時(shí)間：2022-08-24 05:12:52
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關(guān)鍵詞 重大決策 社會(huì)穩(wěn)定 風(fēng)險(xiǎn)評估
作者簡介：孫艷，大連廣播電視大學(xué)，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)；滿娜，大連廣播電視大學(xué)，講師，研究方向：思想政治教育。
一、我國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制建設(shè)的概述
（一）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的含義
重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，是指在出臺或?qū)徟鷮?shí)施關(guān)系到人民切身利益的重大政策制定、重大工程項(xiàng)目以及重大改革的措施等事項(xiàng)，對其中可能存在影響社會(huì)的穩(wěn)定的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，在是否合法、合理、是否可行、可控性等方面利用科學(xué)的手段，系統(tǒng)的分析評估，以此為基礎(chǔ)制定有關(guān)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的方法措施，化解矛盾，確保重大決策順利實(shí)施，維護(hù)社會(huì)和諧。
各地黨委、政府已經(jīng)把重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。各地出臺了一些關(guān)于重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的實(shí)施辦法，風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評估機(jī)制也開始一步步的建立，很多地區(qū)已經(jīng)有了對于重大事項(xiàng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估進(jìn)行了實(shí)際操作，并在實(shí)際工作中取得了一定成效。
（二）目前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估在制度層面已經(jīng)獲得的成績
1.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估深入推進(jìn)。在實(shí)際的工作當(dāng)中，不管是重大事項(xiàng)的開展還是重大決策的實(shí)施，我們都要對社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，但以往更多是決策圈內(nèi)的閉門權(quán)衡。實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，在對社會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)就會(huì)規(guī)范化?；拘纬傻囊惶坠潭ǖ目蚣芎统绦?，使得風(fēng)險(xiǎn)評估更加剛性化，增強(qiáng)了評估的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和可信性。
2.對嚴(yán)重沖突可以進(jìn)行有效防范。最近今年，有些官員在錯(cuò)誤的權(quán)力觀、價(jià)值觀的思想作用下，通常脫離群眾，疏于研究民生、民情和民意，常常是利用手中的權(quán)力強(qiáng)強(qiáng)制推行，導(dǎo)致群眾與政府之間的對立沖突事件越來越多。在這個(gè)大背景下，各地開始實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，各級政府的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識也逐步的得到了提高，明顯了壓縮了盲目決策的空間。從推行情況看，暫緩實(shí)施或不實(shí)施沒有通過評估的重大事項(xiàng)被，對防止了一些嚴(yán)重沖突事件的發(fā)生十分有效。
3.政府公共危機(jī)管理的前瞻性不斷增強(qiáng)。有些政府總是在沖突事件發(fā)生后才被引起重視，政府的行為總是滯后于危機(jī)的爆發(fā)，常常成為“救火隊(duì)員”。這種對于危機(jī)的管理機(jī)制，屬于處理沖突的范圍，對沖突的化解和防范的作用相對較小。為此，政府必須要有預(yù)見性，而且要有相應(yīng)的制度加以支持，才不至于成為空中樓閣。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)與實(shí)踐對切實(shí)提高危機(jī)管理前瞻性具有舉足輕重的意義，對各種事項(xiàng)和沖突進(jìn)行預(yù)測，并有針對性地加以防范。這種制度設(shè)計(jì)能夠?qū)_突能量在前期進(jìn)行化解、轉(zhuǎn)化，從而防止沖突能量的集中爆發(fā)。
社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的建立和完善，一方面能夠增強(qiáng)各級政府相關(guān)部門的決策水平，確保依法、民主、科學(xué)的決策；另一方面能從根源上預(yù)防和化解很多社會(huì)矛盾，降低社會(huì)的不穩(wěn)定因素的風(fēng)險(xiǎn)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但是，經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)際操作，試點(diǎn)運(yùn)行中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作機(jī)制，也暴露出不少問題。
二、推進(jìn)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制過程中存在一些的問題
（一）態(tài)度淡薄，思想不統(tǒng)一
有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)針對穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作，態(tài)度淡薄，重視度不高，工作的積極性、主動(dòng)性不高。加之近年來實(shí)施的一些重點(diǎn)工程項(xiàng)目，時(shí)間緊、任務(wù)重，上級過于強(qiáng)調(diào)工程開工時(shí)間和進(jìn)度，便成了地方和部門領(lǐng)導(dǎo)敷衍搪塞風(fēng)險(xiǎn)評估的借口，有的認(rèn)為開展穩(wěn)評會(huì)耽誤工夫、降低決策效率、妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。個(gè)別單位負(fù)責(zé)人視穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估可有可無，甚至認(rèn)為是多此一舉。
（二）健全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估細(xì)化制度
從中央到地方出臺的辦法、細(xì)則來看，對穩(wěn)評的方法和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有了比較明確的規(guī)定，但是缺乏對具體穩(wěn)評項(xiàng)目實(shí)施穩(wěn)評的程序性規(guī)定，對穩(wěn)評報(bào)告的格式要求也不盡統(tǒng)一，也沒有詳細(xì)規(guī)定穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的全面實(shí)施和深入推進(jìn)會(huì)有一定的影響。
（三）穩(wěn)評責(zé)任主體存在不明確現(xiàn)象
重大決策穩(wěn)評工作中遵循“誰決策、誰評估、誰負(fù)責(zé)”，由決策單位牽頭實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估并對評估的過程和結(jié)果負(fù)責(zé)。在實(shí)際操作過程中，從目前可見的穩(wěn)評辦法和細(xì)則等規(guī)定性文件來看，穩(wěn)評可以有重大決策的提出部門、政策的制定部門、改革的牽頭部門、工作的實(shí)施部門及重大工程的申報(bào)部門作為負(fù)責(zé)組織實(shí)施穩(wěn)評的責(zé)任主體。確定穩(wěn)評責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任主體不明確，尤其是在地方黨委政府和上級政府具體工作部門之間存在責(zé)任不清的問題，在這種情況下，穩(wěn)評易受到主觀因素影響，造成穩(wěn)評結(jié)論的科學(xué)性降低。
（四）穩(wěn)評總體質(zhì)效不高
穩(wěn)評工作對于基層維穩(wěn)工作人員來說仍然是新生事物，在對基層維穩(wěn)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)少、方式單一、對象范圍不廣，而且很多地區(qū)維穩(wěn)機(jī)構(gòu)尚不健全，專職維穩(wěn)工作力量單薄，基層工作人員對維穩(wěn)的業(yè)務(wù)不熟練，流程不熟悉。 又的評估責(zé)任主體單位在工作中即使開展了穩(wěn)評工作， 也存在不會(huì)撰寫穩(wěn)評報(bào)告的問題。這些問題直接導(dǎo)致了穩(wěn)評的總體質(zhì)效不高，沒有達(dá)到“應(yīng)評盡評”的穩(wěn)評工作要求。
（五）第三方穩(wěn)評機(jī)制尚未完全建立
尚需要建立一定的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估專家?guī)臁Ｄ承┲攸c(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)、重大決策的制定與實(shí)施、 重大改革等事項(xiàng)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估往往需要具有相關(guān)專業(yè)知識人員的參與， 涉穩(wěn)隱患和問題要通過專家的專業(yè)分析才能發(fā)現(xiàn)，從而制定規(guī)避、防范穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的措施和對策，所以要設(shè)立專家?guī)觳⒓姓稀?三、下步工作建議
（一）國家主管部門對事關(guān)國家產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全局的重大項(xiàng)目應(yīng)強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用
石化產(chǎn)業(yè)、核電項(xiàng)目、高鐵建設(shè)等重大項(xiàng)目事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和國計(jì)民生，也與環(huán)保、安全等百姓關(guān)切密切相聯(lián)。從近年來各地實(shí)踐看，要確保這些涉環(huán)保重大項(xiàng)目建設(shè)順利實(shí)施，除了有關(guān)地區(qū)、單位要加強(qiáng)信息公開、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、科學(xué)論證、規(guī)范穩(wěn)評外，另一方面，亟需國家有關(guān)主管部門在規(guī)劃、審批這些重大項(xiàng)目過程中，應(yīng)站在國家和戰(zhàn)略的高度，科學(xué)合理做好規(guī)劃和項(xiàng)目審批，一旦遇有地方群眾無端地反對、抵制，國家主管部門應(yīng)理直氣壯地發(fā)出“國家聲音”，幫助地方政府?dāng)[脫片面追求GDP的負(fù)面形象，防止“項(xiàng)目一出臺，麻煩跟著來”。日前，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，石化產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，嚴(yán)格遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不斷增強(qiáng)石油化工產(chǎn)業(yè)布局的合理性，確保產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃一經(jīng)出臺，就必須得到嚴(yán)格的執(zhí)行，提升產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平。地方政府在重大涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)中，要嚴(yán)格按照上級的指示和要求，科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)。
（二）各級宣傳部門和主流媒體要加強(qiáng)正面宣傳引導(dǎo)
廣東“茂名PX事件”后，人民日報(bào)、中央電視臺等中央權(quán)威媒體就如何正確認(rèn)識PX項(xiàng)目，通過采訪清華大學(xué)學(xué)生和石化專家訪談等形式及時(shí)有效開展PX項(xiàng)目不是“劇毒”的正面宣傳，取得了很好的社會(huì)效果。而地方主流媒體在做這方面的宣傳引導(dǎo)工作中，如稍有不慎，極易引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕娡虏邸⒅肛?zé)甚至是對抗。建議宣傳部門繼續(xù)加強(qiáng)對涉環(huán)保重大項(xiàng)目建設(shè)的宣傳指導(dǎo)工作，總結(jié)中央權(quán)威媒體對石化項(xiàng)目的正面宣傳經(jīng)驗(yàn)，組織指導(dǎo)相關(guān)媒體適時(shí)適度做好重大化工、核電等項(xiàng)目科普宣傳工作，重點(diǎn)宣傳重大涉環(huán)保項(xiàng)目在國計(jì)民生中的重要作用，宣傳公益設(shè)施的公益屬性，教育引導(dǎo)廣大群眾科學(xué)、理性地認(rèn)識重大環(huán)保項(xiàng)目。同時(shí)，要重視提升大眾媒體的角色，在信息宣傳平臺中，媒體承擔(dān)著考察社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)狀況、引導(dǎo)公眾的導(dǎo)向等多重任務(wù)。所以，要使媒體從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)不斷提高，嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律，保證真實(shí)可靠的消息，避免片面、不當(dāng)?shù)牟稍L和報(bào)道，給地方工作造成被動(dòng)局面。
一、政策性財(cái)政支出項(xiàng)目的特點(diǎn)
（一）政策指向性強(qiáng)。政策性財(cái)政支出項(xiàng)目一般都有明確的政策支撐，并且對扶持對象、政策措施、完成目標(biāo)、實(shí)施效果等內(nèi)容都有相應(yīng)的規(guī)定。
（二）資金量大、覆蓋面廣，效益影響面大。如北京市“商業(yè)流通發(fā)展資金”項(xiàng)目，涉及全市18個(gè)區(qū)縣①，包括特色商業(yè)街改造、物流配送、連鎖經(jīng)營、商場節(jié)能改造、農(nóng)貿(mào)市場升級改造等二十幾個(gè)領(lǐng)域。
