人員招錄難。盡管各所（局）陸續(xù)招錄了一些人員進財政隊伍，但是是以其他部門的名義招錄的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也存在不平衡。有的鎮(zhèn)領(lǐng)導比較重視財政工作，有空編即能及時招錄，但有的鎮(zhèn)實際無空缺編制，就不能招錄。大部分財政所40歲以下在編在崗人員較少，45歲以上在職在崗人員較多，有些財政所已經(jīng)有10年左右沒有招錄年輕財政人員，年齡結(jié)構(gòu)老化，無法引進新鮮血液來滿足新形勢下財政工作的要求。3、隊伍穩(wěn)定難。財政所人員不是垂直管理，被所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動頻繁，流動性比較大，目前在編不在崗、在崗不在編的情況比較多，財政干部被所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提拔或借作他用、隊伍中堅力量嚴重缺失、非財政專項編制人員及非專業(yè)人員進入財政隊伍等情況比較嚴重，影響財政隊伍穩(wěn)定。
（二）雙重管理帶來的業(yè)務管理難度1、規(guī)范化管理落實難。隨著財政職能的擴大，規(guī)范化程度的提高，業(yè)務工作的精細化、專業(yè)化要求越來越高；但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政整體力量比較薄弱，所（局）之間不平衡，一人雙崗、多崗，編制內(nèi)人員年齡偏大，以及使用非專業(yè)非正式編制人員的情況較為普遍，致使精細化、專業(yè)化要求落實難。2、業(yè)務連貫性操作難。人員編制屬地管理以及財政干部職數(shù)的限制，使財政所（局）人員隊伍不夠穩(wěn)定，除所長及原財政編制的人員較為固定外，其余人員進出隨意性較大，人員更換頻繁，導致專業(yè)工作缺乏連貫性。3、業(yè)務問題整改落實難。由于財政所是屬地管理，在具體事務處理上往往以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導意見為主，對市局業(yè)務檢查發(fā)現(xiàn)的問題，不及時整改，導致明顯違反財經(jīng)紀律的問題得不到及時解決。
（三）內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置帶來的協(xié)調(diào)難度目前，宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)管理以“塊”為主，財政所為鎮(zhèn)政府的一個部門，財政所長實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和局雙重管理，由市財政局同鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商后，在全市財政系統(tǒng)內(nèi)調(diào)配任免。但這種體制在服務經(jīng)濟、組織收入等方面與所在鎮(zhèn)的國地稅、工商等部門的機構(gòu)設(shè)置不相一致，給財政所長的牽頭工作帶來一定的局限。從某種意義上講，地位和作用是互為因果、相輔相成的，有作為才有地位，有地位更有作為。
二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍建設(shè)的建議
目前，宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員不足、年齡老化、結(jié)構(gòu)不合理、人少事多的矛盾以及協(xié)調(diào)能力不足等問題的存在，一定程度上影響了正常工作的運轉(zhuǎn)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍建設(shè)，建立相對穩(wěn)定又靈活機動的選人、用人機制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能留得住人，用得好人，成為當務之急。
（一）省轄市應承擔起相應的責任宜興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀可以反映無錫市當前鎮(zhèn)（街道）財政的狀況，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政機構(gòu)隊伍建設(shè)已成關(guān)鍵之舉。上級財政部門也意識到基層財政機構(gòu)隊伍建設(shè)問題的嚴竣態(tài)勢，中央、省相關(guān)部門相繼制定出臺了《關(guān)于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍建設(shè)的意見》。結(jié)合無錫市的實際情況，建議無錫市政府相關(guān)部門從加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建設(shè)的要求出發(fā)，制定出臺加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所隊伍建設(shè)的相關(guān)意見，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所當前存在的問題，配強隊伍，加強建設(shè)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所能適應當前工作的需要，并從以下兩方面予以解決：1、提升財政所機構(gòu)建制級別。根據(jù)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、人口狀況，逐步把財政所升格為副科級建制的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。一是便于與相關(guān)部門的對等協(xié)調(diào)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織收入措施的及時落實；二是確立預算管理、財政監(jiān)督過程中的權(quán)威。