時間：2023-03-10 14:49:46
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論文摘要：規(guī)范行政訴訟對象的立法包括實體法和程序法。由行政管理的廣泛性和多樣性所決定，行政訴訟證明對象的實體法依據(jù)比較復雜，涉及到公安、工商、稅務、規(guī)劃、財政、衛(wèi)生等多個行業(yè)，行政法律、法規(guī)也相應地存在著行政處罰、行政許可、行政收費、行政合同等多種形態(tài)。具體行政行為的復雜多樣性決定了各個行政訴訟中的證明對象的差異性。
一、有關行政訴訟證明對象的立法規(guī)定
規(guī)范行政訴訟對象的立法包括實體法和程序法。由行政管理的廣泛性和多樣性所決定，行政訴訟證明對象的實體法依據(jù)比較復雜，涉及到公安、工商、稅務、規(guī)劃、財政、衛(wèi)生等多個行業(yè)，行政法律、法規(guī)也相應地存在著行政處罰、行政許可、行政收費、行政合同等多種形態(tài)。具體行政行為的復雜多樣性決定了各個行政訴訟中的證明對象的差異性。
行政訴訟證明對象的特點集中體現(xiàn)在《行政訴訟法》第5條和第32條的規(guī)定上。其中，第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！钡?2條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”由此可見，具體行政行為的合法性審查與判斷，是行政訴訟的中心任務，與之相應，凡是與具體行政行為的合法性相關的事實與規(guī)范性文件，均屬于行政訴訟證明對象的范圍。
根據(jù)行政復議法的有關規(guī)定，行政復議申請人對行政復議決定不服的，可以向人民法院，而行政復議機關依申請人的申請，可以附帶審查抽象行政行為，這就意味著抽象行政行為也可成為行政訴訟的證明對象。[1]同時，依據(jù)國家賠償法的規(guī)定，行政賠償訴訟是一種特殊的行政案件，其證明對象與一般的行政訴訟不同。
此外，行政訴訟法、國家賠償法及行政復議法中都有關于行政訴訟程序法事實的規(guī)定，這些也屬于行政訴訟證明對象的內(nèi)容。
二、行政訴訟證明對象的內(nèi)容
我們認為，行政訴訟證明對象總體上可以分為五類：與被訴具體行政行為合法性和合理性有關的事實、與行政賠償構成要件有關的事實、被訴具體行政行為符合行政程序的事實、行政訴訟程序事實以及規(guī)范性文件。
（一）被訴行政行為合法性和合理性有關的事實
行政行為是指行政機關行使行政職權，依法作出的具有法律效力的行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。
1、與被訴具體行政行為合法性和合理性有關的事實。具體行政行為是指行政機關行使職權，對特定的公民、法人或者其他組織和特定的事件單方面作出的直接產(chǎn)生法律效力的行為。由于被訴具體行政行為的合法性和合理性是一般行政訴訟的主要對象，故與此有關的事實就成為一般行政訴訟的證明對象。具體包括如下4個方面的事實：
（1）行政機關具有法定職權的事實。即被告行政機關是否有權對外以自己的名義代表國家進行行政管理活動，如果答案是肯定的，接下來的問題是該行政機關是否有權作出被訴具體行政行為，也就是說是否承擔相應的行政職責。根據(jù)依法行政原則，這兩種事實取決于單行的行政法律、法規(guī)的規(guī)定。
（2）原告是否實施了被處理行為或者是否符合法定條件的事實。在行政執(zhí)法程序中，原告是行政相對人，行政機關要作出正確的行政行為，必須準確認定相對人。例如在行政處罰案件中行政機關必須準確認定原告是否是應當遭受處罰的人。在查明相對人是待處理行為的責任主體之后，行政機關應當時一步查明待處理行為本身的情況，如原告實施違反治安管理秩序行為的事實。在行政許可和不作為的具體行政行為案件中，行政機關還應當進一步查明相對人是否符合法定的頒發(fā)許可證或者享受給付和保護的條件。這些事實可能成為行政訴訟的證明對象。
（3）被告作出被訴具體行政行為時目的是否正當?shù)氖聦?。目的是被訴具體行政行為合法性的主觀標準，人民法院要查明這個事實，可以從被告的記錄和當事人陳述作客觀的認定。
（4）被訴具體行政行為的處理與案件的事實、情節(jié)和性質(zhì)是否相適應。根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，行政處罰顯失公正的，人民法院可以判決變更，這是有關審查行政處罰合理性的規(guī)定。
以上事實，不僅適用于作為的具體行政行為案件，而且適用于不作為的具體行政行為案件；不僅適用于有利的具體行政行為案件，而且適用于不利的具體行政行為案件。
2、有關抽象行政行為合法性的事實。抽象行政行為是指行政機關依法對不特定的人和事件制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。依行政復議法的有關規(guī)定，行政法規(guī)和規(guī)章以外的抽象行政行為可以成為行政訴訟的審查對象，與其合法性有關的事實也就相應地成為一般行政訴訟的證明對象，具體包括如下方面的事實：
（1）作為抽象行政行為主體的行政機關是否享有實施該抽象行政行為的行政職權。
（2）制定抽象行政行為的程序是否合法。
（3）抽象行政行為的適用范圍和效力情況。
（二）行政賠償構成要件有關的事實
行政賠償是指行政機關及其工作人員在行使行政職權過程中違法侵害公民、法人或其他組織合法權益造成損害的，由國家承擔的賠償責任。在行政侵權賠償訴訟中，行政賠償構成要件的事實是主要的證明對象，也是行政賠償訴訟證明對象區(qū)別于一般行政訴訟證明對象之所在。具體包括如下5個方面的事實：
（1）侵權行為是否由作為被告的行政機關及其工作人員實施。對工作員應當作廣義上的理解，不僅包括具有公務員身份的工作人員，而且包括接受行政機關指派或唆使從事實施侵權行為的公民。
（2）侵權行為是否是行政機關及其工作人員在行使行政職權的過程中實施。
（3）侵權行為是否違法。
（4）侵權行為是否給作為原告的受害人造成人身權或者財產(chǎn)權的損害；如果造成了損害，損害的大小如何。
（5）侵權行為與損害之間是否具有直接的因果關系。
另外，原告單獨提出賠償請求的，人民法院還應當查明賠償義務機關作出處理的情況。
（三）被訴行政行為符合行政程序的事實
為了保證行政機關正確、合法地行使行政權力，保障相對人利益不受行政機關的非法侵害，行政法律、法規(guī)確定了行政機關依法行政的一般程序。行政法中所規(guī)定的行政程序是一個內(nèi)涵豐富的概念，違反行政程序的情形主要有以下幾種：
1、事實不清。具體行政行為的作出均以具備法定事實為前提條件，否則，便構成程序違法。例如行政機關在對相對人作出制裁性的具體行政行為時，并沒有收集、調(diào)查足夠有力的證據(jù)，以致相對人是否違反行政法規(guī)的事實尚未查清，便決定處罰相對人。
2、違反法定程序。違反法定程序指的是行政機關在采取具體行政行為時，并沒有按照行政法所規(guī)定的程序、步驟或形式辦事。
關鍵詞：行政自由裁量權；行政倫理；行政行為人
自由裁量是當代行政發(fā)展的重要特征和趨勢。國家實現(xiàn)行政職能需要行政管理的能動性，而行政管理能動性的實現(xiàn)又依賴行政自由裁量權的運用。行政自由裁量權既是行政法學、行政倫理學的一個復雜的理論問題，也是行政機關及其工作人員在運用行政權力管理國家公共事務過程中需要解決的一個實踐問題。探討行政自由裁量權，研究如何正確行使行政自由裁量權，對加強依法行政，提高行政水平都具有十分重要的意義。
一、問題的提出
行政自由裁量權是指行政行為人在法律法規(guī)規(guī)定的原則、幅度、范圍內(nèi)，依照立法目的和公正合理的原則，結合行政管理的實際需要和具體情況，通過主觀判斷而實施公務管理的權力?，F(xiàn)代行政必然要求行政自由裁量權的存在和廣泛運用。王名揚教授在《美國行政法》中，詳細分析了現(xiàn)代行政為何要被授予廣泛的裁量權。他指出：現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發(fā)展變化；現(xiàn)代社會極為復雜，行政機關必須根據(jù)具體情況作出具體決定；現(xiàn)代行政技術性高，專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當?shù)膱?zhí)行方式；現(xiàn)代行政范圍大，不可能制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關的決定權力；現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領域，無經(jīng)驗可以參考，行政機關必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴格限制；法律關于行為的種類和幅度規(guī)定即使存在諸多可供選擇的規(guī)定，行政機關在具體適用時也需要自由裁量權，才能作出合理、公正的決定[1]。
行政自由裁量權有其存在的必要性，但在實際運行中，容易造成權力濫用和顯失公正的現(xiàn)象。權力從本質(zhì)上看具有自我腐蝕和自我擴張的特性。因此，行政自由裁量權是一種有著合法外衣的特殊行政權，如果運用這項權力時違背立法的精神和目的，以主觀非善意、不正當?shù)哪康臑橄葘У脑?，將因為權力的濫用而導致腐敗。毋庸置疑，要實現(xiàn)依法行政，遏制行政權力的異化和行政行為人的腐敗，必須對行政自由裁量權進行有效合理的規(guī)制。
從法律角度說，對行政自由裁量權的規(guī)制主要有行政合法性原則和行政合理性原則。行政合法性原則要求行政主體按照法定的授權、形式和程序?qū)嵤┬姓袨?，并對其行政行為承擔相應的法律責任。它主要審查行政自由裁量權的行使是否合法，是否超越了法定的幅度、范圍而越權違法。行政合理性原則要求行政主體所實施的行政行為必須適度、公正，必須符合法律的目的和精神，基于正當動機和適當考慮[2]。目前，理論學界已形成共識，行政自由裁量權的行使，除了理所當然地必須遵循行政合法性原則外，更應受制于行政合理性原則。但具體如何以合理性原則規(guī)制行政自由裁量行為，實踐中卻缺乏可操作性。行政行為人的裁量必須符合公平、正義、適當、合理的理念，這不僅取決于行政行為人的執(zhí)法水平，同時還受到行政行為人的人生觀、價值觀、心理狀態(tài)等因素的影響。現(xiàn)實中權力的運作方式、效率與效果在很大程度上取決于行政行為人的主觀價值判斷。這就是從行政倫理角度研究行政自由裁量權的重要動因。
二、行政自由裁量權的倫理本質(zhì)
所謂行政倫理，指調(diào)整行政行為人在國家事務的管理活動中所產(chǎn)生的各種利益關系的，并能以善惡進行評價的行為規(guī)范以及制度、體制、規(guī)則、程序等行政構件所體現(xiàn)的倫理精神和道德傾向。行政倫理的本質(zhì)在于追求行政過程的倫理價值及行政行為人的道德完善，即行政的道德化訴求[3]。行政自由裁量權是行政倫理學的一個核心概念，從一定意義上講，它就是一種倫理裁量權。有學者提出，確定行政自由裁量是適當、合理而非濫用權力，其評判標準包括：是否符合法律精神，是否正確理解法律原意，是否基于正當（動機）和適當（考慮相關因素或不考慮不相關因素）考慮，是否受先例和慣例約束，是否濫用程序自由，是否不行使或忘記行使行政自由裁量權等等[4]。在這里，行政行為人的能動性被放在了行政自由裁量權行使的中心位置。它要求行政行為人依據(jù)理性來行使權力，側重于考察行政行為人的主觀意識領域，也就是行政行為人如何對行政自由裁量權加以合理控制，使公平正義得到最大限度的彰顯。在行政倫理學領域，行政行為人是具有一定意志自由并能夠運用倫理理性進行獨立價值判定和道德決策的行政主體。他們根本性地受自身個體倫理自主性的約束，有能動的道德義務承擔傾向，具有公共利益和個人私利的共同價值載體的特性[5]。
庫珀對行政倫理問題的探討告訴我們，同每一個生活在現(xiàn)代社會中的普通人一樣，行政行為人必須同時在家庭、社區(qū)和社會中承擔著不同的角色，每一種角色都須承擔一系列的義務和責任，有著各種不同的利益訴求，這必然會導致各種角色之間發(fā)生利益沖突，難免使行政行為人處于尷尬、矛盾之中。因此，行政行為人必須通過某種行為才能最終消解這些沖突。但對于采用何種行為，通常擁有很大的隨意性。盡管法律和法規(guī)會從原則上對行政行為人的行為進行角色規(guī)范，但它們通常只是給行政行為人的行為提供一些含義寬泛的傾向性指導，如何精確到具體實踐中是行政行為人自己的任務。這樣一來，對于擁有一定自由裁量權的行政行為人來說，在隨意性很大的情況下，要想做出負責任的決策，決策者的倫理素質(zhì)和良知就顯得至關重要了?！叭绻f后現(xiàn)代社會中的政角色具有本質(zhì)上不可避免的政治性和嚴重的自由裁量權，那么就必須承認倫理關懷的重要性”[6]。行政自由裁量權的存在，正說明了行政行為人并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具。國家和社會對行政行為人的倫理價值要求體現(xiàn)為：以積極主動的態(tài)度，創(chuàng)造性地使用法律和政策所賦予的自由裁量權；忠實地執(zhí)行國家法律和政策；提供高效率、高質(zhì)量的服務；維護社會公平和公正等等。行政自由裁量權充分肯定了行政行為人的道德主體性，自由裁量領域就是一個法律作用式微，倫理道德大顯作用的特殊領域。在這里，行政行為人的智識、德性得以充分展示，倫理道德得以檢驗，行政行為人的倫理道德狀況往往成為決定行政自由裁量行為效果的關鍵因素。