（三）評價(jià)層級及涉及主體較多。政策性財(cái)政支出項(xiàng)目由財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金審批、主管部門負(fù)責(zé)資金分配和監(jiān)管、各區(qū)縣項(xiàng)目單位進(jìn)行資金實(shí)際執(zhí)行。按照資金流向，從資金審批部門到項(xiàng)目主管部門，再到實(shí)際執(zhí)行部門，呈現(xiàn)出多層級、多部門、多區(qū)縣、多執(zhí)行單位的特點(diǎn)。
（四）公共屬性顯著，關(guān)注程度高。政策性財(cái)政支出項(xiàng)目大多屬于民生項(xiàng)目，通常以滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)，為市場提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為，其公共財(cái)政特征比消耗性支出更為顯著。而且由于與市民切身利益相關(guān)，執(zhí)行過程中群眾較為關(guān)注。
二、政策性財(cái)政支出績效評價(jià)現(xiàn)狀分析
（一）目前開展的績效評價(jià)工作程序和方法
北京市目前開展的績效評價(jià)工作程序和方法見圖1。
圖1 績效評價(jià)工作流程
首先，在確定評價(jià)項(xiàng)目后，由考評機(jī)構(gòu)組織被評價(jià)單位、中介機(jī)構(gòu)召開項(xiàng)目績效評價(jià)培訓(xùn)會(huì)，組建考評工作組，對評價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行前期摸底調(diào)研等準(zhǔn)備工作。隨后，考評工作組入戶收集項(xiàng)目相關(guān)資料，并對所收集資料進(jìn)行整理和復(fù)核。與此同時(shí)，項(xiàng)目單位成立自評小組開展自評工作，在考評工作組指導(dǎo)下完成自評報(bào)告?？荚u工作組根據(jù)所收集的資料，參照“項(xiàng)目指標(biāo)體系范本”，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，增設(shè)并細(xì)化三級、四級指標(biāo)，編制適合于項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系確定之后，考評工作組編制專家手冊，并針對項(xiàng)目特點(diǎn)遴選管理、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)方面的專家，召開專家預(yù)備會(huì)對項(xiàng)目資料和指標(biāo)體系進(jìn)行討論，針對專家提出的問題進(jìn)一步補(bǔ)充資料、修訂指標(biāo)體系。資料補(bǔ)充齊全及指標(biāo)體系確定后，召開專家考評會(huì)對項(xiàng)目進(jìn)行總體評價(jià)。最后，根據(jù)專家考評會(huì)結(jié)果，考評工作組撰寫績效評價(jià)報(bào)告。
（二）政策性財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)過程中存在的難點(diǎn)和問題
1.政策理解不夠充分，評價(jià)重點(diǎn)不夠突出。項(xiàng)目工作組在前期階段缺少對政策深入了解的過程，也缺少專家對專業(yè)性的政策進(jìn)行分析的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致對績效評價(jià)的內(nèi)容和重點(diǎn)把握不準(zhǔn)確，影響評價(jià)的效果。
2.指標(biāo)體系的適用性不強(qiáng)，評價(jià)內(nèi)容不夠全面?，F(xiàn)有的指標(biāo)體系[包括業(yè)務(wù)指標(biāo)（下設(shè)規(guī)劃和立項(xiàng)情況、目標(biāo)完成程度、效益實(shí)現(xiàn)情況、組織管理情況4個(gè)二級指標(biāo)）和財(cái)務(wù)指標(biāo)（下設(shè)預(yù)算管理情況、財(cái)務(wù)（資產(chǎn)）管理狀況、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量3個(gè)二級指標(biāo)）]無法完全適用于政策性項(xiàng)目，如：規(guī)劃立項(xiàng)情況指標(biāo)，由于政策性財(cái)政支出項(xiàng)目本身就是由某一項(xiàng)政策支撐立項(xiàng)的，考評重點(diǎn)不在于其規(guī)劃和立項(xiàng)情況。
3.評價(jià)分析方法較為單一，績效綜合評價(jià)分析難度較大。目前考評工作對于績效評價(jià)只局限于反映項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的圖片、數(shù)據(jù)等資料的收集，并進(jìn)行簡單的定性分析。但對于政策性財(cái)政支出項(xiàng)目，缺少整體效益實(shí)現(xiàn)情況的綜合評價(jià)分析，未能充分體現(xiàn)績效評價(jià)工作的有效性。另外，由于設(shè)立的績效目標(biāo)合理性依據(jù)不足，項(xiàng)目單位在項(xiàng)目完成后對效益總結(jié)不夠充分，項(xiàng)目效益涉及面廣，對樣本量的選擇不夠科學(xué)合理，對績效綜合評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不明確等因素的影響，難以合理準(zhǔn)確地評價(jià)分析項(xiàng)目的綜合績效。
三、政策性財(cái)政支出績效評價(jià)方法研究
（一）確定評價(jià)重點(diǎn)
1.深入分析政策，確定評價(jià)重點(diǎn)。首先確定政策所要達(dá)成的宏觀目標(biāo)，可提前邀請專家指導(dǎo)分析政策的核心內(nèi)容，依據(jù)政策中明確的績效目標(biāo)確定考評重點(diǎn)，并針對政策宏觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)確定的產(chǎn)出和效益的考評重點(diǎn)，與被評價(jià)項(xiàng)目的主管部門和實(shí)際執(zhí)行部門溝通取得一致意見。
2.結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容及具體流程，確定評價(jià)重點(diǎn)。向主管部門、執(zhí)行單位了解項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和具體流程，從中找出項(xiàng)目流程的關(guān)鍵步驟，結(jié)合政策確定的完成目標(biāo)確定考評重點(diǎn)。
3.依據(jù)受益群體的具體受益情況，確定考評重點(diǎn)。深入分析政策和了解項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容后，分析項(xiàng)目受益群體的具體受益情況確定考評重點(diǎn)，具體可以分為直接受益情況和間接受益情況兩個(gè)方面來評價(jià)分析。
（二）指標(biāo)體系的構(gòu)建及評價(jià)方法研究
1.構(gòu)建指標(biāo)體系的關(guān)鍵點(diǎn)
（1）建立財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)分類體系。第一，可以將財(cái)政支出項(xiàng)目按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，在統(tǒng)一規(guī)范的平臺上，充分考慮各類項(xiàng)目的差別性，選擇相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。第二，分別建立以過程為導(dǎo)向、以管理為導(dǎo)向和以結(jié)果為導(dǎo)向的指標(biāo)體系，依照被評價(jià)項(xiàng)目特點(diǎn)選取執(zhí)行過程、組織管理或?qū)嵤┙Y(jié)果一個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)評價(jià)。
（2）依據(jù)政策和項(xiàng)目實(shí)際情況建立指標(biāo)體系。根據(jù)相關(guān)政策內(nèi)容和項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行程序，制定具體的指標(biāo)體系，除對項(xiàng)目執(zhí)行情況、效益實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行考評外，還可以包含對政策適用性和實(shí)施完成后的運(yùn)營管理情況進(jìn)行考評。
（3）邀請專家參與制定指標(biāo)體系。邀請相關(guān)管理、業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)方面的專家討論指標(biāo)制定，從專業(yè)角度制定執(zhí)行、效益等方面指標(biāo)，著重討論政策中相關(guān)條款對實(shí)現(xiàn)預(yù)計(jì)效益的適用性。
（4）適度設(shè)定附加指標(biāo)。為滿足評價(jià)工作的要求，還可以根據(jù)具體需要，適度增設(shè)附加指標(biāo)。
（5）設(shè)置縱向效益評價(jià)指標(biāo)。設(shè)置縱向的評價(jià)指標(biāo)，對主管部門、執(zhí)行部門（各區(qū)縣或各單位）、終端受益者等各環(huán)節(jié)分別進(jìn)行績效評價(jià)。
2.指標(biāo)體系構(gòu)建及評價(jià)方法
要結(jié)合以上關(guān)鍵點(diǎn)，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展需求和財(cái)政支出功能分類，在滿足實(shí)際工作需要的基礎(chǔ)上，劃分層次，建立一套科學(xué)合理、層次明晰、實(shí)用可行的指標(biāo)體系。具體的評價(jià)指標(biāo)體系按照可計(jì)量性，分為定量和定性指標(biāo)。體系可以是動(dòng)態(tài)的，可擴(kuò)充的，具體體現(xiàn)在所選用的指標(biāo)既可從分類指標(biāo)和備選指標(biāo)庫中選取，也可以根據(jù)評價(jià)對象的特性設(shè)置指標(biāo)，從而保證評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和真實(shí)性。
當(dāng)評價(jià)對象確定后，將從指標(biāo)體系中選取基本指標(biāo)、分類指標(biāo)中的一種（根據(jù)評價(jià)對象的財(cái)政支出類別確定）和定性指標(biāo)，構(gòu)成評價(jià)對象的一套完整指標(biāo)。財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系見圖2。
圖2 財(cái)政支出績效評價(jià)體系
第一，定性指標(biāo)。
（1）定性指標(biāo)的內(nèi)容
定性指標(biāo)指無法通過數(shù)量計(jì)算分析評價(jià)內(nèi)容，而采取對評價(jià)對象進(jìn)行客觀描述和分析來反映評價(jià)結(jié)果的指標(biāo)。定性指標(biāo)是用于評價(jià)財(cái)政支出項(xiàng)目涉及政治影響、社會(huì)穩(wěn)定、改革與發(fā)展、資源配置狀況、服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量等非定量指標(biāo)因素，是對定量指標(biāo)的進(jìn)一步補(bǔ)充。
（2）定性指標(biāo)的評價(jià)方法
對定性指標(biāo)的評定，可從結(jié)合以下分析方法取得判斷基礎(chǔ)或依據(jù)：一是專家經(jīng)驗(yàn)判斷法，二是問卷測試法，三是橫向比較法，四是“一票否決”法等。定性指標(biāo)測定通常是上述四種方法的綜合運(yùn)用，形成若干個(gè)從高到低有檔次的評語。
第二，定量指標(biāo)。
（1）定量指標(biāo)的內(nèi)容
定量指標(biāo)包括基本指標(biāo)和分類指標(biāo)?；局笜?biāo)包括項(xiàng)目建設(shè)評價(jià)指標(biāo)、國家（國際）通行指標(biāo)、公眾關(guān)注指標(biāo)等被廣泛應(yīng)用在綜合性績效評價(jià)以及公共支出項(xiàng)目績效評價(jià)的指標(biāo)。分類指標(biāo)是在確定具體評價(jià)對象后，通過了解、收集相關(guān)資料、信息，結(jié)合評價(jià)對象不同特點(diǎn)和財(cái)政支出類別具體設(shè)定目標(biāo)來設(shè)置特定的指標(biāo)。
（2）基本指標(biāo)
主要評價(jià)財(cái)政支出效益的共性方面，它是每個(gè)評價(jià)對象都必須采用的指標(biāo)。由資金到位率、資金使用率和支出效果率三項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成，其公式如下：
（3）分類指標(biāo)
分類指標(biāo)是評價(jià)財(cái)政支出效益的核心指標(biāo)。按照財(cái)政支出分類，可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化體育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等。以下僅對政策性財(cái)政支出項(xiàng)目涉及較多的幾類進(jìn)行說明。
1）農(nóng)業(yè)事業(yè)類支出指標(biāo)。包括支持農(nóng)村建設(shè)、支持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化三類指標(biāo)，每類指標(biāo)又分若干子指標(biāo)。見圖3。
圖3 分類指標(biāo)一農(nóng)業(yè)事業(yè)類
說明：當(dāng)農(nóng)業(yè)保護(hù)水平>0時(shí)，說明財(cái)政資源向農(nóng)業(yè)傾斜，農(nóng)業(yè)得到了保護(hù)；反之表明政府未對農(nóng)業(yè)進(jìn)行有效保護(hù)。
2）教育事業(yè)類支出指標(biāo)。由投入資金分析、財(cái)政資金產(chǎn)出效益、財(cái)政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿λ念惤M成，每一類都包括若干指標(biāo)。涉及的財(cái)政支出科目包括教育事業(yè)費(fèi)等。見圖4。
3）社會(huì)保障類支出指標(biāo)。包括國有企業(yè)失業(yè)職工基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障線、財(cái)政資金落實(shí)情況和社會(huì)穩(wěn)定評估等七類指標(biāo)。每一類都包括若干指標(biāo)。涉及的財(cái)政支出科目包括社會(huì)保障補(bǔ)助支出等。見圖5。
圖4 分類指標(biāo)一教育事業(yè)類
圖5 分類指標(biāo)——社會(huì)保障類
第三，備選指標(biāo)。
定性指標(biāo)和定量指標(biāo)共同構(gòu)成財(cái)政支出對象的評價(jià)指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系應(yīng)是動(dòng)態(tài)的，可擴(kuò)充的。運(yùn)用時(shí)所選用的指標(biāo)既可從現(xiàn)有的指標(biāo)體系中選用，同時(shí)也可從備選指標(biāo)庫中選取，或者根據(jù)評價(jià)對象的特性設(shè)置指標(biāo)，從而保證評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和真實(shí)性。如教育水平指標(biāo)：包括勞動(dòng)者人均受教育年限、人均教育經(jīng)費(fèi)、科技人員比例等。