從省內(nèi)外來看，許多地區(qū)已把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)升格，無錫市也完全有條件和必要實行。2、增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員專項編制。建議上級適量下?lián)車倚姓幹疲瑳_銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財政地方行政編制，以補充人才和改善人員隊伍結(jié)構(gòu)狀況，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍的吸引力和穩(wěn)定性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政人才在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮出應有的貢獻和力量。
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實質(zhì)性監(jiān)管缺乏，有時流于走形式、走程序，主要是為政府支出完善手續(xù)提供服務，缺乏對預算支出的合理性、合法性進行監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門事中監(jiān)管不到位，缺乏對預算執(zhí)行的約束和管理，聽之任之。三是市級財政部門監(jiān)管缺乏時效性。市財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算監(jiān)督主要體現(xiàn)在預算編制審核時的事前監(jiān)督和預算執(zhí)行后檢查時的事后監(jiān)督，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的安排、指標使用等情況缺乏事中監(jiān)督，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出行為有效約束不足。
二、原因分析
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理意識比較淡。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制是編制、執(zhí)行是執(zhí)行，預算執(zhí)行不受年度預算約束，有預算的可以不執(zhí)行，無預算的可以追加執(zhí)行，沒有將經(jīng)人代會通過的財政預算當作具有法律效力去執(zhí)行。二是單位部門預算執(zhí)行中存在隨意性，部分單位負責人認為，財政補助資金年初已核定，繳存財政的資金歸單位所有，想怎么用就怎么用，對財政部門管理存在抵制情緒。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少穩(wěn)定的收入來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力比較差、收支缺口大是導致預算編制不全面、準確性不高的直接原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政需要安排的支出項目多、金額大，但穩(wěn)定的收入來源和可用財力卻有限，不能滿足其支出需求，為了避免違背《預算法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不得編制赤字預算的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能按照“先急后緩”的辦法以收定支，人為減少支出預算。
3、年度預算執(zhí)行中調(diào)整變動多。一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位預算編制不準確需要進行調(diào)整，但更主要是由于年度執(zhí)行中上級下達的項目配套支出、新增支出較多，加之本級財政年度增加的項目支出，也是造成預算編制不準確的重要原因。這些支出年度編制預算時無法預料，但大多涉及民生或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法回避，必須實施。
4、財政預算監(jiān)管不到位。一是預算監(jiān)管的體制機制不順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的監(jiān)管部門主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和財政部門，而作為處于基層的人大和財政部門，監(jiān)督的效果自然難以到位。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管部門缺少頂真碰硬的勇氣，存在做老好人、怕得罪人的思想。
三、對策建議
1、統(tǒng)一思想認識，增強預算管理的責任意識。預算管理是財政管理的首要環(huán)節(jié)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理既是《預算法》賦予的法律要求，也是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)范化、科學化、精細化的管理現(xiàn)實要求。財政部門要加強宣傳培訓，不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導和單位負責人的預算管理意識和責任意識，變財政部門管理為單位部門的自覺行為，不斷提高預算管理的執(zhí)行力。
2、強化財政管理，提高預算管理的實效性。財政部門作為預算管理的牽頭部門，要切實負起責任，強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的監(jiān)管。要強化預算編制，提高預算編制的準確率。要嚴格預算執(zhí)行，切實維護預算的嚴肅性，提高預算的執(zhí)行力和約束力。要加強預算管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及單位支出嚴格按預算辦事，并做到有預算不超支、無預算不開支，確保支出與預算指標的一致性。要建立績效預算管理制度，提高財政資金使用效益。