為了對旅游管理專業(yè)學生尤其是語文教學情況作進一步的了解，筆者于2012年5月對無錫工藝職業(yè)技術學院旅游管理專業(yè)一二年級在校生做了問卷調(diào)查，樣本總量為94個。下面著重關注幾個問題：一是語文重要性問題。從調(diào)查結果來看，認為非常重要的占39.4%，比較重要的占59.6%，總計占99%，可見語文的重要性還是不言而喻的。90.4%的學生認為在高職開設語文課程是非常必要或必要的，其功能主要體現(xiàn)在（該題為多選題）：40.4%的學生認為高職語文可以增加語言實踐機會，39.4%的學生認為可以通過語文學習了解更多人文精神，30.9%的學生認為可以增加閱讀文學作品的機會，28.7%的學生認為可以幫助提高漢語應用水平，55.3%的學生認為語文學習對旅游專業(yè)能力培養(yǎng)幫助很大，41.5%的學生認為有幫助。語文學科功能的多元化，在很大程度上與旅游管理專業(yè)職業(yè)能力目標培養(yǎng)相契合，語文能力是旅游管理專業(yè)職業(yè)能力提升的重要基礎。二是能力培養(yǎng)問題。對于從事旅游管理最重要的能力，89.4%的學生認為是理解與交流能力；在“你認為自己目前哪項語文能力比較欠缺”一題中，54.3%的學生選擇口頭表達能力，45.7%的學生選擇寫作能力，只有16%的學生選擇閱讀能力。
從兩者相較看來，旅游管理專業(yè)最重要的能力卻是學生目前最欠缺的能力，這不能不引起我們的反思。三是課程改革問題。有54.3%的學生認為應該增強語文與專業(yè)的融合度，47.9%的學生贊同教學方法多樣化，44.7%的學生認為教材的實用性應增強。在旅游管理專業(yè)語文課程內(nèi)容方面，79.8%的學生認為應該增加旅游口語交流訓練，54.3%的學生認為應該增加旅游文學常識。對于語文和專業(yè)教學，前者有61.7%的學生認為要增加訓練機會，后者則有69.1%的學生認為專業(yè)學習要增加更多的實踐環(huán)節(jié)，這與麥可思調(diào)查報告提出的存在問題是完全一致的。因此，不管語文還是專業(yè)教學，實踐環(huán)節(jié)都是弱項，從高職教育的培養(yǎng)目標出發(fā)，實踐環(huán)節(jié)必須大大加強。
二、高職語文和旅游管理專業(yè)的有機整合
高職旅游管理專業(yè)與語文的聯(lián)系最為緊密，很多核心能力培養(yǎng)都離不開語文的支撐。但是，就高職語文的現(xiàn)狀來說，通用型的教材、傳統(tǒng)的教學模式、茫然低迷的語文教師等，把高職語文漸漸地推入了死胡同。要想改變尷尬的處境，在高職教育的課程體系中占得一席之地，就必須主動融入高職教育課程體系，充分體現(xiàn)自身的價值。以就業(yè)為導向，為專業(yè)服務是高職語文改革與發(fā)展的新思路和新趨勢。基于麥可思的調(diào)查報告以及校內(nèi)對旅游管理專業(yè)語文教學情況的調(diào)查分析，筆者認為，高職語文課程改革必須抓住兩個關鍵點：一是與專業(yè)相融合；二是增加實踐訓練。本文擬從旅游管理專業(yè)入手，以提高學生職業(yè)能力為目標，就語文課程與專業(yè)整合提供一些思路。
（一）課程整合陶行知先生認為：“職業(yè)課程之配置，須以充分生利為標準。事之可附者附教之，事之可兼者兼教之，根據(jù)此旨以聯(lián)絡各課。是為充分生利之課程。”對于高職教育來說，“充分生利”即要樹立“生利”之理念，以學生就業(yè)為導向，以職業(yè)能力培養(yǎng)為主導構建專業(yè)課程體系，根據(jù)社會發(fā)展和社會需求的改變不斷調(diào)整課程結構和內(nèi)容，完善和提升學生的職業(yè)能力，使學生所學、所知、所能與社會環(huán)境尤其是崗位需求實現(xiàn)最大限度的對接。因此，高職語文和旅游管理專業(yè)整合的基本思路可以作如下概括：緊緊圍繞旅游管理專業(yè)崗位職業(yè)能力培養(yǎng)，通過將語文教學和專業(yè)能力培養(yǎng)相結合，與專業(yè)考證相結合，寓語文課程于專業(yè)課程體系之中，寓職業(yè)能力培養(yǎng)于語文課程教學之中，開發(fā)符合現(xiàn)代職教理念的具有旅游管理專業(yè)特色的以行動為導向、項目為載體的項目式課程，注重實踐訓練，強化旅游人文滲透，使語文課成為旅游管理專業(yè)的崗位平臺課程，發(fā)揮類似于專業(yè)基礎課的作用，從而不斷提升學生的綜合職業(yè)能力。
（二）教材整合統(tǒng)觀高職現(xiàn)用的語文教材，主要以經(jīng)典文學作品選讀為主，一定程度上能起到人文熏陶、陶冶情操的作用，但對于高職學生來說，一無針對性，二無實用性。本校旅游管理專業(yè)問卷調(diào)查中一項關于“不喜歡上語文課的原因”，有31.9%的學生認為教材沒有新意，52.1%的學生認為教學方法陳舊，18.1%的學生認為對專業(yè)沒有幫助。再看旅游管理專業(yè)的《導游基礎知識》《導游服務技能》以及導游考證實訓等課程內(nèi)容，其中涉及很多的語文知識和語文能力訓練，這些可以成為教材整合的基礎。
教材整合可以挖掘語文現(xiàn)有教材的職業(yè)元素、專業(yè)因子，找準與旅游管理專業(yè)知識相關度高的教學內(nèi)容，巧妙地將學生的相關專業(yè)知識與技能的訓練納入到語文能力培養(yǎng)的軌道上來，實現(xiàn)語文教學與旅游管理專業(yè)職業(yè)能力培養(yǎng)的有效對接。根據(jù)旅游管理專業(yè)的需要，把語文內(nèi)容以及上述的專業(yè)課程相關內(nèi)容化整為零，打破傳統(tǒng)模式的課程組織方式，將縱向的學科體系變?yōu)橐月殬I(yè)能力為核心的橫向課程結構，從崗位需求和學生實際出發(fā)，有針對性地選擇、提煉、重組后，再適當糅以地方旅游資源文化等內(nèi)容，按照認知規(guī)律編排內(nèi)容體例，形成集旅游文學、旅游考證、旅游能力訓練、旅游應用寫作等于一身的內(nèi)容實際，實踐性強的旅游管理專業(yè)語文教材。語文課程與專業(yè)合二為一，充分體現(xiàn)旅游專業(yè)語文課程的專業(yè)化和唯一性，貼近崗位需要，強化能力訓練，突出職業(yè)特色。
（三）實踐整合高職語文與旅游管理專業(yè)進行課程整合，除了教學內(nèi)容的相互融合之外，最大的特點就是增強課程的實踐性。無論從麥可思公司的跟蹤調(diào)查情況來看，還是從我們校內(nèi)旅游管理專業(yè)的問卷調(diào)查結果來看，加強實踐環(huán)節(jié)是首要任務。旅游管理專業(yè)的實踐分校內(nèi)和校外兩部分，校內(nèi)實踐主要以考導游資格證書為重點進行一系列的能力訓練，校外實踐則重崗位適應和職業(yè)能力提升。旅游管理的職業(yè)能力，例如景點講解能力、導游能力、旅游審美能力、旅游應用文寫作能力、旅游產(chǎn)品的整合、開發(fā)、銷售能力等幾乎都是語文能力的綜合表現(xiàn)，因此加強語文課程的實踐訓練能有效提升旅游管理專業(yè)學生的職業(yè)能力。因此，在實踐環(huán)節(jié)的設計上，高職語文可根據(jù)旅游管理專業(yè)的能力培養(yǎng)目標和崗位情境，按照技能訓練的特點構建項目式課程，設置如景點導游講解、崗位臨時語境的交流和溝通、旅游產(chǎn)品的推銷等等著重口語交際的訓練，尤其在項目設計上，完全可以與上崗證書融合，與崗位實際融合，努力使學歷教育與終身教育相銜接，把語文課上到實訓室、上到景點景區(qū)，上到企業(yè)單位，讓學生們體會到學好語文就是學好專業(yè)，這樣能極大地提升學生的學習積極性。
（四）師資整合語文課程改革的推動者和實施者是教師。讓語文教師了解專業(yè)、深入專業(yè)，并結合專業(yè)需要以及專業(yè)人才培養(yǎng)目標來開展語文教學是高職語文課程改革的重要環(huán)節(jié)。語文教師要深入研究新的職教理念，了解職教改革的趨勢，明確職教改革的方向，積極融入到專業(yè)建設和改革中去，使語文在專業(yè)建設和人才培養(yǎng)過程發(fā)揮作用。語文教師可以根據(jù)自己的專業(yè)規(guī)劃，選擇自己感興趣或是適合的專業(yè)進行“轉型”，在通識語文的基礎上，開展專業(yè)語文的研究與實踐，把自己塑造成“專業(yè)型”的語文老師，既懂得專業(yè)，又擅長語文，并能將語文知識與能力和專業(yè)有機地整合起來，通過項目式課程的實施，推動學生語文能力向職業(yè)能力的快速轉化。同時，旅游管理專業(yè)的教師，應當看到語文教學在專業(yè)教學中所起的不可估量的作用，主動加強與語文教師溝通與交流，同時邀請語文老師參與到課程體系、教材開發(fā)、實訓開展等各個環(huán)節(jié)中，充分發(fā)揮語文教師的作用，不斷完善專業(yè)課程體系建設，增強人才培養(yǎng)的針對性和有效性。
三、結語
安達市是位于黑龍江省中西部的縣級市，共有行政事業(yè)單位125家，資產(chǎn)原值總額為6.01億元，其中土地面積126.3萬平方米，房產(chǎn)面積25.3萬平方米。長期以來，該市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在著一些問題，主要有：房屋、土地等資產(chǎn)地點分散，且大都處于呆滯、低效運行狀態(tài)；資產(chǎn)處置隨意；資產(chǎn)收益被用于單位發(fā)獎金和實物；用行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)作抵押為企業(yè)貸款導致連帶經(jīng)濟責任等。針對這些問題，安達市對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制和方式進行了大膽改革。安達市的做法可以概括為：政府決策、財政部門管理、運營公司集中統(tǒng)一運營。具體措施主要是：
一是授權財政局統(tǒng)一清查、收攏各單位資產(chǎn)。安達市政府下發(fā)了《關于規(guī)范機關事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的工作方案》和資產(chǎn)收攏的有關文件。明確規(guī)定市屬機關事業(yè)單位詳細上報所有房屋、土地位置等情況，嚴格清查附屬房產(chǎn)；由財政局國資管理機構制定規(guī)范的名錄，建立資產(chǎn)管理檔案。
二是調(diào)整和理順管理體制。市政府為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有者，擁有資產(chǎn)的最終處置權；行政事業(yè)單位為國有資產(chǎn)的使用單位，擁有資產(chǎn)的使用、日常管理等權限，但不具備資產(chǎn)的處置權。市財政局及其內(nèi)設機構安達市國資辦為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的辦事機構，設立資本投資運營有限責任公司負責行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的運營工作。
三是規(guī)范資產(chǎn)處置程序。安達市明確規(guī)定了資產(chǎn)處置要報財政局國資辦確認，并報市政府批準；同時，出售前必須對擬出售的資產(chǎn)進行評估，出售時必須委托有資質(zhì)的拍賣行依法公開拍賣；公開拍賣成交后，由售購雙方簽訂合同，分別到土地、房產(chǎn)等有關部門辦理產(chǎn)權轉移手續(xù)。
四是進行資產(chǎn)運營和融資。安達市將125家行政事業(yè)單位的大部分資產(chǎn)進行收攏，注冊設立了具有獨立法人資格的安達市國有資本投資運營有限責任公司，負責對收攏資產(chǎn)進行統(tǒng)一置換、拍賣、轉讓、租賃等。以經(jīng)營性資產(chǎn)作擔保，為城市基礎設施建設、教育等公益項目提供融資服務。
五是通過資產(chǎn)置換進行資產(chǎn)整合。安達市把位于市區(qū)商貿(mào)地段的、與城市建設不相協(xié)調(diào)的、不方便群眾辦事的機關事業(yè)單位統(tǒng)一遷到新開發(fā)區(qū)，將其原辦公用房置換給開發(fā)商。
