時間：2022-04-18 00:46:02
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇社區(qū)行政管理論文，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
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引言：行政管理對社會和生活發(fā)展有著深刻的意義，需要跟隨社會背景的變化進行及時的調(diào)整。知識經(jīng)濟時代的到來，給行政管理提供了新的思路。在知識經(jīng)濟時代中，人們追求創(chuàng)新，利用知識創(chuàng)造財富，從而體現(xiàn)各自的價值。知識經(jīng)濟給行政管理帶來的眾多創(chuàng)新的因素，為行政管理的進一步發(fā)展提供了良好的基礎。
―、知識經(jīng)濟的特點
知識經(jīng)濟指的是依靠知識和信息的力量發(fā)展經(jīng)濟的模式。在這種模式，新型技術(shù)和方法成為社會和經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，為整個社會的深入改革的發(fā)展帶來的新契機。知識經(jīng)濟突出特點可以分為三點：
(一)全民素質(zhì)得到提高。在現(xiàn)代社會中，人們認識到法律和管理部門的重要性，參政意識也得到了很大的增強?，F(xiàn)代人將更多的注意力和談論內(nèi)容集中到國家的發(fā)展中，為國家的發(fā)展貢獻個人的力量。全民素質(zhì)的提高給行政管理的具體步驟和效果提出了較高的要求，起到了監(jiān)督行政能力的作用。
(二)信息社會化、公開化。隨著知識經(jīng)濟時代的不斷發(fā)展，信息可以在短時間內(nèi)得到共享，成為整個社會的公共信息。信息資源已經(jīng)成為現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的組成部分，給人們的生活和工作帶來便捷，進而可以享受現(xiàn)展的文明成果。
(三)創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新思想活躍。在知識經(jīng)濟時代K，創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新思維是最大的特色。人們對社會需求十分敏感，進而創(chuàng)造出與社會需求相一致的產(chǎn)品，促進社會的經(jīng)濟發(fā)展。行政管理部門需要認識到社會的發(fā)展動態(tài)，及時更新管理理念和方式，細化管理能力，簡化管理步驟，使得管理保持在與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的程度。
二、知識經(jīng)濟給現(xiàn)代行政管理的積極影響
知識經(jīng)濟時代為整個社會發(fā)展進步帶來了各種要素，是社會破舊立新的關鍵。行政管理需要利用好知識經(jīng)濟帶來的技術(shù)、思想和人才等多種資源，根據(jù)具體的發(fā)展情況進行改革，不斷適應新形勢，解決時代新矛盾。
(一）完善行政管理理念。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各種新思想和經(jīng)濟形式涌入人們的視野，改變了人們對行政管理的認識，對行政管理提出了更高的要求。行政管理部門需要完善自身的服務理念和管理制度，提高管理人員的服務能力，實現(xiàn)行政管理工作的高效化。行政管理理念是管理工作進步的內(nèi)在因素，是突破制度缺陷的關鍵內(nèi)容。我國經(jīng)歷了多個經(jīng)濟發(fā)展階段，經(jīng)濟環(huán)境和社會發(fā)展發(fā)生了巨大的改變，行政管理理念需要與經(jīng)濟發(fā)展處于相匹配的狀態(tài)，促進經(jīng)濟進步，完善行政服務。知識經(jīng)濟時代帶來的技術(shù)、人才和資源，正在加速行政管理的發(fā)展，對現(xiàn)代行政管理的發(fā)展方向有著良好的指導作用。
(二）細化行政管理職能。知識經(jīng)濟時代的發(fā)展給現(xiàn)代行政管理的職能建設精細化提供了良好的基礎，為行政管理部門處理事務簡單化發(fā)揮了重要作用。社會的發(fā)展和創(chuàng)新思維的運用，使得社會經(jīng)濟出現(xiàn)更細分支，要求管理方向精細化，不斷調(diào)整行政管理部門的服務和公共管理。行政管理部門的精細化涉及到管理運行程序精細化、部門服務內(nèi)容精細化以及工作人員精簡化。行政部門在認清工作任務的基礎上，簡化內(nèi)容運作程序，滿足社會需求，并不斷提供工作效率。
(三)行政管理部門管理方式自動化。在大數(shù)據(jù)時代，行政管理部門幾乎擺脫了紙質(zhì)化辦公傳統(tǒng)低效方式，采用計算機和互聯(lián)M等多種新技術(shù)輔助辦公，大大縮短了事務處理時間，提高了工作正確率，使得行政管理水平處于世界前列。這種半自動化的處理方式與知識經(jīng)濟有著莫大的關系。與此同時，行政管理部門的工作者也必須接受知識經(jīng)濟的教育，熟練掌握多種技能，以便應對工作中的問題。知識經(jīng)濟為行政管理部門運轉(zhuǎn)提供了硬件和軟件設備，讓管理部門有了承擔處理新時期問題的能力。
(四)行政管理部門發(fā)展有方向。知識經(jīng)濟時代帶來了各個國家先進的管理方式和管理理念，為行政管理部門的發(fā)展提供了方向。在開放的環(huán)境中，行政管理需要改變自身的傳統(tǒng)看法，增強自身處理問題的能力和效率，打造服務型政府，為公眾提供便捷、高效的服務。行政管理部門需要突破傳統(tǒng)思維，建立完善的制度體系，不斷強化服務職能，以便靈活的處理新型問題，實現(xiàn)行政管理的高效化。
三、基于知識經(jīng)濟之下提高行政管理效率和質(zhì)量措施
行政管理的發(fā)展離不開知識經(jīng)濟帶來的時代元素，離不開技術(shù)、人才和創(chuàng)新等諸多要素。行政管理的效率和質(zhì)量需要根據(jù)社會發(fā)展的具體需求進行提高，否則無法滿足現(xiàn)代社會的服務需求。
(一)行政管理引進先進技術(shù)和模式。行政管理不直接影響經(jīng)濟活動，但是對具體經(jīng)濟活動的開展有著十分明顯的影響。陳舊的管理理念和方式將會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，增加內(nèi)耗，加大經(jīng)濟活動的內(nèi)在成本。從知識經(jīng)濟的角度看，行政管理也需要進行不斷的改革，打破人們的固有思維，依靠管理模式和管理方法的優(yōu)越性，全面提高行政管理的服務效率和服務能力。行政管理的改變需要領導的重視和基層實踐，理論和實踐相結(jié)合，才可以獲得良好的收效。比如：資金預算和資金運轉(zhuǎn)這兩個階段可以采用先進技術(shù)進行準確性的評估，減少資金不恰當利用帶來的二次成本，實現(xiàn)資金利用最大化。行政管理的改革需要從硬件和軟件兩方面入手，充分有效地利用好內(nèi)部資源。
(二)行政管理人員不斷優(yōu)化,增強創(chuàng)新意識。行政管理效果與管理人員有著直接的關系。管理人員的服務態(tài)度和意識會給整個管理帶來明顯的影響。行政管理人員需要增強自身的創(chuàng)新意識，完善管理職能，使行政管理跟進現(xiàn)展。人才是創(chuàng)新活動關鍵的因素，有著巨大的潛力，對整個管理體制的革新和運行影響最為明顯。比如:行政部門進行技術(shù)和體制的改革后，管理人員需要根據(jù)現(xiàn)實需求進行調(diào)整，進而使新技術(shù)和模式適應實際需求，適應經(jīng)濟發(fā)展需要。在知識經(jīng)濟時代中，管理員工的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新精神是其工作的基本素質(zhì)，是完成基本工作的必備品質(zhì)。行政管理層需要開發(fā)個人智慧，注重團隊合作，靈活處理現(xiàn)實問題。只有這樣，行政管理才可以從根本上得到完善和發(fā)展。
(三)缺少配套的機制建設和保障建設,缺少長遠和綜合的規(guī)劃。工行個人信貸體系建設不完善，專業(yè)條線不清晰，專業(yè)部室責權(quán)不明確。由于擁有了龐大的客戶基礎工行更多的關注數(shù)量型的指標進度，造成了部門間分別考慮自身的業(yè)務拓展和產(chǎn)品開發(fā)滿足于現(xiàn)狀，沒有長遠統(tǒng)一的規(guī)劃。
四、完善工商銀行銀行個人信貸風險管理的對策建議
(一)優(yōu)化數(shù)據(jù)挖掘與應用。加強大數(shù)據(jù)先進理念的應用，結(jié)合工商銀行信貸風險管理實際與信貸信息化應用管理現(xiàn)狀，首先是要增強信貸風險決策的數(shù)據(jù)依托理念。在信貸介入、擴張、控制、壓縮、退出時機把握上，提高信貸風險管理決策的量化依據(jù)比重。其次要加強數(shù)據(jù)之間相關關系應用，提高信貸風險預判的科學性與準確性。
(二)搭橋互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，建立大數(shù)據(jù)為依托的信貸產(chǎn)品風險管理平臺。模仿和跟進在大數(shù)據(jù)應用有領先經(jīng)驗的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，加強與互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)、電子商務等企業(yè)合作，例如阿里巴巴等[2]。打造和形成以工行具有主導經(jīng)營管理權(quán)的O2O、B2C、B2B等互聯(lián)網(wǎng)金融平臺。在平臺建成后，可依托平臺不斷豐富的信貸產(chǎn)品’積累網(wǎng)絡用戶的信貸交易信息、行為及信用數(shù)據(jù)信息，從中總結(jié)和摸索適用于信貸風險管理的數(shù)據(jù)模型或方法，為深入推廣應用大數(shù)據(jù)提供經(jīng)驗。
(三）建立多技術(shù)結(jié)合數(shù)據(jù)倉庫，形成多渠道數(shù)據(jù)網(wǎng)絡。建立依托關系數(shù)據(jù)庫、并行處理和分布式技術(shù)等方法的數(shù)據(jù)倉庫，加強相關技術(shù)的學習與引進，將全行不同系統(tǒng)中存儲的涉貸客戶信息，如財務、資金、經(jīng)營信息等與貸款質(zhì)量變化聯(lián)系起來，從而在更完整的信息視圖上揭示風險的關聯(lián)性，提高風險早期發(fā)現(xiàn)和識別的可能。
(四)行政管理內(nèi)部開展能力培訓活動。知識、技術(shù)和創(chuàng)新思想等都需要進行培訓，進而提高工作人員的工作能力和個人素質(zhì)。行政管理的內(nèi)容是隨著時代進步而不斷變化的，需要行政管理人員時刻接受新思維、新技術(shù)，確保行政管理處于先進水平。行政管理的決策層和執(zhí)行層都需要進行有效的培訓，從而找到制度或者自身的缺點，掌握更多的技術(shù)應用能力，帶動行政管理的全面改革。比如：行政管理的質(zhì)量評估方法和操作方式的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代化評估手段全部采用計算機處理，保證評價真實有效，有效地避免暗箱操作，對行政管理的水平也可以得到真實性反饋。行政管理內(nèi)部開展的培訓活動一方面我行政管理提供新的知識和理念，另一方面規(guī)范行政管理的正常運行。在具備一定能力的基礎上，才可以獲得實質(zhì)性的突破。
結(jié)語：知識經(jīng)濟給行政管理的完善和發(fā)展帶來了多種要素，使得整體管理水平不斷提高。行政管理部門還應認識到自身發(fā)展的不足，找到新起點，實現(xiàn)突破。行政管理還應將創(chuàng)新思維作為發(fā)展的重點內(nèi)容，以便更好的適應現(xiàn)展環(huán)境。
五、結(jié)論與展望
本文在大數(shù)據(jù)背景下，重點研宄了工商銀行利用大數(shù)據(jù)進行個人信貸風險控制的操作方式，得出了其與商業(yè)銀行傳統(tǒng)信貸模式相比的優(yōu)勢，結(jié)論如下:①工商銀行有較大規(guī)模的個人信貸業(yè)務及大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，可將大數(shù)據(jù)技術(shù)運用于個人信貸的風險控制；②工商銀行利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行個人信貸風險控制，與傳統(tǒng)的銀行信貸模式相比，有多項優(yōu)勢；③大數(shù)據(jù)應用面臨信息安全和個人隱私問題，可以通過法律方式來改進。
金融服務市場己經(jīng)變得非常復雜，風險管理職能的持續(xù)改進和提高在未來的數(shù)年中將繼續(xù)具有重要意義。有效的綜合性風險管理舉措必須不斷演變，以便滿足環(huán)境變化的要求：隨著業(yè)務的變化，用來評估和管理風險的工具和流程也必須變化。大數(shù)據(jù)等技術(shù)將越發(fā)重要，隨著技術(shù)手段的逐漸成熟，其技術(shù)在風險管理、客戶分析、績效提升等方面開始田顯其重要價值。
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隨著世界各國相繼步入全球化、信息化時代，傳統(tǒng)的行政管理體制"給西方各國帶來了政府機構(gòu)臃腫膨脹、官僚主義現(xiàn)象嚴重、管理成本無限增長、行政效率越發(fā)低下等諸多問題，導致了嚴重的政府財政危機和政府信任赤字。"80年代以來，無論是西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都掀起了政府再造的浪潮。新形勢下，黨的十六屆三中全會、四中全會將深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能作為行政改革的方向和任務，十七大進—步提出要"加快行政管理體制改革，建設服務型政府"，這要求我們構(gòu)造出適應、能驅(qū)動社會發(fā)展的行政管理體制。
一、我國行政體制改革回顧
行政管理體制是行政組織的一個重要組成部分，是政治體制與經(jīng)濟體制的結(jié)合，參考一些學者的定義，本文這樣定義：行政管理體制是指國家行政機關為推行其政務所建立的組織結(jié)構(gòu)體系、權(quán)責體系、運行機制、法規(guī)制度及其相互關系的總稱。
改革開放以來，我國分別于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次較大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，并取得了顯著成績：1.機構(gòu)改革取得良好成效，機構(gòu)龐大、人員臃腫的現(xiàn)象得到有效緩解；2.公務員制度基本建立，干部人事制度改革積極推進；3.政務公開的推行，使行政管理活動逐步走向公開化、法制化;4.行政法制建設取得很大成績。