3、完善預算管理，改革項目資金管理辦法。改變過去項目資金當年下達、當年實施的辦法，項目資金年度申報、論證、批復后，建議安排在下一年度組織實施，并列入下年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出計劃，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制年度預算統(tǒng)籌安排，年度執(zhí)行中上級不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增項目配套支出。對當年上級出臺政策或本級安排增加支出的，也應從下一年度執(zhí)行，避免年度執(zhí)行中增加支出，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金安排帶來矛盾。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金管理不規(guī)范專項資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金中占比很高，國家為了推進“三農(nóng)”改革，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，設(shè)置了大量的財政專項資金。目前，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金的監(jiān)管力度不斷強化，專項資金的管理水平有所提高，尤其是涉農(nóng)專項資金的使用得到了重點強化。然而，由于我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理制度不完善，財力相對比較緊張，加之部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)辦人員法律意識淡漠，導致財政專項資金的管理仍然存在很多問題。
2.資金的監(jiān)管力度不足目前，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管力度不足，缺乏有效的監(jiān)管方法，沒有嚴格按照事前預算、事中控制與事后監(jiān)督的資金內(nèi)控方式來執(zhí)行。盡管我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)實行“鄉(xiāng)財縣管”的方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金大多由縣級支付中心進行統(tǒng)一核算，但是在實際工作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在財政資金收支管理中仍然具備很大自，難以對其進行有效監(jiān)管。
二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理的對策建議
1.不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理制度隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程的不斷深化，要不斷完善健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理提供規(guī)范指導。相關(guān)財政部門要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行的資金管理制度進行調(diào)查和評價，根據(jù)新形勢的要求對現(xiàn)行制度進行調(diào)整和完善，例如專項資金管理、負債資金管理、國有資產(chǎn)管理、預算管理等制度，從而逐步形成統(tǒng)一完善的資金管理制度。新的資金管理制度要進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的職能，將國家財政政策的落實作為核心，在事權(quán)上要強調(diào)依法理財。首先，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理的層級進行科學劃分，要對相關(guān)財政部門和人員的權(quán)責利進行明確，從而做好資金管理工作；其次，要嚴格貫徹落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理制度，在修改時要經(jīng)由上級部門審批同意，強化制度的可操作性，真正將制度落到實處。
2.加強對財政專項資金的監(jiān)督近些年來，國家加大了對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項資金投入力度，作為財政專項資金管理部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一定要嚴格按照國家相關(guān)規(guī)定對財政專項資金支出進行操作，提高專項資金使用的有效性、安全性和規(guī)范性。上級財政部門要加強對財政專項資金的監(jiān)管力度，按照事前預算、事中控制、事后監(jiān)督的資金管理方法來執(zhí)行。要將資金管理工作的重點放在資金跟蹤方面，對資金使用進行嚴格審批，規(guī)范使用流程，杜絕私自挪用資金的情況出現(xiàn)；要對資金的使用進行嚴格把關(guān)，各專項資金一定要嚴格按照用途進行支出，避免擠占專項資金的情況；要對專項資金進行核算，由專人專賬負責資金的核算與管理；要加強對資金的監(jiān)督，尤其是要對資金使用的全過程進行監(jiān)督。
3.引入現(xiàn)代化資金管理模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要認清當前財政資金管理的新形勢，及時的發(fā)掘財政資金管理中存在的漏洞和缺陷，對資金管理手段和方式進行創(chuàng)新完善，提升資金管理水平，實現(xiàn)財政資金管理的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門應該引入先進的電子信息平臺，建立專業(yè)化、規(guī)范化、數(shù)據(jù)化的資金管理系統(tǒng)，將財政資金的管理納入到數(shù)據(jù)平臺中來，從而提高財政資金管理的科學化、透明化。信息平臺的應用可以有效的規(guī)避傳統(tǒng)人工管理模式下的諸多弊端，使得財政資金從申請、撥付到使用全環(huán)節(jié)透明運行，有利于提高財政資金的使用效率。