（三）評價(jià)綜合測算模型與評價(jià)結(jié)果
對上述指標(biāo)體系的每個(gè)一級指標(biāo)和二級指標(biāo)分別進(jìn)行賦值，確定各指標(biāo)的權(quán)重后，還要通過綜合測算模型，把多個(gè)指標(biāo)對績效評價(jià)系統(tǒng)不同方面的評價(jià)值綜合在一起，以得到一個(gè)整體性的結(jié)果。對綜合評價(jià)的計(jì)算可采用線性加權(quán)求和計(jì)算模型來處理。
根據(jù)綜合評價(jià)總分，按照四級分類進(jìn)行財(cái)政支出績效考評，即可以根據(jù)評價(jià)結(jié)果落入的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)，判斷被評價(jià)對象所使用財(cái)政資金的優(yōu)劣情況。
（四）績效評價(jià)工作思路的改進(jìn)
1.建立全過程的績效評價(jià)體系
完整的績效評價(jià)體系應(yīng)是包括項(xiàng)目事前評估在內(nèi)的全過程評價(jià)。具體來講，可以在項(xiàng)目申請立項(xiàng)時(shí)由財(cái)政部門聯(lián)合業(yè)務(wù)主管部門事先設(shè)定評價(jià)指標(biāo)，設(shè)定分配資金在當(dāng)年預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)的效果，并每年對該指標(biāo)做動(dòng)態(tài)調(diào)整，也為事后評價(jià)進(jìn)行分年的效益評價(jià)時(shí)提供依據(jù)。
2.運(yùn)用層次化、立體化效益分析方法
對于主管部門主要評價(jià)項(xiàng)目執(zhí)行的總體效益，對全市范圍內(nèi)該領(lǐng)域的影響及其政策宏觀目標(biāo)的效益實(shí)現(xiàn)情況，資金在各執(zhí)行部門的分配是否符合效益最大化；對于執(zhí)行部門（各區(qū)縣或各單位）主要評價(jià)主管部門所分配的資金任務(wù)量的局部效益實(shí)現(xiàn)情況，資金再分配的效益是否公平合理；對于各終端受益者主要評價(jià)資金的實(shí)際產(chǎn)生效益情況，如收入增加情況、現(xiàn)狀改善情況等。
3.選用適宜的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)都可以表示為成本效益的比例，收益、成本的具體內(nèi)容視不同效益指標(biāo)而異；社會(huì)效益指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)往往由于支出項(xiàng)目涉及不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域而各不相同，要根據(jù)評價(jià)的具體目標(biāo)、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、評價(jià)對象來確定。
4.加強(qiáng)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)
專業(yè)評價(jià)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，包括組織評價(jià)的工作人員、參與評價(jià)的中介機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)素質(zhì)，是提高績效評價(jià)工作有效性的重要因素，具體可以通過聘請專家進(jìn)行相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)、定期組織研討學(xué)習(xí)等方式。另外，進(jìn)一步建立和維護(hù)各類型專家人才庫，也是做好績效評價(jià)工作的一項(xiàng)長期的基礎(chǔ)工作。
注釋：
①北京市行政區(qū)劃從2010年7月起由18區(qū)縣合并為16個(gè)區(qū)縣。
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【關(guān)鍵詞】地質(zhì)災(zāi)害;危險(xiǎn)性評估;評估思路;問題
Geological disaster risk assessment Sunan plains ideas and evaluate the work of problems that need attention
Gu Xiao-jun
（江蘇長江機(jī)械化基礎(chǔ)工程公司江蘇常州213003）
【Abstract】The paper introduces the significance in the job of the evaluation about fatalness of the geological hazard. An the paper offers thont and technical direction in the evaluation about fatalness of the geological hazard in south plain area of Jiangsu. At the same time the paper raises questions which need to pay attention in the job of the evaluation. And it has good popularization and application vale.
【Key words】Geological hazard;Evaluate the fatalness;Evaluate thinking;Problem
1. 前言
1.1地質(zhì)災(zāi)害是指包括自然因素或者人為活動(dòng)引發(fā)的危害人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質(zhì)作用有關(guān)的災(zāi)害。據(jù)不安全統(tǒng)計(jì)，每年因地質(zhì)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)300億元。目前，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估工作已引起了各級政府的高度重視，并得到了全社會(huì)的普遍認(rèn)可。眾多的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估實(shí)例表明，實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估意義重大：
（1）地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估工作，不僅僅為工程服務(wù)，同時(shí)也為保護(hù)當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)環(huán)境提供依據(jù)。
（2）評估工作在項(xiàng)目選址階段或可行性研究階段進(jìn)行，對重大建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防非常必要，它使我們能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提前采取預(yù)防措施，有效地減少了施工過程中出現(xiàn)的災(zāi)害或事件，既節(jié)省投資，又爭取時(shí)間，提高了效率和社會(huì)信譽(yù)度。
（3）該工作是以預(yù)防的手段避免地質(zhì)災(zāi)害的產(chǎn)生，改變了以往輕預(yù)防、重治理的被動(dòng)局面，從源頭上預(yù)防或減輕對地質(zhì)環(huán)境的破壞，是保障社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康發(fā)展的重要措施。
（4）評估工作站在土地利用和減災(zāi)防災(zāi)總體規(guī)劃的宏觀角度，多部門、多學(xué)科統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮了綜合管理國土資源的職能。
（5）評估工作發(fā)揮了災(zāi)害防治專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，提出的防治措施更具有針對性和可操作性。
（6）評估工作中建設(shè)用地適宜性評價(jià)是用地審批的重要依據(jù)，是政府決策的一個(gè)方面。
1.2隨著國內(nèi)外對地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估工作的重視，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估的內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)展，逐漸形成跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的相互交叉的綜合研究體系。隨著地質(zhì)災(zāi)害防治工作的加強(qiáng)，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估工作的技術(shù)水平將不斷提高，也必將在防災(zāi)工作中發(fā)揮越來越大的作用。
1.3蘇南平原地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估工作的思路，即在充分收集利用各種資料的基礎(chǔ)上，按照地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估技術(shù)要求確定評估范圍與級別，開展地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場調(diào)查，查明地質(zhì)災(zāi)害的類型和分布特征，對地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行危險(xiǎn)性現(xiàn)狀評估，依據(jù)工程項(xiàng)目類型、規(guī)模，分析工程建設(shè)對引發(fā)、加劇及工程建設(shè)本身遭受地質(zhì)災(zāi)害的危險(xiǎn)性進(jìn)行，在現(xiàn)狀評估、預(yù)測評估的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性綜合評估，對建設(shè)場地適宜性作出評價(jià)。同時(shí)根據(jù)災(zāi)種結(jié)合工程建設(shè)提出防治地質(zhì)災(zāi)害的措施與建議。
2. 結(jié)合筆者自身多年來從事地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估工作的經(jīng)驗(yàn)來說，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估工作中需要注意的問題主要有三點(diǎn)
2.1首先，對資料搜集不重視或基礎(chǔ)性資料搜集不全就開始編制報(bào)告。地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估工作最重要的其實(shí)就是搜集資料。從事此項(xiàng)工作，主要是收集：（1）項(xiàng)目區(qū)所在的縣、市級地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、（2）項(xiàng)目的用地紅線圖、可行性研究報(bào)告及立項(xiàng)批復(fù)、（3）項(xiàng)目的總平圖等規(guī)劃資料、（4）項(xiàng)目或項(xiàng)目周邊的巖土工程勘察報(bào)告、（5）項(xiàng)目所在地的區(qū)域性地質(zhì)資料，如地質(zhì)圖、基巖地質(zhì)圖、水文地質(zhì)圖等水工環(huán)基礎(chǔ)性地質(zhì)資料等。資料搜集是最基礎(chǔ)也是最重要的工作，資料搜集的完整與否決定了地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告質(zhì)量的好壞。這項(xiàng)搜集資料工作是很多人容易忽視的工作，由于搜集資料不全面，導(dǎo)致對項(xiàng)目區(qū)及評估區(qū)的地質(zhì)環(huán)境條件分析不到位，報(bào)告中內(nèi)容顯得比較空洞，不夠豐富。
2.2其次，現(xiàn)場調(diào)查不是僅僅去現(xiàn)場拍幾張照片而已，需要在搜集資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行，針對不同的災(zāi)害種類調(diào)查的側(cè)重點(diǎn)也不一樣。主要是根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定評估區(qū)內(nèi)的地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性種類，蘇南平原地區(qū)災(zāi)種主要是地面沉降、地裂縫、特殊類巖土（軟土、砂土）等。根據(jù)災(zāi)種確定調(diào)查的重點(diǎn)，地面沉降調(diào)查主要是查明地面沉降原因、現(xiàn)狀和危害情況。
2.2.1著重調(diào)查下列問題：（1）第四紀(jì)沉積類型、地貌單元特征，特別要注意沖積、湖積和海相沉積的平原或盆地及古河道、洼地、河間地塊等微地貌分布。第四系巖性、厚度和埋藏條件，特別要查明壓縮層的分布;（2）河網(wǎng)水位（平均、最高水位等）與地面的高差，歷史洪澇災(zāi)害情況，調(diào)查井臺抬升、橋梁凈空減小、水渠倒流、地面積澇等地面沉降跡象;（3）第四系含水層水文地質(zhì)特征、埋藏條件及水力聯(lián)系，歷年地下水動(dòng)態(tài)、開采量、開采層位和區(qū)域地下水位等值線等;（4）根據(jù)已有地面沉降量資料和建筑物實(shí)測資料，同時(shí)結(jié)合水文地質(zhì)資料進(jìn)行綜合分析，初步圈定地面沉降范圍和判定累計(jì)沉降量，并對地面沉降范圍內(nèi)已有建筑物損壞情況進(jìn)行調(diào)查。
2.2.2地裂縫主要調(diào)查（1）形成的地質(zhì)環(huán)境條件，包括地形地貌、地層巖性、構(gòu)造斷裂、基巖面起伏特征等;（2）單縫發(fā)育規(guī)模和特征及群縫分布特征和分布范圍等。
2.2.3特殊類巖土（軟土）調(diào)查（1）通過收集評估區(qū)附近工程地質(zhì)鉆孔等資料，了解軟土層厚度及其變化、埋藏條件、巖性特征、物理力學(xué)性質(zhì)等;（2）調(diào)查地表硬殼層的分布及厚度，軟土層之下硬土層或基巖的埋深和起伏;（3）查閱新舊地形圖結(jié)合現(xiàn)狀微地貌特征，判斷是否存在暗埋的塘、浜、溝、坑等;（4）調(diào)查地區(qū)性工程經(jīng)驗(yàn)，包括大面積回填、堆載、基坑開挖、工程降水以及地下工程施工等引發(fā)的軟土變形災(zāi)害及其防治經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