但也存在一些問題：機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門的現(xiàn)象依然存在；行政審批過多、不規(guī)范的問題比較突出；行政管理成本居高不下，這些問題日益成為影響經(jīng)濟和社會進一步發(fā)展的障礙。因此行政管理體制改革的持續(xù)和深化勢在必行。
二、行政體制改革存在問題
(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位
1.政府與市場關系不順。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，政府與市場是最基本的手段，市場起著配置資源的基礎性作用，但又必須通過政府宏觀調(diào)控解決"市場失靈"問題。當前存在主要問題是政府過度干預經(jīng)濟，直接從事或干預微觀經(jīng)濟活動，使得企業(yè)和個人依附于政府，缺乏獨立性、自主性和創(chuàng)新動力，現(xiàn)代企業(yè)制度難以真正建立。
2.政事不分。政府與事業(yè)單位之間職能劃分模糊，政府機關通過多種途徑和手段來控制事業(yè)單位，包攬本應由事業(yè)單位行使的權(quán)力、承擔的職能；事業(yè)單位承擔了本屬于政府機關行使的行政執(zhí)法、監(jiān)督管理等職能。政事組織不分，政府機構(gòu)與事業(yè)單位之間沒有清楚的組織界限，事業(yè)單按照干部管理模式管理事業(yè)單位工作人員，事業(yè)單位領導由政府主管部門委任，事業(yè)單位組織依照行政機關的方式運行。政事產(chǎn)權(quán)不分，政府是事業(yè)單位的出資人，事業(yè)單位經(jīng)費來源高度依賴政府財政。
3.政社關系不暢。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民組織的關系不融洽，在建設社會主義新農(nóng)村的過程中不能做到"還權(quán)于民”讓村民自主解決自身的問題，由引導、指導變成了直接管理，抑制農(nóng)民的積極性。二是城鎮(zhèn)基層政府與社區(qū)居民自治組織的關系不是很順?；鶎诱畬τ诎l(fā)展非政府公共組織的作用不是很重視，政策扶持也不到位，習慣于政府直接從事社會服務或公益性事務。最后是財政預算普遍缺乏公共社會服務預算以及激勵慈善事業(yè)的稅收政策。對非政府、非營利的社會服務團體，許多地方政府未能給予必要的資助或"購買服務"。
(二）行政權(quán)力配置不科學
首先，黨政不分的現(xiàn)象依然突出。在行政權(quán)力的實際運行過程中，黨委的領導意圖很可能包辦或代替政府行為。其次，行政機關上下級之間分權(quán)不明，職責不清。由于上下級政府之間在管理區(qū)域上是重疊的，隨著事情本身重要性的不同，許多屬于下級政府管理范圍內(nèi)的事情被上級篡奪。再次，內(nèi)部層次結(jié)構(gòu)疊床架屋。"多頭管理、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)相互扯皮、效率低下的狀況依然存在[2]，"造成協(xié)調(diào)成本加大。最后，在中央與地方關系上，權(quán)力過分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主權(quán)’"這一矛盾如果處置不當，可能會引發(fā)中央統(tǒng)一的宏觀調(diào)控政策與地方利益的沖突，要么是中央的宏觀調(diào)控失效，要么就會挫傷地方政府的積極性，不管出現(xiàn)哪種情況，都會影響我國改革與發(fā)展的進程。"
(三）機構(gòu)臃腫，人浮于事，國家財政壓力大
據(jù)統(tǒng)計，我國財政供養(yǎng)比例50年代為600：1,70年代為155：1，而現(xiàn)在卻為40：1。2000年，全國財政供養(yǎng)人口4290萬，按該年度黨政機關10043元的平均工資計算，一年的人頭費就達4300多億元，占當年財政收入13380億元的32%。在這樣的情況下，財政收入的相當一部分被用來供養(yǎng)人員，形成了"吃飯財政"。在這種情況下政府只能用極小一部分財政來發(fā)展公共事業(yè)，造成公用基礎設備滿足不了人民群眾的需求，這些問題嚴重地影響了我國改革開放的進程和效果。
三、推進行政體制改革的對策思路
(一)政府職能轉(zhuǎn)變
政府職能的轉(zhuǎn)變意味著首先要對政府職能重新進行定位，它應該以強化和擴大政府公共服務為核心，并把建立公共服務型政府作為政府職能轉(zhuǎn)變的目標。這是因為：一，民眾對公共需求的快速增長在客觀上要求政府必須向公共服務方向轉(zhuǎn)變。二，政府擔任公共服務的角色是我們建設和諧社會的應有之義。財政支出應逐步向義務教育、公共醫(yī)療、社會保障等方向傾斜；擴大就業(yè)應該作為政府的一項重要工作職責；實現(xiàn)公共治理的公眾參與，穩(wěn)妥地培育非政府公共組織，等等。這些都要求必須實現(xiàn)由傳統(tǒng)管制型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變。
職能轉(zhuǎn)變的基本途徑是實行政企分開、政事分開和政社分開，建設有限政府。"將它們原來承擔的社會服務、社會保障和社會管理等職能剝離出來，使這些職能回歸社會和社區(qū)?！毮苻D(zhuǎn)變后的政府主要從事宏觀調(diào)控，把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面。
(二）政府機構(gòu)改革
政府作為制度創(chuàng)新的主體，影響著經(jīng)濟和社會發(fā)展的軌跡。因此機構(gòu)改革的目標是朝著有限政府和法治政府的方向發(fā)展。因此政府機構(gòu)改革必須要，建立剛性約束法律制度，實現(xiàn)機構(gòu)編制法制化。1982年12月10日頒布的《國務院組織法》雖然有效，但內(nèi)容過于簡單?，F(xiàn)行政府機構(gòu)和人員編制所遵循的三定方案(1998年）不具有法律約束力。雖然《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》已經(jīng)于2007年5月1日起施行，但措施顯得過于具有原則性，不易操作，編制立法必須盡快進行。沒有剛性的法規(guī)作為機構(gòu)改革堅強有力的后盾，機構(gòu)改革的成果就難以鞏固。二，嚴格執(zhí)行財政制度。在政府財政的給付制度方面，對各級政府、部門預算進行嚴格的審核，嚴格按照編制規(guī)定進行財政撥付。三，加強人大的監(jiān)督作用。防止人大及其常委會尚未對政府預算進行審議就已經(jīng)執(zhí)行，最后不得不予以追認的現(xiàn)象出現(xiàn)。
(三）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整
行政體制改革的重要問題之-就是行政權(quán)力關系的重新調(diào)整。合理界定黨委與政府之間的分工，黨委的領導主要是政治、思想和組織領導，而不是行政領導，要把政府的權(quán)力還給政府。在中央與地方政府權(quán)力劃分上，要在堅持中央宏觀調(diào)控權(quán)力、維護中央權(quán)威的前提下，著重下放權(quán)力，充分發(fā)揮地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性。地方政府之間、部門之間要建立良好的協(xié)調(diào)溝通機制和合作之間，明確職能，界定責任。
(四)人事制度的改革
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0.引言
隨著我國體育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，關于體育各方面內(nèi)容的研究越來越多，體育公共管理也日益受到人們的重視。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟地位的確立，社會領域逐漸分化成公共領域和市場領域，在對體育事務的管理中，公共領域中的體育事務管理遠遠超過了市場領域中的體育事務管理。體育公共管理的研究存在顯性和隱性兩種形式，顯性研究的對象是發(fā)表于各類報刊上的論文，隱性研究的對象主要是學術(shù)報告和學位論文。學位論文在所有研究中，具有基礎性地位，研究學位論文有著積極的意義和重要的價值。
學位論文的質(zhì)量是評價碩士培養(yǎng)質(zhì)量的重要指標，論文選題則是撰寫碩士論文的第一環(huán)節(jié)，并直接影響學位論文的質(zhì)量。碩士學位論文的選題包含以下三要素:一是研究對象，二是研究內(nèi)容或研究領域，三是研究方法。選題的“三要素”構(gòu)成了碩士學位論文的基本框架，也成為評價碩士學位論文的重要尺度。
通過檢索CNKI數(shù)據(jù)庫和萬方數(shù)據(jù)庫，筆者査到2002?2012年間710篇有關體育管理的碩士學位論文。其中，涉及體育公共管理的507篇，占總數(shù)的71.4%;涉及市場管理的203篇，占總數(shù)的28.6%。
在本文中，筆者對涉及體育公共管理的507篇碩士學位論文在選題內(nèi)容（包括研究內(nèi)容、研究方法、研究性質(zhì)和研究領域)方面進行了深人的研究與分析，為體育公共管理研究提供了參考和借鑒。
1.體育公共管理類碩士學位論文的數(shù)量
從2002年到2010年的9年間，體育公共管理類碩士學位論文的數(shù)量呈明顯上升趨勢，2010年達到了高峰。從主觀上看，存在以下兩方面原因：一是隨著我國碩士研究生的招生規(guī)模不斷擴大，在校學生人數(shù)在不斷增加，相應的學位論文數(shù)量也必然增加；二是體育公共管理受到了越來越多的關注。
自改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展很快，體育事業(yè)也獲得了長足的發(fā)展，但各種管理方面的問題也逐漸突顯出來，體育公共管理也就成了人們關注的重要研究內(nèi)容。
從某種意義上講，體育公共管理方面的研究為體育事業(yè)的發(fā)展提供了理論支持，體育公共管理類碩士學位論文數(shù)量的增加反映了我國體育事業(yè)改革和發(fā)展所取得的偉大成就。
2.體育公共管理類碩士學位論文的研究內(nèi)容
通過對碩士學位論文研究內(nèi)容的統(tǒng)計和分析，我們發(fā)現(xiàn)，在以體育公共管理為內(nèi)容的研究領域中，排在前三位的依次是競技體育管理、大學生體育管理和社區(qū)體育管理，分別占論文總數(shù)的15.9%、14.5%和13.1%。由此可見，體育公共管理類碩士學位論文的研究內(nèi)容涉及的都是學生能看到、接觸到的體育事務。研究國外體育公共管理方面的論文，只有寥寥數(shù)篇，而且這些論文的結(jié)論都是通過分析世錦賽、奧運會和其他大型比賽的數(shù)據(jù)得出的，其原因主要是我國碩士研究生的科研經(jīng)費較少，研究條件有限，很少接觸到國外體育組織，獲取最新的信息資料，也很少能借鑒國外優(yōu)秀科研成果。
在體育公共管理領域中，中小學體育管理、體育教學管理也是碩士學位論文常常關注的內(nèi)容，分別占論文總數(shù)的8.1%和6.6%，這說明一部分研究生更愿意研究熟悉的學校教學環(huán)境。
目前，我國巳進人老齡化社會，但關于老年體育管理方面的研究論文僅占總數(shù)的2.7%，這與目前社會發(fā)展形勢不相符，應給予更多的關注。
體育行政管理基礎理論方面的研究所占比例更少，這方面論文只占論文總數(shù)的3.9%。文獻綜述類論文也很少涉及基礎理論方面的內(nèi)容。由此可以看出，碩士學位論文應在基礎理論方面有所加強。
3.體育公共管理類碩士學位論文的研究方法
體育科研方法是研究體育規(guī)律的重要組成部分，并通過研究體育現(xiàn)象，揭示其內(nèi)在規(guī)律⑴。因此，體育科研方法對促進體育事業(yè)發(fā)展有著重要的意義。
在分析論文中所包含的研究方法時，我們發(fā)現(xiàn)用到的方法主要有4種，即文獻資料法、問卷調(diào)査法、數(shù)理統(tǒng)計法和邏輯分析法，分別占論文總數(shù)的89.2%、63.8%、56.6%和49.4%。搜集資料過程主要采用文獻資料法、問卷調(diào)查法、訪談法、觀察法、實驗法、測量法和德爾菲法，而整理和分析資料主要采用數(shù)理統(tǒng)計法、邏輯分析法、比較分析法、個案分析法、模糊數(shù)學分析法和層次分析法。
這507篇學位論文的統(tǒng)計結(jié)果表明，在絕大多數(shù)論文中，學生都不同程度地采取了數(shù)理統(tǒng)計的定量研究方法，說明這些學生重視研究各變量間的邏輯關系，并對研究成果進行更為科學和準確的描述，同時也說明我國體育管理研究在方法上所取得的進步。
計算機信息技術(shù)的發(fā)展，為研究體育公共管理提供了更好的技術(shù)條件，綜合研究巳成為主要的研究方法。目前，體育公共管理碩士學位論文采取的研究方法已呈現(xiàn)出多元化和綜合化的趨勢，多種研究方法的運用能更加全面、客觀、深人地揭示所研究的問題，這在很大程度上保證了體育研究結(jié)論的準確性和客觀性。
4.體育公共管理類碩士學位論文的研究性質(zhì)
碩士學位論文的研究性質(zhì)分為基礎性研究、應用性研究和開發(fā)性研究。
基礎性研究強調(diào)對客觀現(xiàn)象和事實進行理論性探索或?qū)嵶C性分析，檢驗理論依據(jù)與客觀事實的符合程度。雖然基礎性研究沒有強烈的應用目的，但基礎性研究是應用性研究的基礎，沒有良好的基礎性研究，新知識和新領域的發(fā)展會受到阻礙。以獲取新思維和新知識的創(chuàng)造性研究，帶有很強的目的性和實用性，并把應用性的研究成果以新產(chǎn)品和新技術(shù)的形式展現(xiàn)出來。
基礎性研究是應用性和開發(fā)性研究的基石，應用性研究是基礎性和開發(fā)性研究之間的橋梁，開發(fā)性研究是基礎性和應用性研究的目的和歸宿。這三種研究相輔相成，互為一體、缺一不可。我們對這507篇體育公共管理類碩士學位論文進行統(tǒng)計，結(jié)果顯示，應用性研究占的比例為73.7%，基礎性研究占的比例為19.2%，開發(fā)性研究占的比例為7.1%。原因包括以下三個方面：一是碩士研究生擁有的資料和科研條件有限，進行基礎性研究的難度比較大;二是主觀上忽視基礎性研究，而直接進行研究性研究；三是應用性研究比基礎性研究更容易。這說明碩士學位論文在選題上對基礎性研究的關注不夠，應引起足夠的重視。
5.體育公共管理類碩士學位論文的研究領域
5.1群眾體育、學校體育和競技體育
通過對這507篇碩士學位論文研究領域的分析，我們把這些論文的研究領域分為三類：群眾體育類研究、學校體育類研究和競技體育類研究。其中，絕大多數(shù)論文關注的是群眾體育、學校體育和競技體育中的管理現(xiàn)象及管理問題。從這一現(xiàn)象可以看出碩士研究生對我國體育公共管理的重視和關注。
