時(shí)間：2022-04-21 08:01:38
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一、制度創(chuàng)新的動(dòng)因與方式
經(jīng)過(guò)整個(gè)80年代的發(fā)展，珠江三角洲已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的一個(gè)地區(qū)。農(nóng)村工業(yè)化與城市化的迅速進(jìn)程，使原來(lái)隱藏在以“均包制”為特征的土地制度背后的一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，在珠江三角洲變得異常突出。
第一，隨著農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，珠江三角洲普遍出現(xiàn)了半自給性小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的農(nóng)戶兼業(yè)化。農(nóng)戶的拋荒，土地的分散使用，經(jīng)營(yíng)規(guī)模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失。由此，按照效益原則配置土地資源，改變現(xiàn)有分散的、狹小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中機(jī)制，從而實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)立提到了議事日程。
第二，隨著農(nóng)村城市化的快速推進(jìn)，珠江三角洲每年都有大最的農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，地價(jià)及土地資本收益也隨之提高。尤其是1992年4月廣東省糧價(jià)放開(kāi)，取消合同定購(gòu)任務(wù)，過(guò)去隱含在糧食平議差價(jià)中的“暗稅”隨之取消，農(nóng)戶的土地使用權(quán)得以強(qiáng)化，加之農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使土地的機(jī)會(huì)利潤(rùn)大幅度上漲，從而進(jìn)一步刺激了土地價(jià)格的倍增。農(nóng)戶原來(lái)視土地為不可或缺的福利保障，現(xiàn)在卻進(jìn)一步視土地為增殖手段。在此情形下，土地的集中與流轉(zhuǎn)對(duì)土地的管理使用制度提出了重新調(diào)整的要求。
第三，由于土地資源增值收益的直線上揚(yáng)，如何合理地分配列益，處理好政府與農(nóng)民、農(nóng)民與，全國(guó)公務(wù)員共同天地社區(qū)集體的關(guān)系，并保障農(nóng)民的合法權(quán)益也直接涉及到土地制度的產(chǎn)權(quán)安排問(wèn)題。
第四，從市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的角度而言，在產(chǎn)權(quán)所包含的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)中，轉(zhuǎn)讓權(quán)是最重要的。從產(chǎn)權(quán)界定是為了促成交易的角度說(shuō)，對(duì)轉(zhuǎn)讓權(quán)的不當(dāng)限制乃至禁上就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定在很大程度上失去意義。首先，在轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制的條件下，資源不時(shí)能流向?qū)ζ湓u(píng)價(jià)最高的地方，資源配置效率不能不受到損害，其次轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制必然導(dǎo)致有效競(jìng)爭(zhēng)的缺乏。若產(chǎn)權(quán)主體相互間的沖突不能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的轉(zhuǎn)讓（即“你不合適，再找別人”）的方式解決，而只能“吊死在一棵樹(shù)上”，就是容忍低效率的存在成者陷入無(wú)休止的“內(nèi)耗”。最后，轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制以會(huì)導(dǎo)致收益權(quán)受限制。應(yīng)該說(shuō)，家庭承包制的產(chǎn)權(quán)殘缺，尤以轉(zhuǎn)讓權(quán)受限制（這種限制既來(lái)源于產(chǎn)權(quán)界定上的原因，因?yàn)檗r(nóng)戶出賣土地是違法的，也起因于土地的福利保障功能）所導(dǎo)致的后果最為嚴(yán)重。
基于上述背景，珠江三角洲沿著“農(nóng)地集中--使用權(quán)流轉(zhuǎn)――規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的線索，拉開(kāi)了土地制度創(chuàng)新活動(dòng)的序幕，進(jìn)而推動(dòng)了整個(gè)廣東農(nóng)村土地制度的變遷，在廣東農(nóng)村，盡管土地制度創(chuàng)新活動(dòng)的方式多種多樣，但基本的思路是：將土地所有權(quán)以憲法規(guī)定為基準(zhǔn)，置其于集體所有制的框架，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化并規(guī)范農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）以及與之相應(yīng)的收益權(quán)利轉(zhuǎn)讓權(quán)，進(jìn)而對(duì)平均地權(quán)（均田問(wèn)承包）的資源配置低效率格局進(jìn)行修正，從而以產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)為中心，培育土地流轉(zhuǎn)的集中小機(jī)制，逐步推動(dòng)土地的規(guī)模化與企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。從1993年開(kāi)始，順德市、南海市、番禺市、龍崗區(qū)、寶安區(qū)等地嘗試土地使用權(quán)入股進(jìn)而推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，其中尤以南海市最為典型，南海市作為全國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)試驗(yàn)區(qū)之一，在這方面的變化利制度安排格外值得注意。
二、制度創(chuàng)新的價(jià)值
1、制度安排與環(huán)境的相容性。南海市在土地制長(zhǎng)和社區(qū)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造出現(xiàn)的變化，至少滿足了三個(gè)方面的要求：一是克服土地的細(xì)碎化與分散經(jīng)營(yíng)，從而使土地集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為可能；二是既促導(dǎo)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，又充分保障了土地的福利功能：三是為農(nóng)業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。
2、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作成本的節(jié)約。從產(chǎn)權(quán)界定成本來(lái)看，南海的土地用權(quán)入股，使產(chǎn)權(quán)的界定與調(diào)整由實(shí)物對(duì)象轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)，不僅降低了技術(shù)難度，而已操作相對(duì)簡(jiǎn)單。第一，使原來(lái)的實(shí)物形態(tài)上無(wú)法確立的排他性產(chǎn)權(quán)能夠在價(jià)值形態(tài)上順利得以確立；第二，農(nóng)戶使用權(quán)入股，社隊(duì)所有權(quán)折價(jià)，使集體與農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系異常明了，從而界定費(fèi)用大大降低；第三，價(jià)值形態(tài)上分散的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)可以在實(shí)物方面合并起來(lái)，從而提高了規(guī)模經(jīng)濟(jì)與資源配置效率。
3、節(jié)省內(nèi)部管理成本。南海市的土地使用權(quán)入股，也使其內(nèi)部管理費(fèi)用大為節(jié)約：第一，單個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)決策轉(zhuǎn)為董事會(huì)決策，決策成本降低；第二，減少了農(nóng)戶之間在土地利用方式的摩擦，降低了均包制條件下農(nóng)戶轉(zhuǎn)包發(fā)生的交易費(fèi)用；第三，土地的集中招標(biāo)與投標(biāo)，避免了集體與多個(gè)農(nóng)戶承包合同的反復(fù)簽訂；第四，集體由對(duì)眾多分散農(nóng)戶的組織管理轉(zhuǎn)為對(duì)專業(yè)化農(nóng)業(yè)公司的監(jiān)督，也大大降低了管理運(yùn)作費(fèi)用。
三、制度涵義及啟示
珠江三角洲的土地制度和社區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的新變化，對(duì)于穩(wěn)定和完善家庭承包制，推動(dòng)農(nóng)村的改革與發(fā)展，具有重要的制度涵義與啟迪意義。
第一，產(chǎn)權(quán)的可分解性造就了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多樣性，從而使得人們可以根據(jù)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件選擇出交易費(fèi)用最小，運(yùn)行效率最高的產(chǎn)權(quán)制度形式。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究結(jié)果表明，不管產(chǎn)權(quán)屬于何方，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，人們就可以通過(guò)自愿交換的合約行為來(lái)達(dá)到資源配置的滿意效果。這表明，過(guò)去那種單純地強(qiáng)調(diào)土地歸誰(shuí)所有或改變土地所有者的變革主張已經(jīng)沒(méi)有多少實(shí)際意義。因此，從土地所有制改革轉(zhuǎn)向土地產(chǎn)權(quán)形式的選擇安排，為我們進(jìn)行土地制度的變革提供了新的思維方式。珠江三角洲的土地使用權(quán)入股的實(shí)踐表明，土地制度進(jìn)一步變革和新的激勵(lì)機(jī)制的培育，并不意味著土地集體所有權(quán)和家庭經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本界定格局要重新選擇。相反，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)并進(jìn)而對(duì)平均分配的資源配置低效率進(jìn)行修正，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育，恐怕是土地制度變革最為現(xiàn)實(shí)而有效的選擇。
第二，土地使用權(quán)入股形式的土地集中機(jī)制與投資激勵(lì)機(jī)制，為我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整提供了新的線索。應(yīng)該說(shuō)農(nóng)戶在耕種其占有的承包地時(shí)，其土地產(chǎn)權(quán)是相對(duì)（但絕不是充分的）明確的，但當(dāng)土地需要轉(zhuǎn)包時(shí)，產(chǎn)權(quán)的不確定性就表現(xiàn)出來(lái)了。首先，原承包者轉(zhuǎn)出承包地所獲地租具有不穩(wěn)定性，而且面臨著與新承包者可能是高昂的談判費(fèi)用：其次，由于沒(méi)有新的福利手段替代作為福利均包的土地，退包土地使農(nóng)戶面臨著機(jī)會(huì)收益的損失和風(fēng)險(xiǎn)成本的增加；最后，出讓土地使原承包者在土地投入的資本和分動(dòng)未必能得到合理的補(bǔ)償（因缺乏規(guī)則保障）。由于這些原因，出讓土地將是農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵蝕。正因?yàn)槿绱?，我們就不難理解農(nóng)戶寧肯將土地拋荒也不轉(zhuǎn)包或退包的現(xiàn)象普遍存在。