4.強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理工作的監(jiān)管中央、省、市、縣級政府要切實履行其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理中的職責，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管力度。上級財政部門要聯(lián)合稅務、審計等部門，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用狀況進行定期的檢查和審計，對于發(fā)現(xiàn)的問題要及時的追究責任。要制定科學的領(lǐng)導干部評價獎懲機制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任職考核與財政資金的收入相掛鉤。另外，要不斷深化“鄉(xiāng)財縣管”的資金管理模式。
摘要:區(qū)域經(jīng)濟一體化理論和實踐中存在的財政問題,本質(zhì)上就是區(qū)域經(jīng)濟一體化的國際財政問題。借鑒國際財政的理論體系和分析方法,區(qū)域經(jīng)濟一體化的國際財政———國際區(qū)域財政研究的基本框架,可以從國際區(qū)域財政導論、國際區(qū)域財政支出、國際區(qū)域財政收入和國際區(qū)域財政政策等四個方面去構(gòu)建。
關(guān)鍵詞:區(qū)域;經(jīng)濟一體化;國際財政
區(qū)域經(jīng)濟一體化作為二戰(zhàn)以來世界經(jīng)濟發(fā)展進程中一個十分突出的現(xiàn)象和趨勢,對世界經(jīng)濟產(chǎn)生著極其廣泛而深遠的影響,也成為一個倍受關(guān)注的熱門話題。而伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展,區(qū)域經(jīng)濟一體化中的財政問題也不斷地凸顯出來,并在一定程度上影響著區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程。同時,由于區(qū)域經(jīng)濟一體化的不斷擴展,傳統(tǒng)的國家財政理論分析框架已經(jīng)無法對區(qū)域經(jīng)濟一體化中的政府經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為作出合理的詮釋,這需要我們從一個新的視野和分析框架———國際財政的角度去展開研究。因此,探討區(qū)域經(jīng)濟一體化中的國際財政問題,不僅是區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的客觀需要,也是財政理論研究和分析方法的深入和拓展。
一、區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政問題
區(qū)域經(jīng)濟一體化是兩個或兩個以上的經(jīng)濟體,為了達到最佳配置生產(chǎn)要素的目的,以政府的名義通過談判協(xié)商實現(xiàn)成員之間互利互惠及經(jīng)濟整合的制度性安排。區(qū)域經(jīng)濟一體化的不斷興起,其背后隱含著多種因素,有著眾多的目標,既有促進貿(mào)易、收入和投資的需要,又有實現(xiàn)增長和發(fā)展的要求;既有獲取市場準入適應區(qū)域與全球化的意圖,也有出于安全和民主的考慮。這種以政府為主體的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為,同時也是我們所討論的財政問題。可見,區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政問題,是和區(qū)域經(jīng)濟一體化相伴而生并由區(qū)域經(jīng)濟一體化的主體———政府的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為決定的。
遺憾的是,區(qū)域經(jīng)濟一體化的理論模型中卻很少直接關(guān)注財政問題。以被視為區(qū)域經(jīng)濟一體化的理論核心的關(guān)稅同盟理論及其發(fā)展為例,維納(Viner1Jacob)及其后繼者們從貿(mào)易創(chuàng)造效應、貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應、規(guī)模經(jīng)濟效應、競爭效應、技術(shù)創(chuàng)新效應和投資效應等不同層面和角度,分析了區(qū)域經(jīng)濟一體化對成員體、非成員體乃至整個世界的生產(chǎn)、消費、資源配置、收入分配、國際貿(mào)易、經(jīng)濟增長等國民經(jīng)濟的各個方面的利益或損害。雖然該理論是從關(guān)稅及其效應分析這一財政問題出發(fā),而且后來約翰遜、庫珀和馬塞爾等人在1965年也直接將“公共產(chǎn)品”引入關(guān)稅同盟的福利效應分析,并得出了關(guān)稅同盟更能滿足成員體政府對各種保護主義傾向的商業(yè)政策以及對工業(yè)化目標的偏好的結(jié)論(田青,2005),但總體看來,區(qū)域經(jīng)濟一體化的理論模型基本上是在國際貿(mào)易和國際經(jīng)濟學的理論分析框架下的闡述,很少直接關(guān)注到區(qū)域經(jīng)濟一體化中的政府經(jīng)濟活動及其對區(qū)域經(jīng)濟一體化的影響,也沒有對區(qū)域經(jīng)濟一體化這一政府主導的利益追求和制度保障機制作出全面的闡述,并在一定程度上成為了區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的制約。