在2002—2010年的9年中，這三類論文的數(shù)量隨著時間的推移也在發(fā)生變化，2002年到2004年間，競技體育類研究所占比重最大，達到50.3%;2005年到2006年間，三類研究所占的比重較為接近；從2005年開始，競技體育類研究開始下降，并略有起伏，但仍在20%左右；從2005年起，群眾體育類研究開始異軍突起，并開始占據(jù)首位。2002年到2004年間，競技體育類研究是體育公共管理碩士學位論文研究的熱點；而2006年以后，群眾體育類研究開始占據(jù)主導地位，并成為體育公共管理碩士學位論文研究的熱點。學校體育類研究所占比例從2008年開始變得較為穩(wěn)定。
在學校體育類的研究中，中小學體育研究和高校體育研究為兩大研究熱點，也是碩士學位論文重點關注的內(nèi)容。
在國家大力發(fā)展群眾體育的背景下，群眾體育類研究和競技體育類研究正在發(fā)生悄然轉(zhuǎn)變，碩士學位論文關注的重點也從競技體育轉(zhuǎn)向了群眾體育。目前，對群眾體育類的研究已呈上升趨勢，這說明碩士學位論文已開始關注群眾體育。
5.2城市體育和農(nóng)村體育
農(nóng)村體育是以健身、娛樂為導向的在農(nóng)村開展的強身健體的體育鍛煉活動。城市體育是以健身、娛樂為導向的在城市開展的強身健體的體育鍛煉活動。兩者的區(qū)別就是開展健身鍛煉的地域不同。不同區(qū)域由于經(jīng)濟、社會、文化的差異性，體育觀念、運動方式也存在一定的差異，但是體育公共管理的目標是一致的。
2002年到2012年的9年間，農(nóng)村體育研究所占的比例不足25%;而城市體育研究一直占據(jù)主要地位，所占比例達到87.5%。造成這種現(xiàn)象的原因主要有以下三個方面：一是體育是扎根于城市文化而產(chǎn)生、成長和壯大起來的，因而很多的“體育問題”和“體育現(xiàn)象”都發(fā)生在城市體育中，這也成為碩士學位論文選題時關注的熱點；二是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，并存在一定的差距，主要的體育資源、大型體育賽事和體育消費市場都集中在城市，因此，城市的體育熱點“話題”要多于農(nóng)村，也吸引了更多研究者的關注；三是由于體育管理類碩士學位論文的作者多為在校學生，他們學習、生活在城市中，因而城市體育研究順理成章地成為他們研究的話題。
6.結(jié)束語
海南省流動人口管理條例
第一章 總則
第一條 為維護社會秩序，保障公民合法權(quán)益，促進本省經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)國家有關法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本規(guī)定。
第二條 本規(guī)定所稱的流動人口，是指離開常住戶口所在地的城市市區(qū)或者農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，到其他地區(qū)暫住的人的總稱。具體的流動的自然人稱為流動人員或者暫住人。
第三條 流動人口管理實行屬地管理的原則，以基層管理為主，服務與管理相結(jié)合，以服務促管理。
第四條 各級人民政府應當加強對流動人口管理工作的領導。
公安機關是流動人口管理的主管機關。
人事勞動、建設、交通、工商、稅務、民政、衛(wèi)生、計劃生育等行政部門應當按照各自的職責，配合公安機關做好流動人口的管理工作。
居民委員會、村民委員會(以下分別簡稱居委會、村委會)應當積極配合政府各行政部門做好流動人口的管理工作。
第五條 持有暫住證在本省居住1年以上有正當職業(yè)的人員，在申請出境旅游、子女入托入學、購買住房等方面享有有暫住地常住戶口的居民的同等待遇。
第六條 流動人員的合法權(quán)益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
流動人員應當遵紀守法，服從當?shù)厝嗣裾墓芾?，維護暫住地的治安秩序、環(huán)境衛(wèi)生，自覺實行計劃生育。
第二章 暫住登記和發(fā)證
第七條 對流動人員實行暫住登記和申領暫住證制度。
流動人員應當在到達城市市區(qū)暫住地5日內(nèi)或者在到達鄉(xiāng)、鎮(zhèn)暫住地10日內(nèi)向暫住地公安派出所申報暫住登記。
在暫住地擬居住30日以上、年滿16周歲的流動人員，在申報暫住登記的同時，應當申領暫住證。
第八條 申報暫住登記、申領暫住證，按照下列規(guī)定辦理：
(一)暫住在機關、團體、部隊、企事業(yè)單位的，由單位負責到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證;
(二)暫住在建筑施工場所或者個體經(jīng)營場所的，由場所負責人到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證;
(三)暫住在出租、出借房屋的，由屋主或者其委托代管人到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證;
(四)暫住在居(村)民家中的，由戶主到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證;
(五)暫住在船舶上的，由船主到船舶停泊地的公安派出所申報暫住登記;
(六)其他暫住人員，由本人到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證。
第九條 申報暫住登記或者申領暫住證，應當提交下列有效證件：
(一)暫住人的居民身份證;
(二)容留暫住人的單位或者個人的合法資格證件。
暫住人是育齡婦女的，還應當提交暫住地縣級以上人民政府計劃生育行政部門出具的海南省流動人口計劃生育查驗證明書。
第十條 離開常住戶口所在地到其他地區(qū)探親、訪友、就醫(yī)、就學的人員以及在本市、縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)流動的人員，應當申報暫住登記，無需申領暫住證。
暫住在賓館、旅店、招待所、醫(yī)院的人員，依照旅館業(yè)管理及留醫(yī)管理的有關規(guī)定進行登記，無需申領暫住證。但在賓館、旅店、招待所中包房居住超過1個月的，應當申領暫住證。
第十一條 勞改、勞教人員保外就醫(yī)和勞教人員因故請假回家的，必須在到達暫住地24小時內(nèi)，由戶主和本人持勞改、勞教機關出具的證明，到暫住地公安派出所申報暫住登記，返回時應當申報注銷。
第十二條 外國人、華僑和港澳臺同胞，按照我國法律、法規(guī)的有關規(guī)定辦理登記。
第十三條 暫住證為持證人在暫住地合法居住的證件，應當隨身攜帶，以備查驗。
暫住證在同一市、縣、自治縣范圍內(nèi)有效。
暫住人員在市、縣、自治縣轄區(qū)內(nèi)變動暫住地址的，應當在變動之日起3日內(nèi)到暫住地公安派出所辦理變更登記。
第十四條 暫住證有效期限最長為1年。有效期滿后需繼續(xù)暫住的，應當在有效期滿前到暫住地公安派出所辦理延期或者換領手續(xù)。
第十五條 暫住證不得偽造、涂改、轉(zhuǎn)讓、買賣、出借。
第十六條 暫住證登記的內(nèi)容需要更正的，應當及時到暫住地公安派出所辦理更正手續(xù)。
暫住證丟失的，應當及時申報補領。
第十七條 暫住人員離開暫住地時，應當向發(fā)證單位交回暫住證。
第三章 戶口遷移
第十八條 符合下列條件之一并申辦本省城鎮(zhèn)常住戶口的，應當予以批準：
(一)常住戶口在城鎮(zhèn)的公民，其配偶、父母、未成年子女，要求到其所在城鎮(zhèn)一起居住的;
(二)在城鎮(zhèn)有正當職業(yè)并購有商品房或者合法建有住宅，要求遷入居住的;
(三)在本省投資興辦工業(yè)、農(nóng)業(yè)或者
第三產(chǎn)業(yè)項目，投資數(shù)額較大的，其本人及其配偶、父母、未成年子女，要求遷入城鎮(zhèn)居住的;法人投資或者境外投資者投資的，可以分配給該法人或者投資者相應的入戶指標;
(四)符合人才引進條件的省外專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，本人及其配偶、未成年子女，要求遷入所到城鎮(zhèn)居住的。
中等以上城市應當根據(jù)本市增容能力和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，對入戶人員進行指標控制?！〉谑艞l 申辦城鎮(zhèn)常住戶口，應當根據(jù)前條
第一款不同項的內(nèi)容分別提供下列材料：
(一)常住戶口證件;
(二)房屋產(chǎn)權(quán)證;
(三)親屬證明和投資數(shù)額證明、營業(yè)執(zhí)照和其他證明材料;
(四)人才引進的有關證明材料。
第二十條 申辦城鎮(zhèn)常住戶口，必須以書面形式向住所地公安派出所提出申請，由公安派出所報經(jīng)市、縣、自治縣公安機關批準后辦理。
第二十一條 辦理常住戶口入戶應當征收相應的城市增容費，收費辦法和標準由市、縣、自治縣人民政府根據(jù)實際情況擬定，報省人民政府批準。
第四章 勞務管理
第二十二條 各級人事勞動行政部門負責流動人員的就業(yè)管理，加強勞動監(jiān)察，查處違反人事勞動法規(guī)的行為。
第二十三條 離開本市、縣、自治縣外出務工經(jīng)商的人員，應當在常住戶口所在地的市、縣、自治縣人事勞動行政部門辦理外出人員就業(yè)登記卡。
第二十四條 暫住人員憑居民身份證、暫住證和常住戶口所在地發(fā)放的外出人員就業(yè)登記卡，到暫住地人事勞動行政部門申領海南省外來人員就業(yè)證(以下簡稱外來人員就業(yè)證)。
流動人員必須取得外來人員就業(yè)證后才能在本省務工或者經(jīng)商;其中從事經(jīng)營活動的，還必須按照有關規(guī)定申領營業(yè)執(zhí)照。
第二十五條 聘(雇)用流動人員的單位和個人必須查驗被聘(雇)人的外出人員就業(yè)登記卡、暫住證和外來人員就業(yè)證(以下簡稱"三證")，不得雇用"三證"不全的人員。
聘(雇)用流動人員的單位和個人應當維護被聘(雇)人的合法權(quán)益，嚴格內(nèi)部安全管理，不得扣押被聘(雇)人的居民身份證、暫住證和其他合法持有的證件。
第二十六條 各級人事勞動行政部門應當向流動就業(yè)人員提供勞動和社會保障法規(guī)、政策咨詢，用工信息咨詢，勞動合同指導、鑒證，勞動爭議仲裁等就業(yè)服務。
第二十七條 在?？谑泻铜偵绞械闹醒搿⒉筷?、省直(含所屬)單位和省以上工商行政管理部門注冊的企業(yè)的流動人員就業(yè)由省人事勞動行政部門管理;省農(nóng)墾系統(tǒng)、洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的流動人員就業(yè)由省農(nóng)墾、洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人事勞動行政部門管理;其他流動人員就業(yè)由各市、縣、自治縣人事勞動行政部門管理。
第五章 居住管理
第二十八條 單位或者個人出租房屋，應當?shù)疆數(shù)毓才沙鏊怯浐秃炗喼伟藏熑螘⒌椒康禺a(chǎn)管理部門申領房屋租賃證。
第二十九條 房屋出租人應當承擔下列義務：
(一)核對承租人的身份證件，不得將房屋出租給無有效身份證明的人員;
(二)負責或者督促代管人在規(guī)定日期內(nèi)到當?shù)毓才沙鏊k理暫住登記，申領暫住證;對育齡婦女還必須督促其憑常住地婚育證明到暫住地縣級以上人民政府計劃生育行政部門辦理海南省流動人口計劃生育查驗證明書;對務工經(jīng)商人員還必須督促其憑外出人員就業(yè)登記卡到暫住地人事勞動行政部門辦理外來人員就業(yè)證;對拒辦或者逾期未辦理"三證"的人員不得向其出租房屋;
(三)承租人生產(chǎn)經(jīng)營與生活同在一室的，必須督促其采取相應的公共安全防范措施;
(四)發(fā)現(xiàn)承租人有違法犯罪活動或者嫌疑的，應當予以制止，并及時報告公安機關，不得包庇、縱容;
(五)對承租人進行遵紀守法宣傳教育，積極協(xié)助公安機關做好防火、防盜等治安工作。
房屋出借人參照前款規(guī)定承擔相當于出租人的責任。
第三十條 房屋承租人、借用人應當遵守下列規(guī)定：
(一)按照規(guī)定申報暫住登記，申領暫住證、外來人員就業(yè)證和婚育證明;
(二)未經(jīng)出租(出借)人同意，不得將租用(借用)的房屋轉(zhuǎn)租(轉(zhuǎn)借)他人使用;
(三)嚴禁利用出租、出借房屋生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存易燃、易爆、有毒等危險物品;
(四)不得從事危害社會和公共安全的活動。
第三十一條 留宿在居(村)民家中的探親、訪友、旅游、出差、就學等人員，戶主應當向居(村)委會或者本單位保衛(wèi)部門報告，并攜帶有關證件到當?shù)毓才沙鏊陥髸鹤〉怯洝?/p>
第六章 其他管理與服務
第三十二條 工商行政管理部門負責對流動人員從事經(jīng)營活動進行管理：
(一)核發(fā)個體工商戶營業(yè)執(zhí)照時，對應當辦理"三證"的人員核查"三證"等有關證件;
(二)對務工經(jīng)商人員進行法制道德教育，查處違法經(jīng)營活動。
第三十三條 公安機關負責流動人員中無合法證件、無固定住所、無正當生活來源的流浪乞討人員(以下簡稱"三無人員")的收容工作;民政部門負責"三無人員"的遣送工作和流動人員的婚姻登記管理。公安機關與民政部門在收容遣送"三無人員"工作中應當相互協(xié)助。
第三十四條 計劃生育行政部門負責對流動人員的計劃生育進行管理：
(一)負責計劃生育證明的發(fā)放和查驗;
(二)開展計劃生育宣傳教育;
(三)提供避孕藥具和節(jié)育技術(shù)服務;
(四)查處違反計劃生育法規(guī)的行為。
第三十五條 衛(wèi)生行政部門負責對流動人員的健康檢查、衛(wèi)生防疫工作，查處違反衛(wèi)生法規(guī)的行為。
第三十六條 建設行政部門負責對建筑施工隊伍和工地的管理以及流動人員聚集地的規(guī)劃管理;負責小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設，以有利于農(nóng)村剩余勞動力的就地就近轉(zhuǎn)移;負責對房屋出租的管理和市容、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察。
第三十七條 駐瓊部隊應當配合有關行政管理部門做好營區(qū)內(nèi)流動人員的管理工作。第三十八條 各市、縣、自治縣人民政府應當有計劃地在流動人員較集中的地方，修建簡易的勞動公寓和與之相配套的服務設施，供流動人員居住和使用。簡易勞動公寓和與之相配套的服務設施可以交由所在地的居(村)委會負責管理。
流動人員集中居住100人以上和成建制單位50人以上的，應當建立治保、調(diào)解組織。
嚴禁流動人員自搭自建棚屋居住。
第三十九條 本規(guī)定所述的暫住登記、暫住證、外出人員就業(yè)登記卡、外來人員就業(yè)證、房屋租賃證及計劃生育證明等可以由當?shù)鼐?村)委會接受委托代為申報辦理，為流動人口管理提供優(yōu)質(zhì)服務。
居(村)委會提供前款所列服務，可以適當收取費用;收費標準由省物價管理部門制定。
第四十條 流動人口管理工作過程中的收費項目和標準，必須按照國家和省人民政府的有關規(guī)定執(zhí)行。未經(jīng)省人民政府批準，任何地方和部門不得擅自增設收費項目和提高收費標準。