2.2.4特殊類巖土（砂土）主要調(diào)查：（1）通過收集評估區(qū)附近工程地質(zhì)鉆孔資料，調(diào)查砂土層分布范圍、埋藏深度、厚度變化等;（2）調(diào)查砂土層的物理力學(xué)性質(zhì)、級配、滲透性能和砂土液化等級;（3）調(diào)查砂土層地下水類型和地下水水位，上覆隔水層性狀、厚度和分布情況，地下水補(bǔ)徑排關(guān)系等;（4）調(diào)查地區(qū)性工程經(jīng)驗(yàn)，包括基坑降水以及地下工程施工等引發(fā)的滲透變形災(zāi)害及其防治經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
2.3第三，地質(zhì)災(zāi)害防治措施太泛，可操作性不強(qiáng)。防治措施需要針對工程建設(shè)項(xiàng)目而言，具體問題具體分析。如軟土的地基處理措施，則需要根據(jù)評估區(qū)軟土的埋深和厚度采取相應(yīng)的措施。
3. 總之
地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估是一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性極強(qiáng)的技術(shù)工作，需要評估工作人員具有較強(qiáng)的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，才能勝任評估工作。需要工作人員在工作中學(xué)習(xí) 在學(xué)習(xí)中思考。
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【關(guān)鍵詞】社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)；效率；數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法；比較研究
【中圖分類號】R197
【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)是城市公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)人人享有初級衛(wèi)生保健的基本途徑，是促進(jìn)社區(qū)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是解決群眾“看病難、看病貴”問題的重要舉措。為此，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)作為提供公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)的主要平臺，它是否充分發(fā)揮了其“六位一體”的功能，是否在現(xiàn)有的資源投入水平下達(dá)到了最大的產(chǎn)出，是否滿足了大部分居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，這些都是值得我們關(guān)注的問題。本研究通過獲取湖南省14市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)2011年的運(yùn)行監(jiān)測指標(biāo)，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（data envelopment analysis，DEA）對其進(jìn)行效率的比較分析，分析各市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)效率的狀況，為提高社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行效率提供決策信息。
1、資料與方法
1.1 資料來源 本研究數(shù)據(jù)來自于湖南省2011年國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目考核評估調(diào)查及2011年湖南省衛(wèi)生部門統(tǒng)計(jì)報(bào)表數(shù)據(jù)。湖南省2011年國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目考核評估調(diào)查包括了湖南省14市（長沙市、株洲市、湘潭市、岳陽市、衡陽市、益陽市、常德市、邵陽市、婁底市、郴州市、永州市、懷化市、張家界及自治州）社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）的管理考核（組織管理、資金管理、服務(wù)能力建設(shè)）、業(yè)務(wù)考核（居民健康檔案建檔管理、健康教育、預(yù)防接種、兒童健康管理、孕產(chǎn)婦健康管理、老年人健康管理、高血壓患者健康管理、糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者健康管理、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理服務(wù)、衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)）以及效果考核（社會(huì)效果）。2011年湖南省衛(wèi)生部門統(tǒng)計(jì)報(bào)表數(shù)據(jù)包括2011年各市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）數(shù)、2011年各市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）衛(wèi)生人員數(shù)、2011年各市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）門診服務(wù)情況、2011年各市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）住院服務(wù)情況以及2011年各市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）財(cái)務(wù)收支情況。
1.2 研究方法DEA是一種基于投入一產(chǎn)出理論，以資源的利用所實(shí)現(xiàn)其職能的效益為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來測量相同類型的若干系統(tǒng)或部門――決策單元（decision making units，DMU）相對效率的一種方法，是基于數(shù)學(xué)規(guī)劃模型來估計(jì)有效生產(chǎn)的前沿面，再將各個(gè)決策單元與此前沿面做比較，進(jìn)而衡量其決策單元的相對效率。凡是處在前沿面上的決策單元，DEA就可以認(rèn)定其投入一產(chǎn)出組合最有效率，并將其效率指標(biāo)定為1；而不在前沿面上的決策單元，則被認(rèn)定為無效率，同時(shí)，以效率前沿面的有效點(diǎn)為基準(zhǔn)，給予一個(gè)相對的效率值（≥0，≤1）；此外，還可以判斷各決策單元投入規(guī)模的適宜程度，并給出各決策單元調(diào)整其投入規(guī)模的方向和程度。
本研究以湖南省14市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)為決策單元，以總支出、職工總數(shù)、機(jī)構(gòu)數(shù)為投入指標(biāo)，以總收入、門診醫(yī)療人次、基本公共衛(wèi)生服務(wù)人次、健康講座與咨詢次數(shù)、高血壓患者規(guī)范管理人數(shù)、糖尿病患者規(guī)范管理人數(shù)、重性精神疾病患者規(guī)范管理人數(shù)、產(chǎn)前健康管理人數(shù)、兒童健康系統(tǒng)管理人數(shù)、城市居民健康檔案規(guī)范建檔人數(shù)、預(yù)防接種建證率、傳染病疫情及時(shí)報(bào)告率、中心綜合考核評分、中心業(yè)務(wù)考核評分為產(chǎn)出指標(biāo)。根據(jù)湖南省社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行狀況，采用不同的指標(biāo)組合構(gòu)建了5個(gè)模型（見表1），從不同的側(cè)面來說明14市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的效率情況。
1.3 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法 采用DEAP 2.1進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。
2、結(jié)果
2.1 基本情況 由表2可見，湖南省14市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)在資金和人力方面的投入水平差異較大，離散程度較高。在服務(wù)產(chǎn)出方面，門診醫(yī)療人次、基本公共衛(wèi)生服務(wù)人次、健康講座與咨詢次數(shù)、高血壓患者規(guī)范管理人數(shù)、糖尿病患者規(guī)范管理人數(shù)的變異程度也較大，說明市與市之間的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)在產(chǎn)出絕對值上相差較為明顯。但在預(yù)防接種建證率和傳染病疫情及時(shí)報(bào)告率上，均幾乎達(dá)到了100%。
2.2 計(jì)量結(jié)果 本研究采用了DEA的固定規(guī)模報(bào)酬模型（CCR模型）和可變規(guī)模報(bào)酬模型（BCC模型）對14市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的效率進(jìn)行了分析。表3和表4列出了評價(jià)模型的計(jì)量結(jié)果。其中，模型1和模型2以最基本的人力、物力、財(cái)力指標(biāo)作為投入，把基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、健康促進(jìn)等的服務(wù)產(chǎn)出量作為產(chǎn)出指標(biāo)，說明物質(zhì)投入與服務(wù)產(chǎn)出的關(guān)系；而模型3、模型4以及模型5通過把基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務(wù)、健康促進(jìn)、慢性病管理等服務(wù)產(chǎn)出量作為間接投入指標(biāo)，以中心的綜合考核評分以及中心的業(yè)務(wù)考核評分作為產(chǎn)出指標(biāo)，把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)效果納入了評價(jià)分析中。
模型1 說明了資金及人員的投入與基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、健康促進(jìn)、慢性病管理服務(wù)產(chǎn)出之間的效率情況。結(jié)果表明，在14個(gè)市中自治州雖然被CCR模型界定為有效決策單元，但從超效率模型的結(jié)果得出自治州屬于默認(rèn)有效決策單元，也就是說自治州被評為有效完全是因?yàn)槠渫度胫笜?biāo)數(shù)值太小，沒有相似的市進(jìn)行參比而被判定為有效，所以自治州并非處于生產(chǎn)前沿面上。還有在BCC模型中，被評為有效決策單元作為標(biāo)桿的重要性可通過其他決策單元參比的次數(shù)以及參比總權(quán)重來判斷，一般認(rèn)為被參比次數(shù)越多，參比總權(quán)重越大，那么標(biāo)桿意義也越大。根據(jù)表3的結(jié)果顯示，湘潭市和衡陽市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的標(biāo)桿意義相對比較突出。而結(jié)合表4的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，益陽市的效率狀態(tài)最差，其低效率的造成不僅僅與其規(guī)模效率不佳有關(guān)，其純技術(shù)效率還有較大的提升空間。
模型2 在模型1的基礎(chǔ)上增加了一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)投入的指標(biāo)（機(jī)構(gòu)數(shù)，指各市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的總數(shù)），同時(shí)削減了在慢性病管理服務(wù)方面的代表指標(biāo)，結(jié)果再次驗(yàn)證了衡陽市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)在14市中的標(biāo)桿意義，同時(shí)益陽市也被證實(shí)為效率狀態(tài)相對較差的市。還有益陽市和常德市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的規(guī)模報(bào)酬呈遞增狀態(tài)，可進(jìn)一步加大規(guī)模投入；而長沙市、邵陽市、懷化市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)處于規(guī)模報(bào)酬遞減狀態(tài)，認(rèn)為其低效率可部分歸因于規(guī)模不適宜，出現(xiàn)了不同程度的投入冗余，即這部分資源投入并沒有完全被產(chǎn)出所吸收和反映。
模型3 區(qū)別于模型1與模型2，其選擇了中間過程指標(biāo)作為投入指標(biāo)，把考核評分作為最終的產(chǎn)出指標(biāo)，分析了基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、健康促進(jìn)、婦幼服務(wù)、慢性病管理的間接投入與中心考核評分之間的關(guān)系。結(jié)果顯示，自治州和益陽市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)被界定為有效的決策單元，并且還具有標(biāo)桿意義。一方面說明服務(wù)系統(tǒng)效率未必與服務(wù)產(chǎn)出量水平呈正相關(guān)關(guān)系，中間過程指標(biāo)高不一定評分就高，間接說明服務(wù)產(chǎn)出量多不一定效果就最好。另一方面說明服務(wù)系統(tǒng)效率是一個(gè)相對值，產(chǎn)出少，但其投入也少，那么其效率就有可能高。
模型4 分析了健康檔案規(guī)范建檔、健康促進(jìn)、預(yù)防接種、兒童健康管理的間接投入與業(yè)務(wù)考核評分之間的關(guān)系。在該評價(jià)模型中，益陽市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)仍被界定為有效單元，永州市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)被評為有標(biāo)桿意義的單元。而且大部分決策單元的純技術(shù)效率值和規(guī)模效率值處于0.900以上，從健康檔案建檔、健康促進(jìn)、預(yù)防接種和兒童健康管理方面來看，所有決策單元實(shí)現(xiàn)其職能效益的程度均較高。在表2中可得所有決策單元預(yù)防接種建證率的平均水平高達(dá)98.772%，說明了模型結(jié)果與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)行狀況相符。
模型5 分析了健康促進(jìn)、婦幼服務(wù)、慢性病管理的間接投入與業(yè)務(wù)考核評分之間的關(guān)系。該模型把益陽市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)評為有效單元，并具有標(biāo)桿意義。從直接的資金和人員投入得到服務(wù)產(chǎn)量中間指標(biāo)構(gòu)建的評價(jià)模型看，益陽市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)在模型1和模型2中被評為效率狀態(tài)最差的單元；然而把服務(wù)產(chǎn)量中間指標(biāo)作為間接投入指標(biāo)，以納入效果評價(jià)的考核評分作為產(chǎn)出指標(biāo)，其所構(gòu)建的模型進(jìn)行評價(jià)時(shí)得出益陽市和張家界的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)均是有效單元。這樣看似相互矛盾的結(jié)果其實(shí)并不矛盾，反而更充分地說明了DEA是一種基于相對評價(jià)理念的評價(jià)方法，有效避免了運(yùn)用絕對值進(jìn)行評價(jià)呈現(xiàn)的“馬太效應(yīng)”的弊端。