土地使用權(quán)的股份化，既為農(nóng)戶提供了福利保障，也保證了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)和增值收益的獲取。更為重要的是，珠江三角洲的土地使用權(quán)入股，既不同于農(nóng)戶之間利用土地使用權(quán)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地，更是與前些時(shí)候一些地方的社區(qū)集體強(qiáng)行收回農(nóng)戶土地位用權(quán)有著原則區(qū)別，而是由集體出面以入股方式集中使用權(quán)，使農(nóng)戶穩(wěn)定地分享一塊地租，從而有效地集中土地，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。
另一方面，把集中起來(lái)的土地分片投標(biāo)承包，從而在平等競(jìng)爭(zhēng)中有效地保證土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，增加了集體收入，使農(nóng)村承包利更具積累功能和激勵(lì)功能。
我國(guó)集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。
我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。
我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。
對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)目前在農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序
我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。
一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。
我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。
國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。
4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。
二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來(lái)，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬(wàn)件，結(jié)案2.78萬(wàn)件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒(méi)有使違法者受到震懾。
3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒(méi)有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因。
在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事
業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開(kāi)發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒(méi)有說(shuō)服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)
民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中最大的問(wèn)題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽(tīng)從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。
首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過(guò)十五倍，兩者相加不超過(guò)三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，
近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。
在實(shí)際征地過(guò)程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無(wú)本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說(shuō)能解決兩個(gè)問(wèn)題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過(guò)程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過(guò)程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。
2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來(lái)了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過(guò)采用公開(kāi)、透明的方式，向社會(huì)說(shuō)明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。
筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽(tīng)證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過(guò)程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽(tīng)證程序以聽(tīng)取被征土地的所有者和使用者的意見(jiàn)，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無(wú)權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見(jiàn)，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問(wèn)題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問(wèn)題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。
參考文獻(xiàn)資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國(guó)主編人民法院出版社
關(guān)鍵詞：土地管理制度；問(wèn)題分析；改革策略
中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
前言
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)土地制度在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐漸得到建立以及完善。它不僅在一定程度上對(duì)耕地進(jìn)行了保護(hù)，促進(jìn)用地的節(jié)約性，保障了社會(huì)注意經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還對(duì)社會(huì)公平正義進(jìn)行了維護(hù)，在國(guó)家宏觀調(diào)控等方面有著重要意義。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)土地管理制度的局限性也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。
一、我國(guó)土地管理制度主要問(wèn)題分析
1、土地價(jià)格機(jī)制還不夠完善
在我國(guó)的各個(gè)省份和各個(gè)城市中都存在土地的價(jià)格問(wèn)題，在土地的使用上，商業(yè)用地、工業(yè)用地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地都存在著不同的差價(jià)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的使用價(jià)格也隨行就市上漲，快慢不一，在管理起來(lái)就增加了監(jiān)管的困難。土地的價(jià)格沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由于土地是國(guó)家所有，屬于一種壟斷性資源，在土地的使用價(jià)格上沒(méi)能和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有機(jī)結(jié)合，造成實(shí)際地價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)格。土地的丈量存在死角，造成不少的隱形土地，這些土地也在干擾正常的土地使用價(jià)格。
2、土地產(chǎn)權(quán)制度不健全
首先，我國(guó)城市土地管理的管理主體模糊，在《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)條例中明文規(guī)定，土地資源歸全民所有，其所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，但實(shí)際調(diào)查表明，我國(guó)土地管理工作是由中央政府國(guó)土資源部門和地方政府土地管理部門共同承擔(dān)，中央政府有關(guān)職能部門對(duì)土地的管理只停留在行政與技術(shù)上的垂直管理，而實(shí)際上，土地的各項(xiàng)權(quán)利幾乎都掌握在地方政府的有關(guān)職能部門手中，國(guó)務(wù)院和中央政府部門所掌握的土地權(quán)利被虛化，使得土地主體產(chǎn)權(quán)被混淆，導(dǎo)致了中央政府和地方政府在土地管理上的沖突，這也是造成中央職能部門的土地宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行不力的重要原因。再有，我國(guó)土地登記管理制度不完善，在權(quán)屬登記過(guò)程中，對(duì)權(quán)屬變更信息的過(guò)分依賴，由于權(quán)屬變更信息的無(wú)法及時(shí)獲得而導(dǎo)致易產(chǎn)生紕漏。另外，許多土地使用者對(duì)土地資源的歸屬和主要用途缺乏高度重視，而只注重房地產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致了有關(guān)土地資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)土地實(shí)際情況無(wú)法實(shí)施有效控制與管理。還有，我國(guó)土地資源的權(quán)利結(jié)構(gòu)不完善，缺少相關(guān)的土地界定權(quán)利的制度和精細(xì)的土地劃分制度，由于對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定的法律，使得土地使用者占有了土地的大部分控制權(quán)，而土地所有權(quán)執(zhí)行者的權(quán)利無(wú)法得到執(zhí)行與保障。
3、土地征用管理不規(guī)范的原因
在我國(guó)存在著很多土地征用管理不規(guī)范的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在給我國(guó)土地管理帶來(lái)了很大的麻煩，因此，為了規(guī)范我國(guó)土地征用行為，我們要尋找土地征用管理不規(guī)范的深入原因。
一是我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但存在一定的不足，它難以體現(xiàn)土地的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿。二是在征地程序上，從土地征用的認(rèn)定到補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動(dòng)力的安置等，都是政府和用地單位說(shuō)了算，農(nóng)民處于被動(dòng)地位。三是在土地有償出讓中，土地價(jià)格較高，而征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，為地方政府“以地生財(cái)”創(chuàng)造了條件。四是農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的應(yīng)有合法權(quán)益沒(méi)有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)控制，往往是農(nóng)民的利益受到損害。五是招商引資制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影響到土地征用的順利實(shí)施和社會(huì)利益的均等化。以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績(jī)考核辦法不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和耕地的積極性，政府既是土地管理者又是用地者的狀況也不利于國(guó)土資源管理部門有效發(fā)揮監(jiān)督和執(zhí)法的職能等。