第七章 獎罰
第四十一條 對模范遵守本規(guī)定，有下列情形之一的，由各級人民政府或者有關部門和單位給予表彰、獎勵：
(一)暫住人員在本省物質(zhì)文明和精神文明建設中做出突出貢獻的;
(二)流動人口管理工作成績顯著的;
(三)及時發(fā)現(xiàn)、制止流動人員中的違法犯罪活動，提供線索，協(xié)助公安、司法機關破獲案件或者對維護治安秩序做出突出貢獻的。
第四十二條 流動人員違反本規(guī)定，按照下列辦法處罰：
(一)逾期不申報暫住登記或者不申領暫住證，或者暫住期滿未按照規(guī)定辦理延期手續(xù)的，由公安機關依照公安部的《暫住證申領辦法》的有關規(guī)定處罰;
(二)未辦理營業(yè)執(zhí)照或者違法從事經(jīng)營活動的，由工商行政管理部門或者其他有關行政部門依照有關法規(guī)的規(guī)定處罰;
(三)應當辦理但未辦理外出人員就業(yè)登記卡、外來人員就業(yè)證的，由人事勞動行政部門依照勞動管理法規(guī)的有關規(guī)定處罰;
(四)違反計劃生育有關規(guī)定的，由計劃生育行政部門依照計劃生育法規(guī)、規(guī)章的有關規(guī)定處罰。
第四十三條 有關單位或者個人違反本規(guī)定，按照下列辦法處罰：
(一)未向公安機關和房地產(chǎn)管理部門辦理房屋出租登記手續(xù)私自出租房屋的，由公安機關和房地產(chǎn)管理部門依照各自權(quán)限責令限期改正，并沒收非法所得;情節(jié)嚴重的，可以并處月租金5倍以下罰款; (注：根據(jù)海南省人民政府令
第106號決定將
第四十三條
第一項修改為：
未向房地產(chǎn)管理部門辦理房屋出租登記私自出租房屋的，由房地產(chǎn)管理部門依照權(quán)限責令限期改正;情節(jié)嚴重的，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款，但最高不得超過30000元。)
(二)出租人、出借人將房屋出租、出借給無有效證件承租人、借用人的，由公安機關和房地產(chǎn)管理部門依照各自權(quán)限給予警告，可以并處月租金3倍以下罰款; (注：根據(jù)海南省人民政府令
第106號決定將本條
第二項修改為：
出租人、出借人將房屋出租、出借給無有效證件承租人、借用人的，由公安機關和房地產(chǎn)管理部門依照各自權(quán)限給予警告，可以并處違法所得1倍以上3倍以下罰款，但最高不得超過30000元;沒有違法所得的，可以并以10000元以下罰款。)
(三)單位或者個人聘(雇)用"三證"不全的流動人員的，由公安機關或者人事勞動行政部門責令限期改正，并按照每使用1人處500元罰款;
(四)非法扣押暫住證、居民身份證和其他由流動人員合法持有的證件的，由公安機關對單位負責人或者直接責任人予以警告，可以并處500元以下罰款;
(五)單位對其聘(雇)用的流動人員不履行管理職責，致使單位內(nèi)部治安秩序混亂，發(fā)生刑事案件或者重大治安案件的，由公安機關責令限期整改;逾期不改的，對單位負責人和直接責任人處500元以上5000元以下罰款;
(六)對流動人員自搭自建棚屋居住的，土地使用權(quán)人應當責令搭棚人限期拆遷;土地使用權(quán)人不責令搭棚人限期拆遷的，每居住1人處100元罰款;搭棚人拒不拆遷的，每居住1人處100元罰款;上述處罰由建設行政部門作出，同時強制拆除違章搭建的棚屋;
(七)對偽造、涂改、轉(zhuǎn)讓、買賣、出借暫住證的，予以警告，可以并處500元以下罰款;行為人因上列行為有非法所得的，除予以沒收外，可以并處非法所得1-3倍的罰款。
第四十四條 對違反本規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，依照治安管理處罰條例的有關規(guī)定處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十五條 用工單位、雇主和房屋出租人、出借人容留暫住育齡婦女計劃外生育的，由計劃生育行政部門依照計劃生育法規(guī)、規(guī)章的有關規(guī)定處罰。
第四十六條 當事人對行政處罰決定不服的，可以在收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)向作出行政處罰決定機關的上一級行政機關申請復議，也可以直接向人民法院起訴機關。法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院起訴的，或者對提起復議期限另有具體規(guī)定的，從其規(guī)定。逾期不申請復議，也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出行政處罰決定的行政機關依法強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。
第四十七條 有關行政執(zhí)法機關和流動人口管理機構(gòu)的工作人員，徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第八章 附則
第四十八條 暫住證、外出人員就業(yè)登記卡、外來人員就業(yè)證、房屋租賃證分別由省公安機關和省人事勞動、建設行政部門按照國家規(guī)定統(tǒng)一印制。
第四十九條 本規(guī)定具體應用中的問題，由省人民政府負責解釋。
第五十條 本規(guī)定自之日起施行。1989年5月26日的《海南省暫住人口管理暫行規(guī)定》同時廢止。
流動人口管理規(guī)定相關文章：
1.流動人口管理工作計劃
2.流動人口計劃生育工作條例全文
3.輔警人員管理規(guī)定
4.社區(qū)服務站管理規(guī)章制度
關鍵詞：轉(zhuǎn)型期；公民參與；公民文化；總體利益；公共政策
所謂轉(zhuǎn)型期，指的是20世紀80年代以來，由于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變導致中國社會形態(tài)的改變，包括經(jīng)濟、政治、文化等各個層面的改變。當前，隨著改革開放的進一步深入，我國政府的管理論文"target="_blank">行政管理理念正在從傳統(tǒng)的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟理念向現(xiàn)代的民主行政理念轉(zhuǎn)變。而民主行政理念必須建立在堅實的民主政治基礎上，不僅需要制度上的配合，更需要從文化與治理觀念上著手。事實上，公民參與是實現(xiàn)直接民主而且有效的一種方式，而目前，我國公民在參與公共政策的實踐過程中，出現(xiàn)了各種各樣的問題，不利于社會的和諧發(fā)展。本文對其中主要的障礙作粗略的分析，以期對推進我國公共政策民主化進程有所裨益。
一、公民參與的概念及公民參與公共政策的意義。
1.公民參與的概念。
所謂“公民參與”，就是為了落實民主政治、追求公共利益及實現(xiàn)公民資格，由公民個人或公民團體從事包括所有公共事務與決定的行動，這些公共事務是以公民本人切身的地方性事務為基礎，再逐步擴大到全國性的公共政策，因此，可以由每一個公民時時刻刻的關心與適時的投入來實現(xiàn)；而公民參與的行動必須是建立在合法性的基礎上，并且依參與者根據(jù)本身所擁有的知識與能力、花費的成本、預期的影響力等，理性地選擇最有效的途徑與策略[1]。
2.公民參與公共政策的意義。
（1）公民參與公共政策有助于提升公共政策的科學性。信息的完備是公共政策制定的必要條件，也是公共政策制定必須遵循的基本原則之一。由于政府在公共事務治理過程中自身的局限性，以及信息的有限性，在公共政策制定的過程中，公民的積極參與，可以為政策制定提供豐富的信息，很好的彌補政府的這一缺陷。因此構(gòu)建公共政策制定過程中的公民參與機制，為公民參與公共政策提供多種方式，通過多元利益主體之間的充分利益博弈整合公民的利益訴求，是公共政策建立在利益得到充分表達和相對平衡的基礎上，降低政策成本，提高公共政策科學性的不可缺少的條件。
（2）公民參與公共政策有助于公共政策的貫徹執(zhí)行。公民在公共政策制定中的地位不容忽視，這是因為政黨和政府制定的政策所要解決的社會公共問題都與公眾的利益密切相關。在大多數(shù)現(xiàn)代國家里，特別是人口眾多和地域遼闊的國家中，公眾不容易直接對中央政府的決策發(fā)表意見，但可在地方政府的政策制定中發(fā)揮更重要和更直接的影響作用。
有許多政策只有依靠公眾的合作與參與才能得以貫徹執(zhí)行，如環(huán)境保護、社區(qū)發(fā)展、社會治安等方面的政策，若沒有公眾的支持，即使政策制定出來了，貫徹執(zhí)行仍相當困難。要保證政策有較高的支持度，就不能忽視政策制定中公民的有效介入[2]。
二、公民參與公共政策的困境。
由于我國國情的特殊性，在公民參與公共政策的實踐過程中，不可避免的產(chǎn)生這樣那樣的困境。就現(xiàn)階段而言，公民參與公共政策的主要障礙總體上可以概括為以下幾個方面：
1.公民文化因素的制約。盡管民主社會最大的希望是，公民個人最大限度的參與政治事務和公共事務的管理，這種參與將培養(yǎng)人類能力并因此獲得人性的全面發(fā)展。但是，我們知道，公民從年輕時代首先學習的就是“如何更好地服從”這門課，只是后來才了解到權(quán)威不過是約定俗成的東西。直到成年期，才真正發(fā)現(xiàn)可以參與作出具有約束力的決定。這時，傳統(tǒng)的文化意識已經(jīng)把公民變成為一個順從者，政治文化因素影響了青少年不斷形成的對民主社會中公民身份有意義的理解[3]。
2.公民自身的局限性?，F(xiàn)代公共政策往往帶有較強的專業(yè)性，在知識方面，普通公民常常不能理解政策質(zhì)量標準中包含的知識，所以他們可能會對專業(yè)領域或科學界認定的政策質(zhì)量標準無法提出質(zhì)疑。在能力方面，他們是否具有參與政策應該具備溝通技巧，是否充分地理解政策過程和決策方式，是否充分地理解參與者的期望受政策限制，是否充分的理解公共問題解決的利益取向等，都是公民參與的巨大障礙。此外，由于部分參與者經(jīng)常代表的是現(xiàn)存組織的群體需要，表達著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益。因此，這些現(xiàn)象的存在，也會在一定程度上或多或少的影響公民參與公共政策。
3.公民參與的代表性和廣泛性欠缺。公民參與的代表性和廣泛性欠缺，主要是指部分政府及其職能部門為了達到體現(xiàn)自己意志的公共政策能夠順利出臺這一目的，通過操縱公民參與，導致公共政策過程中公民代表缺乏代表性和全面性。綜觀近幾年的公民參與實踐，部分政府及其職能部門在公共政策過程中也非常重視公民參與，在公共政策出臺之前，廣泛征集公民的意見，有的還召開大型的聽證會。但是，由于參與公共政策的公民產(chǎn)生方式不盡合理，參與的公民是由上級組織指定，而非通過制度化的嚴格程序產(chǎn)生。在上級組織指定參與公民的過程中，把一些與政府部門觀點相左的公民排斥在外，更有甚者，參與者本人就是公共政策的既得利益者，或是與政府有利益關系等狀況，都導致公民參與公共政策制定的代表性和廣泛性欠缺。
4.相關利益者話語權(quán)的缺失。相關利益者話語權(quán)的缺失，主要是指公共政策過程中，由于政府以及公民自身等原因所導致的相關利益主體缺位，致使相關利益者的利益訴求在公共政策中得不到體現(xiàn)。一方面，現(xiàn)實中的公共政策制定方式主要是封閉內(nèi)向型的，政策制定在相當程度上是與公民分離的，常常成為及少數(shù)專家和領導封閉式自我意志的表現(xiàn)。
另一方面，由于公民參與意識淡薄等原因，導致相關利益主體缺位，相關利益者的意志和利益在公共政策中得不到體現(xiàn)。本來作為公共政策相關人的公民，他們能夠親身感受到公共政策給自己經(jīng)濟、社會生活帶來的影響，對公共政策的制定最有發(fā)言權(quán)。然而由于公共政策制定過程中相關利益者話語權(quán)的缺失，就會導致公共政策所整合的利益不夠全面[4]。
三、完善公民參與公共政策的幾點對策。
1.構(gòu)建參與型公民文化，提高公民參與的認知水平和能力。阿爾蒙德認為“民主國家為普通人提供一個有影響力的公民參與決策過程的機會”[5]。而我國傳統(tǒng)政治文化中的“官本位”思想、清官情結(jié)、臣民意識在很大程度上抑制了公民參與，長此以往，就會導致公民認為政策制定是政府的分內(nèi)之事，與自己關聯(lián)不大，形成了公民參與的文化困境。構(gòu)建參與型的政治文化可以從地方性的事務做起，尤其是與公民最切身的事務相關聯(lián)，才會引發(fā)公民參與的動力；當公民在這些地方性事務的學習中學會參與并適應后，將會逐漸培養(yǎng)起參與更廣泛的公共事務的能力與興趣，并能進一步明確參與公共政策是公民的基本政治權(quán)利和義務，在參與過程中逐步提高認知水平和能力。
2.把握好公共政策的利益取向。所謂公共利益就是“在特定社會條件下，能夠滿足共同體成員的生存、享受、發(fā)展等公共需要的各種資源和條件的總和。”[6]所謂總體利益就是“目標群體的全部利益，是整體利益與所有部分的相對獨立的利益之總和?！盵7]在現(xiàn)階段，公共政策的利益取向應該是以總體系統(tǒng)觀為指導的總體利益，因為這樣既能發(fā)揮對部分進行整合的整體優(yōu)勢，又能調(diào)動系統(tǒng)所有組成部分的積極性，從而使系統(tǒng)具有較大的總體利益。
3.完善信息公開制度，實行政務公開。公共政策實際上是一種信息活動，若參與公共政策的公民不能夠掌握有關公共政策的相關信息，那么公民參與公共政策很難體現(xiàn)其價值。把公共政策各方面的情況作出全面、科學的描述并公布于眾，使公民能夠科學地了解公共政策的目的，并對相應的應對策略作出科學與準確的判斷，以便更好的行使公民的政策參與。
4.構(gòu)建公民參與的保障機制，切實保障公民參與權(quán)。從理論來看，公共政策供給取決于社會各階層達成的保護自己利益話語權(quán)的均衡。
從制度上保障公民可以依照法定的程序和制度參與公共政策，確保參與公共政策的公民能夠充分完備的表達自身的利益訴求。在實踐中，公民參與的保障機制主要從兩個方面進行構(gòu)建：一是組織結(jié)構(gòu)方面，實現(xiàn)地方基層自治；二是法制環(huán)境方面，建立“公民參與法”，充分保障公民參與的實施。
參考文獻：
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一、“大問題”的提出與早期爭論
從已往的考察分析中我們發(fā)現(xiàn)，以美國為代表的公共管理學研究雖走過了不菲的歷程，其理論建構(gòu)卻長期缺乏統(tǒng)一的哲學基礎。和其他社會科學相比，公共管理研究的歷史留給人們更多的印象不是知識的積累、融合與揚棄，而是不斷的變化、中斷或革命，多元的、經(jīng)驗的觀念變革或差異沖突壓倒了理論自身的演進邏輯。公共管理學研究沒有鎖定穩(wěn)定的軌道，它的興趣范圍似乎是隨意和無限的;它沒有發(fā)展出一套方法論或主流意義上的研究綱領和范式，據(jù)此將不同的學者聯(lián)系起來，便于他們之間的溝通和對話;它的研究對象或要解決的基本問題仍模糊不清。這不僅使其無力有效應對實踐及相鄰學科特別是政治學對自己學科地位的挑戰(zhàn)，難以擺脫所謂的“認同危機”，而且在一定程度上使公共管理學研究者的學科信仰及從業(yè)熱情受到挫傷。［2］“大問題”的提出從一個角度表達了人們?yōu)閿[脫此類危機或困擾所做的努力。1995年，貝恩發(fā)表了《公共管理學的大問題》一文，率先拉開“大問題”討論的序幕。