安達市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革取得了良好的效果，主要體現(xiàn)為：一是改善了行政事業(yè)單位的辦公環(huán)境，避免了財政重復投入，對城市整體布局及功能提升起到了一定的推動作用。安達市通過資產(chǎn)置換盤活資產(chǎn)2500萬元，新建辦公樓23棟，建筑面積2.3萬平方米，入駐28個單位。二是解決了地方財力不足的實際問題，促進了地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展。三是規(guī)范了資產(chǎn)處置行為，有效防止了行政事業(yè)單位在資產(chǎn)處置中各種流失現(xiàn)象的發(fā)生，也使部分資產(chǎn)免于承擔法律連帶責任，確保了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)安全完整。
二、陜西省安康市的做法
安康市國資局撤銷后，國有資產(chǎn)管理職能被削弱，國有資產(chǎn)管理的弊端日益顯現(xiàn)：許多單位對國有資產(chǎn)所有權認識模糊，自行轉讓、隨意出租、帳實不符、資產(chǎn)流失的現(xiàn)象嚴重。2003年，安康市在認真總結各地國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗，深入分析全市國有資產(chǎn)結構和存在問題的基礎上，進行了國有資產(chǎn)管理的改革探索。安康市的主要做法可以概括為“統(tǒng)一規(guī)劃，分類管理，統(tǒng)一處置，統(tǒng)一收益”，即市政府對所轄國有資產(chǎn)和資源統(tǒng)一行使出資人職能；按照經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)兩大類分別設立經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理局（國經(jīng)局）和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理局（國產(chǎn)局），實行分類管理；國產(chǎn)局掛靠財政局，負責對非經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一處置、統(tǒng)一受益。主要措施是：
一是改革管理體制。2003年7月，市政府正式發(fā)文成立安康市國產(chǎn)局，明確了非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理主體。形成了國經(jīng)局和國產(chǎn)局分別管理企業(yè)國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的“分類管理”體制。
二是國有產(chǎn)權實行統(tǒng)一管理。國產(chǎn)局作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的專司機構，掛靠市財政局，由財政局一名副局長兼任國產(chǎn)局局長,按照統(tǒng)一政策、分級管理的原則，對全市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權進行統(tǒng)一管理。
三是建立資產(chǎn)購置預算制度。2003年，安康市在推行部門預算的同時建立了以財政為主體的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占用編制制度和資產(chǎn)購置預算制度。國產(chǎn)局每年根據(jù)各行政事業(yè)單位人員編制和工作需要，核定其資產(chǎn)占用質(zhì)量和數(shù)量的編制定額，按編制核定其當前資產(chǎn)購置及更新改造的預算方案，經(jīng)同級政府和人大批準后實施政府集中采購。對于超編、無編資產(chǎn)和未按預算購置的資產(chǎn)視同非法占用國有資產(chǎn)，由國產(chǎn)部門予以沒收或調(diào)劑使用。
四是資產(chǎn)處置堅持公開透明。在組織國有資產(chǎn)轉讓過程中，國產(chǎn)局切實把好資產(chǎn)評估關和公開處置關，按照公開、公正、公平的原則，委托拍賣機構采用市場方式，公開競價拍賣，盤活國有資產(chǎn)。達到了國有資產(chǎn)產(chǎn)權交易效益最大化的目的，糾正了原來單位分散占有、自行處置國有資產(chǎn)的違規(guī)行為，從根本上杜絕了單位“小金庫”的滋生蔓延。
五是資產(chǎn)收入實行集中管理。通過統(tǒng)一管理和整合配置，集中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入，對閑置和低效使用的資產(chǎn)和土地，政府收回所有權和使用權，由國產(chǎn)部門評估后公開處置。將各種形式的國有資產(chǎn)收入全部納入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入專戶管理，專項用于建設相對集中的辦公區(qū)域，改善黨政機關辦公條件。
安康市體制改革的成效主要體現(xiàn)為：一是資產(chǎn)配置趨于合理。安康市通過制定和實施國有非經(jīng)營性資產(chǎn)整合規(guī)劃，解決了國有資產(chǎn)配置不合理、閑置浪費和需求不足的問題，使國有資產(chǎn)配置趨于合理。二是辦公條件得以改善。通過盤活資產(chǎn)、集中國有資產(chǎn)收入，緩解了財政壓力，改善了辦公條件，對推進集中辦公起到了促進作用。三是資產(chǎn)處置趨于規(guī)范，資產(chǎn)收益管理得到加強，資產(chǎn)利用得到優(yōu)化。安康市國產(chǎn)局成立后，積極盤活國有資產(chǎn)，加大國有資產(chǎn)處置力度，有效遏制了資產(chǎn)隨意處置現(xiàn)象，國有資產(chǎn)效益趨于最大化。
三、廣東佛山市南海區(qū)的做法
廣東省佛山市南海區(qū)近幾年來進行了一系列財政改革，但是，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題上，政府及財政部門無法及時了解資產(chǎn)占有使用的真實情況，各單位資產(chǎn)占用上“苦樂不均”，資產(chǎn)閑置、浪費嚴重，使用效率低下。為此，2002年，南海區(qū)政府做出了利用信息化手段推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的決定。南海區(qū)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的總體思路可以概括為：采取統(tǒng)一管理的體制，以信息化手段為依托，以規(guī)范化管理為基礎，運用陽光化管理方式，實現(xiàn)資產(chǎn)的高效運用。主要措施是：
一是改革體制。南海區(qū)委、區(qū)政府通過大量的調(diào)查研究，下大決心把分散在各個單位的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收回來（把產(chǎn)權證集中），實行統(tǒng)一管理。建立所有權集中管理，其他權能依制分流的體制，打破傳統(tǒng)的“單位所有制”。
二是分類管理。按照公建物業(yè)的不同特點，分四種類型進行管理：未列入行政辦公之用的公建物業(yè)實行社會管理；對公益性物業(yè)實行部門管理；對純粹行政辦公用的物業(yè)，授權各行政部門使用;對空置物業(yè)，通過拍賣、委托、租賃、抵押等多種形式進行營運，實行資本化管理，以實現(xiàn)資產(chǎn)的高效再配置。
三是建立管理信息系統(tǒng)。利用信息化手段加強改革效果，是這次改革中的另一突出之處。開發(fā)了南海區(qū)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，建立了南海區(qū)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，開發(fā)了一套公建物業(yè)的管理信息系統(tǒng)，通過政務網(wǎng)聯(lián)通政府和單位，實現(xiàn)實時、動態(tài)、在線管理。
四是實行“陽光化”管理。產(chǎn)權集中后，對于收回的資產(chǎn)，南海區(qū)有個說法，叫實行不越位的“陽光化”管理，就是政府按照其性質(zhì)分類，采用比較市場化或比較透明的方式進行資源再配置：對零星的出租或閑置物業(yè)，通過評估后向社會公開拍賣，盤活資產(chǎn)、增加財政收入；不能拍賣的資產(chǎn)如行政單位正在使用的物業(yè)，則登報向社會公開招聘專業(yè)管理公司，采用公開招標方式采購資產(chǎn)的維護服務；對專業(yè)性較強的資產(chǎn)如運動場，既不能拍賣又不能代為管理的，就委托政府的專業(yè)部門進行管理。
五是對閑置資產(chǎn)進行市場化運營。對一些特殊性質(zhì)的政府資產(chǎn)，如暫時未用的土地，則通過抵押等方式進行資本運營，在風險可控的前提下提高資產(chǎn)的使用效率，為政府經(jīng)營城市戰(zhàn)略服務、為城市建設融資。
佛山市南海區(qū)體制改革的成效主要體現(xiàn)為：一是管理體制趨于合理。打掉了單位之間各自為陣的“籬笆”，增強了各單位之間的相互監(jiān)督與制約，增強了對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置的預算約束，有效地遏制了各單位爭奪財政預算的沖動，在實現(xiàn)公平的同時提高了效率。
二是基礎管理趨于規(guī)范。信息系統(tǒng)的運用，使過去行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的資產(chǎn)存量不清，賬賬不符、帳實不符，帳外資產(chǎn)量大，資產(chǎn)的報損、報廢、轉讓管理跟不上等問題得到了有效的改進；也使整個管理過程更加透明，實現(xiàn)了管理的制度化、規(guī)范化和流程化，有效地克服了違規(guī)現(xiàn)象，也從源頭上抑制了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
三是資產(chǎn)使用效率得到提高。南海區(qū)在采用新的管理手段、實行新的管理體制后，對閑置資產(chǎn)實行市場化運作、陽光化管理，矯正了資源配置不合理的狀況，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。通過招標采購日常維護服務、運用管理信息系統(tǒng)、統(tǒng)一處置等管理方式，降低了資產(chǎn)管理的運行及處置成本。
四是遏制了資產(chǎn)流失。通過嚴格、統(tǒng)一的審批和操作程序，規(guī)范了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置和“非轉經(jīng)”行為，遏制了國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的發(fā)生。
四、廣西南寧市的做法
廣西南寧市的主要做法是成立南寧威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司（威寧公司），將行政事業(yè)單位各自占有、使用的國有資產(chǎn)產(chǎn)權通過市政府、市國資委授權，變更至威寧公司名下，由威寧公司代表市政府擁有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營，把行政事業(yè)性國有資產(chǎn)從非經(jīng)營性資產(chǎn)轉化為經(jīng)營性資產(chǎn)。主要措施是：
一是將各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權轉移到威寧公司統(tǒng)一管理運營。2002年4月1日，南寧市委、市政府宣布暫停行政事業(yè)單位從事國有資產(chǎn)經(jīng)營活動，由威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司統(tǒng)一接收、管理、經(jīng)營市本級行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，威寧公司負責上繳國有資產(chǎn)收益，其他任何部門、單位不得再從事或參與任何形式的經(jīng)營活動。南寧市財政部門派人參加各單位與威寧公司移交國有資產(chǎn)和經(jīng)濟實體的活動并進行監(jiān)督。
二是將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉變?yōu)榻?jīng)營性國有資產(chǎn)。南寧市改革了行政事業(yè)單位無償占有和使用辦公用房的模式，逐步建立辦公用房租賃制度；由各行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉變?yōu)橥幑镜慕?jīng)營性國有資產(chǎn)，政府將各單位與威寧公司之間的關系定位為租賃關系。