3、討論
本研究應(yīng)用DEA，采用“投入一服務(wù)功能一產(chǎn)出”的評價(jià)模型，對湖南省14市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行效率進(jìn)行了綜合評價(jià)，并且從納入效果考評的角度進(jìn)行了分析，體現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)“六位一體”的功能。
3.1 長沙市、邵陽市、懷化市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)處于規(guī)模報(bào)酬遞減狀態(tài)，認(rèn)為其低效率可部分歸因于規(guī)模不適宜，出現(xiàn)了不同程度的投入冗余。而造成冗余的原因可能是由于盲目擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，而沒有使資源得到充分利用。因此，政府應(yīng)采取相應(yīng)措施，制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，提高產(chǎn)出效率，使資源得到更充分的利用。
關(guān)鍵詞：審計(jì)機(jī)關(guān) 績效評價(jià) 指標(biāo) 分析
對于我國而言，由于以國家為主體的績效審計(jì)還沒有得到成熟且全面的發(fā)展，再加上國家審計(jì)機(jī)關(guān)所提供的審計(jì)服務(wù)具有突出的特殊性，因此導(dǎo)致審計(jì)局一類國家審計(jì)機(jī)關(guān)對于自身績效的評價(jià)難度大大提升。而績效水平作為衡量國家審計(jì)機(jī)關(guān)生存、發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵所在，值得引起相關(guān)工作人員的特別關(guān)注與重視，展開有關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)的績效評價(jià)工作，對于促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)全面、可持續(xù)性發(fā)展而言是至關(guān)重要的。本文即對其展開詳細(xì)分析與參數(shù)。
一、審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)工作要點(diǎn)分析
首先，從審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)工作目的的角度上來說，具有特殊性目標(biāo)。由于不同信息使用主體對于審計(jì)信息的獲取存在不同的需求，因此導(dǎo)致了審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)目的與其他部門績效評價(jià)目的之間存在明顯的差異性。具體而言，可將其概括為以下幾個(gè)方面：審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)可作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)成績考核的基本標(biāo)準(zhǔn)與參照；審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)能夠有助于國家審計(jì)機(jī)關(guān)自身的持續(xù)、全面發(fā)展；審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)能夠?yàn)閲抑卫砘顒?dòng)的有效開展奠定基礎(chǔ)；審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)對于提高審計(jì)機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力而言有重要價(jià)值。
其次，從審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)工作內(nèi)容的角度上來說，其主要是指：評價(jià)主體通過對評價(jià)指標(biāo)以及相關(guān)評價(jià)方法的綜合應(yīng)用，建立在一定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，對國家審計(jì)機(jī)關(guān)職能履行、戰(zhàn)略目標(biāo)程度實(shí)現(xiàn)情況所開展的客觀性、全面性評價(jià)。主要包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、以及公平性這四個(gè)方面的評價(jià)內(nèi)容。
最后，從審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)工作方法的角度上來說，現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)廣泛使用的績效評價(jià)方法主要包括以下幾種類型：基于調(diào)查打分的評價(jià)方法；基于層次分析的評價(jià)方法；基于模糊綜合的評價(jià)方法；基于綜合指數(shù)的評價(jià)方法。
二、審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)指標(biāo)分析
首先，從財(cái)務(wù)層面的角度上來說，由于審計(jì)機(jī)關(guān)的管理目標(biāo)并不僅僅體現(xiàn)在盈利方面，通過審計(jì)行為所創(chuàng)造的收益也并非由審計(jì)機(jī)關(guān)直接獲取，而表現(xiàn)為其他相關(guān)的方式。同時(shí)，由于審計(jì)機(jī)關(guān)具有突出的預(yù)算屬性，因此實(shí)施預(yù)算管理也有著重要的價(jià)值?，F(xiàn)階段，國家審計(jì)機(jī)關(guān)所產(chǎn)生的收益來源主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：被審計(jì)對象上繳國庫的具體金額；罰沒所得金額；為被審計(jì)單位所挽回?fù)p失的折現(xiàn)金額；制度建議折合金額。除對其收益進(jìn)行考量以外，還需要充分考量審計(jì)機(jī)關(guān)在常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)下對應(yīng)的成本開支考核情況。因此，為了體現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)績效指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、以及時(shí)效性，要求將以下指標(biāo)作為重點(diǎn)考核內(nèi)容：預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)；投入產(chǎn)出率指標(biāo)；人均貢獻(xiàn)值指標(biāo)；項(xiàng)目貢獻(xiàn)值指標(biāo)。
其次，從顧客層面的角度上來說，由于審計(jì)機(jī)關(guān)所提供審計(jì)服務(wù)的面向?qū)ο蟊容^特殊，其所對應(yīng)的顧客應(yīng)當(dāng)覆蓋所有的利益相關(guān)主體。同時(shí)，顧客層面對于信息價(jià)值的關(guān)注度極高，而這種信息價(jià)值的體現(xiàn)則是通過審計(jì)建議的方式，無形之中呈現(xiàn)的。從這一角度上來說，在有關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)指標(biāo)的制定過程當(dāng)中，需要綜合對相關(guān)利益者意見的考量，要求將以下指標(biāo)作為考核的重點(diǎn)內(nèi)容：審計(jì)建議采納率指標(biāo)；案件移交率指標(biāo)；意見回復(fù)率指標(biāo)；審計(jì)報(bào)告公開率指標(biāo)；政策采用率指標(biāo)。
最后，從流程層面的角度上來說，為了最大限度的保障審計(jì)工作開展的積極與有效，需要以對內(nèi)部組織以及業(yè)務(wù)流程的完善作為根基。同時(shí)，需要認(rèn)識到的是：傳統(tǒng)意義上的財(cái)務(wù)審計(jì)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面發(fā)展的背景下，其應(yīng)當(dāng)更進(jìn)一步的向著廣領(lǐng)域、多層面方向發(fā)展。因此，對于審計(jì)機(jī)關(guān)而言，在績效評價(jià)指標(biāo)構(gòu)建中，流程層面的重點(diǎn)指標(biāo)內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：內(nèi)部控制制度改進(jìn)率指標(biāo)；平均審計(jì)項(xiàng)目耗時(shí)率指標(biāo)；審計(jì)計(jì)劃執(zhí)行率指標(biāo)；財(cái)務(wù)年報(bào)審計(jì)外審計(jì)項(xiàng)目率指標(biāo)。
三、結(jié)束語
對于我國而言，在改革開放的發(fā)展進(jìn)程下，社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益水平持續(xù)提升，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。然而，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、經(jīng)濟(jì)政治體制等多個(gè)方面存在的問題仍然比較嚴(yán)峻。相關(guān)人員指出：當(dāng)前所面臨的最主要問題即在于，如何實(shí)現(xiàn)對國家治理能力的全面提升。在此過程當(dāng)中，國家審計(jì)作為國家治理的重要載體，要求充分發(fā)揮其所對應(yīng)的作用力、以及影響力?？偠灾疚闹饕槍徲?jì)機(jī)關(guān)績效評價(jià)工作開展過程當(dāng)中，所涉及到的相關(guān)問題做出了簡要分析與說明，希望能夠引起各方特別關(guān)注與重視。
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一、評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)中立評估
社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作的同時(shí)，肩負(fù)著社會(huì)責(zé)任，其專業(yè)化功能最大限度的發(fā)揮在于其專業(yè)化和中立化。《評估辦法》第3條規(guī)定：“房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)估價(jià)師、房地產(chǎn)價(jià)格評估專家委員會(huì)(以下稱評估專家委員會(huì))成員應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正地開展房屋征收評估、鑒定工作，并對出具的評估、鑒定意見負(fù)責(zé)。任何單位和個(gè)人不得干預(yù)房屋征收評估、鑒定活動(dòng)。與房屋征收當(dāng)事人有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避”。在現(xiàn)實(shí)中，根據(jù)《房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)管理辦法》的規(guī)定，房地產(chǎn)管理部門對評估機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督檢查職責(zé)。房屋征收是地方政府的中心工作，帶有地方政府利益傾向的房地產(chǎn)行政管理部門可能或多或少會(huì)對評估機(jī)構(gòu)“施加影響”。為了落實(shí)該條規(guī)定的中立評估精神，建議建立房屋征收異地執(zhí)業(yè)制度，擴(kuò)大異地評估范圍。如果存在影響中立評估情形的，在訴訟中，人民法院應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)、嚴(yán)格司法審查，從證據(jù)的合法性上予以否定，真正發(fā)揮行政審判職能作用，改變“上訴不如上訪，上訪不如上網(wǎng)”的不正?，F(xiàn)象。
二、被征收人對評估機(jī)構(gòu)有更多的選擇權(quán)
《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》規(guī)定，拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式。為了減少地方政府對評估機(jī)構(gòu)的公正評估產(chǎn)生影響，改變過去拆遷管理部門指定評估機(jī)構(gòu)的做法，《評估辦法》第4條規(guī)定：“房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)由被征收人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)協(xié)商選定；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)協(xié)商不成的，由房屋征收部門通過組織被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定，或者采取搖號、抽簽等隨機(jī)方式確定”。征收部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)系一級資質(zhì)、二級資質(zhì)和三級資質(zhì)大約5家以上的評估機(jī)構(gòu)作為備選評估機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)政府公平補(bǔ)償?shù)膽B(tài)度，提高征收工作的公信力。征收部門通過公告公布備選的評估公司及基本情況，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交由被征收人簽名的確定評估機(jī)構(gòu)的材料。為了公平競爭，評估機(jī)構(gòu)不得采取迎合征收當(dāng)事人不當(dāng)要求、虛假宣傳、惡意低收費(fèi)等不正當(dāng)手段承攬房屋征收評估業(yè)務(wù)。在評估機(jī)構(gòu)的選擇上，應(yīng)該使被征收人有更多的選擇權(quán)。
三、評估委托合同明確約定權(quán)利與義務(wù)