二、我國(guó)土地管理制度改革策略
1、不斷對(duì)現(xiàn)行征地制度進(jìn)行完善
基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目用地涉及農(nóng)村土地的，可以繼續(xù)由國(guó)家征收。政府有責(zé)任編制基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目目錄，但具體確定某一項(xiàng)目的性質(zhì)，必須有集體組織和農(nóng)民的參與，并取得他們同意。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按改變用途后的市場(chǎng)價(jià)格，與農(nóng)民協(xié)商確定。在征地實(shí)施之前，必須解決好被征地農(nóng)民的住房、就業(yè)、社保等長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題?？梢蕴岢龆喾N解決方案，但要由農(nóng)民自主選擇。從各地實(shí)踐看，征地后返還一塊國(guó)有土地使用權(quán)或留一塊集體建設(shè)用地，給農(nóng)民按規(guī)劃用途發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，對(duì)于保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)揮了重要作用。對(duì)此，法律應(yīng)該予以認(rèn)可。至于農(nóng)民在返還或留用的土地上，是自主經(jīng)營(yíng)還是委托經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、入股經(jīng)營(yíng)，可從實(shí)際出發(fā)自主確定。
2、進(jìn)行土地財(cái)稅制度改革
在對(duì)土地的財(cái)稅制度上進(jìn)行改革，以保證開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民的利益為基礎(chǔ)，政府要處理好和土地相關(guān)的各項(xiàng)事宜，保證土地財(cái)政的可持續(xù)性發(fā)展，發(fā)揮對(duì)閑置土地、隱性土地的管理上的督導(dǎo)作用，通過(guò)檢查對(duì)土地的管理實(shí)行定向考核，避免土地的浪費(fèi)。
3、明確土地產(chǎn)權(quán)管理
法律對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的模糊界定，導(dǎo)致了國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)空置，而地方政府具有中央政府的委托權(quán)，由地方政府實(shí)際掌控土地控制權(quán)，形成了中央政府與地方政府利益相爭(zhēng)的尷尬局面，也使得地方政府屢屢濫用土地。所以，必須要在立法層面對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，分清中央政府和地方政府在土地所有權(quán)中的地位，確定中央政府對(duì)土地的管理方式以及地方政府的管理權(quán)限，劃清中央與地方在利益分配中的關(guān)系。而且，有必要通過(guò)公眾監(jiān)督的方式對(duì)地方政府進(jìn)行約束。并且，要建立完整切實(shí)的土地資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)，采用先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建功能強(qiáng)大的土地管理系統(tǒng)，隨時(shí)監(jiān)督檢測(cè)土地資源的動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)反映土地變更信息，并準(zhǔn)確進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析，以為土地政策的制定提供第一手材料，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)土地配置的健康發(fā)展。
4、完善土地價(jià)格機(jī)制
我國(guó)現(xiàn)有土地價(jià)格進(jìn)行需要逐步完善，從而規(guī)范土地市場(chǎng)操作行為，穩(wěn)定土地市場(chǎng)，以防地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷。第一、要以嚴(yán)格的法律監(jiān)管手段審查土地拍賣及招標(biāo)等過(guò)程的手續(xù)，使土地價(jià)格維穩(wěn)；第二，要加強(qiáng)公眾的監(jiān)督力度，及時(shí)公布土地市場(chǎng)信息；第三、為避免因土地利益而進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓，要對(duì)工業(yè)用地的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行，以防止損害國(guó)家利益、擾亂市場(chǎng)價(jià)格的現(xiàn)象出現(xiàn)。第四、將土地出讓與征收和地方政府的自身利益隔離開(kāi)，嚴(yán)格貫徹垂直管理和土地出讓金收支分離的土地管理制度，將土地收益歸由國(guó)家分配，以防止地方政府。
5、建立維權(quán)組織
建立起代表農(nóng)民權(quán)益的維權(quán)組織“農(nóng)民協(xié)會(huì)”，并賦予其相應(yīng)的法律地位，農(nóng)民協(xié)會(huì)代表農(nóng)民可直接與村組織、省市級(jí)政府乃至中央政府對(duì)話。農(nóng)民維權(quán)組織的建立，不僅可以保障農(nóng)民權(quán)益，更能整合、統(tǒng)領(lǐng)各類經(jīng)濟(jì)合作組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)民協(xié)會(huì)作為非政府組織，它與農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、政府組織一起構(gòu)成了相對(duì)完整的農(nóng)村社會(huì)體系。
結(jié)束語(yǔ)
土地資源是有限的，只有合理開(kāi)發(fā)利用，才能創(chuàng)造出更多的社會(huì)價(jià)值，作為土地的管理部門，必須要緊密結(jié)合市場(chǎng)，積極探索土地的使用和征收管理辦法，才能有效的保證土地使用者的合法權(quán)益，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步提供將有力的支撐。
參考文獻(xiàn)
[1]韓文麗，馬位正.現(xiàn)行土地制度與農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究[J].生產(chǎn)力研究，2010，（4）：62-64
關(guān)鍵詞 土地管理；土地督察；例行督察；專項(xiàng)督察；土地違法
中圖分類號(hào) F301. 22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2012）08-0121-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.08.019
近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，土地供需矛盾日益突出，各類土地違法現(xiàn)象大量產(chǎn)生。2001-2009年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為819萬(wàn)多件，涉及土地面積45.18萬(wàn)hm2，其中涉及耕地面積21.50萬(wàn)hm2。大量土地違法行為危害了耕地保護(hù)目標(biāo)，嚴(yán)重威脅我國(guó)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，中央政府從嚴(yán)格制定各類土地管理法規(guī)、開(kāi)展“全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)”等多個(gè)方面加強(qiáng)了對(duì)土地違法的管控。尤其是，為切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），2006年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（〔2006〕50號(hào)），決定建立國(guó)家土地督察制度，并明確了派駐地方的國(guó)家土地督察局的職責(zé)。其中，“監(jiān)督省級(jí)以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況”成為其重要職責(zé)之一。
圍繞土地違法這一熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，諸多學(xué)者對(duì)土地違法現(xiàn)象的空間特征與演變趨勢(shì)［1］、土地違法結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的關(guān)系［2］、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與違法用地的關(guān)系［3］、市場(chǎng)化改革與土地違法［4］、土地違法現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和政策等影響因素［5-6］、土地違法治理［7-8］等方面進(jìn)行了富有成效的探索。土地督察制度建立以來(lái)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)開(kāi)展了大量工作，然而，從掌握的文獻(xiàn)看，就土地督察對(duì)土地違法影響的而言，目前尚未見(jiàn)深入報(bào)道。那么，土地督察是否對(duì)土地違法產(chǎn)生了影響，有什么樣的影響以及影響程度如何？本文試圖對(duì)這些問(wèn)題加以分析。
1 土地督察影響土地違法治理的理論框架
1.1 土地督察制度及其內(nèi)涵
《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）提出，“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”。國(guó)務(wù)院辦公廳于2006年7月發(fā)出《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（〔2006〕50號(hào)），初步構(gòu)建了國(guó)家土地督察制度的基本框架，明確設(shè)立國(guó)家土地總督察、副總督察，負(fù)責(zé)組織實(shí)施國(guó)家土地督察制度；在國(guó)土資源部設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室，向地方派駐9個(gè)國(guó)家土地督察局。隨后，國(guó)家土地總督察辦公室及9個(gè)派駐地方的國(guó)家土地督察局逐步建立健全并開(kāi)展了相關(guān)工作。2006年7月以來(lái)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)按照“邊組建、邊工作、邊實(shí)踐、邊總結(jié)”的原則，積極開(kāi)拓，不斷探索，開(kāi)創(chuàng)了以專項(xiàng)督察、例行督察和審核督察為核心，以督促地方政府落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和中央土地調(diào)控政策、嚴(yán)格土地執(zhí)法、開(kāi)展調(diào)查研究與土地管理形勢(shì)監(jiān)測(cè)預(yù)警為主要內(nèi)容，以在線督察為主要技術(shù)平臺(tái)的業(yè)務(wù)體系。