總之,區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政問題,是由區(qū)域經(jīng)濟一體化本身所具有的政府主導性和政府經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為性這一特征決定的,是區(qū)域經(jīng)濟一體化產(chǎn)生和發(fā)展過程中的客觀存在,但卻不被區(qū)域經(jīng)濟一體化理論所關(guān)注的重要現(xiàn)實問題。它不僅涉及到區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政效應這一基本問題的分析,更重要的是對區(qū)域經(jīng)濟一體化中的政府經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為的系統(tǒng)闡述,是對區(qū)域經(jīng)濟一體化的各國財稅制度協(xié)調(diào)及發(fā)展的研究。也就是說,區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政問題的提出和解決,不僅直接影響著參與區(qū)域經(jīng)濟一體化的各國政府的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為本身,而且還關(guān)系著區(qū)域經(jīng)濟體各成員國之間乃至非成員國之間的財政利益和財政關(guān)系的協(xié)調(diào);同時,將財政問題作為重要的變量引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化的理論和實踐,還可以更好地從政府經(jīng)濟活動的角度闡明區(qū)域經(jīng)濟一體化的政府主導性及其機制,不僅有助于豐富和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟一體化的理論,而且將直接推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、國際財政的理論體系和分析框架
一般而言,國際財政是伴隨著國際經(jīng)濟活動的擴展和國家間經(jīng)濟依賴的日益加強而在財政關(guān)系領(lǐng)域形成的一種國際經(jīng)濟現(xiàn)象,是財政和國際經(jīng)濟相結(jié)合的產(chǎn)物。關(guān)于國際財政的定義(董勤發(fā),1997),理論界至少有兩種不同的觀點:一種觀點是從世界或全球角度來看的財政,即世界財政或全球財政,是以世界性的公共權(quán)力機構(gòu)或世界政府為后盾的;另一種觀點是把國際財政看成是國際經(jīng)濟中的財政,是國家財政在國際經(jīng)濟中的延伸或變種,是國際經(jīng)濟中的國家財政活動,是不同國家的財政通過國際經(jīng)濟交往而相互聯(lián)系在一起所形成的國與國之間的財政關(guān)系。與國家財政相比,國際財政具有一般財政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即國際性、整體性、復雜性和協(xié)調(diào)性等特點(林品章,1995)。雖然在歐盟的財源籌集方式、國際稅收合作組織研究以及聯(lián)合國發(fā)展計劃署于1999年提出的對電子郵件開征“比特稅”等中,我們可以看到一些世界財政或全球財政的影子,但在現(xiàn)代國家占據(jù)主導地位的時代,不存在也不可能存在一個超國家的全球權(quán)力機構(gòu)或世界政府,國際財政就只能是國際環(huán)境下財政的作用問題。它主要表現(xiàn)為對國際經(jīng)濟活動中的國家財稅制度協(xié)調(diào)和財政利益分配,是國家參與國際經(jīng)濟活動的一種資源配置方式,其本質(zhì)是國家間的財政關(guān)系。
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中,國家財政存在的客觀前提在于國民經(jīng)濟中的市場失靈。同樣,國際財政的產(chǎn)生和存在,也有其深刻的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。首先,國際財政作為國際經(jīng)濟活動中財政問題的國際化,其基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟;而由市場經(jīng)濟的市場性和開放性決定的國際市場失靈,就直接成為了國際財政存在的理論基礎(chǔ)(董勤發(fā),1997)。其次,基于不同的經(jīng)濟社會條件和利益目標追求,各國政府財稅制度和政策安排往往存在著巨大的差異,并直接構(gòu)成為各國政府參與國際經(jīng)濟活動的嚴重阻礙,因此,尋求和實現(xiàn)各國政府間的財政協(xié)調(diào)和合作,是國際財政存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
從國際財政產(chǎn)生和存在的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)的角度出發(fā),國際財政存在的意義就是矯正國際市場的失靈和實現(xiàn)各國財政的協(xié)調(diào)和合作。同時,又由于當前并沒有一個真正有效的世界權(quán)力機構(gòu),也就不可能有一個制定、頒布和執(zhí)行國際課稅和支出方案的“國際財政當局”,更不可能形成一個有效的世界范圍內(nèi)的全球財政制度。因此,國際財政只能采取多國財政合作的存在形式。根據(jù)合作的程度,國際上多國財政的合作方式大致分為財政協(xié)調(diào)(FiscalCoordina2tion)、財政同盟(FiscalUnion)和財政一體化(FiscalIntegration)。這三種基本合作方式既有聯(lián)系又有區(qū)別。其中,財政協(xié)調(diào)是以既有國家為基礎(chǔ)的國際財政合作形式,是國際財政合作最初也是最重要的形式,它強調(diào)財政合作的自愿性和協(xié)商性,如現(xiàn)有的各種國際稅收協(xié)定等;財政同盟更多地以部分國家的讓渡為前提,它強調(diào)財政合作的一致性和強制性,往往是區(qū)域經(jīng)濟共同體中較高級的合作形式,如歐盟內(nèi)部廢除關(guān)稅、統(tǒng)一增值稅等;財政一體化則以國家財政的完全讓渡或消失為條件,實行超國家財政干預,它是最高級的財政合作形式,但由于其缺乏現(xiàn)實性,所以更多地成為了一種理想化的財政合作形式。而根據(jù)不同的國際經(jīng)濟發(fā)展水平和程度,國際財政研究在存在形式上又有著不同的側(cè)重點。一般而言,國際財政協(xié)調(diào)是當前國際財政最重要的存在形式也是研究的核心內(nèi)容,國際財政研究的理論體系也主要是圍繞著國際財政協(xié)調(diào)來展開。①