受物理學啟示，貝恩認為在公共管理學領域存在三個像物理學家經(jīng)常討論的基本問題，稱其為公共管理研究的“大問題”。第一個問題是所謂的微觀管理，即公共管理者如何打破組織運轉(zhuǎn)中“程序規(guī)則———不良業(yè)績———更多的規(guī)則”這種微觀管理的循環(huán)?公共管理的不良績效與圍繞管理關系存在的主體間的相互不信任有關，這種不信任會抑制公共組織的表現(xiàn)，在不信任、差的工作績效和規(guī)則制定間形成一種惡性循環(huán)。如何削減內(nèi)在于不同主體之間的不信任，打破微觀管理中的這種循環(huán)，是公共管理學研究的一大難題。第二個問題是所謂的激勵，即公共管理者如何鼓勵人們努力、智慧地為達到公共目的而工作?經(jīng)濟學雖然將委托關系看作組織行為的中心問題，但由于它將控制而不是激勵看作有效委托關系的關鍵，使委托范式暗含著可能偏離實際的假定①。在經(jīng)濟學家那里以委托人怎樣控制人行為為核心的委托問題，在應用中轉(zhuǎn)化成怎樣避免委托人試圖控制人時引起的功能失常行為問題。如果公共管理者不知道怎樣更好地達到社會目標或什么目標應當被追求，如何激勵公職人員以智慧而努力的方式去為公共利益而工作，便成為公共管理效率改進不能回避的又一難題。第三個問題是所謂的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他們機構(gòu)的表現(xiàn)業(yè)績?為了知道一個公共機構(gòu)或其成員是否做了好的工作，必須界定完成什么對好的工作業(yè)績能做出貢獻，由此確定度量的對象。而確定與工作業(yè)績內(nèi)在相關的度量對象常常是困難的。當投入和產(chǎn)出度量不能揭示組織真正所完成的業(yè)績時，較好的方法也許是去檢查組織運作的結(jié)果或影響。在工作努力和結(jié)果的關聯(lián)又不總是明顯的情況下，斷定組織成員工作的努力程度常變得相當困難。如何度量工作業(yè)績以推動公共事業(yè)的發(fā)展因此成為具有挑戰(zhàn)性的研究課題。［3］313－324在貝恩看來，上述三個問題都基于這樣的假定:公共管理者和研究者的工作不僅僅是理解公共機構(gòu)的行為，而且是如何改進公共機構(gòu)的表現(xiàn)。如果研究者們能有效回答這些問題，則將為提高公共機構(gòu)的績效做出貢獻。貝恩的文章發(fā)表后很快引起社會反應，紐曼(1996)和柯林(1996)的論文代表著最早的學術(shù)反應。針對貝恩的研究漏洞和操作偏好，在題為《什么使公共管理學成為科學?或“大問題”真的大嗎?》一文中，紐曼倡導在哲學層面上考慮學科的大問題。認為對公共管理學大問題的揭示必須在這門學科研究最基本的層面進行，且應當揭示該學科的本質(zhì)和存在動力。真正的大問題不應當是貝恩意義上的應用問題，而應當屬于這類問題:什么是一個組織或公共組織的本質(zhì)?公共組織如何與它的環(huán)境相關?管理一個組織意味著什么?［4］409－415
在題為《民主制中的公共管理學大問題》中，柯林表達了與紐曼和貝恩皆有所不同的觀點?；诠补芾砼c政治、法律等社會因素的密切關系，柯林認為公共管理學大問題的確立必須滿足四個標準:根植于民主政治的達成;提高到社會的水平;面對集體行動手段的復雜性;強調(diào)更加有效的社會學習。在此標準下，公共管理學的大問題包括7個既是研究性也是行動性的方面:(1)什么是集體行動的手段，據(jù)此保持既向民主政治過程也向核心的社會價值負責?(2)什么是社會中集體行動的非政府角色，怎樣保護和培育這種角色?(3)基于功能和地理上的政府結(jié)構(gòu)之間有什么適當?shù)臋?quán)衡?(4)怎樣解決國家和地方在政治舞臺上的緊張局勢?(5)什么樣的決策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理論原則可以被利用?(6)什么樣的平衡在中立的能力、代表性和領導之間應當被采取?(7)如何提高社會的學習過程，改進有效選擇、可替代后果、達成目標、特別是培育和發(fā)展民主政體的知識?［5］416－422
二、新研究及其特點和方法
基于人們對公共管理學學科建構(gòu)的不滿及理論重建的需要，圍繞“大問題”的首輪之爭獲得了意想不到的社會反響。認識到“大問題”研究的重要和激勵效應，美國《公共管理評論》不僅于2000年發(fā)表本刊編輯的專文(CamillaStivers，2000)，對“大問題”研究的意義予以肯定:跨越不斷增加的公共管理分支學科和特殊的讀者群體，給日益碎片化和微觀化的研究以根基，更好地服務于公共管理的學術(shù)和實踐;［6］194－199而且在2001年開設專欄，給“大問題”研究的深入予以鼓勵?？铝肿鳛椤按髥栴}”早期爭論的特殊專家，在專欄開篇中發(fā)表了《大問題對公共管理研究之重要》一文(2001)，強調(diào)并闡述了“大問題”對民主社會公共管理學術(shù)研究與實踐的價值。柯林認為，有效認同并處理“大問題”的最大挑戰(zhàn)來源于我們過度關注組織運行中的工具問題?！按髥栴}”不應集中于工具而應聚焦于公共管理對社會的后果和價值方面，公共管理怎樣影響社會應當成為聚焦的中心，“大問題”應當由此論域引申出來。除了自己倡導的傾向，柯林總結(jié)了“大問題”研究在其他方向所做的工作。一些研究繼續(xù)在機構(gòu)組織工具層面及人管理方面開展工作，以期在微觀管理方面有所發(fā)現(xiàn);一些研究聚焦于公共管理的功能機制如何克服現(xiàn)代國家中存在的分散獨立和碎片現(xiàn)象，以期形成更為廣泛的治理、網(wǎng)絡和行政連接的理論;一些研究將視野從人操作層次拓展至非政府組織行為對公共事務的影響;一些研究則在“治理改革”框架下將焦點置于社會行為者對公共管理人的影響。柯林在堅持自己1996年觀點的同時認為，對于公共管理理論和實踐來說，“大問題”的回答和提出同樣重要和急迫?；卮鸬馁|(zhì)量隨著時間的推移雖會得到改進，但有效的回答無論何時都應當是理論堅定、經(jīng)驗準確和可執(zhí)行的。
柯林重申，公共管理是人類活動的一個中心，人類需要公共管理及其機構(gòu)。然而，公共管理的成功不在于工具層面，而在于它對于一個國家或地區(qū)的持久價值。公共管理學的大問題必須涉及怎樣使我們的社會對公民更好而不是更糟這種持久的價值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世紀以來的“大問題”研究似乎并未朝著他期盼的方向邁進，其整體上呈現(xiàn)的是一種多元分散的趨向。與20世紀集中于普遍性問題的爭論有所不同，認識到研究起點、觀察維度對結(jié)論的影響，一些學者以方法論變化為手段，尋求公共管理大問題研究的突破。在他們看來，公共管理問題研究必須慮及管理過程依存的關系和背景。譬如，孤立地考察一種管理行為，與將其置于網(wǎng)絡關系所得的結(jié)論是不同的，對于“大問題”的確立也因此可能相異。關注公共管理行為的依存條件，既是對象世界的客觀邏輯，也是科學認識的方法論要求。艾格雷諾夫、麥圭爾(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉漢(RichardF．Callahan，2001)的研究表達了這一傾向。與此同時，意識到普遍性和特殊性的依存關系，另一些學者將研究對象延伸或拓展到公共管理的分支學科和應用部門領域，通過對區(qū)域和具體問題的分析為普遍性大問題研究創(chuàng)造條件。這包含有兩種學術(shù)趨向:一種趨向在尋求、總結(jié)“大問題”的過程中將研究視野延伸至公共管理學科內(nèi)的分支領域，以此展示“大問題”存在的豐富內(nèi)涵和微觀基礎，布魯克斯(ArthruC．Brooks，2002)、庫珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大體歸于這一傾向;一種趨向?qū)ⅰ按髥栴}”探究拓展到感性具體的應用管理部門，與此匹配的分析和觀點雖不具有普適性，對普遍性問題的概括和檢驗卻提供了一種經(jīng)驗支持，是公共管理研究不可或缺的論域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他對具體公共部門管理事務的考察體現(xiàn)了這一研究傾向。就理論重建而言，延伸研究和方法論變化對大問題的討論更具意義。和傳統(tǒng)公共管理研究給人的印象一樣，在對公共管理“大問題”研究的梳理中學者們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，研究方式或方法論選擇的過度分散有可能使公共管理學研究重蹈“認同危機”的舊轍。
致力于理論重建的努力雖然使“大問題”研究者認識到了集中統(tǒng)一的某種重要，但遠未達到貝恩設想的集中狀態(tài)。相反的是，公共管理論域的“大問題”越來越多并日趨多元和分散。造成這種狀況的原因可能是多樣的，但研究方法的差異是主要原因之一。觀察維度和邏輯起點的不同反映的就是方法論的一種差異。貝恩和柯林在早期爭論中所以會各執(zhí)己見，首先源于他們研究中選擇的邏輯起點彼此不同。貝恩的研究從機構(gòu)開始，因而微觀組織和管理技術(shù)被賦予重要地位。柯林的研究從制度開始，民主政治、社會參與自然會被賦予更大的權(quán)重。為解決大問題研究中的分散化，卡拉漢于2001年發(fā)表了題為《公共管理“大問題”研究方法中連結(jié)與隔斷的挑戰(zhàn)》的論文，主張建立一種包容廣泛、能夠?qū)⒉煌瑢哟蔚难芯窟B接起來的新的基礎或起點，用以克服單一維度或?qū)用娣治龅木窒?。?］493－499譬如，以社會作為研究起點或觀察維度就可能具有這種包容性。社會是一個廣泛系統(tǒng)，個人、團隊、組織、制度等各種現(xiàn)象及其相互作用皆可有序地納入其中。當以社會為基點考察“大問題”時，人們必須顧及社會系統(tǒng)中的相互作用及各種現(xiàn)象間的秩序與嵌套關系，對“大問題”的概括便容易趨向一致或融洽。站在社會角度看待組織與制度，以組織為起點的貝恩的研究和以制度為起點的柯林的研究便不再表現(xiàn)為形式上的嚴格沖突，而顯現(xiàn)為本質(zhì)上的交融或趨同。因為現(xiàn)實社會中的組織和制度是不可分割的兩種行為方式。組織存在于制度之中，制度依靠組織得以建立和實施，它們皆屬社會系統(tǒng)互惠存在的構(gòu)成部分。
與卡拉漢直接從方法論角度尋求改進研究的做法不同，艾格雷諾夫和麥圭爾(2001)從公共管理對象及其存在方式與背景轉(zhuǎn)換維度，體現(xiàn)了方法論變化對“大問題”認知的影響。在他們看來，不同的管理對象應當有不同的運行規(guī)律和管理理論，基于其上的“大問題”因此也應當是不同的。如果說傳統(tǒng)公共管理理論多以單一組織的研究為核心，則現(xiàn)代公共管理研究必須致力于交互作用背景下的管理問題和規(guī)律。公共網(wǎng)絡管理提供了發(fā)現(xiàn)這種問題和規(guī)律的一個平臺。2001年發(fā)表的《公共網(wǎng)絡管理中的大問題》是二人基于這一觀點所做的嘗試。受數(shù)學學科的啟示，這篇文章首先也對“大問題”研究予以充分肯定。如果說希爾伯特100多年前對未來數(shù)學研究提出待解問題被傳為佳話，那么它同時也向?qū)W術(shù)研究傳遞了一個信息:那些懸而未決的科學問題不僅不是學科發(fā)展的障礙，而往往相反是學科活力所在的象征。公共管理學應該屬于這樣一個學科，它需要發(fā)現(xiàn)并解決屬于自己的核心問題。日益凸顯的公共網(wǎng)絡管理研究是這一學科的重要構(gòu)成。網(wǎng)絡意味著對單個組織的超越，在組織群體的交織中看待并實施管理，這與傳統(tǒng)聚焦于邊界清晰的單一組織管理有所不同。當公共管理面臨的不是一個機構(gòu)，而是多重組織如多重政府交織的存在對象時，既難以劃定清晰的邊界，也難以依靠線性的組織權(quán)威和官僚層級指令，便需要建構(gòu)超越傳統(tǒng)的管理理論，建立基于網(wǎng)絡關系基礎上的新的公共管理學說。為建立這樣的學說，作者提出并討論了與公共網(wǎng)絡管理相關的七個“大問題”:(1)是否有一個等同于傳統(tǒng)管理程序的功能網(wǎng)絡，在網(wǎng)絡管理中存在相同的計劃、組織、人事、指導、協(xié)調(diào)、報告、預算即POSDCORB①?(2)網(wǎng)絡管理中的群體決策與工作中那些基于行為科學或其他學習與決策過程的方法是否相似?(3)網(wǎng)絡提供的靈活性是否超越快速的適應或程序調(diào)整?(4)網(wǎng)絡以什么方式采用相互的自我責任?(5)網(wǎng)絡中與組織法律理性權(quán)威相對應的凝聚因素是什么?(6)網(wǎng)絡中的權(quán)力如何展示，它對群體問題解決的影響是什么?(7)公共管理網(wǎng)絡產(chǎn)生不曾發(fā)生的結(jié)果嗎?［9］295－326
三、非營利管理研究對“大問題”的回答
除方法論上新的嘗試，將研究對象下延到公共管理學科的分支領域，透過對分領域問題的微觀考察，尋求或檢驗對普遍性問題的回答，是新世紀公共管理“大問題”研究的又一傾向。在此方向，布魯克斯和庫珀的研究具有一定代表性。在2002年發(fā)表的《非營利管理幫助回答公共管理的大問題》中，布魯克斯試圖通過對非營利管理問題的分析尋找公共管理“大問題”的答案。這種分析從非營利管理研究議題的分布開始，目的在于發(fā)現(xiàn)“大問題”集中的領域。根據(jù)《非營利管理和領導》雜志編輯丹尼斯•楊(DennisR．Young，1993，1997)對“當代非營利組織關鍵問題”的界定和歸類，布魯克斯考察了1993至1997年該雜志的主題及所占比例，將其概括為如下幾類:委員會治理8%;行政領導8%;人力資源管理12%;財政資源7%;對變化的戰(zhàn)略適應9%;組織結(jié)構(gòu)14%;表現(xiàn)度量8%;其他34%?？疾?990至1998年其他一些非營利問題學術(shù)雜志發(fā)文的主題，發(fā)現(xiàn)基本議題也多集中于以上方面。由于這些議題與貝恩的“大問題”多有重疊，通過它們可以對貝恩的“大問題”做更深的透析。［10］259－266依據(jù)貝恩的觀點，公共管理部門中的委托人即被選官員不能通過規(guī)則的強化很好地管理人的行為，由此導致微觀管理中不信任、更差的工作績效和更多規(guī)則的惡性循環(huán)。在缺乏較好績效控制技術(shù)的情況下，打破這種惡性循環(huán)需要削減不信任，這要求合理界定委托人和人的角色。布魯克斯認為，與一般公共部門相比，非營利部門的行政等級更具模糊性。譬如，非營利董事會負責其組織高層的監(jiān)管時，經(jīng)常會被要求產(chǎn)生諸如負責籌款、協(xié)調(diào)管理等具體的功能行為，由此延伸了董事會的責任鏈。當董事會這樣去做的時候，意味著委托人可能就是人自己。這種委托人和人角色的模糊狀態(tài)會影響董事會的有效治理。為了提高非營利管理的工作效率，董事會的任務應當合理地限于政策層面。