《評估辦法》第6條規(guī)定，按照法定程序選定或者確定房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)后，房屋征收部門作為委托人，向房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)出具房屋征收評估委托書，并與其簽訂房屋征收評估委托合同。房屋征收評估委托書應(yīng)當(dāng)載明委托人的名稱、委托的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的名稱、評估目的、評估對象范圍、評估要求以及委托日期等內(nèi)容。《評估辦法》第7條規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派與房屋征收評估項(xiàng)目工作量相適應(yīng)的足夠數(shù)量的注冊房地產(chǎn)估價(jià)師開展評估工作。房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)不得轉(zhuǎn)讓或者變相轉(zhuǎn)讓受托的房屋征收評估業(yè)務(wù)?！对u估辦法》第8條規(guī)定，評估的目的為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償提供依據(jù)，評估被征收房屋的價(jià)值，或者為房屋征收部門與被征收人計(jì)算被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)提供依據(jù)?！对u估辦法》第16條規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照房屋征收評估委托書或者委托合同的約定，向房屋征收部門提供分戶的初步評估結(jié)果。分戶的初步評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)包括評估對象的構(gòu)成及其基本情況和評估價(jià)值。
四、確保評估結(jié)論合法、合規(guī)、符合實(shí)際
房屋征收評估前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)在紀(jì)檢監(jiān)察參與或監(jiān)督之下，組織有關(guān)單位對被征收房屋情況進(jìn)行調(diào)查，明確評估對象。評估對象應(yīng)當(dāng)全面、客觀，不得遺漏、虛構(gòu)。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向受委托的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)提供征收范圍內(nèi)房屋情況，包括已經(jīng)登記的房屋情況和未經(jīng)登記建筑的調(diào)查、認(rèn)定和處理結(jié)果情況。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布，這是陽光征收的重要內(nèi)容，通過公布接受監(jiān)督，通過監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公平、防止腐敗。對于已經(jīng)登記的房屋，其性質(zhì)、用途和建筑面積，一般以房屋權(quán)屬證書和房屋登記簿的記載為準(zhǔn)。對于產(chǎn)權(quán)證為住宅，但已經(jīng)依法取得營業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》的規(guī)定，考慮經(jīng)營年限、納稅情況、經(jīng)營狀況、住宅房屋價(jià)格、經(jīng)營性用房價(jià)格等因素，綜合分析作出評估報(bào)告?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第24條規(guī)定，對于未經(jīng)登記的建筑，先由市、縣級人民政府責(zé)令國土、規(guī)劃、房產(chǎn)、城管、征收等部門調(diào)查、認(rèn)定和處理。在處理的基礎(chǔ)上，評估機(jī)構(gòu)再進(jìn)行評估。被征收房屋價(jià)值評估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值評估時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)與被征收房屋價(jià)值評估時(shí)點(diǎn)一致。
五、明確房地關(guān)系
被征收房屋的價(jià)格理所當(dāng)然包括土地的價(jià)格及地上建筑物的價(jià)格，《評估辦法》第11條規(guī)定，征收房屋價(jià)值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時(shí)點(diǎn)自愿進(jìn)行交易的金額。如何理解“其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)”成為評估中難以回避的問題，筆者建議采用容積率或者四至來衡量較為妥當(dāng)。容積率或者四至以內(nèi)的土地的價(jià)值應(yīng)當(dāng)包含在房屋的價(jià)值之內(nèi)，不再重復(fù)計(jì)算其價(jià)值；此外的土地應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立的使用權(quán)，另行評估進(jìn)行補(bǔ)償。建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益的需要提前收回該土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依照《物權(quán)法》第121條規(guī)定：“因?qū)Σ粍?dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)征收致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得補(bǔ)償”?！段餀?quán)法》第148條規(guī)定，征收房屋的，應(yīng)當(dāng)退還相應(yīng)的土地出讓金。可見，對于土地的補(bǔ)償，法律規(guī)定是明確的。建設(shè)用地使用權(quán)作為獨(dú)立的用益物權(quán)，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，也會(huì)隨著土地的增值而增值。而且，當(dāng)該項(xiàng)權(quán)利被提前收回時(shí)，將會(huì)造成當(dāng)事人預(yù)期利益的喪失。眾所周知，土地上的房屋及其他建筑物無論建在哪里，其建筑成本不會(huì)有太大的區(qū)別，而且，使用的時(shí)間越長其殘值就越少。真正具有價(jià)值區(qū)別并不斷升值的是處于不同區(qū)位的土地使用權(quán)，政府對于房屋的征收，其目的也是為了取得建設(shè)用地，建設(shè)用地使用權(quán)也是財(cái)產(chǎn)權(quán)。房屋和土地的關(guān)系在征收補(bǔ)償、抵押、拍賣中無法回避，筆者認(rèn)為完整的房屋與土地的關(guān)系包括：1 房地合一；2 地隨房走；3 以容積率或者四至量化房屋所占用的土地。
六、選擇對被征收人有利的評估方法
房地產(chǎn)評估包括市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等方法，進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評估。被征收房屋的類似房地產(chǎn)有交易的，應(yīng)當(dāng)選用市場法評估；被征收房屋或者其類似房地產(chǎn)有經(jīng)濟(jì)
收益的，應(yīng)當(dāng)選用收益法評估；被征收房屋是在建工程的，應(yīng)當(dāng)選用假設(shè)開發(fā)法評估。可以同時(shí)選用兩種以上評估方法評估的，應(yīng)當(dāng)選用兩種以上評估方法評估，并對各種評估方法的測算結(jié)果進(jìn)行校核和比較分析后，合理確定評估結(jié)果。選用不同的評估方法會(huì)有不同評估結(jié)果，在規(guī)則并不明確的情況下，一般以對被征收人有利的結(jié)果為準(zhǔn)。《評估辦法》第14條規(guī)定，被征收房屋價(jià)值評估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素。
七、評估的監(jiān)督救濟(jì)程序
房屋征收部門將分戶的初步評估結(jié)果在征收范圍內(nèi)向被征收人公示。公示期間，房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)安排注冊房地產(chǎn)估價(jià)師對分戶的初步評估結(jié)果進(jìn)行現(xiàn)場說明解釋。存在錯(cuò)誤的，房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修正?！对u估辦法》第17條規(guī)定，分戶初步評估結(jié)果公示期滿后，房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向房屋征收部門提供委托評估范圍內(nèi)被征收房屋的整體評估報(bào)告和分戶評估報(bào)告。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人轉(zhuǎn)交分戶評估報(bào)告。送達(dá)評估報(bào)告在實(shí)踐中存在被征收人拒簽現(xiàn)象較為普遍，建議采取公證留置方式送達(dá)?！对u估辦法》第19條規(guī)定，被征收人或者房屋征收部門對評估報(bào)告有疑問的，出具評估報(bào)告的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向其作出解釋和說明。《評估辦法》第20條規(guī)定，被征收人或者房屋征收部門對評估結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到評估報(bào)告之日起10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。申請復(fù)核評估的，應(yīng)當(dāng)向原房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)提出書面復(fù)核評估申請，并指出評估報(bào)告存在的問題。《評估辦法》第21條規(guī)定，原房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到書面復(fù)核評估申請之日起10日內(nèi)對評估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核。復(fù)核后，改變原評估結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)重新出具評估報(bào)告；評估結(jié)果沒有改變的，應(yīng)當(dāng)書面告知復(fù)核評估申請人?！对u估辦法》第22條規(guī)定，被征收人或者房屋征收部門對原房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的復(fù)核結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)收到復(fù)核結(jié)果之日起10日內(nèi)，向被征收房屋所在地評估專家委員會(huì)申請鑒定。《評估辦法》第25條規(guī)定，評估專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到鑒定申請之日起10日內(nèi)，對申請鑒定評估報(bào)告的評估程序、評估依據(jù)、評估假設(shè)、評估技術(shù)路線、評估方法選用、參數(shù)選取、評估結(jié)果確定方式等評估技術(shù)問題進(jìn)行審核，出具書面鑒定意見。經(jīng)評估專家委員會(huì)鑒定，評估報(bào)告不存在技術(shù)問題的，應(yīng)當(dāng)維持評估報(bào)告；評估報(bào)告存在技術(shù)問題的，出具評估報(bào)告的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)改正錯(cuò)誤，重新出具評估報(bào)告?！对u估辦法》第32條規(guī)定，在房屋征收評估活動(dòng)中，房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)估價(jià)師的違法違規(guī)行為，按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)管理辦法》、《注冊房地產(chǎn)估價(jià)師管理辦法》等規(guī)定處罰。違反規(guī)定收費(fèi)的，由政府價(jià)格主管部門依照《中華人民共和國價(jià)格法》規(guī)定處罰。被征收人對補(bǔ)償仍有異議的，按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第26條規(guī)定，由作出征收決定的人民政府依法作出征收補(bǔ)償決定，被征收人不服的可以向上級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向人民法院提起行政訴訟。在訴訟中無法回避對評估報(bào)告的審查，在司法實(shí)踐中，有些法院過于依賴評估報(bào)告，缺乏對評估報(bào)告能動(dòng)的審查，這既是理論的迷茫，也是被動(dòng)司法的表現(xiàn)。評估報(bào)告屬于優(yōu)勢證據(jù)，應(yīng)該既不照抄照搬，又不隨意否定，真正體現(xiàn)能動(dòng)的司法審查功能。
八、協(xié)助與配合
因房屋征收評估、復(fù)核評估、鑒定工作需要查詢被征收房屋和用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋權(quán)屬以及相關(guān)房地產(chǎn)交易信息的，房地產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)提供其查閱或者復(fù)印產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍檔案和登記簿的便利。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送評估報(bào)告。被征收人應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)資料，配合評估機(jī)構(gòu)入戶勘察、拍照、丈量，被征收人不配合的，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評估報(bào)告中說明有關(guān)情況。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第59條規(guī)定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納。征收評估程序視為征收的行政程序，向評估機(jī)構(gòu)提供對其有利的相關(guān)資料，屬于被征收人的舉證權(quán)利，在行政程序中享有舉證權(quán)利而不及時(shí)舉證，在將來的訴訟中這一舉證權(quán)利將被剝奪。在評估師工作的過程中，個(gè)別人對評估師侮辱謾罵的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。
關(guān)鍵詞：糧油檢驗(yàn)；現(xiàn)狀；發(fā)展方向；重要性
中圖分類號： F323.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2017.07.063
民以食為天，食以糧為安。糧油安全是食品安全工作的基礎(chǔ)，糧油市場化和國際化的新形勢賦予了糧油檢驗(yàn)工作的新內(nèi)涵，我們應(yīng)吸取國內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)做好糧油檢驗(yàn)工作，充分發(fā)揮糧油檢驗(yàn)工作的社會(huì)效益。
