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[關(guān)鍵詞] 社區(qū)銀行法；社區(qū)銀行監(jiān)管；金融體系
[中圖分類號] F830.33 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-5024(2008)09-0187-03
[作者簡介] 胡曉濤，南京審計學院法律系講師，法學碩士，研究方向為民事訴訟法、親屬及繼承法、經(jīng)濟法。(江蘇 南京 211815)
一、制定社區(qū)銀行法的必要性
制定社區(qū)銀行法不僅十分必要，而且甚為緊迫。這主要是因為，一方面社區(qū)銀行作為金融創(chuàng)新的金融組織，其興起和發(fā)展是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，對經(jīng)濟和金融發(fā)展具有重要促進作用。另一方面發(fā)展社區(qū)銀行需要先謀而動，建立和健全社區(qū)銀行的法律法規(guī)，使之有法可依，在設(shè)立之初就走上健康運行和良性發(fā)展的軌道。
社區(qū)銀行，是資產(chǎn)規(guī)模較小，按股份制或股份合作制要求組建，局限于一定的區(qū)域范圍從事經(jīng)營，以當?shù)厣鐓^(qū)中小企業(yè)和個人客戶為服務(wù)對象的盈利性的現(xiàn)代商業(yè)銀行。社區(qū)銀行有4個顯著特征：資產(chǎn)規(guī)模較??；按股份制或合作制原則組建；社區(qū)的內(nèi)生性，既產(chǎn)生于社區(qū)，又服務(wù)于社區(qū)；以盈利為主要經(jīng)營目標，屬于現(xiàn)代商業(yè)銀行。社區(qū)銀行的這些特征，使其既區(qū)別于大中型商業(yè)銀行，又區(qū)別于合作制金融機構(gòu)。
社區(qū)銀行作為中國金融體系的新型成員，在中國經(jīng)濟和金融轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)，有其客觀必然性。在當代中國，社區(qū)不僅是經(jīng)濟和地理單元，而且是文化和價值取向單元。隨著經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展，人們將越來越多地生活在社區(qū)之中。隨著社會主義市場體系的不斷完善，區(qū)域經(jīng)濟的分化融合將顯著加強，多層次的地區(qū)經(jīng)濟圈將加快形成，不同層次、不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對金融服務(wù)提出了不同的要求。面對著區(qū)域經(jīng)濟加快演進的態(tài)勢，按行政區(qū)劃設(shè)置的、提供同質(zhì)化服務(wù)的大型銀行，已難以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異化的需要，而發(fā)展來源于社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)的社區(qū)銀行的要求，便日益強烈起來。
隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，金融需求已出現(xiàn)了多元化、多層次的特點，從而要求多元化、多層次的金融供給與之相適應(yīng)，城市金融如此，農(nóng)村金融也是這樣。在深化金融改革中，大中型商業(yè)銀行實行市場化經(jīng)營，進一步向大城市傾斜。城市中小企業(yè)尤其是民營中小型企業(yè)，以及城市個人創(chuàng)業(yè)者的融資難問題日益嚴重；農(nóng)村中小企業(yè)的融資、廣大農(nóng)戶和專業(yè)戶向正式金融機構(gòu)融資難上加難，這迫使他們轉(zhuǎn)向民間借貸。滿足中小企業(yè)和農(nóng)戶金融需求，必須大力推進城鄉(xiāng)金融的改革和創(chuàng)新，形成多種所有制形式和多種經(jīng)營方式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系，其中的一個重要內(nèi)容，便是積極發(fā)展社區(qū)銀行。
社區(qū)銀行經(jīng)營一般具有以下特點：一是經(jīng)營范圍的區(qū)域性，他們立足于社區(qū)，面向社區(qū)提供金融服務(wù)；二是服務(wù)對象的集中性，其服務(wù)目標集中于社區(qū)中小企業(yè)和居民；三是經(jīng)營策略的靈活性，與大中型銀行所采取的交易型經(jīng)營策略不同，社區(qū)銀行有條件采取關(guān)系融資策略，他們不受傳統(tǒng)的經(jīng)營模式和業(yè)務(wù)手段的束縛，根據(jù)社區(qū)金融需求的情況和特點，大膽創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，從而為社區(qū)中小企業(yè)和個體創(chuàng)業(yè)者融資提供了極大便利。社區(qū)銀行的這些特點，使其在市場競爭中具有多方面的比較優(yōu)勢。首先，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度建立起來的社區(qū)銀行，自始即具有較為規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，具有責、權(quán)、利相統(tǒng)一的管理機制，能較為充分地發(fā)揮內(nèi)在機制和約束激勵機制的功能，同時他們較少受地方政府的干預(yù)，作為獨立的金融供給主體與獨立的金融需求主體發(fā)生信用關(guān)系，從而為其市場化運作、防范風險、提高效益提供了良好的體制和機制基礎(chǔ)。其次，具有較強的適應(yīng)性。