專項(xiàng)督察、例行督察和審核督察作為國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)，具有較強(qiáng)的普遍性和影響力。根據(jù)歷年國(guó)家土地督察公告數(shù)據(jù)，2007年以來(lái)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)投入1 946人次對(duì)23個(gè)?。▍^(qū)、市）及1個(gè)計(jì)劃單列市開(kāi)展了專項(xiàng)督察；對(duì)收到的39 139件報(bào)國(guó)務(wù)院審批和省級(jí)人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收抄送備案材料通過(guò)卷宗審核、派出督察組檢查、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等方式進(jìn)行了抽查；在全國(guó)28個(gè)省（區(qū)、市）及5個(gè)計(jì)劃單列市共594個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開(kāi)展了土地例行督察。
1.2 土地督察對(duì)土地違法的影響機(jī)制
論文摘要:土地流轉(zhuǎn)與征用仍然是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)問(wèn)題和主要矛盾，然而，土地流轉(zhuǎn)與征用是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。解決問(wèn)題主要是土地轉(zhuǎn)移制度的改革，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，逐步改變生產(chǎn)關(guān)系和土地所有關(guān)系，創(chuàng)新土地制度，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)與征用制度。
隨著家庭承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)的全面推行，農(nóng)村生產(chǎn)力迅速恢復(fù)，土地征用的需求隨之增加。同時(shí)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉(zhuǎn)形式也隨之產(chǎn)生。目前，土地的征用雖然國(guó)家采取了一系列的措施，但是實(shí)施過(guò)程中仍沿襲了許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展要求。因此，通過(guò)探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地轉(zhuǎn)移與征用的適應(yīng)性、保障機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)用土地合理使用，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用是現(xiàn)實(shí)國(guó)情的必然選擇。
一、建立土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制
雖然近十年中，農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)也取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)，各地區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)摸索出一些經(jīng)驗(yàn)，如轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉(zhuǎn)形式。但從整體而言，各地方受經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數(shù)地區(qū)土地合理流轉(zhuǎn)情況差異較大，流轉(zhuǎn)交易面小、范圍窄、問(wèn)題較多。目前，國(guó)家還沒(méi)有形成可操作性的土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。因此，建立農(nóng)用土地合理流轉(zhuǎn)規(guī)范管理機(jī)制，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展的需求。是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度的必要補(bǔ)充和完善。對(duì)待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，因循守舊只會(huì)錯(cuò)失發(fā)展的良機(jī)。應(yīng)該是一切從實(shí)際出發(fā)，根除固有的與實(shí)際不相符的思想意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變觀念，大膽探索，創(chuàng)造條件，在時(shí)機(jī)適宜的情況下積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。
探索建立通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。針對(duì)目前黑龍江省土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，迫切需要建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場(chǎng)中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動(dòng)。這樣既有利于土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，要有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)。一是建立開(kāi)放的按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作的土流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)土地進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制鼓勵(lì)土地向生產(chǎn)能手集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織。三是借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，允許有條件的地方開(kāi)展農(nóng)村土地入股試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)部門適時(shí)出臺(tái)有關(guān)農(nóng)地入股的文件，規(guī)范農(nóng)地入股行為，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。
二、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度
目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地使用原則、補(bǔ)償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的土地征用制度，既能滿足農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)的內(nèi)在需求，還能適應(yīng)我國(guó)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。
（一）以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則建立征地補(bǔ)償機(jī)制，征地補(bǔ)償應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑
只有按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)于被征收的土地，以土地的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)對(duì)農(nóng)地先行評(píng)估，以評(píng)估的農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格評(píng)估，主要根據(jù)我省農(nóng)地的生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)用途的未來(lái)純收益及農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的保障作用來(lái)確定。
（二）為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境
建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。一是做好農(nóng)民的繼續(xù)教育和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)其勞動(dòng)技能，提高就業(yè)能力。二是搭建就業(yè)平臺(tái)，安置當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)村勞動(dòng)力。三是鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為失地農(nóng)民提供減免稅收等優(yōu)惠政策。
（三）完善征地工作機(jī)制，改進(jìn)征地工作方法
建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的征地工作機(jī)制，是征地工作的基礎(chǔ)，嚴(yán)格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時(shí)，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
（四）建立農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度
盡快建立有效的農(nóng)村社會(huì)保障制度，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作的同時(shí)要改善農(nóng)民的生活環(huán)境和醫(yī)療條件。重要的是建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從根本上解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題。
三、土地制度改革的思考
土地問(wèn)題的關(guān)鍵在于我國(guó)的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國(guó)土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問(wèn)題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個(gè)極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實(shí)行土地的國(guó)家所有，然后再由國(guó)家根據(jù)社會(huì)收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補(bǔ)助。
在生產(chǎn)關(guān)系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關(guān)系而產(chǎn)生的不合理分配關(guān)系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動(dòng)人口頻繁流動(dòng)的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椋谵r(nóng)村的勞動(dòng)人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設(shè)計(jì)，總有一天會(huì)出現(xiàn)人口的增加導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法承載的情況。
土地的所有關(guān)系，確實(shí)是我國(guó)目前農(nóng)村改革無(wú)辦法的辦法問(wèn)題。但是，解決這個(gè)問(wèn)題，農(nóng)村土地的國(guó)有化應(yīng)當(dāng)是我們未來(lái)改革的方向。其實(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，“民享”比“民有”更加重要，在土地國(guó)有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，農(nóng)村的貧困問(wèn)題可能也就迎刃而解了。