三、國際區(qū)域財政研究的基本框架
伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化而產(chǎn)生的財政問題,是國際經(jīng)濟活動中政府經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為研究的范疇。而通過對國際財政的理論體系和框架的分析,我們找到了研究區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政問題的理論基礎(chǔ)和分析框架。也就是說,區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政問題實質(zhì)上就成了區(qū)域經(jīng)濟一體化的國際財政問題。因此,從區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政問題和國際財政的理論體系相結(jié)合的角度,我們可以構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟一體化的國際財政研究框架。
區(qū)域經(jīng)濟一體化的國際財政研究框架,本質(zhì)上就是要詮釋區(qū)域經(jīng)濟一體化中的政府主導性和政府經(jīng)濟活動性的運行機制及意義,通過推進和實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)外各經(jīng)濟體的財政協(xié)調(diào)和財政合作,促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展和福利水平的提高。因此,循著從國家財政到國際財政的思路,借鑒馬斯格雷夫等人對國際財政的理論體系的闡述,通過在傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟一體化的理論中引入政府及其經(jīng)濟活動———財政這一變量,一種解決區(qū)域經(jīng)濟一體化的國際財政研究的新視角和分析方法———國際區(qū)域財政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由國際區(qū)域財政導論、國際區(qū)域財政支出、國際區(qū)域財政收入和國際區(qū)域財政政策等四部分構(gòu)成。
國際區(qū)域財政導論主要闡述國際區(qū)域財政的含義、產(chǎn)生、研究范圍及方法等內(nèi)容。借鑒國際財政的定義,我們可以給國際區(qū)域財政做出這樣的界定:它是指區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中的財政問題,是國家財政在區(qū)域經(jīng)濟一體化中的延伸和發(fā)展。換言之,國際區(qū)域財政就是國際財政在區(qū)域經(jīng)濟一體化中的具體存在和表現(xiàn)形式,是區(qū)域經(jīng)濟一體化中的國家和國家間的財政關(guān)系,是我們從區(qū)域經(jīng)濟一體化的主體———政府經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為層面的一種視角和分析框架。國際區(qū)域財政的存在,也有著其深刻的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。區(qū)域經(jīng)濟一體化,本質(zhì)上是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的一種資源配置方式和制度安排,而由市場經(jīng)濟的市場性和開放性導致的市場失靈即國際區(qū)域市場失靈,就成為了國際區(qū)域財政產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。由于各國政府財稅制度和政策安排的巨大差異而形成的參與區(qū)域經(jīng)濟一體化的各經(jīng)濟體不斷尋求財政協(xié)調(diào)與合作的努力,現(xiàn)實地演繹了國際區(qū)域財政的存在。總體看來,國際區(qū)域財政研究的性質(zhì)依然是財政學和國際經(jīng)濟學的有機結(jié)合,研究范圍也包含著財政協(xié)調(diào)、財政同盟和財政一體化三種形式,且它們不同程度地在區(qū)域經(jīng)濟一體化中存在。在研究方法上,國際區(qū)域財政也應遵循國際財政學的研究方法(董勤發(fā),1997),即國家主義分析方法與世界主義分析方法的有機結(jié)合。
國際區(qū)域財政支出主要探討國際區(qū)域財政支出的形式及其效應。具體而言,國際投資和國際援助是其存在的基本表現(xiàn),前者類似于國家財政中的政府投資,后者則更多地具有政府轉(zhuǎn)移支出的性質(zhì)或類似于政府間轉(zhuǎn)移支付制度的意義。國際投資的基本理論和效應分析,是國際經(jīng)濟學的重要研究內(nèi)容之一。綜合國際經(jīng)濟學領(lǐng)域的國際投資和國家財政中的政府投資,我們可以得到一個基本的分析區(qū)域財政支出中國際投資的框架。從現(xiàn)實來看,國際投資制度主要由各國家的投資制度、雙邊層次投資制度、區(qū)域?qū)哟蔚暮投噙厡哟蔚耐顿Y制度構(gòu)成,且它們都不同程度地存在著缺陷并成為國際投資的阻礙,因此,要從制定更權(quán)威的、高度自由化的投資制度和高標準的國際投資保護制度及公正高效的爭端解決制度等幾個方面來進行創(chuàng)新(柳劍平等,2005)。作為國際經(jīng)濟合作的一種重要方式,國際援助在傳統(tǒng)的國家財政和國際經(jīng)濟活動中的基本作用(鄖文聚,2000),主要是緩和國際政治經(jīng)濟矛盾和促進國際經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調(diào),更多地是作為一種短期性、政治性和經(jīng)濟戰(zhàn)略性的支出形式而存在。目前,除歐盟法中的國家援助為區(qū)域經(jīng)濟一體化的國家援助制度提供了基本法律框架外,國際援助特有的規(guī)律和運行規(guī)則總體上與作為國際區(qū)域財政支出形式的內(nèi)容和要求是不相適應的。因此,要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化中各經(jīng)濟體之間收入的公平分配和促進區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展,必須著力構(gòu)建一個能有效協(xié)調(diào)區(qū)域財政關(guān)系的經(jīng)常化、制度化的國際援助制度。轉(zhuǎn)貼于中國論文下載中心