糧油檢驗(yàn)主要是通過運(yùn)用科學(xué)的方法和手段，對糧油及其制品在物理特性、食用品質(zhì)、儲藏品質(zhì)、營養(yǎng)品質(zhì)、衛(wèi)生指標(biāo)等方面進(jìn)行分析和評價(jià)。糧油檢驗(yàn)工作關(guān)系到人們健康和社會(huì)穩(wěn)定，是糧油食品流入市場、流向百姓餐桌之前的重要“關(guān)卡”，提高糧油食品的質(zhì)量和安全性，加強(qiáng)糧油質(zhì)量檢驗(yàn)和監(jiān)管工作，已經(jīng)成為百姓安居樂業(yè)、國家穩(wěn)定發(fā)展的重大問題，因此具有極其重要的社會(huì)價(jià)值。
1糧油檢驗(yàn)工作的現(xiàn)狀
隨著社會(huì)的進(jìn)步和人們生活水平的提高，對糧油z驗(yàn)工作也提出了更高的要求。但是目前大部分糧油檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)都存在資金缺乏的現(xiàn)象，特別是基層檢測機(jī)構(gòu)甚至陷入了運(yùn)行困難的窘境。首先，儀器設(shè)備落后，檢測設(shè)備更新速度緩慢，無法滿足檢測需求。其次，檢驗(yàn)技術(shù)淘汰，基層的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)基本上沒有大型檢測任務(wù)，導(dǎo)致長久以來檢驗(yàn)技術(shù)落后淘汰。最后，糧油檢驗(yàn)工作人員整體老化，糧油檢測人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，這些問題導(dǎo)致糧油檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不能很好地為社會(huì)服務(wù)。
2糧油檢驗(yàn)工作的發(fā)展方向
為了使糧油質(zhì)量安全更好的發(fā)揮社會(huì)職能，更好的服務(wù)民眾，且根據(jù)現(xiàn)階段糧食質(zhì)量檢驗(yàn)工作的現(xiàn)狀和食品質(zhì)量安全發(fā)展的新形勢，順應(yīng)國內(nèi)外糧油質(zhì)量安全發(fā)展，應(yīng)從以下幾個(gè)方面做好工作。
2.1加大資金投入，加強(qiáng)檢驗(yàn)人員隊(duì)伍建設(shè)
儀器設(shè)備的先進(jìn)性和人員技術(shù)水平是影響糧油檢驗(yàn)工作的直接因素，決定了一項(xiàng)檢驗(yàn)報(bào)告的真實(shí)性、科學(xué)性、可靠性。為了與新形勢下糧油檢驗(yàn)工作相適應(yīng)，糧油檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)必須具備先進(jìn)的儀器設(shè)備和相應(yīng)的檢驗(yàn)技術(shù)。必須加大資金投入，建立現(xiàn)代化的實(shí)驗(yàn)室。首先，努力爭取國家和省級部門的專項(xiàng)資金，尤其是相關(guān)資金扶持政策應(yīng)向基層檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)傾斜，以確保檢驗(yàn)環(huán)境的改善和檢驗(yàn)設(shè)備的更新。其次，注重培養(yǎng)檢驗(yàn)人員的專業(yè)素質(zhì)。積極開展內(nèi)部學(xué)習(xí)，吃透內(nèi)部程序文件和質(zhì)量手冊，積極向上級部門學(xué)習(xí)新技術(shù)、新方法。形成良好的人才引進(jìn)和培訓(xùn)機(jī)制，可以充分借助農(nóng)業(yè)高校的技術(shù)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)科研發(fā)展和檢驗(yàn)實(shí)踐的有效對接，以確保人員和技術(shù)能夠適應(yīng)新形勢下糧油檢驗(yàn)工作的發(fā)展。
2.2切實(shí)落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，建立權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)
一是近年來，有關(guān)糧食質(zhì)量和食品安全的法律相繼出臺，對糧食流通、儲存、加工等各環(huán)節(jié)都有明確的方法和指標(biāo)規(guī)定。同時(shí)，國家對檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定評審準(zhǔn)則做了新的修訂，對檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提出了更高的要求，因此必須嚴(yán)格落實(shí)國家和省級部門的法律法規(guī)。二是在提高檢測工作人員良好的法制意識上下功夫，充分落實(shí)公正客觀的做好糧油質(zhì)量檢驗(yàn)工作，使其能夠提供真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)，為糧食流通以及糧食執(zhí)法打好基礎(chǔ)。三是應(yīng)該改變檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督和檢驗(yàn)職能分離的現(xiàn)狀，賦予糧油檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力，讓糧油檢驗(yàn)和監(jiān)督工作互相促進(jìn)。最后，要制定與檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)相配套的檢驗(yàn)人員實(shí)施規(guī)則和辦法，確保檢驗(yàn)工作的執(zhí)行者嚴(yán)格履行規(guī)則。
2.3利用社會(huì)資源，建立完善的糧油檢測監(jiān)測體系
首先，結(jié)合地區(qū)實(shí)際糧油情況，把規(guī)模性糧食企業(yè)調(diào)動(dòng)起來，建立企業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室并作為質(zhì)量檢測點(diǎn)，提升企業(yè)自檢能力。其次，把不成規(guī)模的小微企業(yè)整合起來，共建實(shí)驗(yàn)室聯(lián)合檢查點(diǎn)，集約成本并高效地利用零散的檢驗(yàn)資源。通過對社會(huì)資源的高效利用，建立細(xì)化的糧油質(zhì)量檢測點(diǎn)，形成糧油質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，糧油檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可以更好地起到監(jiān)督作用。
2.4建立省級糧食質(zhì)量檔案，完善質(zhì)量追溯體系
在有實(shí)力的省級檢測部門建立專門的糧油質(zhì)量檔案體系，對全省糧油主要品種進(jìn)行質(zhì)量跟蹤檢查，利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)做好糧油質(zhì)量安全工作，同時(shí)有利于發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用糧食，加速糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高全行業(yè)糧食經(jīng)濟(jì)效益，更有助于糧油質(zhì)量追溯體系的建立，讓糧油質(zhì)量有源可查，有底可摸。使整個(gè)行業(yè)更加科學(xué)化發(fā)展。
3結(jié)語
糧食檢驗(yàn)工作已成為我國糧食工作中一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容。隨著人們不斷增長的物質(zhì)生活需求，對糧食檢驗(yàn)工作賦予了新的內(nèi)涵，在糧食市場國際化的形勢下，加強(qiáng)糧食檢驗(yàn)工作的力度，確保糧食質(zhì)量的安全已成為當(dāng)前非常重要的一個(gè)問題。
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（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆烏魯木齊830052；2.兵團(tuán)土地整理儲備中心）
摘要：本文通過系統(tǒng)梳理國內(nèi)外土地整理績效評價(jià)研究成果，依據(jù)“投入、過程、產(chǎn)出、效果”模型法，從資金投入使用情況、項(xiàng)目實(shí)施管理情況、主要工程完成情況、項(xiàng)目取得成效情況4個(gè)方面選取28個(gè)指標(biāo)構(gòu)建了績效評價(jià)指標(biāo)體系。采用AHP法確定了指標(biāo)權(quán)重，采用線性加權(quán)法建立了定量評價(jià)模型。在此基礎(chǔ)上，提出了各指標(biāo)的打分標(biāo)準(zhǔn)，并以新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第八師一四八團(tuán)土地整理項(xiàng)目為例進(jìn)行實(shí)證研究。結(jié)果表明：28個(gè)指標(biāo)中，有24個(gè)得滿分，4個(gè)指標(biāo)有不同定程度扣分；項(xiàng)目績效評價(jià)總體為優(yōu)秀，符合項(xiàng)區(qū)實(shí)際情況；4個(gè)準(zhǔn)則層中，主要資金投入使用情況、工程完成情況得分為滿分，而在和項(xiàng)目實(shí)施管理情況、項(xiàng)目取得成效情況方面有一定的減分情況，進(jìn)而簡要提出了改進(jìn)的措施和加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)的建議。
關(guān)鍵詞 ：一四八團(tuán)；土地整理；績效評價(jià)；指標(biāo)體系；評價(jià)方法
土地整理是提高耕地質(zhì)量、增加耕地面積、確保糧食安全、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的重要措施。土地整理績效評價(jià)是指通過構(gòu)建特定的指標(biāo)體系，運(yùn)用一定的技術(shù)方法，依據(jù)統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，對土地整理項(xiàng)目的工作管理情況做出的公正、客觀的綜合判斷，能夠真實(shí)地反映土地開發(fā)整理項(xiàng)目工作現(xiàn)狀，以更好地指導(dǎo)和規(guī)范今后的土地開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)。國外土地整理項(xiàng)目效益或績效評價(jià)研究主要反映在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三大效益評價(jià)和景觀生態(tài)評價(jià)研究方面[1-3]。國內(nèi)多注重于土地整理項(xiàng)目效益評價(jià)、可持續(xù)發(fā)展評價(jià)、生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)及效益評價(jià)方法模型研究[4]。對土地整理項(xiàng)目績效內(nèi)涵、績效評價(jià)指標(biāo)體系研究也有初步探索，但其研究區(qū)則多注重于東中部地區(qū)，且典型地區(qū)土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)尚不豐富[5]。
新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)土地資源豐富，涵蓋14個(gè)地市州、59個(gè)縣市內(nèi)，布有14個(gè)師，6個(gè)市、175個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場。從2002—2007年，兵團(tuán)獲得財(cái)政部、國土資源部批準(zhǔn)土地開發(fā)整理項(xiàng)目78個(gè)，建設(shè)總規(guī)模12.63萬hm2，累計(jì)投入資金21.06億元，新增耕地1.77萬hm2。故開展土地整理績效評價(jià)工作不可或缺，開展土地整理績效評價(jià)研究迫切需要。因此，本文在系統(tǒng)梳理國內(nèi)外土地整理績效評價(jià)研究成果的基礎(chǔ)上，采用AHP法構(gòu)建土地整理績效評價(jià)指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重，采用線性加權(quán)法建立定量評價(jià)土地整理績效模型，并對新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第八師一四八團(tuán)土地整理項(xiàng)目實(shí)證研究，為新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展土地整理績效評價(jià)工作提供借鑒和參考。
1研究方法
1.1土地整理績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方法
AHP方法已廣泛應(yīng)用于土地整理效益評價(jià)研究。因此，本文亦確定選擇AHP方法開展土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)研究。AHP應(yīng)用簡易流程為：建立土地整理績效評價(jià)指標(biāo)遞階層次結(jié)構(gòu)構(gòu)造判斷矩陣（本文采用1~9標(biāo)度法）層次單排序及一致性檢驗(yàn)層次總排序及一致性檢驗(yàn)最終確定土地整理績效評價(jià)指標(biāo)因素權(quán)重系數(shù)。AHP法相關(guān)計(jì)算公式方法可
參考文獻(xiàn)[4]，在此不再累述。
1.2土地整理績效評價(jià)方法
鑒于對已有土地整理效益或績效評價(jià)方法研究文獻(xiàn)的梳理和總結(jié)，本文采用最簡單的線性加權(quán)法，即運(yùn)用多個(gè)指標(biāo)，通過多個(gè)方面地對一個(gè)參評單位進(jìn)行評價(jià)。其基本思想是通過從多個(gè)方面選擇指標(biāo)，根據(jù)各個(gè)指標(biāo)的不同權(quán)重，進(jìn)行綜合評價(jià)。該方法操作簡單，計(jì)算方便。依據(jù)線性加權(quán)法的內(nèi)涵，構(gòu)建土地整理項(xiàng)目績效得分模型。F設(shè)為項(xiàng)目績效總得分，Wi為i指標(biāo)權(quán)重，Xi為i指標(biāo)打分值，則土地整理項(xiàng)目績效得分的計(jì)算公式為：
2土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
2.1構(gòu)建土地整理績效評價(jià)指標(biāo)體系
土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)是一個(gè)多層次的評價(jià)體系。依據(jù)“投入、過程、產(chǎn)出、效率”模型法的內(nèi)涵，梳理和總結(jié)已有文獻(xiàn)對土地整理效益評價(jià)指標(biāo)或績效評價(jià)指標(biāo)的研究，結(jié)合研究區(qū)實(shí)際情況，運(yùn)用AHP法構(gòu)建出土地整理項(xiàng)目績效層次遞階形式的評價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)體系（表1）。總目標(biāo)定義為土地整理項(xiàng)目綜合績效。準(zhǔn)則層從土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)的角度和內(nèi)容，選擇確定資金投入使用情況、項(xiàng)目實(shí)施管理情況、主要工程完成情況、項(xiàng)目取得成效情況4個(gè)因素分別表征土地整理的投入、過程、產(chǎn)出、效果。指標(biāo)層選取28個(gè)具體指標(biāo)表征土地整理取得成效的4個(gè)因素[6－12]。