三是構建融資平臺，實行資本運營。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)產(chǎn)權變更后，資產(chǎn)已全部變更到威寧公司名下，威寧公司采取了重組、轉讓、租賃、置換、開發(fā)、拍賣等市場化運作方式，進行資本運營，還為政府投融資提供了平臺。
四是調(diào)劑使用辦公用房，統(tǒng)一公務員崗位津貼發(fā)放。由于城市規(guī)劃和基礎設施建設的需要，一些行政事業(yè)單位面臨拆遷，威寧公司對接收的辦公大樓調(diào)劑使用。各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權劃轉威寧公司后，切斷了各單位亂發(fā)補貼的經(jīng)濟來源，從2003年3月起，凡已移交資產(chǎn)的單位，市財政按月統(tǒng)一發(fā)放崗位津貼補助。對事業(yè)單位，由單位在核定的工資總額內(nèi)自主決定分配形式，搞活內(nèi)部分配。
南寧市體制改革的成效主要體現(xiàn)為：
一是產(chǎn)權轉移順利完成。威寧公司于2002年4月下旬開始分三批對南寧市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)開展接收工作，首批包括市委、市政府等“四大班子”在內(nèi)的重要部委辦局，主要是考慮可以充分利用其示范效應，在“四大班子”等部門的帶頭示范作用下，其他單位的資產(chǎn)移交、接收工作相對來說就會較容易開展。
二是配置資源優(yōu)化。市公安局、市交警四大隊、市婦聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)部、市社會文化管理辦等12個單位的辦公用房因城市建設被拆遷后，都由威寧公司通過調(diào)劑予以解決了。調(diào)劑總面積達到1.63萬平方米，每年為市財政節(jié)約經(jīng)費160多萬元，實現(xiàn)了集約經(jīng)營、優(yōu)化配置行政事業(yè)辦公資源的良好開局。
三是提供大量融資擔保。威寧公司通過近兩年的運作，威寧公司為南寧市“136”城市建設項目累計提供融資擔保7.4億元，公司也直接融資3000萬元，用于“大學路”等城市道路改擴建。
五、各地改革做法的比較分析
（一）各地做法的差異性分析
1.管理體制的差異
對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體制，雖然都是以財政部門做主導，但也存在一定差別。大部分地方是由財政部門直接作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管部門，資產(chǎn)管理專門機構隸屬于財政局，安達市、安康市、南海區(qū)采取的都是這種做法。安達市的資產(chǎn)運營公司隸屬于財政局，在財政局的領導下集中管理、市場化運營行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。安康市的國產(chǎn)局掛靠財政局，國產(chǎn)局的局長由財政局副局長兼任，受財政局領導。南海區(qū)的公建物業(yè)公司也在財政局的直接領導下。個別地方采取的則是，在財政主導下，由國資部門作為主管部門，資產(chǎn)管理公司是國資委下屬機構，受國資委的委托對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行統(tǒng)一經(jīng)營管理。財政部門負責對其進行監(jiān)督，以及進行資產(chǎn)預算管理和資產(chǎn)收益管理，南寧市采取的就是這種方式。
2.資本化運營范圍的差異
各地做法的另一個明顯差異就是進入市場化運營的資產(chǎn)范圍不同。主要有兩種類型：一種是以全部行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)參與市場化經(jīng)營，既包括經(jīng)營性資產(chǎn)，又包括非經(jīng)營性資產(chǎn)，如南寧市將所有行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)都作為資產(chǎn)運作的對象，是完全市場化的運營方式。另一種，只以行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)或閑置資產(chǎn)作為市場化運作的資本投入，參與運營和城市建設，非經(jīng)營性資產(chǎn)（如政府辦公大樓）不參與資本化運營，不作為融資擔?；蛸J款抵押，如安達市、安康市和南海區(qū)。
3.使用管理方式的差異
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用管理方式主要有兩種。一種是授權撥付式，即財政部門按統(tǒng)一標準、統(tǒng)一調(diào)配資產(chǎn)以滿足各使用部門的需要，使用部門不需要為此付費，相當于財政直接撥付使用。安達市、安康市、南海區(qū)等地采取的就是這種方式。另外一種是付費式，即各使用部門須用本部門的預算資金向資產(chǎn)管理機構支付租金。南寧的行政事業(yè)單位對于本單位使用的資產(chǎn)尤其是房產(chǎn)要按照使用面積支付租金，租金的預算體現(xiàn)在各單位年度預算之內(nèi)，而房產(chǎn)購置的預算則體現(xiàn)在威寧資產(chǎn)管理公司的預算中。
（二）各地做法的共性分析
盡管各地的做法中，管理體制、資產(chǎn)范圍、管理方式有所不同，但仔細分析，各地的做法有很大的共性。
1．以財政部門為主導，從改革體制入手
各地做法的一個明顯特點就是都把體制改革作為突破口，從改革國有資產(chǎn)管理體制入手，明確職責，加強管理。而各地確定的體制，大部分也是采取了財政部門為主導的形式。安達市在財政局內(nèi)部設立了國資辦，作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的辦事機構。安康市非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理局則掛靠財政局，并由財政局副局長兼任局長。南海區(qū)在財政局成立了資產(chǎn)管理科，并授權公建物業(yè)管理有限公司負責具體的管理事務。南寧市的威寧公司雖然隸屬于國資部門，但也沒有離開財政部門的配合和支持。在南寧市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革過程中，對于不配合的單位，財政局采取了停止或暫緩撥付單位預算經(jīng)費的辦法配合改革，財政局還派財務總監(jiān)進駐威寧公司對其資金流動、財務狀況進行監(jiān)管，威寧公司的利潤全部統(tǒng)一上交到財政部門。
2．專門機構負責，產(chǎn)權集中管理
各地改革探索的共同特點是，都成立了專門的國有資產(chǎn)管理機構。安康市成立了國產(chǎn)局，南海區(qū)成立了財政局資產(chǎn)管理科和公建物業(yè)公司，安達成立了財政局國資辦和安達公司，南寧成立了威寧公司，這些地方的做法都是機構、編制、職能、人員四到位，資產(chǎn)管理公司都具有公司法人的資格。
安達市、安康市、南海區(qū)以及南寧市，都是由資產(chǎn)管理機構集中統(tǒng)一管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)所有權進行產(chǎn)權變更，收歸指定部門或公司統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一處置。任何行政事業(yè)單位不再擁有原有資產(chǎn)的產(chǎn)權，如要使用房產(chǎn)或其他資產(chǎn)，必須向資產(chǎn)管理機構申請，經(jīng)資產(chǎn)管理機構審批并辦理手續(xù)后方可使用。
3．配置有據(jù)可依，處置公開規(guī)范
對配置和處置環(huán)節(jié)進行規(guī)范化操作是各地改革的另一個共同特點。安康市在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)建立了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占用編制制度和資產(chǎn)購置預算制度。市國產(chǎn)部門每年根據(jù)各行政事業(yè)單位人員編制和工作需要，核定其資產(chǎn)占用質(zhì)量和數(shù)量的編制定額，按編制核定其當前資產(chǎn)購置及更新改造的預算方案，經(jīng)同級政府和人大批準后實施政府集中采購。安達市則明確規(guī)定了資產(chǎn)處置程序：由資本運營公司對擬出售的資產(chǎn)擬定出售方案并報國資辦；財政局國資辦對擬出售資產(chǎn)的使用方向、歷史遺留問題等因素進行確認；然后由資本運營公司委托有資質(zhì)的評估機構對擬出售的資產(chǎn)予以評估；評估后，財政局國資辦對擬出售資產(chǎn)的工作方案報請市政府批準；市政府批準后，由資本運營公司委托有資質(zhì)的拍賣行依法公開拍賣；公開拍賣成交后，由售購雙方簽訂合同，無爭議后分別到土地、房產(chǎn)等有關部門辦理產(chǎn)權轉移手續(xù)。安康市在資產(chǎn)處置中也采取了嚴格程序、規(guī)范運作、中介評估、公開拍賣的形式。南海區(qū)在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)實行了“陽光化”管理，也是采取了公開拍賣的形式。
4．建立調(diào)劑制度，均等配置資源
在改革之前，普遍存在部門之間占有資產(chǎn)不均的現(xiàn)象。有的單位占用辦公用房過多以致資產(chǎn)閑置或?qū)ν獬鲎?，而有的單位辦公條件很差，辦公用房人均面積達不到標準，辦公設備陳舊滿足不了辦公的需要。因資產(chǎn)占用量的差異，各單位自主創(chuàng)收的能力也不同，因而導致部門之間有“冷”和“熱”的區(qū)分，公務員的收入之間也存在明顯差異。改革后，通過產(chǎn)權集中管理和調(diào)劑，大大消除了部門差別，財政資源配置趨向均等化。
近年來，合規(guī)風險逐漸成為除信席風險、市場風險和操作風險之外的我國商業(yè)銀行面臨的重要風險。隨《商業(yè)銀行臺規(guī)風險管理指引》的，合規(guī)風險管理更引起了國內(nèi)銀行業(yè)的廣泛關注。本文從中國郵政儲蓄銀行合規(guī)風險管理的必要性出發(fā)，結合郵儲銀行的實際情況．提出了加強合規(guī)風險管理的措施建議。
關鍵詞：郵儲銀行；合規(guī)；合規(guī)風險管理。
近年來。國內(nèi)外銀行業(yè)金融機構不斷暴露重大違規(guī)事件．財務損失數(shù)量驚人，機構聲譽嚴重受損，嚴重危害公眾對銀行業(yè)的信心，大量合規(guī)失效的案例表明，銀行業(yè)金融機構正面臨著巨大的合規(guī)性挑戰(zhàn)。由于郵政儲蓄長期只作為郵政的一個內(nèi)設機構進行經(jīng)營管理．其合規(guī)風險的管理機制相對比較薄弱。中國郵政儲蓄銀行
成立后，隨著各種業(yè)務的廣泛開展，其合規(guī)風險管理的有效性和針對性亟待加強．
管理的質(zhì)量和效率有待提高。
一、加強中國郵政儲蓄銀行合規(guī)風險管理的必要性
①加強合規(guī)風險管理是郵儲銀行主
動適應金融業(yè)發(fā)展和外部監(jiān)管新要求的
需要。隨著銀行業(yè)務的目益多元化、復雜
化和國際化，監(jiān)管機構要持續(xù)跟蹤單個機
構的風險變得日益困難。國際銀行業(yè)和監(jiān)
管當局清醒認識到加強銀行合規(guī)管理的
重要性。20__年4月巴塞爾銀行監(jiān)管委員
會了《銀行合規(guī)和合規(guī)部門》，明確了
商業(yè)銀行應遵循的合規(guī)管理的十項原則。
中國銀監(jiān)會于20__年10月頒布了《商業(yè)
銀行合規(guī)風險管理指引》對商業(yè)銀行的合
規(guī)管理作了具體的規(guī)定。中國郵政儲蓄銀
行要躋身國內(nèi)商業(yè)銀行的前列，必須加強
自身合規(guī)風險管理建設，主動做好合規(guī)管
理工作。以更好適應外部合規(guī)監(jiān)管的需
要。
②加強合規(guī)風險管理是郵儲銀行持
續(xù)穩(wěn)健規(guī)范經(jīng)營，實現(xiàn)企業(yè)效益最大化的
內(nèi)在要求。商業(yè)銀行的健康發(fā)展，必須以
規(guī)范經(jīng)營和科學管理為基礎。郵儲銀行在
開展業(yè)務過程中，隨著經(jīng)營壓力和競爭壓
力的與日俱增。一些機構和工作人員總是
片面認為“中規(guī)中矩會影響發(fā)展”．從而導
致在追求業(yè)務的片面發(fā)展過程中埋下了
隱患。而大量實踐表明，具有良好合規(guī)風
險管理的銀行必然具有持續(xù)競爭力，而這
種競爭力恰恰是能給銀行帶來財富收入
和聲譽價值的不竭源泉。加強合規(guī)風險管
理是中國郵政儲蓄銀行實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)
營的內(nèi)在要求，是完善全面風險管理、健