國際區(qū)域財政收入主要研究國際稅收、國際債務和區(qū)域國際組織的會費籌集等問題及其經(jīng)濟影響。國際稅收是國際財政大廈相對獨立的體系和重要支撐,同樣也是國際區(qū)域財政收入中最主要的內(nèi)容。國際稅收的研究,不僅表現(xiàn)在早期對國際稅收學科理論體系的建立和完善,而且反映在當前對國際稅收競爭、國際稅收協(xié)調(diào)、國際稅收合作與國際稅收組織、貿(mào)易與稅收摩擦、反吸收調(diào)查等領(lǐng)域的深入研究和擴展。由于受區(qū)域經(jīng)濟一體化不同發(fā)展水平和存在形式的制約,國際區(qū)域財政中的國際稅收除國際稅收協(xié)調(diào)這個核心以外,還涉及到國際稅收同盟和一體化等表現(xiàn)形式,這在歐盟的統(tǒng)一關(guān)稅、統(tǒng)一增值稅和“自有財源”中可以得到初步的例證。也就是說,國際區(qū)域財政研究的國際稅收,必須密切關(guān)注和分析研究區(qū)域經(jīng)濟一體化下國際稅收的各種具體形式和效應。關(guān)于國際債務的理論研究,我們可以在國際金融研究和國家財政的債務分析中找到較為完整的內(nèi)容和體系。如何從現(xiàn)有的理論體系和框架出發(fā),立足于促進區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展,探討區(qū)域國際債務的規(guī)模及效應和債務監(jiān)控體系,構(gòu)建一個與之相適應的高效的國際債務運行機制和風險防范體系,就成為了國際區(qū)域財政框架中的國際債務研究的主要內(nèi)容。此外,為了避免如聯(lián)合國財政危機中的會費問題的尷尬,還應該積極研究關(guān)于區(qū)域國際組織的會費籌集方式,使區(qū)域國際組織能夠高效正常運轉(zhuǎn),確保其對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的組織作用的發(fā)揮。
國際區(qū)域財政政策主要研究區(qū)域內(nèi)外財政政策協(xié)調(diào)機制及其實現(xiàn)。在區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中,經(jīng)濟政策的國際協(xié)調(diào)是十分必要的,它可以避免各國獨立分散決策的低效率,在不同程度上減低各國政策之間的相互沖突,共同應對突發(fā)事件的不良影響,穩(wěn)定各國和區(qū)域經(jīng)濟的穩(wěn)定運行,獲得經(jīng)濟開放帶來的多方面利益,只是這種協(xié)調(diào)要求在不同程度上限制各國政策的自主性。區(qū)域財政協(xié)調(diào)的理論分析指出,協(xié)調(diào)政策會減小針對繁榮或蕭條的財政擴張或收縮的溢出效應;在協(xié)調(diào)計劃中,任何國家的財政擴張或收縮都應該考慮伙伴國的財政政策所導致的溢出效應,它要求伙伴國的財政政策取向相同。國際區(qū)域財政政策的協(xié)調(diào),又有廣義和狹義之分。廣義指的是既包括區(qū)域內(nèi)財政政策的協(xié)調(diào),又包括區(qū)域內(nèi)外財稅政策之間的協(xié)調(diào);而狹義主要是指區(qū)域內(nèi)財政政策的協(xié)調(diào),即各國在制定國內(nèi)政策的過程中,通過各國間的磋商等機制和方式來實現(xiàn)財政政策的協(xié)調(diào)。從政策協(xié)調(diào)的程度來看,又可以分為信息交換、危機管理、政策目標和行動的一致性協(xié)調(diào)、全面協(xié)調(diào)及聯(lián)合行動等層次;從協(xié)調(diào)方式的角度,可以分為相機性協(xié)調(diào)和規(guī)則性協(xié)調(diào)兩種。還需指出的是,國際區(qū)域財政政策協(xié)調(diào)還涉及到區(qū)域財政政策與貨幣政策、匯率政策等的協(xié)調(diào),它們共同構(gòu)成區(qū)域宏觀政策協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容。
總之,國際區(qū)域財政作為一種重要的區(qū)域性制度安排,對區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展有著直接而深遠的影響。而國際區(qū)域財政研究基本框架的構(gòu)建,不僅是這種區(qū)域性制度安排的重要內(nèi)容和表現(xiàn),而且還為區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府經(jīng)濟行為及其效應分析提供了較為完整的思路和方法。
注釋:
①馬斯格雷夫教授從財政的國際協(xié)調(diào)和發(fā)展財政兩個方面概括和總結(jié)了國際財政的基本內(nèi)容;而董勤發(fā)則是結(jié)合財政的經(jīng)濟職能從國際財政合作形式的角度來構(gòu)建國際財政的理論體系。
②區(qū)域有不同的層次劃分,區(qū)域財政也多以行政區(qū)劃確立的社會、政治、經(jīng)濟區(qū)域為研究對象,但本文所論之區(qū)域指的是國際區(qū)域,國際區(qū)域財政指區(qū)域經(jīng)濟一體化的國際財政。
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（一）落實“以獎代補”政策，確保財政收支平衡