還有，在未來(lái)解決農(nóng)村土地問(wèn)題，要改變以下觀念：
第一，要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護(hù)農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國(guó)家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關(guān)系，從動(dòng)態(tài)的角度進(jìn)行土地制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國(guó)家建立新型的土地使用關(guān)系，打破許多地區(qū)單一的土地承包法律關(guān)系。第四，在土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮征收土地稅或者設(shè)立土地基金，服務(wù)于建立社會(huì)保障制度。第五，在改變土地所有制關(guān)系之后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。
在過(guò)去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來(lái)，從上個(gè)世紀(jì)的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無(wú)法應(yīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴(yán)重變形，導(dǎo)致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對(duì)貧困的境地。
論文摘要:土地流轉(zhuǎn)與征用仍然是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)問(wèn)題和主要矛盾，然而，土地流轉(zhuǎn)與征用是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。解決問(wèn)題主要是土地轉(zhuǎn)移制度的改革，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，逐步改變生產(chǎn)關(guān)系和土地所有關(guān)系，創(chuàng)新土地制度，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)與征用制度。
隨著家庭承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)的全面推行，農(nóng)村生產(chǎn)力迅速恢復(fù)，土地征用的需求隨之增加。同時(shí)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉(zhuǎn)形式也隨之產(chǎn)生。目前，土地的征用雖然國(guó)家采取了一系列的措施，但是實(shí)施過(guò)程中仍沿襲了許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展要求。因此，通過(guò)探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地轉(zhuǎn)移與征用的適應(yīng)性、保障機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)用土地合理使用，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用是現(xiàn)實(shí)國(guó)情的必然選擇。
一、建立土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制
雖然近十年中，農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)也取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)，各地區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)摸索出一些經(jīng)驗(yàn)，如轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉(zhuǎn)形式。但從整體而言，各地方受經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數(shù)地區(qū)土地合理流轉(zhuǎn)情況差異較大，流轉(zhuǎn)交易面小、范圍窄、問(wèn)題較多。目前，國(guó)家還沒(méi)有形成可操作性的土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。因此，建立農(nóng)用土地合理流轉(zhuǎn)規(guī)范管理機(jī)制，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展的需求。是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度的必要補(bǔ)充和完善。對(duì)待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，因循守舊只會(huì)錯(cuò)失發(fā)展的良機(jī)。應(yīng)該是一切從實(shí)際出發(fā)，根除固有的與實(shí)際不相符的思想意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變觀念，大膽探索，創(chuàng)造條件，在時(shí)機(jī)適宜的情況下積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。
探索建立通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。針對(duì)目前黑龍江省土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，迫切需要建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場(chǎng)中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動(dòng)。這樣既有利于土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，要有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)。一是建立開(kāi)放的按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作的土流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)土地進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制鼓勵(lì)土地向生產(chǎn)能手集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織。三是借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，允許有條件的地方開(kāi)展農(nóng)村土地入股試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)部門適時(shí)出臺(tái)有關(guān)農(nóng)地入股的文件，規(guī)范農(nóng)地入股行為，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。
二、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度
目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地使用原則、補(bǔ)償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的土地征用制度，既能滿足農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)的內(nèi)在需求，還能適應(yīng)我國(guó)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。
（一）以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則建立征地補(bǔ)償機(jī)制，征地補(bǔ)償應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑
只有按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)于被征收的土地，以土地的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)對(duì)農(nóng)地先行評(píng)估，以評(píng)估的農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格評(píng)估，主要根據(jù)我省農(nóng)地的生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)用途的未來(lái)純收益及農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的保障作用來(lái)確定。
（二）為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境
建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。一是做好農(nóng)民的繼續(xù)教育和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)其勞動(dòng)技能，提高就業(yè)能力。二是搭建就業(yè)平臺(tái)，安置當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)村勞動(dòng)力。三是鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為失地農(nóng)民提供減免稅收等優(yōu)惠政策。
（三）完善征地工作機(jī)制，改進(jìn)征地工作方法
建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的征地工作機(jī)制，是征地工作的基礎(chǔ)，嚴(yán)格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時(shí)，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
（四）建立農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度
盡快建立有效的農(nóng)村社會(huì)保障制度，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作的同時(shí)要改善農(nóng)民的生活環(huán)境和醫(yī)療條件。重要的是建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從根本上解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題。
三、土地制度改革的思考
土地問(wèn)題的關(guān)鍵在于我國(guó)的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國(guó)土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問(wèn)題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個(gè)極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實(shí)行土地的國(guó)家所有，然后再由國(guó)家根據(jù)社會(huì)收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補(bǔ)助。
在生產(chǎn)關(guān)系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關(guān)系而產(chǎn)生的不合理分配關(guān)系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動(dòng)人口頻繁流動(dòng)的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椋谵r(nóng)村的勞動(dòng)人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設(shè)計(jì)，總有一天會(huì)出現(xiàn)人口的增加導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法承載的情況。