2.2計(jì)算土地整理評價(jià)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)
根據(jù)AHP法的基本原理及流程可知，構(gòu)造判斷矩陣是權(quán)重科學(xué)與否的關(guān)鍵，因而本文通過向5名土地整理績效評價(jià)專家發(fā)放問卷，然后將5名專家的意見進(jìn)行綜合，形成最終的判斷矩陣，通過采用和積法計(jì)算判斷矩陣最大特征向量，通過一致性檢驗(yàn)，進(jìn)而計(jì)算得出各指標(biāo)的權(quán)重。
3一四八團(tuán)土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)研究
3.1研究區(qū)概況
一四八團(tuán)國家投資土地整理項(xiàng)目，總面積為2245.40hm2，建設(shè)規(guī)模1925.30hm2，新增耕地面積365.92hm2，新增耕地率為19.01%，國家總投資2932.73萬元，建設(shè)期1年。為項(xiàng)目計(jì)劃開工時(shí)間為2008年7月1日，竣工時(shí)間為2009年6月30日。
項(xiàng)目區(qū)在一四八團(tuán)場北部，屬于平原地貌，海拔高度350～398.4m。區(qū)內(nèi)地勢平坦，總的趨勢是南高北低。項(xiàng)目區(qū)集中一片，涉及第八師一四八團(tuán)2連、14連、15連、18連。東至一四八團(tuán)17連，西至一四八團(tuán)邊沿，南至一四八團(tuán)18連，北一四八團(tuán)17連、19連。
項(xiàng)目批復(fù)文件確定的建設(shè)內(nèi)容為：土地平整18.89萬m3；農(nóng)田水利工程渠道砼防滲29.14km，滴灌系統(tǒng)32套，水工建筑物橋26座，涵45座，分水口174座；輸變電線路17.38km；改建田間道路32.03km，新建生產(chǎn)道6.15km；農(nóng)田防護(hù)林工程12.31萬株；設(shè)備購置過濾器、水泵、變壓器、施肥罐等。
3.2數(shù)據(jù)來源與處理
本文的數(shù)據(jù)主要由打分獲得，打分的依據(jù)主要由：項(xiàng)目的可研報(bào)告、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目技術(shù)設(shè)計(jì)變更說明、竣工驗(yàn)收報(bào)告、審計(jì)報(bào)告以及項(xiàng)目區(qū)的實(shí)地調(diào)查。根據(jù)查看有關(guān)項(xiàng)目的文件資料以及實(shí)地調(diào)查，將實(shí)際情況與以上各指標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對照進(jìn)行打分，打分實(shí)行100分制。確定各指標(biāo)評判打分標(biāo)準(zhǔn)為：C1、C3~C9等8個(gè)指標(biāo)依據(jù)目標(biāo)內(nèi)容要求完成情況，分別按優(yōu)[80-100]、良[60-80]、一般[40-60]、較差[0-40]4個(gè)等級賦予分值；C10、C11等2個(gè)指標(biāo)依據(jù)指標(biāo)完成或者未完成目標(biāo)，賦予分值100分或0分；C2、C12~C22等11個(gè)指標(biāo)按照目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的百分比進(jìn)行折算，滿分100分，每減少1%扣1分，扣完為止。
根據(jù)評價(jià)指標(biāo)打分標(biāo)準(zhǔn)，對一四八團(tuán)土地整理項(xiàng)目的各指標(biāo)進(jìn)行打分，28個(gè)指標(biāo)中，24項(xiàng)指標(biāo)得分100分，4項(xiàng)指標(biāo)不同程度扣分，2個(gè)屬于項(xiàng)目實(shí)施管理領(lǐng)域，2個(gè)屬于項(xiàng)目建成后的綜合成效，分別為C5項(xiàng)目審查得分80分、C12項(xiàng)目驗(yàn)收得分0分、C20提升耕地質(zhì)量等級得分70分、C21提高作物單產(chǎn)水平得分70分。
3.3綜合評價(jià)結(jié)果分析
3.3.1綜合評價(jià)結(jié)果及等級判定
將指標(biāo)的打分值及權(quán)重代入績效評價(jià)模型，計(jì)算得到一四八團(tuán)土地整理項(xiàng)目績效得分。
由表2可以看出，一四八團(tuán)土地整理項(xiàng)目績效總得分93.8，總體上反映了該項(xiàng)目的狀況，達(dá)到了項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)，總體評價(jià)為優(yōu)秀。從準(zhǔn)則層看，主要資金投入使用情況、工程完成情況得分為滿分，而在和項(xiàng)目實(shí)施管理情況、項(xiàng)目取得成效情況方面有一定的減分情況。
3.3.2綜合評價(jià)結(jié)果成因分析
3.3.2.1經(jīng)濟(jì)效益成因分析
首先，通過土地整理，增加了耕地面積，有365.92hm2的荒地變?yōu)楦?，保障了耕地總量?dòng)態(tài)平衡；通過中低產(chǎn)田改造和實(shí)行測土配方施肥，進(jìn)行土壤改良，改善了項(xiàng)目區(qū)的土壤的團(tuán)粒結(jié)構(gòu)，提高了土壤肥力，耕地質(zhì)量得到明顯提升。經(jīng)測算，項(xiàng)目區(qū)的耕地提升了0.7個(gè)等級；耕地質(zhì)量的提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，提高了作物單產(chǎn)水平和作物綜合生產(chǎn)能力，新增皮棉產(chǎn)量317kg/hm2。
其次，項(xiàng)目區(qū)經(jīng)過治理，團(tuán)場引進(jìn)先進(jìn)的棉花種植技術(shù)和機(jī)采棉技術(shù)，大大降級了勞動(dòng)力成本和生產(chǎn)成本；通過實(shí)節(jié)水灌溉技術(shù)和支斗渠防滲，灌溉用水節(jié)省了155m3/667m2，不僅減少了化肥使用量，還提高了肥效利用率，條田化建設(shè)提高了機(jī)械化作業(yè)效率等，多方面降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。
第三，耕地面積的增加、耕地質(zhì)量的提高、人均管理定額的提高，灌溉用水的下降以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善和耕地產(chǎn)能的提高，降低了生產(chǎn)成本，增加了收入。經(jīng)測算，人均管理定額增加2.33hm2/人，整治后職工平均增加年收入2.5萬元，團(tuán)場增效486萬元/年。
3.3.2.2社會(huì)效益成因分析
首先，降低了職工的勞動(dòng)強(qiáng)度，改善了職工的生產(chǎn)條件，降低了生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)了職工增收，受益人數(shù)達(dá)到722人，穩(wěn)定職工137人，職工更加安心于團(tuán)場進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更好的履行屯墾戍邊的歷史使命，推動(dòng)邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
其次，土地整理后，田塊標(biāo)準(zhǔn)，林、渠、路等基礎(chǔ)設(shè)施配套，利于采用大型機(jī)械化進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)，由于耕地集中連片有利于采取集約化的經(jīng)營方式，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，更便于創(chuàng)造和發(fā)揮優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的商品率。經(jīng)過土地整治，項(xiàng)目區(qū)引進(jìn)精播、計(jì)量播種、自動(dòng)化施肥，寬壟密植技術(shù)，推動(dòng)了精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對推動(dòng)團(tuán)場現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到積極的示范引領(lǐng)作用。
第三，項(xiàng)目實(shí)施后的項(xiàng)目區(qū)的主要渠系得到全面防滲，灌溉形式也由原先粗放落后的大水漫灌改為節(jié)水的膜下滴灌，顯著提高了灌溉水的利用效率，減少了團(tuán)場農(nóng)業(yè)灌溉用水量，有利于緩解團(tuán)場與地方的用水矛盾。
第四，土地整理完善項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施、交通設(shè)施等狀況，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，使職工切身感受到土地整理是一項(xiàng)利國利民的大事，是在為老百姓辦實(shí)事、辦好事，有利于增進(jìn)廣大職工群眾對土地整理工作的支持和理解，進(jìn)一步推動(dòng)土地整理工作的開展。
3.3.2.3生態(tài)效益成因分析
首先，項(xiàng)目通過大力發(fā)展節(jié)水灌溉，支渠斗渠采用砼板塑模雙層防滲，減少滲漏損失，引進(jìn)國外的先進(jìn)滴灌技術(shù)，新增和改善灌溉面積1635.47hm2。項(xiàng)目建設(shè)不僅解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉水源問題，而且實(shí)現(xiàn)了旱能灌、澇能排，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，而且灌溉水的利用效率明顯提高，節(jié)約了灌溉用水量，推動(dòng)了節(jié)約利用水資源。經(jīng)測算，灌溉水利用系數(shù)提高了10%，節(jié)水量達(dá)120m3/667m2,年節(jié)水總量346.66萬m3。
其次，項(xiàng)目在渠道和田間道路邊營造農(nóng)田防護(hù)林工程，完成道路綠化林帶、農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)、防風(fēng)林的建設(shè)，種植防護(hù)林12.31萬株，新增28.4hm2農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境工程，使林木覆蓋率進(jìn)一步提高，增加了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的容量，提高了防治水土流失、防風(fēng)固沙、抗御自然災(zāi)害的能力，降低了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土壤侵蝕、水土流失的可能。
第三，通過灌渠防滲，在一定程度上防止了水土流失和土壤次生鹽漬化；采用先進(jìn)的滴灌技術(shù)，節(jié)約了農(nóng)業(yè)灌溉用水，有效增加了生態(tài)用水量。
4小結(jié)
（1）依據(jù)“投入、過程、產(chǎn)出、效率”模型法的內(nèi)涵，結(jié)合本案例實(shí)際情況及AHP法應(yīng)用分析原理，從資金投入使用情況、項(xiàng)目實(shí)施管理情況、主要工程完成情況、項(xiàng)目取得成效情況四個(gè)方面選取指標(biāo)，構(gòu)建的土地整理績效評價(jià)指標(biāo)體系能夠涵蓋土地整理的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)，客觀準(zhǔn)確的反映土地整理項(xiàng)目的實(shí)際績效水平，具有較高的科學(xué)性和實(shí)用性。（2）采用主觀與客觀相結(jié)合的AHP確定了指標(biāo)權(quán)重，利用線性加權(quán)法構(gòu)建了績效評價(jià)模型，既體現(xiàn)了評價(jià)因素和評價(jià)過程的主觀性，又減少了主觀臆斷太強(qiáng)的弊端，增強(qiáng)了評價(jià)的科學(xué)性。并提出了土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)的打分標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)行土地整理績效定量評價(jià)奠定基礎(chǔ)。（3）一四八團(tuán)土地整理項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀；28個(gè)指標(biāo)中僅有4個(gè)指標(biāo)打分值低于100分。4個(gè)準(zhǔn)則層中，主要資金投入使用情況、工程完成情況得分為滿分，而在和項(xiàng)目實(shí)施管理情況、項(xiàng)目取得成效情況方面有一定的減分情況。
5建議
（1）加強(qiáng)理論研究。在我國，土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)工作是一項(xiàng)新興事業(yè)。當(dāng)前，我國無論在土地整理績效評價(jià)內(nèi)涵、評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建，還是評價(jià)程序與評價(jià)方法上尚有明顯不足，亟需加強(qiáng)理論研究，特別是要針對我國不同地區(qū)土地整理工作的側(cè)重點(diǎn)有針對性的確定評價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)體系和指標(biāo)打分標(biāo)準(zhǔn)。
（2）加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目建設(shè)的過程管理。強(qiáng)化國土、財(cái)政、監(jiān)理等相關(guān)單位配合，加強(qiáng)資金的監(jiān)管與使用，加大監(jiān)理單位的監(jiān)管力度，提高土地整理項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。改革以往土地整理項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收僅有合格、不合格兩個(gè)等級的局面，適當(dāng)增加質(zhì)量等級，切實(shí)將土地整理項(xiàng)目工程質(zhì)量作為重要評價(jià)依據(jù)。（3）完善制度建設(shè)。完善土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)的各項(xiàng)制度規(guī)程規(guī)范，使土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)工作常態(tài)化，建立土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)的制度的實(shí)施機(jī)制，明確績效評價(jià)的工作程序，建立土地整理項(xiàng)目績效評價(jià)的管理機(jī)構(gòu)。
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