1996年實行“以獎代補”政策后，貴州省財政廳對年終決算時實現(xiàn)當年財政收支平衡、不拖欠職工工資的縣實行獎補?！耙元劥a”政策要求嚴格控制財政供養(yǎng)人員增長，以1996年基數(shù)測算，每年要控制在3%以內(nèi)，2007年調(diào)整為控制在0.8%?！耙元劥a”由原來的保工資發(fā)放逐步發(fā)展為保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生的均衡性轉(zhuǎn)移支付補助。天柱縣積極落實“以獎代補”政策，嚴格控制財政供養(yǎng)人員增長，從1998年至2007年，長達10年的時間基本不招考與錄用財政供養(yǎng)人員。按“以獎代補”政策核算，2014年全縣財政供養(yǎng)人員為11093人，屬高度依賴上級轉(zhuǎn)移支付補助縣。
（二）穩(wěn)步推進財政改革
一是完善省以下分稅制財政管理體制，理順省、州、縣三級政府間財稅分配關(guān)系，制定相關(guān)配套政策。建立健全規(guī)范、明晰的主體稅種分享體制，對增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種按省、州、縣實行2∶2∶6比例分成，對城市維護建設(shè)稅、耕地占用稅和契稅三個稅種實行州縣2∶8比例分成。堅持存量不動，增量調(diào)整，對縣級公共預算收入超2011年增量集中，2013年集中10%、2014年集中15%，2015年以后集中20%。州對營業(yè)稅和“二土一資”以2011年為基期年，實行基數(shù)上解。堅持增強省級統(tǒng)籌全省經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調(diào)控職能，為省委、省政府重大決策的實施提供財力保障。二是完善財政激勵政策，充分發(fā)揮財政政策的正面導向作用，調(diào)動全縣加快經(jīng)濟發(fā)展、增加財政收入的積極性。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和縣級基本財力保障機制，促進基本公共服務均等化，推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。三是啟動實施營業(yè)稅改征增值稅試點。從2013年8月1日起，對交通運輸及其他現(xiàn)代服務業(yè)實施營業(yè)稅改征增值稅試點，實行主體稅種分享、公共財政預算收入增量上劃及州級2011年存量上繳州按2012年測算，改革上劃省州稅收導致全縣2013年財力減少7300萬元，以后年度財力也相應減少。
二、天柱縣財政面臨的困難和問題近年來
天柱縣財政改革雖然取得了一些成績，但由于先天條件的制約，財政改革中矛盾仍然十分突出。一是預算收支平衡難度大。隨著全縣各項社會事業(yè)發(fā)展速度的不斷加快，發(fā)展需求與財力保障的矛盾日益凸顯，民生支出不斷增加，剛性支出快速增長，財政收支矛盾十分突出，收支平衡的任務越來越繁重。二是國庫資金調(diào)度極度困難?！氨９べY、保機構(gòu)運轉(zhuǎn)、保民生”的難度不斷增大。三是政府性債務管理有待進一步加強，到期債務償還資金壓力增大，重點項目建設(shè)配套資金壓力越來越大，已成為全縣經(jīng)濟社會健康發(fā)展最大的困難。四是面臨加強財政資金監(jiān)管、確保資金在“陽光”下安全有效運行的新課題，財政績效管理水平有待進一步提升。五是財政收入增速逐步放緩，稅收收入比重較低，收入質(zhì)量有待提高。
三、深化縣級財政管理體制改革的建議
（一）建立增強自我發(fā)展能力的財政轉(zhuǎn)移
支付和財源建設(shè)制度。一是建議中央和省級財政加大對邊遠地區(qū)貧困縣的民族轉(zhuǎn)移支付補助基數(shù)。當前，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助主要是中央和省級財政按民族因素法分配數(shù)加上與上劃中央和省增值稅、消費稅收入增量掛鉤的分配數(shù)，2014年上劃中央和省增值稅、消費稅收入增量控制數(shù)為9000萬元。二是取消上劃中央和省級增值稅、消費稅收入增量掛鉤補助控制數(shù)，使邊遠地區(qū)貧困民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展直接補助到相應的民族地區(qū)，增強民族地區(qū)自我發(fā)展能力和財源建設(shè)。三是加大民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。在加大縣級投入的同時，積極爭取上級加大對民族地區(qū)民族民貿(mào)企業(yè)、民族產(chǎn)品的項目、資金、政策等的扶持力度，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。四是堅持以“支持工業(yè)園區(qū)建設(shè)，壯大支柱財源，支持專業(yè)市場建設(shè)，培育后續(xù)財源，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，做強基礎(chǔ)財源”的新格局，打造縣域財源新根基。
（二）建立債務管理及風險預警機制
完善債務成本控制和償債機制。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，地方建設(shè)性融資需求快速增長，為滿足地方資本性公共產(chǎn)品的融資需要，客觀上形成了地方政府性債務。截至2014年底，天柱縣及所屬16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務余額152878.17萬元，雖然比2013年底債務余額減少9595.6萬元，但縣級政府債務占財政支出比重仍較高，未來償債壓力較重，如果不采取措施加以控制，將會影響全縣財政的良性運行與經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，必須加強地方政府債務管理，采取制度約束與行政控制相結(jié)合的管理體制，選擇合理的舉債方式，限制舉債用途，保證償債資金來源，全面建立償債準備金制度，完善債務成本控制和償債機制。
（三）完善縣級財政管理綜合績效評價體系