土地的所有關(guān)系，確實(shí)是我國(guó)目前農(nóng)村改革無(wú)辦法的辦法問(wèn)題。但是，解決這個(gè)問(wèn)題，農(nóng)村土地的國(guó)有化應(yīng)當(dāng)是我們未來(lái)改革的方向。其實(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，“民享”比“民有”更加重要，在土地國(guó)有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，農(nóng)村的貧困問(wèn)題可能也就迎刃而解了。
還有，在未來(lái)解決農(nóng)村土地問(wèn)題，要改變以下觀念：
第一，要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護(hù)農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國(guó)家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關(guān)系，從動(dòng)態(tài)的角度進(jìn)行土地制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國(guó)家建立新型的土地使用關(guān)系，打破許多地區(qū)單一的土地承包法律關(guān)系。第四，在土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮征收土地稅或者設(shè)立土地基金，服務(wù)于建立社會(huì)保障制度。第五，在改變土地所有制關(guān)系之后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。
在過(guò)去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來(lái)，從上個(gè)世紀(jì)的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無(wú)法應(yīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴(yán)重變形，導(dǎo)致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對(duì)貧困的境地。
一、建立土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制
雖然近十年中，農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)也取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)，各地區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)摸索出一些經(jīng)驗(yàn)，如轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉(zhuǎn)形式。但從整體而言，各地方受經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數(shù)地區(qū)土地合理流轉(zhuǎn)情況差異較大，流轉(zhuǎn)交易面小、范圍窄、問(wèn)題較多。目前，國(guó)家還沒(méi)有形成可操作性的土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。因此，建立農(nóng)用土地合理流轉(zhuǎn)規(guī)范管理機(jī)制，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展的需求。是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度的必要補(bǔ)充和完善。對(duì)待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，因循守舊只會(huì)錯(cuò)失發(fā)展的良機(jī)。應(yīng)該是一切從實(shí)際出發(fā)，根除固有的與實(shí)際不相符的思想意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變觀念，大膽探索，創(chuàng)造條件，在時(shí)機(jī)適宜的情況下積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。
探索建立通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。針對(duì)目前黑龍江省土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，迫切需要建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場(chǎng)中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動(dòng)。這樣既有利于土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，要有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)。一是建立開(kāi)放的按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作的土流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)土地進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制鼓勵(lì)土地向生產(chǎn)能手集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織。三是借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，允許有條件的地方開(kāi)展農(nóng)村土地入股試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)部門適時(shí)出臺(tái)有關(guān)農(nóng)地入股的文件，規(guī)范農(nóng)地入股行為，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。
二、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度
目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地使用原則、補(bǔ)償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的土地征用制度，既能滿足農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)的內(nèi)在需求，還能適應(yīng)我國(guó)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。
（一）以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則建立征地補(bǔ)償機(jī)制，征地補(bǔ)償應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑
只有按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)于被征收的土地，以土地的市場(chǎng)價(jià)格對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)對(duì)農(nóng)地先行評(píng)估，以評(píng)估的農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格評(píng)估，主要根據(jù)我省農(nóng)地的生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)用途的未來(lái)純收益及農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的保障作用來(lái)確定。
（二）為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境
建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。一是做好農(nóng)民的繼續(xù)教育和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)其勞動(dòng)技能，提高就業(yè)能力。二是搭建就業(yè)平臺(tái)，安置當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)村勞動(dòng)力。三是鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為失地農(nóng)民提供減免稅收等優(yōu)惠政策。
（三）完善征地工作機(jī)制，改進(jìn)征地工作方法
建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的征地工作機(jī)制，是征地工作的基礎(chǔ)，嚴(yán)格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時(shí)，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
（四）建立農(nóng)村失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度
盡快建立有效的農(nóng)村社會(huì)保障制度，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作的同時(shí)要改善農(nóng)民的生活環(huán)境和醫(yī)療條件。重要的是建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從根本上解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題。
三、土地制度改革的思考
土地問(wèn)題的關(guān)鍵在于我國(guó)的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國(guó)土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問(wèn)題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個(gè)極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實(shí)行土地的國(guó)家所有，然后再由國(guó)家根據(jù)社會(huì)收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補(bǔ)助。
在生產(chǎn)關(guān)系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關(guān)系而產(chǎn)生的不合理分配關(guān)系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動(dòng)人口頻繁流動(dòng)的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?，在農(nóng)村的勞動(dòng)人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設(shè)計(jì)，總有一天會(huì)出現(xiàn)人口的增加導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法承載的情況。
土地的所有關(guān)系，確實(shí)是我國(guó)目前農(nóng)村改革無(wú)辦法的辦法問(wèn)題。但是，解決這個(gè)問(wèn)題，農(nóng)村土地的國(guó)有化應(yīng)當(dāng)是我們未來(lái)改革的方向。其實(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，“民享”比“民有”更加重要，在土地國(guó)有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，農(nóng)村的貧困問(wèn)題可能也就迎刃而解了。
還有，在未來(lái)解決農(nóng)村土地問(wèn)題，要改變以下觀念：