有效的非營利管理董事會傾向于與組織的日常行政無涉，它們對于操作層面事務的干預僅僅限于危機時期。這些特點與公共管理明顯相似。在公共部門管理中，那些高高在上擁有決策權(quán)的委員會也常常對組織運行的官僚程序感興趣，這不但會降低董事會的效率，還可能導致一類基于委員會介入細節(jié)而引發(fā)的危機。從中得到的教訓是，董事會和委員會的操作干預都應限于危機時期，且危機干預必須是經(jīng)濟的。雖然非營利董事和公共部門的委托人有所區(qū)別，但二者關于微觀管理的問題和答案是相似的。從非營利管理存在的問題和消解方向可以看出，為了消減公共管理領域委托關系中的不信任，澄清委托人的使命并將其在人層次的干預限于危機情境十分重要。
公共部門的雇員管理可以從非營利志愿者激勵問題的分析中發(fā)現(xiàn)啟示。雇員激勵是貝恩提出的公共管理的又一個“大問題”。公務員的特殊地位使公共管理者難以像企業(yè)家那樣解雇或獎勵任何人;而公共管理績效認知的困難既意味著道德約束的失控，也意味著不當激勵出現(xiàn)的可能，并由此引發(fā)壞雇員驅(qū)逐好雇員的現(xiàn)象。在此背景下，考慮到公共部門較低的工資，非金錢補償成為一種平衡機制。布魯克斯對此的解釋是:一個雇員在任何領域掙得補償C，那里C=W+V。W代表著貨幣類收益如工資，V代表非金錢收益如工作滿意。想象一個雇員在兩份工作之間進行選擇:一份是私營公司的工作，貨幣收入為Wp;一份是地方政府工作，貨幣收入為Wg。如果Wp＞W(wǎng)g，但是雇員選擇了地方政府工作，則存在Vg＞Vp，即非金錢收益在政府部門比私營部門更高。這表明公共部門對雇員的激勵主要來自非金錢收益。和政府一類公共部門相比，非營利部門管理涉及一些特殊情形，如志愿者勞動力介入的貨幣收益為零(即W=0)，他們的收益補償全部來自非金錢力量方面(即C=V)。如果貨幣收益為零，激勵一個人成為志愿者參與非營利性活動的動力便只能從非貨幣收益方面去尋找。這種非貨幣收益雖然大部分不能為管理者所操縱，其主要方面卻可以被分離出來予以考察，它們構(gòu)成激勵志愿者行為的主要因素。諸如:認識到活動的意義而為社會或社區(qū)改進而工作，做有責任的公民;表達個人態(tài)度，顯示對他人的關愛;學習新知識和技巧，增加職業(yè)生涯的選擇機會和能力;發(fā)展領導和團隊技巧，建構(gòu)自我尊敬，提升或賦予生命以意義;經(jīng)歷新挑戰(zhàn)，豐富自身閱歷，體驗積極的組織文化，享受特殊時光。這一切對志愿者來說都是與貨幣收益不同的獎勵。在志愿行為關系中，給予者和接受者會存在一種雙贏情景，志愿者在給他人帶來福利的同時也提升了自己。公共部門管理中的雇員激勵雖不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之間的部分重疊使前者可以從后者得到啟示。譬如，非金錢雇傭關系在公共領域和志愿者領域應當是被認同的，認識到形式多樣的非金錢收益的激勵價值，在不增加費用的情況下，管理者有可能實現(xiàn)對非營利或公共部門工作的改進;營銷大部分無形收益對招聘、保留和激勵非營利或公共部門的雇員都會有所幫助。
績效度量是貝恩提出的公共管理的第三個“大問題”。對此問題的解答雖存在良好意向和努力，結(jié)果卻始終不甚理想。人們致力于量化標準的發(fā)現(xiàn)和應用，不斷強化投入產(chǎn)出意識，公共管理的績效評價依舊充滿模糊性。普遍認同的原因是，目標的多元化使公共部門的績效度量難以有明確的界定和標準，也缺乏讓公共管理者自己去澄清的激勵。布魯克斯認為，公共機構(gòu)中也許不存在像企業(yè)生存必須維系的那種可測度的成本或利潤底線。非營利管理存在類似的情形。一方面，非營利組織必須擁有并認識到它的生存底線，以避免倒閉或消亡的風險;另一方面，非營利組織也存在目標的多維或模糊性，且經(jīng)常被寄托或賦予公共使命。在此狀況下，發(fā)展一種績效評估的多維方法，是度量非營利領域業(yè)績表現(xiàn)的合理選擇。布魯克斯介紹了庫什納和普爾(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)圍繞這一問題構(gòu)建的模型，該模型從4個維度界定非營利組織的業(yè)績表現(xiàn):(1)是否獲得機構(gòu)運作需要的充足資源或資金;(2)是否以最小成本或效率的方式產(chǎn)出所需要的東西;(3)是否以依據(jù)組織使命的要求達成了既定目標;(4)機構(gòu)服務的顧客是否滿意。在目標多元的非營利系統(tǒng)，這些維度都存在于一個反饋環(huán)中。例如，資源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能擬制承諾的目標達成或傷害選舉人的滿意，而這些負面效果又會引起更大的資源危機。因此，任何對這些維度的忽略都會產(chǎn)生對組織績效理解的殘缺。績效考察的這種多維方法對公共部門管理富有啟示。全面質(zhì)量管理在政府機構(gòu)的應用就具有這種多維特點，涉及對“顧客”滿意、目標達成、持續(xù)改進、員工參與等多方表現(xiàn)的度量。比較非營利管理與公共部門的業(yè)績表現(xiàn)可形成如下共識:尋求單一公共機構(gòu)業(yè)績表現(xiàn)的度量方法可能是不合適的;業(yè)績表現(xiàn)的構(gòu)成不僅包括組織的運作效率，選民滿意，也包括機構(gòu)資金的重組和目標的達成。這些維度存在著一種相互影響的反饋機制，忽略其中一個因素同時意味著其他方面可能存在麻煩。公共部門的績效度量應同時在多個維度來展開。
四、延伸研究:對行政倫理“大問題”的考察
公共管理在理性意義上應當有其規(guī)范的倫理基礎，但這種基礎具體是什么卻時常困擾著公共論域中的許多學者和實踐者。2004年，庫珀發(fā)表了《行政倫理的大問題:對集中研究和合作努力的需要》一文，將“大問題”研究延伸到行政倫理領域，試圖對公共管理倫理的規(guī)范基礎給予說明。［11］395－407
對這一問題常見的非正規(guī)表述是:哪種倫理在政府行政決策中應當被采用?每一個人都有自己基于宗教、政治、文化或生活經(jīng)驗及其他社會化經(jīng)歷之上有個性的倫理觀點。除此之外，社會上還存在稱之為“職業(yè)倫理”的行為規(guī)范，公共行政倫理既是這種規(guī)范的一部分，也是公共管理理論研究縱深發(fā)展的重要領域。庫珀概括了這一領域備受關注、可視為公共倫理選擇價值基礎的5個議題:(1)政權(quán)價值與憲法理論。自由、平等和財產(chǎn)權(quán)是與此相關的規(guī)范價值。(2)公民權(quán)理論。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民賦予的權(quán)力，并承擔責任代替公民處理公共事務。(3)社會公平。社會公平是政府行為核心的組織原則，該原則雖從未單獨成為被接受的中心，卻是行政倫理主要的價值規(guī)范之一。(4)美德。美德不是一個高高在上的深奧假定，而是生活中常見的性格特點或道德現(xiàn)象，將其理解為行政倫理的特點之一是對理性主義的矯正。①(5)公共利益。公共利益作為政策和行政決策的終極原則發(fā)揮作用，提醒并約束公共管理行為必須代表廣泛分享的人民利益而不是特殊群體的獨占利益。這些具有美國特點的價值規(guī)范是否和怎樣適合于其他國家令人深思。行政倫理規(guī)范的創(chuàng)造因國家而異嗎?有沒有可稱之為全球行政倫理的東西?如果行政倫理是社會性建構(gòu)的，當社會交往使世界正變成相互依靠的整體時，是否會出現(xiàn)或建構(gòu)出公共行政管理的全球倫理?與此關聯(lián)的公共行政倫理的一個“大問題”是:基于個別國家或地區(qū)社會基礎之上的行政倫理范式在全球適用嗎?庫珀的回答是肯定的。早在《跨國世界的公共管理倫理》(2000)中，庫珀與其合作者尤德(DianeYoder)就對這一問題給予了正面解答。他們考察了自1970年以來大量的國際條約、協(xié)定、合同、公約和項目，發(fā)現(xiàn)其中蘊含著一些彼此認可或共同追求的價值觀基礎:自主決定、自由、真誠、信任、善始善終。這些價值觀既與美國文化相吻合，也適用于其他國家或地區(qū)，只是人們常常不知道它們怎樣被世界其他國家或地區(qū)所采納。譬如，缺乏透明度產(chǎn)生的負面影響或破壞作用使得任何一個政府都面臨壓力，如果某個政府期望它的國家能夠長期繁榮和穩(wěn)定，就不得不增加其政治決策和公共管理的透明度。作為對政府信任的基礎，透明度就可能成為全球公共管理追求的倫理價值。如果全球性價值倫理確實存在或能夠為人們所重建，是否會導致多樣性世界文化的破壞或同質(zhì)化、西方化?庫珀的回答是否定的。盡管不同文化覆蓋的融合是可能的，但人們依舊可能在一個包容廣泛的文化中保持其生活與行為個性，一方面富有地區(qū)特點，同時又介入全球文化。
如何進行組織設計以支持倫理行為是庫珀認為的公共行政倫理的第二個“大問題”。以邁歐格拉姆(Milgraam，1960)在耶魯所做的實驗和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的實驗為例，庫珀分析了層級官僚組織的兩個局限:不僅在激勵職員的行為方面是失敗的，而且常常阻礙他們產(chǎn)生正確的倫理行為。譬如，在邁歐格拉姆的實驗室中，不同年齡、性別、職業(yè)、宗教傾向或教育水平的受試者，在有關提示和組織文化的誘使下，多會產(chǎn)生拋棄個人倫理責任的異端行為，如以痛苦和危險的方式對他人實施電擊。邁歐格拉姆將這種現(xiàn)象解釋為“角色轉(zhuǎn)變”，即通過心理角色的逐漸過渡，受試者從相對自治的主體存在變成了實驗意志的某種工具。
當人成為工具時，便不再為個人的行為承擔倫理責任。津巴多的實驗則發(fā)現(xiàn)，大學生在模擬監(jiān)獄分配的角色中，很快會變成對犯人有虐待傾向的惡劣的護衛(wèi)，或?qū)ζ渌撕妥o衛(wèi)實施侵略性報復的囚犯。在此，護衛(wèi)和犯人一樣被組織中關聯(lián)的角色所俘獲。這些與有關文獻用“組織人”、“微觀政府”或“組織支配”概念刻畫官僚組織對其成員行為的塑造作用十分類似?！敖M織人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了組織成員如何忠誠地被組織所捆綁，以至于毫無疑問地依據(jù)組織的期望決定自己的行為;“微觀政府”概念描述了不管倫理和法律如何規(guī)定，雇員都被要求是他們組織監(jiān)督者的命令服從者;“組織支配”范式則反映了組織通過強化能夠使其利益最大化的心理威脅支配它們雇員的生活，由此導致成員行為的單調(diào)或片面化。大量文獻和行政倫理案例顯示，組織傾向于剝奪或阻礙其工作人員堅守他們的職業(yè)良心或倫理自由。是否能夠建立一個傾聽并支持倫理訴求的公共組織，有賴于公共管理倫理專家和組織問題專家的合作努力。庫珀提出的最后一個倫理“大問題”是，為公正起見，什么時間應該平等或不平等對待人們?傳統(tǒng)觀點認為，為了公正地對待每個人，必須同樣地對待每個人。20世紀中葉后社會的多樣化發(fā)展對這一觀念提出挑戰(zhàn)。公民權(quán)運動、反貧困運動、婦女運動、環(huán)境運動、學生運動以及其他倫理運動以前所未有的多元訴求迫使人們意識到，同等待人未必對每個人就是公正的。在回應多元化的公民社會及其偏好與訴求方面，基于理性化、標準化的傳統(tǒng)觀念有著名不副實的困難?？陀^的情形可能是，在接受以官僚機構(gòu)為中心給予的服務時，許多公民經(jīng)常覺得他們得到了不公正待遇。由此引出的一個倫理問題可能是，公正并不要求任何時候都同樣地對待人們。
在一些情況下，它要求給予相同待遇;在另一些情況下，則可能需要差別待遇。但清楚理解這兩種公正方式的標準時常也是困難的。在一些案例中人們能看到公正與差別待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及殘疾人待遇時給予的特殊照顧，在社會心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人們卻茫然于明顯的觀念沖突，譬如，同性戀者們基于平等的觀念堅持維護他們結(jié)婚的權(quán)利，要求同性戀者之間對忠誠的承諾應該被像其他人那樣得到對待;持反對意見者則認為婚姻應該僅僅存在于異性之間。由此引起的激烈爭論是:什么樣的資格應同等對待，什么樣的同等對待應該禁止?以相同方式對待每個人也許不是理想的普世價值觀，但何時需要平等對待，何時需要不平等對待，則常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不總是等價的，我們必須解決這樣一些關聯(lián)問題:什么時候不平等對待是公正的，什么時候平等對待是公正的?是應該標準化每一個問題，還是給予一些情況特殊考慮?假若各個方面的情況都要考慮，又如何對標準化和多樣性進行綜合?
五、價值與啟示
我國經(jīng)濟改革最引人注目的一個變化，就是20多年間有1億農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員已占農(nóng)村總從業(yè)人員的30%左右，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)取代國有工業(yè)，成為我國工業(yè)中的主要組成部分。但是，農(nóng)村勞動力資源的再配置在20世紀90年代中期以后，則逐漸地減緩，并在近幾年因市場變化而出現(xiàn)倒流趨勢。僅1997、1998年兩年統(tǒng)計，從事農(nóng)業(yè)的勞動力就凈增366萬人，1999、2000、2001年每年至少也有凈增100多萬人。出現(xiàn)上述情況并不意味著資源配置效應的潛力告終。主要依據(jù)是：盡管已有大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)領域，但由于農(nóng)村人口和勞動力的迅速增長，留在農(nóng)業(yè)領域的勞動力還有3億多，同改革初期相比，不但沒有減少，還增加了100多萬。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)率仍然存在較大的差異。但是，我國國民經(jīng)濟經(jīng)過20多年高速增長的量變積累，已經(jīng)呈現(xiàn)質(zhì)的變化，即絕大部分商品的供給已經(jīng)滿足或超過市場需求，由賣方市場變成買方市場。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場導向下經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)飽和，不再有超常發(fā)展的空間；而高技術(shù)含量的生產(chǎn)領域雖然市場廣闊，卻需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行重大結(jié)構(gòu)調(diào)整，不可能再以低技術(shù)和粗放經(jīng)營的方式跨進結(jié)構(gòu)升級這道門坎。況且，80%以上分布在村落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于缺乏所必需的公共基礎設施，缺乏技術(shù)和管理人才，遠離城市集中地帶，難以再走“離土不離鄉(xiāng)”的道路。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展正面臨著一個調(diào)整期，這就不可能再以從前那樣的超常速度增長著。與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可納農(nóng)村剩余勞動力的能力趨于下降。從“七五”期間年均925萬人，降到“八五”期間年均719萬人，降到1996年674萬人，再降到1997年的400萬人。在今后的若干年中，如果不可能出現(xiàn)新的經(jīng)濟增長點，前面所說的資源配置效應，將在很大程度上不復存在，經(jīng)濟增長速度將會顯著放慢。