全有效內(nèi)控體系的重要基礎。
294 特區(qū)經(jīng)濟sfiedaizone economy 20__年8月
③加強合規(guī)風險管理是提高郵儲銀
行制度執(zhí)行力的核心所在。近年來郵儲違
規(guī)問題頻頻曝光．大案要案時有發(fā)生，綜
觀這些案件發(fā)生的機構。風險管理和內(nèi)部
控制等機制在表面上有序運行，其實卻因
沒有合規(guī)經(jīng)營而被架空。通過對中外資銀
行風險管理質(zhì)量的差異性比較發(fā)現(xiàn)，中資
銀行其實不缺制度．真正缺的乃是執(zhí)行
力。如果銀行忽視、貶低、淡化合規(guī)經(jīng)營和
合規(guī)風險管理的重要性，違規(guī)違法行為的
查處防范就會落空，重大案件自然會發(fā)
生，再好的制度、措施都會失靈。而合規(guī)風
險管理的重要作用和戰(zhàn)略意義．就是為了
保證各項制度、政策和措施的貫徹落實。
二、中國郵政儲蓄銀行合規(guī)風險管理
的現(xiàn)狀
．①對合規(guī)風險認識存在誤區(qū)，合規(guī)管
理理念有偏差。有些銀行認為在經(jīng)營過程
中“只要不違法。無論做什么都可以”，在
利益的驅(qū)使下挖空心思“打球”．玩
“上有政策下有對策”的貓鼠游戲。有些銀
行認為在經(jīng)營過程中如果強調(diào)重視合規(guī)
必然會束縛企業(yè)的手腳，使企業(yè)的競爭力
和盈利能力減弱。有些銀行認為合規(guī)管理
會助長員工被動的“不做不錯，只求太平”
的消極態(tài)度，導致業(yè)務停滯不前．影響員
工工作熱情和士氣。
②合規(guī)風險管理體系不健全，風險防
范和控制流程不嚴密。從目前情況看，郵
儲銀行在合規(guī)管理框架上仍存在一定的
缺陷。一是合規(guī)風險管理職責分散．郵儲
銀行合規(guī)風險管理散落于稽核、審計、財
務等不同部門，缺乏統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)，政
出多門．這種模式使得合規(guī)風險管理職能
不能有效獨立于經(jīng)營職能。二是郵儲銀行
特別是基層機構還沒有成立專門的合規(guī)
萬方數(shù)據(jù)
風險管理部門，設置專門的合規(guī)管理崗對
合規(guī)風險進行統(tǒng)籌管理，還沒有形成橫向
到邊、縱向到底的全方位合規(guī)風險管理架
構。
③合規(guī)風險管理機制缺失，影響合規(guī)
的主動性和互動性。郵儲銀行內(nèi)部缺乏系
統(tǒng)、規(guī)范的全面科學風險管理法規(guī)、制度
及操作規(guī)則，很多規(guī)章制度模糊、粗略．缺
乏可操作性。同時合規(guī)風險管理的激勵約
束機制、問責制缺失，使主動合規(guī)者得不
到褒獎，違法違規(guī)行為得不到打擊，“規(guī)”
的主動性和互動性得不到發(fā)揮。
④合規(guī)管理專業(yè)人才匱乏，隊伍素質(zhì)
有待提高。目前，許多基層郵儲銀行員工
來源于原來的郵政崗位，學歷水平普遍偏
低，既懂金融知識又熟諳法規(guī)知識、風險
意識的合規(guī)風險管理人才嚴重缺乏。合規(guī)
管理只有在員工知法、懂法、守法和少數(shù)
違法者受到嚴肅懲處的情況下．才能發(fā)揮
其應有的作用，而目前郵儲員工隊伍素質(zhì)
嚴重制約了合規(guī)管理發(fā)揮高效作用。
三、加強中國郵政儲蓄銀行合規(guī)風險
管理的措施建議
①主動樹立全行員工合規(guī)經(jīng)營理念。
營造良好的合規(guī)管理氛圍。積極主動倡導
合規(guī)風險管理，高層管理人員要率先垂
范．要帶頭強化決策和管理過程中的合規(guī)
意識．親身傳達強烈信息，并監(jiān)督各部門
是否樹立合規(guī)經(jīng)營觀念。要讓合規(guī)經(jīng)營理
念滲透到每個員工的血液中，讓員工意識
到合規(guī)絕不僅僅是合規(guī)部門或合規(guī)人員
的事情．合規(guī)工作與銀行的各個流程、各
個工作環(huán)節(jié)和每位從業(yè)人員都息息相關。
要改變過去那種“不踩紅線就不能大發(fā)
展”經(jīng)營觀念。逐步樹立合規(guī)是行為準則、
競爭優(yōu)勢，而不是障礙的觀念，促使全員
所有員工在開展業(yè)務時都能遵循法律、規(guī)
則和標準。
②建立合規(guī)風險管理組織構架，明確
合規(guī)管理部門的職權。郵儲銀行要高度重
視合規(guī)
部門的建設，應根據(jù)自身經(jīng)營特
點，組建一個獨立的、強勢的合規(guī)部門。可
以借鑒其它行合規(guī)部門設置的經(jīng)驗．在總
行及分行設立獨立的合規(guī)風險管理部門。
在支行及以下機構可設立合規(guī)崗位。合規(guī)
部門的設置要強調(diào)有效性、獨立性和被審
查性，確保合規(guī)部門不受干擾，同時它也
要受到內(nèi)審部門的定期和獨立的檢查。郵
儲銀行還應配備足夠的、素質(zhì)較高的合規(guī)
管理人員，并制定科學、合理的合規(guī)部門
考核辦法等。
③健全合規(guī)風險管理機制，提高風險
防控水平。建立科學的合規(guī)管理績效考核
制度。量化、細化考核指標，實行定性與定
量相結合，并把考核結果與相關人員的獎
懲掛鉤，充分體現(xiàn)郵儲銀行倡導合規(guī)與懲
處違規(guī)的價值理念，使合規(guī)風險意識真正
貫穿于銀行業(yè)務的整個流程。切實有效的
落實合規(guī)問責制，包括：制定明確的崗位
責任制、建立嚴格的問責制、認真貫徹落
實問責制等環(huán)節(jié)．加強對管理人員的合規(guī)
績效考核，懲罰違規(guī)行為。建立誠信舉報
監(jiān)督機制，各級銀行應為員工舉報違規(guī)、
違法行為提供必要的渠道和途徑，并建立
有效的舉報保護和激勵機制，鼓勵員工舉
報不合規(guī)行為。強化對違規(guī)違法行為的有
效監(jiān)督。
④強化員工的教育培訓．不斷提高從
業(yè)人員整體素質(zhì)。郵儲銀行應通過組織持
續(xù)有效的合規(guī)培訓和教育項目，加強員工
對政治理論、經(jīng)濟金融、法律法規(guī)等方方
面面知識的學習．不斷提高自身的綜合素
質(zhì)和更新知識結構。通過合規(guī)培訓，使員
工能明確理解銀行在銀行經(jīng)營過程中必
須遵循的銀行“合規(guī)法律、規(guī)則和準則”的
對象范圍，充分系統(tǒng)了解和掌握銀行的合
規(guī)政策以及相關合規(guī)規(guī)程和文件的具體
內(nèi)容以及各自崗位的合規(guī)流程，形成～種
濃厚的合規(guī)文化?？?/p>
考文t：
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建設研究[j]．南方金融，20__，(07)．
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[7]聶明．商業(yè)銀行合規(guī)風險管理[m]．北
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作者■介l
馬英杰(1979年一)，男，河北易
縣人，經(jīng)濟學碩士。石家莊郵電職業(yè)技術
學院金融系助教。
馬珍珍(1980年一)，女。河北深
州人．管理學碩士．石家莊郵電職業(yè)技術
學院經(jīng)濟系助教。
吳淑梅(1980年一)，女，河北東
光人．河北科技大學電氣信息學院碩士研
究生．
萬方數(shù)據(jù)20__年6月卻’edai zone e．co．omy特區(qū)經(jīng)濟295abstract：i n recent yea rs．com—p1 1 anee r1 s k s g radually become thes1 anlf{ca nt r1 s ks chl na’s commer—e1 a1 ba nks facl ng besl des c redlt
|r1 s k．ma r ket r1 s k and 0peratl 0n al
rj s k．w1 th”comme rcl a1 banks com—
d1 1 a nce r j 5k management gul de’
11 nes。1mdl ementl ng． comp]1 a nce
r1 s ks management ha s attracted w1 de
attentl on 0f comme rcl a1 bank’s han—
ager5．from the necessl t_y of chl na
postal savl n口s bank’s compl 1 ance
p1 s k management．thl s pa pe r g{mes
some advl ce on strengthenl ng com。
p1 1 arice r1 5 k marlagement wi th the
actu a]sltuatl 0n 0f chl na postal
savl ngs ban k．
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所謂國有資產(chǎn)流失是指運用各種手段將國有產(chǎn)權、國有資產(chǎn)權益以及由此而產(chǎn)生出來的國有收益轉化成非國有產(chǎn)權、非國有資產(chǎn)權益和非國有收益，或者以國有資產(chǎn)毀損、消失的形式形成流失。國有資產(chǎn)流失表現(xiàn)為國有資產(chǎn)管理過程中流失、資產(chǎn)投資經(jīng)營過程中流失、企業(yè)改制重組過程中流失、企業(yè)管理過程中流失、企業(yè)營銷過程中流失、企業(yè)財務管理過程流失、企業(yè)管理決策中流失，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)因存在產(chǎn)權模糊、管理混亂、配置不公等問題造成嚴重流失。
一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題
由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管中權力交叉和職能重疊，使得對國有資產(chǎn)流失缺乏有效的約束機制，造成資產(chǎn)管理無章可循、無法可依，加上行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理沒有實行責任制，無人對這些單位資產(chǎn)的安全、完整負責。
1、國有資產(chǎn)產(chǎn)權模糊
目前我國國有資產(chǎn)采取的是條塊并行，分級管理的模式，國有資產(chǎn)的監(jiān)管權力分布于國有資產(chǎn)管理部門、財務部門、房地產(chǎn)部門等，這些部門的職責劃分不規(guī)范，資產(chǎn)的所有權、使用權以及處置權脫節(jié)，要進行跨單位，跨部門的調(diào)配很困難，造成產(chǎn)權虛置、管理缺位，非經(jīng)營性資產(chǎn)轉作經(jīng)營性資產(chǎn)后所有權關系不清，出現(xiàn)賬面資產(chǎn)與實物資產(chǎn)不相符，出現(xiàn)沒有人向經(jīng)營者追索所有者權益的現(xiàn)象。國有資產(chǎn)使用部門沒能如實申報和登記資產(chǎn)，進行暗中招租，將房屋、車輛、設備、資金等國有資產(chǎn)無償提供給經(jīng)濟實體使用，沒有嚴格規(guī)定辦理財產(chǎn)轉移手續(xù)，對轉讓方和接受方的權利、義務關系沒有明確規(guī)定，致使資產(chǎn)關系不清，產(chǎn)權邊界模糊。不按照國家規(guī)定的成本開支范圍和核算標準執(zhí)行，把不應由成本列支的費用計入成本，把應由成本列支的費用計入行政事業(yè)經(jīng)費，把大部分創(chuàng)收收入用于行政事業(yè)單位的職工福利。行政事業(yè)單位產(chǎn)權意識淡薄，資產(chǎn)處置缺乏監(jiān)督機制，造成國有資產(chǎn)歸屬混亂，使國有資產(chǎn)在處置過程中流失。
2、國有資產(chǎn)管理混亂
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理混亂表現(xiàn)為：領導不重視、措施不得力、制度執(zhí)行不到位以及內(nèi)部控制制度不健全，造成管理流于形式、管理失控、資產(chǎn)帳實不符，大量資產(chǎn)流失。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)主要來源于上級撥款購置和配發(fā)，資產(chǎn)形成后由單位和部門無償占有使用，至于使用效果如何，資產(chǎn)保管和效益發(fā)揮缺乏有效的考核制度。部分單位和部門受自身利益的驅(qū)動，不顧本單位客觀需求，拼命爭經(jīng)費，盲目購置，由于缺乏統(tǒng)一與合理的資源配置標準或標準并未被嚴格執(zhí)行，結果造成資產(chǎn)的重復購置和閑置，國有資產(chǎn)在部門與單位之間配置不當，資產(chǎn)利用率低。有的單位不經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準，隨意出租、出借資產(chǎn)，報廢或達不到標準的固定資產(chǎn)不及時進行處理，對實物資產(chǎn)管理缺乏嚴格的審批、驗收、使用保管制度，責任不落實，造成財產(chǎn)損壞、丟失無人追究的問題。此外，也存在“行政事業(yè)單位投入的資產(chǎn)，得不到應有的補償，”資產(chǎn)投入未經(jīng)批準，造成產(chǎn)權關系不明，甚至由集體或個人無償使用，改變了資產(chǎn)本身固有的性質(zhì)等問題。