第一，要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護(hù)農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國(guó)家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關(guān)系，從動(dòng)態(tài)的角度進(jìn)行土地制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國(guó)家建立新型的土地使用關(guān)系，打破許多地區(qū)單一的土地承包法律關(guān)系。第四，在土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮征收土地稅或者設(shè)立土地基金，服務(wù)于建立社會(huì)保障制度。第五，在改變土地所有制關(guān)系之后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。
在過(guò)去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來(lái)，從上個(gè)世紀(jì)的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無(wú)法應(yīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴(yán)重變形，導(dǎo)致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對(duì)貧困的境地。
從目前的情況來(lái)看，全面改革土地承包關(guān)系條件尚不具備，政府部門應(yīng)當(dāng)在土地宏觀調(diào)控的前提下，探索新的土地管理制度，并通過(guò)修改憲法和法律將農(nóng)村的集體所有制土地逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有制土地，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)土地資源頒布狀況，分別實(shí)行土地轉(zhuǎn)移、出租、承包和其他的經(jīng)營(yíng)方式，并通過(guò)合同的形式明確土地的用途。對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的要進(jìn)行合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，對(duì)那些不愿意進(jìn)行土
論文關(guān)鍵詞：市場(chǎng)容量；買方市場(chǎng)；賣方市場(chǎng)
論文摘要：市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)的核心。沒(méi)有任何企業(yè)經(jīng)營(yíng)者敢忽視市場(chǎng)的價(jià)值。再好的產(chǎn)品找不到市場(chǎng)就沒(méi)有了價(jià)值。
市場(chǎng)可以說(shuō)是無(wú)處不在?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中充滿了市場(chǎng)這個(gè)概念。任何企業(yè)都與市場(chǎng)存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。市場(chǎng)不僅是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的起點(diǎn)和終點(diǎn)，也是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成功與失敗的評(píng)判者。認(rèn)識(shí)市場(chǎng)，適應(yīng)市場(chǎng)，駕馭市場(chǎng)，使企業(yè)活動(dòng)與社會(huì)需要協(xié)調(diào)起來(lái)，是企業(yè)市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)的核心與關(guān)鍵。市場(chǎng)猶如大海，可以載舟，亦可覆舟，問(wèn)題在于你如何看待市場(chǎng)。對(duì)于市場(chǎng)不同的人有不同的理解，不同的公司依據(jù)實(shí)際情況對(duì)市場(chǎng)也賦予不同的內(nèi)涵。下列幾種含義對(duì)于市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)都是有意義的。
一、市場(chǎng)是商品交換的場(chǎng)所
市場(chǎng)是商品交換的場(chǎng)所，亦即買主和賣主發(fā)生作用的地點(diǎn)或區(qū)域。在日常生活中，人們習(xí)慣將市場(chǎng)看作是商品買賣的場(chǎng)所。如集市、商場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)等。市場(chǎng)最早是指買主和賣主聚集在一起進(jìn)行交換的場(chǎng)所。在這里，市場(chǎng)是一個(gè)時(shí)空市場(chǎng)概念，也是最為古老和樸素的市場(chǎng)，是“作為場(chǎng)所的市場(chǎng)”。很明顯，任何一個(gè)企業(yè)都要考慮本企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)在何種場(chǎng)所銷售。
二、市場(chǎng)即商品交換關(guān)系的總和
由于社會(huì)分工和商品交換的發(fā)展及貨幣的出現(xiàn)，每個(gè)獨(dú)立的生產(chǎn)者進(jìn)行商品生產(chǎn)，為了滿足相互不同的需要，必須相互轉(zhuǎn)讓其勞動(dòng)產(chǎn)品，形成商品的供應(yīng)與需求，從而出現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)商品交換的商品流通。如果站在社會(huì)大角度或社會(huì)再生產(chǎn)的角度而言，市場(chǎng)就是商品交換關(guān)系的總和，是流通領(lǐng)域。
商品流通是以貨幣為媒介的商品交換過(guò)程，是商品交換過(guò)程連續(xù)進(jìn)行的整體。以貨幣為媒介的商品交換包含著兩個(gè)相互對(duì)立、互為補(bǔ)充的商品形態(tài)變化：商品－貨幣（賣）是第－形態(tài)變化，貨幣－商品（買）是第二形態(tài)變化。在商品流通中，一切商品都經(jīng)歷著由這兩個(gè)相反的形態(tài)所組成的循環(huán)：首先是商品形式，然后由商品形式轉(zhuǎn)化為貨幣形式，最后又復(fù)歸為商品形式。而一種商品的形態(tài)變化，又和別種商品形態(tài)變化交織在一起：每一種商品的第一形態(tài)或者第二形態(tài)變化，就是另一種商品相反方向的形態(tài)變化。這在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中的表現(xiàn)，就是這個(gè)人的買（或賣）是和另一個(gè)人的賣（或買）聯(lián)系在一起的。這樣，許許多多商品的形態(tài)變化組成的循環(huán)不可分割地交錯(cuò)連結(jié)在一起，就形成了許多并行發(fā)生和彼此連結(jié)的商品交換過(guò)程，形成了商品流通全局。因此，各種產(chǎn)品的市場(chǎng)也就不可分割地連結(jié)在一起，形成了有機(jī)的整體市場(chǎng)。
任何一個(gè)商品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者的買賣活動(dòng)必然會(huì)與其它商品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者的買賣活動(dòng)發(fā)生聯(lián)系，因此，市場(chǎng)成為企業(yè)賴以生存、發(fā)展的空間和環(huán)境。企業(yè)應(yīng)在整體市場(chǎng)環(huán)境中找準(zhǔn)自己的位置。
三、市場(chǎng)是指某一產(chǎn)品現(xiàn)實(shí)買主和潛在買主的總和
經(jīng)濟(jì)學(xué)家用市場(chǎng)一詞來(lái)泛指交易某類產(chǎn)品的買方和賣方的集合，如汽車市場(chǎng)、鋼材市場(chǎng)、蔬菜市場(chǎng)等。但市場(chǎng)營(yíng)銷者認(rèn)為市場(chǎng)是某一產(chǎn)品的所有現(xiàn)實(shí)買主和潛在買主所組成的群體，即企業(yè)的目標(biāo)市場(chǎng)，也就是消費(fèi)者群。當(dāng)人們說(shuō)：“北京的水果市場(chǎng)很大”時(shí)，顯然不是指水果交易場(chǎng)所的大小，而是北京對(duì)水果的需求量很大，現(xiàn)實(shí)的、潛在的買主很多。
企業(yè)開(kāi)展?fàn)I銷活動(dòng)首先應(yīng)該明確自己的目標(biāo)市場(chǎng)在哪里，由哪些消費(fèi)者或用戶構(gòu)成。所謂企業(yè)要“面向市場(chǎng)”，“以市場(chǎng)為導(dǎo)向”就是指要面向消費(fèi)需求，亦即面向自己的顧客，以顧客為中心開(kāi)展市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)。失去了顧客就失去了市場(chǎng)。
四、市場(chǎng)是由人口、購(gòu)買力和購(gòu)買動(dòng)機(jī)（欲望）有機(jī)組成的總和
菲利普?科特勒指出“市場(chǎng)的大小，取決于那些有某種需要，并擁有使別人感興趣的資源，同時(shí)愿意以這種資源來(lái)?yè)Q取起需要的東西的人數(shù)?！边@說(shuō)明市場(chǎng)是多因素的集合體，用公式表示就是：
市場(chǎng)=人口+購(gòu)買力+購(gòu)買欲望
人口是組成市場(chǎng)的基本細(xì)胞，購(gòu)買力是組成市場(chǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，購(gòu)買意向是購(gòu)買力得以實(shí)現(xiàn)的條件。市場(chǎng)的這三個(gè)要素相互制約、缺一不可的，只有三者結(jié)合起來(lái)才能構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)，才能決定市場(chǎng)的規(guī)模和容量。一般說(shuō)來(lái)，只有人口既多，購(gòu)買力又強(qiáng)，才能成為一個(gè)有潛力的大市場(chǎng)。如果一個(gè)國(guó)家或地區(qū)人口眾多，但收入很低，購(gòu)買力有限，則不能構(gòu)成容量很大的市場(chǎng)；又如，購(gòu)買力雖然很大，但人口很少，也不能成為很大的市場(chǎng)。只有人口既多，購(gòu)買力又高，才能成為一個(gè)有潛力的大市場(chǎng)。但如果產(chǎn)品不適合需要，不能引起人們的購(gòu)買欲望，對(duì)市場(chǎng)營(yíng)銷者來(lái)說(shuō)，仍然不是現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)。所以，市場(chǎng)是上述三個(gè)因素的統(tǒng)一。
五、市場(chǎng)是商品供求雙方的力量相互作用的總和
從商品供求關(guān)系的角度看，市場(chǎng)是“作為供求強(qiáng)制的市場(chǎng)”?！百I方市場(chǎng)”、“賣方市場(chǎng)”這些名詞反映了供求力的相對(duì)強(qiáng)度，反映了交易雙方力量的不同狀況。在買方市場(chǎng)中，商品供給量大于需求量，需求力量占據(jù)有利地位，商品價(jià)格趨于下降、直至很低；在賣方市場(chǎng)中，商品的需求量大于供給量，賣方也就成了支配交易關(guān)系的主導(dǎo)方面，商品價(jià)格往往高于正常水平。顯然，判斷市場(chǎng)供求力的相對(duì)強(qiáng)度和變化趨勢(shì)，對(duì)于企業(yè)進(jìn)行營(yíng)銷決策是十分重要的。
可見(jiàn)，一個(gè)企業(yè)要在市場(chǎng)上生存不僅要研究本企業(yè)每一種產(chǎn)品的銷售地區(qū)、目標(biāo)顧客、供求態(tài)勢(shì)，而且必須面對(duì)整體市場(chǎng)，通觀流通全局，理清本企業(yè)的營(yíng)銷活動(dòng)與整體市場(chǎng)的內(nèi)在聯(lián)系。只有這樣，才能高瞻遠(yuǎn)矚，審時(shí)度勢(shì)地開(kāi)展好本企業(yè)的市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)。
[論文關(guān)鍵詞]耕地管護(hù)；法律制度；缺陷；完善