我國經(jīng)濟改革以來的一、二十年間，數(shù)以千萬計的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，并因此帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速度增長，在一定程度上代替了城市化的發(fā)展，但這種替代終究是有限度的。農(nóng)村人口城市化規(guī)律是不可阻擋的，限制城市化是積累矛盾，加劇矛盾，而不是解決矛盾。這就要求我們必須把轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)業(yè)勞動力與城市化有機地結(jié)合起來。國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城市遷移，是現(xiàn)代化進程中相互制約、相互影響的兩個方面。從20世紀80年代初期以來，我國剩余農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，取得史無前例的進展，但農(nóng)村人口向城市遷移的進程仍然十分緩慢，這兩者之間表現(xiàn)出極其明顯的不協(xié)調(diào)。這種不協(xié)調(diào)的后果，集中反映在最近幾年前者速度大幅度回落，以及與此相聯(lián)系的農(nóng)村經(jīng)濟增長速度及農(nóng)民收入增長幅度明顯趨緩。這就要求必須因勢利導地解決這種不協(xié)調(diào)問題，并使之相互促進，以開創(chuàng)中國剩余勞動力轉(zhuǎn)移的新階段。
要有效地解決我國剩余農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，就必須遵循社會經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，正確認識和處理市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的關系。市場化、工業(yè)化和城市化是推動現(xiàn)代化進程不可缺少的原動力，也是推動農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移不可缺少的原動力。社會經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律是，伴隨著工業(yè)化的推進，城市化水平也不斷提高，這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷引起就業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，也是市場機制在勞動力資源配置過程中發(fā)揮作用的結(jié)果。我國的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)已由建國初期的3:7轉(zhuǎn)移為7.5:2.5，而城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)乃為3.6:6.4，這在世界上是絕無僅有的。造成這種狀況的主要原因，是在一個相當長的歷史時期中，中國的工業(yè)化是在城鄉(xiāng)隔離的環(huán)境下并且獨立于城市化進行的，使得迅速增長著的剩余農(nóng)業(yè)勞動力無法被城市二、三產(chǎn)業(yè)所吸收。1952年至1978年，我國城市工業(yè)所能提供的新的就業(yè)崗位只有3723萬個，而同一時期由于人口政策的失誤，全國城鄉(xiāng)勞動力共增加19127萬人，大部分新增勞動力不得不被安置于農(nóng)村，這就必然嚴重地制約著中國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟的增長。市場取向改革以來，我國市場化程度有了顯著的進展，并且與工業(yè)（尤其農(nóng)村工業(yè)）協(xié)調(diào)發(fā)展的道路基本上打通。這些年來，我國農(nóng)村工業(yè)化和剩余農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移所取得的巨大進步，也正是市場化因素不斷強化的結(jié)果。然而，在依靠市場機制和農(nóng)村工業(yè)化力量來推動經(jīng)濟高速增長與剩余勞動力轉(zhuǎn)移的同時，城市化滯后的矛盾又日益突出出來。
二、是進小城鎮(zhèn)抑是進大中城市
關于我國城市化與城鎮(zhèn)化問題，國內(nèi)外學術(shù)界都作了不同程度的研究，并取得一系列階段性成果。但是，對城鎮(zhèn)化與城市化的關系問題，至今還沒有取得一致的看法。這就很難對我國農(nóng)民進城的方式和條件作出正確的回答。我們認為，城鎮(zhèn)化不等于城市化，甚至不是城市化的主流。發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國特定條件下城市化戰(zhàn)略的一部分而不是全部，發(fā)展小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)二元體制下被迫作出的選擇，而不是最佳的選擇。確立這樣的一種觀點，才能正確認識我國農(nóng)民進城的方式和條件。換句話說，我國農(nóng)民進城的方式和條件的特殊性，在相當程度上是和我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及與此相聯(lián)系發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒有被破除的背景下，大中城市的發(fā)展從一開始就同農(nóng)村問題的解決無關。而改革開放以來，我國政府提出發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略時，又總是同解決農(nóng)村問題聯(lián)系在一起。我國現(xiàn)階段農(nóng)民進城方式和條件，都是由此派生出來的。在城鄉(xiāng)分離或城鄉(xiāng)分割體制尚未消除的背景下，人們往往把大中城市和小城鎮(zhèn)區(qū)分為兩個不同類型的社區(qū)。與此相適應，在農(nóng)民進城上，也可以劃分為進大中城市和進小城鎮(zhèn)這兩種方式。當城市化還沒有基本實現(xiàn)的情況下，必然是進大中城市和進小城鎮(zhèn)并重（目前兩者人口各占一半），而且在一定時期內(nèi)，進小城鎮(zhèn)的人數(shù)還會比進大中城市的人數(shù)多得多。當城市化演變到一個相當高的程度，城鎮(zhèn)化就會逐漸被城市化所代替。屆時，農(nóng)民進城的方式，主要表現(xiàn)為進入大中城市，或進入大中城市的人數(shù)遠遠超過小城鎮(zhèn)。
我國小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，是源于農(nóng)村工業(yè)化是在城市化嚴重滯后的背景下運行的。農(nóng)業(yè)勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，是采取“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移方式。剩余農(nóng)業(yè)勞動力就地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，比起舊體制下農(nóng)民沒有選擇職業(yè)的自由、缺乏必要的勞動力流動機制，無疑是一個很大的進步。但是，這種初級形態(tài)的勞動力市場，畢竟存在很大的局限性，突出表現(xiàn)在剩余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移在就業(yè)空間上的封閉性和分散性。封閉性指的是面向農(nóng)村，就地轉(zhuǎn)移。分散性指的是92%的剩余勞動力轉(zhuǎn)移是分布在村落，向小城鎮(zhèn)集中的不及8%。應當這樣看，即小城鎮(zhèn)建設對帶動我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，還將繼續(xù)發(fā)揮一定的作用。我國目前仍然有大量分布過散、缺乏規(guī)模效益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，迫切需要改善布局和基礎設施條件。但由于企業(yè)自身和外界條件的限制，它們大多數(shù)還很難向大中城市集中，而小城鎮(zhèn)的進入門坎則要低得多。但是，和大中城市相比，小城鎮(zhèn)的集聚效益差，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小、檔次低，對投資的吸引力和對勞動力的容納能力很有限，不應對它在城市化中的作用寄予過高的期望。我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度很快，目前總數(shù)已突破60000個，但每個城鎮(zhèn)平均人口（指非農(nóng)業(yè)人口）只有2000人左右，作為吸納農(nóng)村剩余勞動力主要載體的初衷始終未能達到。大中城市可以吸收大量的鄉(xiāng)村勞動力和其他資源，可以創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟效益。為了擴大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，提升小城鎮(zhèn)的檔次，客觀上要求小城鎮(zhèn)建設必須同大中城市的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整有機結(jié)合起來，例如在與大中城市一定距離內(nèi)和交通干線附近形成小城鎮(zhèn)群帶，可以有效利用大中城市對周圍地區(qū)的擴散和帶動效益，并減輕其膨脹壓力。事實上，目前有些小城鎮(zhèn)所表現(xiàn)出來的規(guī)模和效益，有相當部分來自鄰近大中城市發(fā)展的可能性。應當認識到，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割制度安排下的一種迫不得已的選擇。今后我國新增就業(yè)崗位，將有很大一部分集中于第三產(chǎn)業(yè)，如果絕大部分人口集中于小城鎮(zhèn)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將嚴重受阻。我國城市化已經(jīng)演變到一個新的階段，即小城鎮(zhèn)數(shù)量擴張已經(jīng)基本完成，今后發(fā)展的重點應放在提高建設質(zhì)量上。還應當指出的是，我國經(jīng)濟增長正由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，以往在粗放型經(jīng)濟增長方式下發(fā)展起來的低技術(shù)含量的產(chǎn)品市場已經(jīng)相對飽和，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有相當一部分低技術(shù)含量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)需要進行技術(shù)改造、產(chǎn)品升級、資產(chǎn)重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)是無法滿足這一結(jié)構(gòu)重組要求的。大中城市不但比較容易提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行調(diào)整所需要的資金、技術(shù)、信息、人力資源、市場條件等，而且還將為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供廣闊的市場。統(tǒng)計資料表明，我國100萬－200萬人口的城市，勞動力在第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重高達45%，而20萬人口以下的小城市，其比重僅占23%。這就要求我們必須采取更加積極的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，在繼續(xù)為小城鎮(zhèn)發(fā)展（擴大規(guī)模、提高檔次）提供必要條件的同時，把城市化政策的重心，從消極限制向積極鼓勵發(fā)展大中城市。與此相聯(lián)系，農(nóng)民進城的方式將越來越由集中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向集中大中城市。
與農(nóng)民進城方式相聯(lián)系，在大中城市勞動力市場上，還存在著事實上的二元市場，即進城農(nóng)民的就業(yè)市場與城市居民的就業(yè)市場同時存在。從相對意義上，這兩類市場是相互分割，相互獨立的。由于戶籍制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、養(yǎng)老制度等方面的差別，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民還不可能享有城市居民同等的就業(yè)權(quán)利和就業(yè)條件，還無法同城市居民一樣進入同等待遇的職業(yè)領域并獲得制度性工資。在城市二元勞動力市場上，進城農(nóng)民所從事的多為城市勞動者不去競爭的崗位，并領取比城市居民相對低得多的勞動報酬，相對少得多的社會福利。這種對農(nóng)村勞動力進入城市的就業(yè)限制和歧視，在短時間內(nèi)還難以完全消除。至于城市中的資本密集、技術(shù)密集、知識密集的產(chǎn)業(yè)領域，農(nóng)民進入的機會也很少。這種制度上的市場結(jié)構(gòu)差異，目前起著緩解進城農(nóng)民工對城市居民就業(yè)的沖擊力的作用。與此相聯(lián)系，我國農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，其就業(yè)性質(zhì)一般是屬于非正規(guī)就業(yè)。所謂非正規(guī)就業(yè)，指的是廣泛存在于非正規(guī)部門和正規(guī)部門有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式。它包括非公有部門里的各種就業(yè)門類，和正規(guī)部門里的短期臨時性就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務派遣就業(yè)、包生產(chǎn)或服務項目的外部工人等。相對于傳統(tǒng)的國有、集體單位的正規(guī)就業(yè)，非正規(guī)就業(yè)穩(wěn)定性較弱，流動性較強，加上非正規(guī)部門的社會保障制度建設嚴重滯后，要被城市居民所普遍接受，還需要經(jīng)歷一個很長的適應性過程，使得這種就業(yè)崗位大都留給進城的農(nóng)民。