3、國有資產(chǎn)配置不公
傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟配置管理方式導致國有資產(chǎn)產(chǎn)權分散，所有權與使用權分離，缺乏嚴格規(guī)范的資產(chǎn)形成機制和資產(chǎn)配置標準，造成“問題”工程多、資產(chǎn)形成隨意性強、資產(chǎn)配置不公平。非經(jīng)營轉經(jīng)營資產(chǎn)處置隨意性，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在保障行政事業(yè)單位正常業(yè)務運行中發(fā)揮著重要作用，行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的形成、使用、處置大部分由各單位自行掌握，基本上是誰建設誰使用，誰使用誰管理，并在國有資產(chǎn)出租、轉讓、抵押、改變使用功能方面存在一定程度的隨意性。有的單位隨意將機關非經(jīng)營性資產(chǎn)轉為經(jīng)營性資產(chǎn)獲取收入，用以發(fā)放獎金、津貼等，造成單位之間和同職級人員之間辦公條件苦樂不均和分配不公，有的單位利用行政劃撥用地和各種規(guī)費收入自行開發(fā)建設辦公樓、培訓中心和房地產(chǎn)項目，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管部門，對機關國有資產(chǎn)管理權僅限于價值管理，對資產(chǎn)的產(chǎn)權、使用、處置等缺乏有效監(jiān)管，難以對資產(chǎn)的形成和配置實施宏觀調(diào)控。
二、加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策
1、加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理
各級政府要加強對資產(chǎn)的監(jiān)督管理，維護國有資產(chǎn)的安全、完整，保障國有資產(chǎn)不受侵犯，制止國有資產(chǎn)的流失。必須按照現(xiàn)有的人力、物力、財力和行政事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律合理配置資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結構，制定切實可行的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理措施，理順產(chǎn)權關系，管好用好資產(chǎn)，加快資產(chǎn)的合理流動，既有利于解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的燃眉之急，又可以為資產(chǎn)原擁有單位換來一些經(jīng)濟上的收益，同時對國家來說也可以減少國有資產(chǎn)的流失與浪費，以獲得最大的經(jīng)濟效益與社會效益。
2、規(guī)范國有資產(chǎn)購置
建立科學的國有資產(chǎn)預算制度和采購制度，加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，這是解決資產(chǎn)管理中存在問題的根本措施%財政部門要提出科學合理的資產(chǎn)購置、配置和處置方案，研究制定行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)配置標準，建立國有資產(chǎn)管理的專門預算，加強對政府采購預算的編制的制定和管理，以此為依據(jù)進行經(jīng)費預算，避免資金浪費現(xiàn)象、應當引入市場機制下規(guī)范的做法，建立以政府采購制度為主的資產(chǎn)購置方式，建立嚴密的政府采購監(jiān)督體系，加強對政府采購機構、供應商、社會中介機構參與政府采購行為的監(jiān)督，在招投標過程中分工負責、相互合作、各司其責，加強對政府采購活動各個環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，實現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置，保證政府采購資金按照政府采購制度的要求合法合規(guī)使用，提高財政資金的使用效率，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的科學配置"有效管理和高效使用。
3、完善國有資產(chǎn)管理法規(guī)
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理應當建立有效地監(jiān)督管理機制，按照-行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法.和-行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實施辦法.進行國有資產(chǎn)管理、實行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用責任制，將資產(chǎn)使用責任落實到資產(chǎn)使用部門和人員，建立固定資產(chǎn)登記卡，并建立健全產(chǎn)權登記制度"保管制度和損失賠償制度，嚴格國有資產(chǎn)處置審批程序及權限，規(guī)范國有資產(chǎn)的調(diào)劑和拍賣制度，加大資產(chǎn)調(diào)劑使用力度，促使資產(chǎn)合理流動，提高使用效率，對造成資產(chǎn)閑置浪費和化公為私的相關人員追究責任、建立堅持資產(chǎn)與財務管理相結合，圍繞財政工作中心，按照“政事分開、管辦分離、分類管理”的要求，強化財務監(jiān)督，努力實現(xiàn)管理體制創(chuàng)新、加快制定《國有資產(chǎn)法》，界定各種資產(chǎn)的性質(zhì)、范圍和分類，明確資產(chǎn)的管理者和職責，建立資產(chǎn)審計、登記制度，使得行政事業(yè)性資產(chǎn)管理有規(guī)可循、有法可依。
綜上所述，國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位國家經(jīng)濟建設不可缺少的物質(zhì)基礎，針對行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理中存在的管理不到位、資產(chǎn)價值與實物管理脫節(jié)造成會計信息失真等問題，必須采取相應對策加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失，促進國有資產(chǎn)合理有效地使用，發(fā)揮國有資產(chǎn)最大使用效益。
參考文獻：
【內(nèi)容提要】大企業(yè)的發(fā)展是衡量一國經(jīng)濟實力和國際競爭力的主要標志。進行產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整要落實到企業(yè)特別是大企業(yè)的經(jīng)濟行為上，以大企業(yè)的發(fā)展推動我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，企業(yè)是經(jīng)濟活動的主要承擔者。不僅一國國民財富的增長、人民生活水平的提高要依賴于企業(yè)活力的增強，而且在經(jīng)濟全球化的今天，國與國之間的競爭也主要是彼此之間企業(yè)的競爭，特別是大企業(yè)之間的競爭。大型跨國公司、企業(yè)集團等日益成為世界舞臺上的主角。擁有一批大型的、先進的、在國內(nèi)具有支柱地位、在世界市場上占有穩(wěn)定份額的具有較強國際競爭力的世界性大企業(yè)是一國經(jīng)濟實力的體現(xiàn)。而現(xiàn)代市場經(jīng)濟不僅需要微觀主體——企業(yè)的參與，而且需要政府作用和功能的有效發(fā)揮。政府作為經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)和服務者，致力于解決微觀經(jīng)濟活動主體——企業(yè)和市場機制所不能合理解決的問題。制定合理的產(chǎn)業(yè)政策，進行產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，推動各產(chǎn)業(yè)的合理發(fā)展，從而促進國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速和協(xié)調(diào)發(fā)展就是一項重要的職能。政府對經(jīng)濟的干預最終要落實到企業(yè)主體的行為上，通過企業(yè)行為傳導其政策措施，來實現(xiàn)經(jīng)濟的良性循環(huán)。我們應將以上兩項經(jīng)濟任務結合起來，推動大企業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整實現(xiàn)良性互動，增強大企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的作用。
一、大企業(yè)自身優(yōu)勢對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的影響
國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的實踐都表明，在以結構調(diào)整、技術進步為主要內(nèi)涵的經(jīng)濟發(fā)展階段，大公司和企業(yè)集團在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著特殊的重要作用。大企業(yè)具有融資、技術開發(fā)和資本經(jīng)營等綜合，在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中有其他企業(yè)和政府所不具有的優(yōu)勢。不僅是一國經(jīng)濟實力和國際競爭力的體現(xiàn)者，而且可能并且應該成為產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的主體。
首先，大企業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，資金、技術實力雄厚，可持續(xù)發(fā)展能力強，能夠承擔起對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重大帶動作用的資金數(shù)額大、技術含量高、建設周期長的項目的建設。這為眾多的中小企業(yè)所無法企及。
其次，大企業(yè)是產(chǎn)業(yè)結構高級化的支撐。產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的一個重要方面是促進產(chǎn)業(yè)結構的不斷升級和高級化，而產(chǎn)業(yè)結構升級的支撐在于技術進步。大企業(yè)又是產(chǎn)業(yè)內(nèi)技術進步的策源地，擁有大量技術人員，科研開發(fā)能力強，是推動產(chǎn)業(yè)技術進步和科研成果轉化的主體。大企業(yè)的技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化活動不斷創(chuàng)造出新的產(chǎn)業(yè)群，把產(chǎn)業(yè)結構日益推向更高層次。
第三，大型企業(yè)集團內(nèi)形成的大企業(yè)與中小企業(yè)的共生關系可以將大企業(yè)的技術和管理優(yōu)勢通過產(chǎn)業(yè)鏈傳遞到中小企業(yè)，從而帶動大批企業(yè)乃至國民經(jīng)濟素質(zhì)的提高。因此，大企業(yè)具有促進產(chǎn)業(yè)結構升級的重要作用。