管護(hù)好耕地關(guān)乎到糧食安全，生態(tài)環(huán)境，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定等一系列重大國(guó)計(jì)民生問(wèn)題。因此我國(guó)非常重視加強(qiáng)耕地管護(hù)工作。我國(guó)《土地管理法》第四章規(guī)定了“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”、“耕地占補(bǔ)平衡”、“鼓勵(lì)依法開(kāi)發(fā)未利用土地”以及“土地整治”等措施加強(qiáng)耕地管護(hù)。經(jīng)過(guò)十多年艱苦努力，我國(guó)耕地管護(hù)工作取得了創(chuàng)造了糧食“八連增”和數(shù)十年促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的驕人成績(jī)。然而在看到這些成績(jī)同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到：我國(guó)當(dāng)前在耕地管護(hù)方面還存在許多問(wèn)題亟待解決，比如耕地面積還在不斷減少、質(zhì)量在急劇下降、集約化節(jié)約化利用程度不高等。分析耕地管護(hù)中存在的問(wèn)題及產(chǎn)生原因，探究其完善對(duì)策對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)耕地管護(hù)法律制度，確保糧食安全，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
一、我國(guó)耕地管護(hù)中現(xiàn)存的問(wèn)題
（一） 耕地管護(hù)法律制度存在不足
1.耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不明晰
我國(guó)《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)；在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的或轉(zhuǎn)由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！边@種模糊的耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定一方面造成了耕地管護(hù)責(zé)任主體缺失，不利于耕地管護(hù)；另一方造成耕地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，不利于耕地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營(yíng)；同時(shí)還造成征地補(bǔ)償中農(nóng)民受益最低，使得農(nóng)民對(duì)耕地缺乏歸屬感，失去管護(hù)耕地的積極性。
2.耕地占補(bǔ)平衡制度欠完善
《土地管理法》第三十一條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的按‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地?！钡潜痉ú](méi)有制定嚴(yán)格、具體的開(kāi)墾耕地質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果導(dǎo)致驗(yàn)收開(kāi)墾耕地?zé)o標(biāo)準(zhǔn)可依。現(xiàn)實(shí)情況是一部分開(kāi)墾出來(lái)的耕地質(zhì)量跟不上被占用耕地的質(zhì)量，另一部分被占用耕地以繳納開(kāi)墾費(fèi)的方式解決，從而造成我國(guó)耕地面積不斷減少，質(zhì)量不斷下降，并且已經(jīng)對(duì)我國(guó)糧食安全造成影響。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2012年我國(guó)進(jìn)口大米231.6萬(wàn)噸，同比增3.1倍，為2000年以來(lái)最高值。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊明確指出：中國(guó)糧食自給率已經(jīng)跌破90%。如果按一人一年吃800斤糧食，2012年相當(dāng)于進(jìn)口糧食養(yǎng)活了1.9億中國(guó)人。
3.村民住宅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)規(guī)定欠科學(xué)
《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！比欢痉ㄒ矝](méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)做出詳細(xì)規(guī)定。
4.違法成本低、執(zhí)法不嚴(yán)
雖然《土地管理法》第七十四條規(guī)定“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡F(xiàn)實(shí)中上述違法違規(guī)行為極為常見(jiàn)，尤其是占用耕地建房、建墳?，F(xiàn)實(shí)中較為普遍的做法是對(duì)違法占用耕地建房的“以罰代拆”，對(duì)于占用耕地建墳的則只能不了了之。這種處罰對(duì)違法者毫無(wú)威懾力，還會(huì)給農(nóng)民造成一種錯(cuò)覺(jué)：只要有錢就可以違法。
（二）耕地違法督查力度不夠
根據(jù)我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，目前只有縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)土地違法行為具有監(jiān)督檢查的權(quán)利，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級(jí)還沒(méi)有專門的土地違法監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。
（三）耕地管護(hù)法律意識(shí)淡薄
由于缺乏對(duì)耕地管護(hù)緊迫性及相關(guān)法律知識(shí)的大力宣傳，一些農(nóng)民甚至是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部對(duì)我國(guó)耕地面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)不太了解，對(duì)耕地管護(hù)的法律知識(shí)不知曉，還總以為我國(guó)地大物博，占用一些耕地沒(méi)關(guān)系。一些違法占用耕地建房、建墳、建廠的農(nóng)民根本不知道自己的行為是違法行為，有的認(rèn)為只要有錢、違法也沒(méi)關(guān)系；一些鄉(xiāng)村干部認(rèn)為“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)公共設(shè)施占用耕地不是違法”；一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村土地管理人員認(rèn)為“罰款就是執(zhí)法”等等。所有這些都最終促成了目前違法占用耕地現(xiàn)象屢禁不止。
二、加強(qiáng)耕地管護(hù)的措施
鑒于上述耕地管護(hù)中存在的法律制度方面的問(wèn)題，筆者建議應(yīng)該采取如下措施進(jìn)行完善：
（一）明晰耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系
大量的實(shí)踐證明，設(shè)計(jì)良好的土地產(chǎn)權(quán)制度可以促使人們更加合理有效地利用和管護(hù)土地資源。我國(guó)許多地方農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新實(shí)踐也已經(jīng)證明：通過(guò)“確權(quán)賦能”、“承包地?fù)Q股權(quán)、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使農(nóng)民真正享受到耕地保護(hù)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼和公平的征地補(bǔ)償金以及自由流轉(zhuǎn)土地權(quán)利等，既可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民管護(hù)耕地的積極性和責(zé)任心，又有利于耕地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)集約化和節(jié)約化經(jīng)營(yíng)。
（二）完善耕地占補(bǔ)法律制度
建議相關(guān)部門應(yīng)該盡快制定有關(guān)“土地復(fù)墾質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”的法律法規(guī)，土地復(fù)墾驗(yàn)收部門必須嚴(yán)格按照國(guó)家制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收復(fù)墾土地；同時(shí)進(jìn)一步加大耕地占補(bǔ)中耕地開(kāi)墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ?，切實(shí)加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施管理，切實(shí)保障被占用耕地及時(shí)、等數(shù)量、等質(zhì)量地復(fù)墾。
（三）完善村民住宅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地的法律規(guī)定
嚴(yán)格按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)一要求規(guī)范農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。引導(dǎo)農(nóng)民集中建設(shè)新居，并嚴(yán)格執(zhí)行一戶一處宅基地和按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建房的原則。對(duì)于超標(biāo)準(zhǔn)面積按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取土地復(fù)墾費(fèi)，對(duì)于不再居用的宅基地，必須限期自行復(fù)墾或者按照標(biāo)準(zhǔn)繳納復(fù)墾費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)必須符合規(guī)劃要求，并盡量選址在廢棄地，對(duì)于必須占用耕地部分，按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地復(fù)墾費(fèi)。
（四）健全耕地違法督察機(jī)構(gòu)，提升耕地違法查處權(quán)力和力度
在國(guó)家已經(jīng)建立的土地督察制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善土地違法督察機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能。具體建議是：1.將土地違法督察機(jī)構(gòu)歸并到土地行政主管部門中，以避免制度和機(jī)構(gòu)重疊而造成沖突，不利于開(kāi)展工作；2.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置有編制、有專業(yè)人員的土地行政主管部門；3.切實(shí)實(shí)現(xiàn)土地行政主管部門在干部人事、物力和財(cái)力等方面的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；4.提升土地違法督察機(jī)構(gòu)權(quán)力，在原有調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)、建議權(quán)的基礎(chǔ)上增加獨(dú)立辦案權(quán)、查處權(quán)和行政問(wèn)責(zé)權(quán)；5.完善土地違法督察工作機(jī)制，實(shí)行例行督察與專項(xiàng)督察相結(jié)合，國(guó)家督察與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，從而形成全國(guó)上下貫通、效力充足的土地違法督察體系。
（五）加大耕地違法成本和執(zhí)法力度
有研究表明：當(dāng)行為人認(rèn)為預(yù)期違法效益低于違法成本時(shí)，有可能放棄該違法行為。因此，加大懲處力度，使得違法占用耕地成本的最低水平保持在高于違法效益的水平之上是懲處和預(yù)防違法占用耕地行為的有效途徑之一。此外在加大耕地違法成本的同時(shí)，還必須加強(qiáng)執(zhí)法力度：對(duì)任何個(gè)人、任何集體或政府違法占用耕地，都必須一視同仁，嚴(yán)格執(zhí)法；堅(jiān)決維護(hù)法律的尊嚴(yán)、公平、正義以及法律面前人人平等的原則，堅(jiān)決貫徹依法治國(guó)的方針政策。