三、制約農(nóng)民進城的制度性與結(jié)構(gòu)
農(nóng)民進城的條件，首先取決于城市門檻的高低。要形成有利于農(nóng)民進城的條件，就必須降低農(nóng)民進城的門檻。1980年國務院作出“嚴格控制大城市，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，其中的一個考慮，就是農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)的門檻相對比較低。從理論上說，要把一個勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，大約需要三種基本投入：(1)生產(chǎn)資本投入，為創(chuàng)造一個就業(yè)崗位所需要的資本投入；(2)生活資本投入，農(nóng)村勞動力及其家屬在城市安家和生活所需要的資本投入；(3)基礎設施投入，就是生產(chǎn)與生活所必需的水、電、路、汽等基礎設施。這三種基本投入大中小城市的差別不是很大。但是，根據(jù)我國的國情，越是中心城市，政府的補貼越高，大中城市建設的制度性成本所占比重很大，而小城鎮(zhèn)則近乎等于零。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市居民所享受的而農(nóng)民又享受不到的社會福利（或國家財政補貼），大城市最多，中等城市次之，小城鎮(zhèn)最少。從這個意義上說，要創(chuàng)造有利于農(nóng)民進城的條件，尤其是進大中城市的條件，就必須消除附著在城鄉(xiāng)戶籍上的各種待遇差別（包括就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、養(yǎng)老制度等），實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由此可見，為了加快我國農(nóng)村城市化進程，就必須從根本上突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的束縛。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，城市建設是由政府負擔的，城市居民的高福利、高保障是由政府負擔的。受政府財政資金的限制，政府很難把對城鎮(zhèn)居民的義務擴大到農(nóng)民身上。因為農(nóng)民的大規(guī)模進城，意味著政府財政支出的擴大。為了緩解這種矛盾，政府所作出的反應，自然是限制農(nóng)民進城，即阻礙農(nóng)村人口城市化進程。為了改變這種情況，就必須因勢利導地促進計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設市場化，使城鎮(zhèn)化建設從以往政府主導型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣T導型，即不依賴于國家投資，引入市場競爭機制，誘導先富起來的農(nóng)民進城務工經(jīng)商，依靠農(nóng)民自身力量，多渠道籌措城鎮(zhèn)建設資金，解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的人口集聚、經(jīng)濟發(fā)展和建設資金三大問題，使城鎮(zhèn)化步入快車道。
當前我國農(nóng)村城市化所面臨的一個主要難點，就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，嚴重地滯后于農(nóng)村城市化的發(fā)展。這就必須逐步改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為統(tǒng)一的居民身份證一元戶籍制度。其具體內(nèi)容是：逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，如實地反映公民的職業(yè)和身份狀況的本來面目，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶口一體化管理。只有改革城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，才有可能為勞動力在產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的自由流動和形成全國統(tǒng)一的勞動力市場創(chuàng)造條件。以往那種城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，不能適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，它從制度上堵塞了農(nóng)村人口城市化途徑，抑制了勞動力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的自由流動。農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，不僅是一個經(jīng)濟問題，而且是一個社會問題。要使這種轉(zhuǎn)移能夠比較順利地進行，政府一方面要為增強這部分勞動者的就業(yè)技能和提高他們的就業(yè)競爭力創(chuàng)造條件，另一方面還要為這部分勞動者的生存提供必要的保障和服務機制。這一機制主要包括兩方面內(nèi)容：一是包括養(yǎng)老、失業(yè)保險在內(nèi)的社會保障體系；二是包括就業(yè)培訓和職業(yè)介紹在內(nèi)的就業(yè)服務體系。目前我國農(nóng)村社會保障機制和就業(yè)服務體系嚴重滯后的現(xiàn)象，已經(jīng)直接影響和制約著勞動力市場功能的發(fā)揮，以及農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。這是我國實現(xiàn)農(nóng)村勞動力資源市場化配置所要解決的重要問題。我國目前現(xiàn)實的情況是，絕大部分農(nóng)民尚未納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)進城的農(nóng)民享受不到城市居民一樣的待遇。在住房、醫(yī)療、教育、勞動就業(yè)、養(yǎng)老等方面，身份沒有變化的農(nóng)民只能自己承擔高額費用，導致在許多已經(jīng)發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，出現(xiàn)進城農(nóng)民又回到農(nóng)村“人口回流”現(xiàn)象。
我國農(nóng)民進城的條件，除了要受一系列制度性因素的制約，同時還要受其他非制度性因素的制約，即經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束。世界上那些已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化的國家，其剩余農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，基本上都是發(fā)生在經(jīng)濟粗放型增長向集約型增長轉(zhuǎn)變之前。也就是說，在粗放型經(jīng)濟增長階段，工業(yè)規(guī)模急劇擴大，需要勞動力大量增加，為大量剩余農(nóng)業(yè)勞動力向城市轉(zhuǎn)移提供良好機遇。當經(jīng)經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變之前，社會上大部分農(nóng)村人口已經(jīng)進入城市，大部分勞動力已經(jīng)在工業(yè)中就業(yè)。此后，國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎，主要不再依靠絕對規(guī)模的擴大，而是依靠效率或效益的提高。但是，與世界上那些已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化的國家不同，我國實行的是趕超型的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，即不是發(fā)揮勞動力資源充裕的優(yōu)勢，反而選擇資本密集型的重工業(yè)化為發(fā)展重點。20世紀50年代至80年代這一典型的粗放型經(jīng)濟增長方式和外延型工業(yè)化階段中，剩余農(nóng)業(yè)勞動力向工業(yè)轉(zhuǎn)移，是與工業(yè)中技術(shù)、資本和對勞動力排擠同時發(fā)生的，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移遇到很大的障礙。
20世紀90年代中后期，我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”以來，宏觀經(jīng)濟運行發(fā)生很大的變化，經(jīng)濟增長速度趨向回落。這固然和改革進程的深化以及世界經(jīng)濟增長放慢有很大的關系，但就國內(nèi)因素而言，經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變滯后和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，也是很重要的原因。這就要求我們必須把國民經(jīng)濟增長建立在經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎上。但是，與我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，或由我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型派生出來的，則是就業(yè)問題的尖銳性，以及為解決就業(yè)問題所必須應對的就業(yè)模式的轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟從某種意義上說是一種“短缺經(jīng)濟”。當我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，必定要經(jīng)歷一個長期被壓抑的需要迅猛釋放的階段。但是，伴隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變，市場結(jié)構(gòu)也隨之由以往的供給主導型轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨笾鲗汀Ｔ诩ち业氖袌龈偁幹?，長期在計劃經(jīng)濟體制下運行的國有企業(yè)，由于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，加上經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換滯后，大量產(chǎn)品積壓，生產(chǎn)能力嚴重閑置，致使相當一部分國有企業(yè)職工下崗。伴隨著市場競爭力度的加大，這種結(jié)構(gòu)性矛盾必將進一步加劇，進而由工業(yè)制造業(yè)本身結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)壓力，將會越來越大。市場取向改革的深化，使以往傳統(tǒng)體制下，以低效率為代價的大量隱蔽性失業(yè)顯性化，即轉(zhuǎn)化為公開性失業(yè)。從提高經(jīng)濟運行效率，適應市場競爭要求的角度，這種變化是積極的、必要的、進步的，從緩解由此帶來的公開失業(yè)壓力的角度，這又是改革所必須付出的機會成本。根據(jù)最新統(tǒng)計，目前我國到各地城市打工的農(nóng)民約有8800萬人，而城市勞動力市場總體上是供大于求，不少城市下崗失業(yè)人數(shù)越來越多，不得不采取本地市民就業(yè)優(yōu)先的原則，并采取各種強制性手段限制外來農(nóng)民工就業(yè)?，F(xiàn)在全國不少城市在招工程序、招工比例、務工的領域、行業(yè)工種等方面，采取各種行政、法律手段予以限制。從嚴格意義上說，作為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要部分（目前全國城市約有8800萬農(nóng)民工）、我國城市發(fā)展的重要力量，農(nóng)民工實際上是屬于城市邊緣群體。從行政管理上講，他們被看作沒有獲得城市戶口的農(nóng)民；從政治上講，他們不被承認為工人；從經(jīng)濟上講，他們沒有城市起碼的勞動福利保障。這種產(chǎn)業(yè)工人隊伍隱性化，是不利于國家穩(wěn)定的。應當認識到，盡管農(nóng)民工在勞動力市場上受到歧視性待遇和不公平待遇，但他們具有較強的競爭力，其實際失業(yè)率遠遠低于城市實際失業(yè)率，他們已成為全國各省區(qū)城鎮(zhèn)人口的重要組成部分，只是沒有被確認為城市的正式戶口，也沒有得到基本公共服務，但其生產(chǎn)與生活方式和城鎮(zhèn)勞動力大體相同。為了促進我國結(jié)構(gòu)變革、城市化進程，政府應當制定公平的民工就業(yè)政策，保證農(nóng)民工的勞動權(quán)益、勞動安全和享受與當?shù)爻鞘芯用裣嗟鹊幕竟卜铡榇吮仨毟母铿F(xiàn)行的戶籍制度，實行常住人口申報制和登記制，只要具有勞動崗位（正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)）、合法收入和居住地就可以視為當?shù)刈匀丝?，并有獲得公共服務的選擇權(quán)和公共事務參與權(quán)。目前進城農(nóng)民工的真正后顧之憂是社會保障制度。由于農(nóng)民工沒有享受到城市的各種保障制度，農(nóng)民工一旦成為城里人，其原來擁有的土地如何處理，是今后制定農(nóng)民工政策的一個難點。對此，胡鞍鋼教授曾經(jīng)提出“給戶口置換土地”的設想。即如果農(nóng)民工愿意選擇留在城市工作和生活，那么，就應該給其城鎮(zhèn)戶口，讓其享受與城里人同等的權(quán)益。即應該根據(jù)《勞動法》給其各種社會保障權(quán)力，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各項保障都應該擁有。與此同時，由于居住地點的改變，農(nóng)民工就會自動放棄其原來所擁有的土地。但是，受國家財力的限制，已有城市人口的社會保障遠未到位，又要解決近億個進城農(nóng)民工的社會保障問題，在實踐操作中仍有許多待解決的難題。
【參考文獻】
①《了望》周刊記者：《中國城市化提速》，了望周刊，2002年(29)。