第四，大企業(yè)能有效地執(zhí)行政府產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的政策。目前的大型企業(yè)一般以企業(yè)集團為其組織形式，集團內(nèi)以大企業(yè)為骨干，集合眾多的中小企業(yè)。眾多中小企業(yè)的經(jīng)濟行為依托于大企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和方向。大企業(yè)在政府產(chǎn)業(yè)政策和眾多微觀經(jīng)濟主體之間起著政策傳導作用，能夠協(xié)助產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，提高結構調(diào)整的有效性，保證政策效果。
最后，大企業(yè)在其經(jīng)濟行為中不斷進行的兼并收購活動是結構調(diào)整的巨大推動力。頻繁的并購活動可以及時有效地調(diào)整和校正產(chǎn)業(yè)結構的扭曲現(xiàn)象，保證其按正常的軌道發(fā)展，而且其兼并收購活動造成的資產(chǎn)轉移本身就是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的有機組成部分。
二、當前我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮大企業(yè)主導作用的必要性
產(chǎn)業(yè)間形成合理的具有動態(tài)發(fā)展能力的結構是國民經(jīng)濟持續(xù)、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展的前提條件。目前，我國產(chǎn)業(yè)結構中存在的問題主要有以下幾個方面。
（一）產(chǎn)業(yè)結構滯后。經(jīng)過多年的高速發(fā)展，我國居民的消費結構已經(jīng)開始從溫飽型向小康型過渡，從滿足需要向選擇性消費轉變，但產(chǎn)品的供給結構卻不能與之適應。同時，產(chǎn)業(yè)結構也滯后于生產(chǎn)需求的發(fā)展，技術密集型和資金密集型產(chǎn)品仍然大量依賴進口。根據(jù)第三次工業(yè)普查資料顯示，我國達到買方市場狀態(tài)的工業(yè)品已占93％以上，絕大部分產(chǎn)品都處于供大于求或供求平衡的狀態(tài)。整個經(jīng)濟呈現(xiàn)出過剩經(jīng)濟的特征。但這種生產(chǎn)能力過剩與裝備、工藝水平低，達不到規(guī)模經(jīng)濟并存，與人民收入和消費水平受到抑制并存。由此可以看出我國供給能力的相對過剩是在人民的消費和生產(chǎn)需求得不到更高層次的滿足的情況下出現(xiàn)的。產(chǎn)業(yè)結構相對于需求結構來說顯得過于滯后和低級，成為制約我國經(jīng)濟向更高層次發(fā)展的障礙。
（二）產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在素質(zhì)差。一個突出表現(xiàn)就是技術結構水平低，裝備落后。從總量上看我國一次性能源、水泥、鋼鐵、糧食、棉花、油料、肉類產(chǎn)品等生產(chǎn)量都居世界前列，但國內(nèi)生產(chǎn)總值只有近一萬億美元，我們用同樣的能源、原材料生產(chǎn)出的價值量僅相當于發(fā)達國家的1/4甚至是1/6。產(chǎn)業(yè)技術落后，使對產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、性能以及生產(chǎn)過程影響較大的技術設備進口不斷增加。據(jù)調(diào)查，在我國15個行業(yè)中，關鍵技術的掌握與應用及大中型企業(yè)的技術水平比國際先進水平落后5—10年，個別行業(yè)則落后20—30年。產(chǎn)業(yè)技術水平的低下造成了產(chǎn)品和服務的檔次水平低以及對資源環(huán)境的巨大壓力，不斷透支著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的資源，使我國在國際市場上只能依靠勞動密集型產(chǎn)品獲取很小的份額，而對技術水平高、附加值高的產(chǎn)品又表現(xiàn)出巨大的需求。但是隨著加入世貿(mào)組織以及其他發(fā)展中國家的崛起，我國在勞動密集型產(chǎn)品上的優(yōu)勢也將逐漸被侵蝕。
（三）各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構不合理。產(chǎn)業(yè)結構不僅包括三大產(chǎn)業(yè)間的關系，而且包括各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結構構成狀況。從農(nóng)業(yè)的情況來看，我們一直強調(diào)農(nóng)業(yè)的基礎地位，但農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，糧食作物和其他經(jīng)濟作物各自所占的比例遠未達到現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的要求。貿(mào)工農(nóng)一體化程度不高，大量的農(nóng)民依然進行著維持基本生活的糧食生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品深加工程度不夠。從工業(yè)來看，如前所述，結構嚴重失衡，低水平過剩與高技術層次產(chǎn)品的短缺并存。進出口結構的不合理源于工業(yè)內(nèi)部結構的不合理，反過來又加劇了這種不合理狀況。第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)展也不平穩(wěn)。第三產(chǎn)業(yè)中的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)居于主要地位，新興產(chǎn)業(yè)和要素市場發(fā)展滯后，特別是教育、金融創(chuàng)新和交通運輸制約更為突出。
（四）地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同狀況嚴重。據(jù)有關資料顯示，目前我國中部和東部工業(yè)結構的相似率為93.5％，西部與中部工業(yè)結構的相似率為97.3％，分別比1981年增加了13.8％和6.9％。對全國30個?。ㄊ?、區(qū)）的九五計劃和2010年遠景目標匯總統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，各地所選的支柱產(chǎn)業(yè)大多集中在汽車、電子、石化、機械等工業(yè)上，而且產(chǎn)業(yè)內(nèi)重點發(fā)展的行業(yè)和產(chǎn)品也極為相似。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，我國實行地區(qū)均衡化的發(fā)展戰(zhàn)略，各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局上，追求本地完整的產(chǎn)業(yè)結構體系。向市場經(jīng)濟過渡的時期，由于市場約束機制、風險機制不健全，投資主體權責利不對稱，以致重復建設、盲目建設一再出現(xiàn)，加劇了地區(qū)結構的趨同。同時，各地方政府由于原有財政體制和國有經(jīng)濟的原因，也成為經(jīng)濟利益主體，同時也作為“政治人”追求政績，這種雙重身份導致其行為的非理性，一味追求產(chǎn)值和速度，加劇了產(chǎn)業(yè)結構的趨同現(xiàn)象，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的嚴重趨同破壞了地區(qū)間、企業(yè)間合理的社會分工和專業(yè)化協(xié)作，無法實現(xiàn)集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)濟，使社會資源配置處于低效或無效狀態(tài)，嚴重影響了國民經(jīng)濟的整體布局和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。
（五）產(chǎn)業(yè)政策與其他政策缺乏配套。我國以往的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整主要是拉平補齊的適應性調(diào)整，這種產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整政策不僅具有滯后性、低水平的特征，而且在其實施過程中與其他措施不能很好地配套，從而消解了一部分政策效果。其中最突出的問題就是與勞動就業(yè)、城市化的關系問題。在我國工業(yè)化的進程中，城市化的步伐相對滯后，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力無法轉移。同時，產(chǎn)業(yè)結構升級調(diào)整，資本有機構成提高使原有企業(yè)不斷積累相對富余的職工，這使就業(yè)壓力不斷增加。而就業(yè)問題的壓力又使產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級的目標與其發(fā)生沖突，從而阻滯產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整。就業(yè)結構的剛性固化了產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的步伐。勞動力的相對過剩，增加了社會負擔，又減少了用于改進產(chǎn)業(yè)結構的資源。因此，政策不配套，使產(chǎn)業(yè)結構的政策效果偏離了目標。
另外，大企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的作用尚未得到充分發(fā)揮?，F(xiàn)在，發(fā)達國家?guī)缀跛兄匾a(chǎn)業(yè)都是大企業(yè)唱主角，不少經(jīng)濟學家說我們正處在以大企業(yè)為軸心的經(jīng)濟時代。發(fā)達市場經(jīng)濟國家的一些關鍵產(chǎn)業(yè)的集中度都非常高，例如美國在1979年汽車、平板玻璃、汽輪機與汽輪發(fā)動機、家用冰箱與冷柜、電視顯像管幾個行業(yè)最大五家企業(yè)的集中率分別為99％、92％、90％、85％和83％。但是，我國企業(yè)普遍競爭力不強，特別是缺少足以在國際上立足的大公司、企業(yè)集團。進入世界500強的大企業(yè)數(shù)與我國國民經(jīng)濟的規(guī)模不相適應。而且大企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中應有的作用并未得到充分的體現(xiàn)。
首先，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整大多是以政府為主體來進行的，政府不僅制定產(chǎn)業(yè)政策，而且親自參與到經(jīng)濟結構調(diào)整的過程，政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大量干預不僅使信息在部門和層級之間的傳遞發(fā)生扭曲，而且存在地方政府和企業(yè)與政府之間的“博弈”。實際效果明顯低于對政策效果的預期。
其次，大企業(yè)在技術創(chuàng)新能力上與國際先進水平仍然差距明顯，難以較好地推動我國產(chǎn)業(yè)結構升級。以R&D投入一項來看，世界500強的R&D投入占其銷售收入的比大都在5％—10％，有的甚至更高。而我國2000年2655家企業(yè)集團中，R&D投入只占主營業(yè)務收入的0.9％，超過5％的很少。大企業(yè)技術競爭力的落后阻礙了其帶動產(chǎn)業(yè)結構升級的能力。
再次，很多大企業(yè)所進行的兼并收購等資本經(jīng)營活動單純?yōu)椤白龃蟆倍M行，不能很好地發(fā)揮其在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的作用。很多資本經(jīng)營活動脫離其基本的生產(chǎn)經(jīng)營活動，短期內(nèi)把企業(yè)做成了“胖子”，卻不能增強其內(nèi)在素質(zhì)，對產(chǎn)業(yè)內(nèi)行業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)間關系的調(diào)整作用甚微。
三、積極發(fā)展大企業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的對策
現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的兩個重要特征一個是大企業(yè)在國民經(jīng)濟體系中的主導地位，另一個是政府對經(jīng)濟運行所實行的宏觀政策，而前者是后者產(chǎn)生效果的基礎。因此，我們有必要把以上兩項經(jīng)濟任務有機結合起來，增強大企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的作用，以大企業(yè)的發(fā)展來帶動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和升級。
（一）明確大企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中的主體地位。在市場經(jīng)濟條件下，以利益為導向的企業(yè)特別是大企業(yè)應承擔起產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的重任。大企業(yè)、企業(yè)集團的產(chǎn)權多元化有助于企業(yè)家的職業(yè)化，使多元投資主體有動力在全社會范圍內(nèi)選擇優(yōu)秀的經(jīng)營者。而市場優(yōu)勝劣汰的壓力會使企業(yè)家真正做到行為長期化，狠抓技術創(chuàng)新，培育新的增長點，增強企業(yè)的競爭力，帶動技術體系升級和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和升級。企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的主體不僅能夠帶動產(chǎn)業(yè)升級，而且能對產(chǎn)業(yè)結構的布局起到積極的作用。因此，要改變以往產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整以政府為主體的不規(guī)范現(xiàn)象，使產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整真正依賴于微觀經(jīng)濟活動的主體——企業(yè)來進行。
（二）通過大企業(yè)技術創(chuàng)新，帶動產(chǎn)業(yè)結構升級。技術是產(chǎn)業(yè)關聯(lián)的本源要因，技術體系的變動推動產(chǎn)業(yè)結構的變動，技術體系的升級推動產(chǎn)業(yè)結構的升級。R&D是技術創(chuàng)新的源泉，而R&D投入低、技術人員少—技術創(chuàng)新能力不足—產(chǎn)品市場占有率低—低利潤—R&D投入水平低、高素質(zhì)人員缺乏，形成惡性循環(huán)，導致產(chǎn)業(yè)結構的升級沒有依靠。因此，增強企業(yè)的技術創(chuàng)新能力是培育和發(fā)展大企業(yè)、企業(yè)集團的關鍵。而大企業(yè)由于其本身的實力雄厚，資金、技術、人員等方面相對于小企業(yè)來說都占有優(yōu)勢。因此，在技術創(chuàng)新上也占有相對的優(yōu)勢，是技術創(chuàng)新的主體。
大企業(yè)和企業(yè)集團在一個產(chǎn)業(yè)中居于主導地位，中小企業(yè)圍繞大企業(yè)形成競爭協(xié)作的關系，大企業(yè)的技術進步勢必形成技術擴散，從而帶動整個產(chǎn)業(yè)的技術進步。
（三）以大企業(yè)的發(fā)展，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的合理化。大企業(yè)和企業(yè)集團的發(fā)展有很多途徑，主要是自身積累和外部擴張的方式，其中又以以資產(chǎn)為紐帶的兼并重組為主要方式。企業(yè)之間的資產(chǎn)重組要以完善的資本市場為依托，以取得規(guī)模經(jīng)濟效益為目的，通過市場機制進行。企業(yè)通過資產(chǎn)重組組建企業(yè)集團的過程也是進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的過程。企業(yè)的資產(chǎn)重組是產(chǎn)權轉移的過程，而產(chǎn)權轉移又涉及生產(chǎn)諸要素的流動和優(yōu)化組合，通過優(yōu)勢企業(yè)對被并購企業(yè)生產(chǎn)諸要素的重組，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)組織結構和產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化組合。企業(yè)通過資產(chǎn)重組組成以大企業(yè)為核心的企業(yè)集團，可以通過存量資產(chǎn)的流動和重組來調(diào)整國有經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)分布結構，將生產(chǎn)資源進行再優(yōu)化配置。同時，按市場經(jīng)濟原則組建企業(yè)集團，加強企業(yè)多種形式的聯(lián)合、兼并、控股等活動，通過企業(yè)組建跨部門、跨地區(qū)、跨所有制甚至跨國的大型公司和企業(yè)集團，能夠打破地區(qū)、部門分割，修正地方政府對資源的不合理配置，使各地區(qū)和部門原來分散的矛盾和利益變?yōu)榧泻徒y(tǒng)一的利益，促使地區(qū)和部門對企業(yè)的管理真正向間接管理轉化。為解決地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構趨同問題提供途徑。
關鍵詞：行政事業(yè)單位 國有資產(chǎn) 問題 對策
一、前言
近年來，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作存在一些問題，雖然我國出臺了眾多管理條例與政策，但是始終未能有效解決，因此國有資產(chǎn)管理工作仍是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。這就要求對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理過程中存在的問題進行分析和對癥下藥，采取針對性的對策，提高資產(chǎn)管理水平，實現(xiàn)固定資產(chǎn)的保值增值。因此，本文對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題及對策的研究具有非常重要的現(xiàn)實意義。
二、問題分析
（一）思想認識問題
眾所周知，行政事業(yè)單位的所有資產(chǎn)全部屬于國有財產(chǎn)，但是，由于受到傳統(tǒng)意識的影響，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理人員在思想方面，并沒有認識到資產(chǎn)管理工作的重要性，甚至出現(xiàn)過度配置、中飽私囊等現(xiàn)象，造成國有資產(chǎn)流失。
（二）國有資產(chǎn)使用效率相對較低
隨著我國公共財政政策的不斷完善，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額在不斷增加，如果不能夠采取有效的措施加強國有資產(chǎn)管理管理，勢必會對影響其使用效益的提高。通過對我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)使用現(xiàn)狀進行調(diào)查研究，結果表明我國行政事業(yè)單位對于國有資產(chǎn)的利用水平相對較低，存在大量的閑置資產(chǎn)，導致出現(xiàn)了許多貪污現(xiàn)象，部分國有資產(chǎn)流失或被不法侵占。同時，我國行政事業(yè)單位缺乏有效的制度保障，導致國有資產(chǎn)使用效率較低，不能夠充分發(fā)揮應有的作用。
（三）缺乏健全的國有資產(chǎn)管理體系
現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位尚未創(chuàng)建健全的國有資產(chǎn)管理體系，這已經(jīng)成為國有資產(chǎn)保值增的主要瓶頸，具體表現(xiàn)在如下方面：固定資產(chǎn)采購、出售、管理以及報廢等管理不規(guī)范，普遍存在不按照規(guī)章制度辦理的現(xiàn)象；不重視實物管理與資產(chǎn)財務管理的有機結合、對國有資產(chǎn)的清查和核對等工作，資產(chǎn)管理部門與財務部門的權責不清，國有資產(chǎn)管理制度執(zhí)行力度不夠，存在只記賬不對賬，出現(xiàn)賬實不一現(xiàn)象，導致部分國有資產(chǎn)流失。
三、加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有效對策
（一）強化思想認識
正如上文所述，國有資產(chǎn)管理人員和相關負責人的思想認識高度不夠，嚴重的影響了資產(chǎn)管理質(zhì)量。為了提高國有資產(chǎn)管理水平，這就要求必須強化管理人員的思想認識和重視程度，并采用“胡蘿卜+大棒”的方式（胡蘿卜+大棒，一種獎勵和懲罰并存的激勵措施，源于“要想使驢子前進，在后面用大棒趕或者在前面用胡蘿卜誘導”），首先，應該選擇具有高綜合素質(zhì)、良好職業(yè)道德的人員從事國有資產(chǎn)管理工作，為提高資產(chǎn)管理質(zhì)量奠定基礎；其次，應該加強對相關人員的培訓和再教育，形成清正、廉潔的工作作風，確保其能夠抵抗各種誘惑，熱愛本職工作。
（二）提高國有資產(chǎn)使用率
針對我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)使用率相對較低的問題，我國政府要盡快探索一套適合本行政區(qū)域的國有資產(chǎn)管理模式，如建立科學的權責制度，確保每一份資產(chǎn)都具有相應的負責人，一旦資產(chǎn)管理出現(xiàn)問題，則追究相關負責人的責任。現(xiàn)階段，我國政府逐漸提高對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理重要性的認識，采取有效的措施加強國有資產(chǎn)管理，在政府以及行政事業(yè)單位的共同協(xié)作下，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)國有資產(chǎn)保值、增值的良性循環(huán)，這在一定程度上能夠提高國有資產(chǎn)使用率，促進行政事業(yè)單位的健康和長足發(fā)展。
（三）創(chuàng)建科學和完善的國有資產(chǎn)管理體系
為了提高國有資產(chǎn)管理水平和效率，我國行政事業(yè)單位應該借鑒國內(nèi)外先進的資產(chǎn)管理經(jīng)驗和先進理念，如引進作業(yè)理念、流程理念等，基于上述理念對國有資產(chǎn)管理體系進行科學、合理的調(diào)整和優(yōu)化。值得注意的是，因為行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理由許多流程組成，并且每一個流程都具有相應的作業(yè)，將作業(yè)劃分成不同的任務，對所有的作業(yè)鏈進行優(yōu)化，同時做好監(jiān)督管理，具體做好如下方面的工作：首先，創(chuàng)建高素質(zhì)的管理隊伍，加強培訓和教育，提高國有資產(chǎn)管理工作人員綜合素質(zhì)，對國有資產(chǎn)管理工作崗位設置進行分析，保證崗位設置的合理性和職責的明確性。其次，應該創(chuàng)建國有資產(chǎn)實物定期、定點管理制度，對于已經(jīng)采購的固定資產(chǎn)，應該建立專門的檔案庫，并根據(jù)固定資產(chǎn)清查所消耗的財力、時間以及人力等，制定科學的清查周期和頻率，并采取定點清查的方式，對已經(jīng)采購的各項資產(chǎn)使用情況進行監(jiān)督，保證所有采購的資產(chǎn)能夠按照意圖進行使用、管理、維修以及報廢等。再者，應該建立科學的資產(chǎn)處置制度，行政事業(yè)單位在管理國有資產(chǎn)時，需要根據(jù)相關程序，實現(xiàn)報主管部門或財政部門進行審批，審批通過后，才能進行調(diào)劑、公開拍賣或者自行處理。最后，行政事業(yè)單位應該緊隨時代的步伐，廣泛的應用先進的計算機技術、信息技術以及網(wǎng)絡技術等，創(chuàng)建國有資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)對所有國有資產(chǎn)管理的動態(tài)化、全面化以及準確化。
四、結束語
總之，通過對我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀進行分析，由于各種因素的影響，導致在國有資產(chǎn)管理過程中出現(xiàn)了許多問題，要針對導致出現(xiàn)問題的原因進行分析，從而采取針對性、有效性的解決對策，不斷提高資產(chǎn)管理工作水平和效率，實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的科學化、精細化管理。
參考文獻：
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