社區(qū)銀行經(jīng)營靈活，決策迅速，創(chuàng)新動力十足，熟悉社區(qū)情況，能根據(jù)社區(qū)金融需求主體小型化、多樣化的特點，及時推出個性化、特色化的產(chǎn)品和服務(wù)，從而使金融供給與金融需求相互適應(yīng)。再次，低成本優(yōu)勢。社區(qū)銀行具有信息成本優(yōu)勢，能詳細掌握社區(qū)內(nèi)貸款方的經(jīng)營和信用狀況，及時了解其信息的動態(tài)變化，從而能降低經(jīng)營風險和信貸成本。同時，社區(qū)銀行還具有成本優(yōu)勢，其股東與經(jīng)營者之間的關(guān)系密切，目標一致，能較好發(fā)揮控制機制的作用，同時其科層結(jié)構(gòu)簡單，鏈條較短，因而成本較低。最后，地緣人緣優(yōu)勢。社區(qū)銀行是社區(qū)土生土長的草根金融，其資金主要來源于社區(qū)的中小企業(yè)和居民，也主要服務(wù)于社區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)、中小企業(yè)和個體創(chuàng)業(yè)者，與社區(qū)中小企業(yè)和居民有著良好的合作關(guān)系，易于得到當?shù)卣椭行∑髽I(yè)的支持。社區(qū)銀行的這些優(yōu)勢，使得他們具有較強的生機和活力，在金融市場競爭中能頑強生存和發(fā)展，具有大中型銀行不可替代的地位和作用，對金融創(chuàng)新改革和社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，具有重要的促進作用。
在許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家，小型銀行數(shù)量眾多，成為銀行體系的重要組成部分。在經(jīng)濟最為發(fā)達的美國，主要面向社區(qū)中小企業(yè)、城市家庭、農(nóng)戶提供服務(wù)的社區(qū)銀行分布廣泛，發(fā)展強勁，充滿活力，對社區(qū)經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從我國目前情況看，嚴格理論意義上的社區(qū)銀行尚不存在，但是通過深化改革的農(nóng)村信用和城市商業(yè)銀行、部分非公商業(yè)銀行，在相當大程度上已具備了社區(qū)銀行的特性，他們未來的發(fā)展趨向便是社區(qū)銀行。
我國社區(qū)銀行既然具有必然性、必要性和緊迫性，那么社區(qū)銀行法的建立便勢在必行。國外社區(qū)銀行發(fā)展的一條重要經(jīng)驗，便是立法在先，在社區(qū)銀行發(fā)展之初，便致力于建立和健全社區(qū)銀行的法律法規(guī)。為了保證我國社區(qū)銀行的科學發(fā)展，我們應(yīng)堅決避免“先做游戲，后立規(guī)則”的思路，在先行試點，總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定社區(qū)銀行的法律法規(guī)，使其依法設(shè)立、合規(guī)運行，自始便走上健康發(fā)展的軌道。
二、社區(qū)銀行法的主要內(nèi)容
1.社區(qū)銀行的性質(zhì)。社區(qū)銀行的性質(zhì)為商業(yè)性銀行，而不是政策性銀行。社區(qū)銀行以盈利為目標，實行自主經(jīng)營、自負盈虧，是股份制或股份合作制的現(xiàn)代商業(yè)銀行。只有通過法律明確社區(qū)銀行的商業(yè)性質(zhì)，才能正確發(fā)揮其職能，避免社區(qū)銀行與政策性銀行的職能錯位。
2.社區(qū)銀行的定位和設(shè)立目的。社區(qū)銀行應(yīng)定位于當?shù)厣鐓^(qū)的“草根銀行”，主要為社區(qū)中小企業(yè)服務(wù)，尤其是為他們提供信貸等服務(wù)，為社區(qū)居民提供零售服務(wù)，這種市場定位應(yīng)以法律形式固定下來。社區(qū)銀行的設(shè)立目的，則應(yīng)強調(diào)服務(wù)社區(qū)經(jīng)濟，有效解決城市和農(nóng)村社區(qū)中小企業(yè)和居民的融資問題，提高金融供給的適應(yīng)性，為社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)和有力的金融支持力。
3.社區(qū)銀行的準入標準。為了保證社區(qū)銀行自始便健康運行和良性發(fā)展，社區(qū)銀行法應(yīng)堅持法制原則、公平競爭原則、服務(wù)社區(qū)原則和市場化原則，建立社區(qū)銀行的準入標準。社區(qū)銀行的資本準入，可根據(jù)不同情況建立不同的準入標準，一般來說，農(nóng)村社區(qū)銀行資本準入標準應(yīng)低于城市社區(qū)銀行，經(jīng)濟落后地區(qū)的應(yīng)低于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，采取股份合作制的應(yīng)低于股份制。在人員準入方面，應(yīng)建立高級管理人員的準入條件，明確任職資格和審批程序。制定業(yè)務(wù)準入規(guī)定，根據(jù)社區(qū)銀行的經(jīng)營特征，考慮到我國社區(qū)銀行尚處于設(shè)立初期，社區(qū)銀行的業(yè)務(wù)主要應(yīng)集中于存貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、買賣車債等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)方面，而對于發(fā)行金融債券、買賣、同業(yè)拆借、發(fā)行信用卡、資產(chǎn)證券化等方面的業(yè)務(wù)，則應(yīng)適當限制。另外，對社區(qū)銀行吸收社區(qū)外存款的比例，社區(qū)銀行對社區(qū)外貸款的比例，也應(yīng)作出一定的限制。
4.社區(qū)銀行的退出規(guī)定。在金融競爭環(huán)境中，社區(qū)銀行的進入和退出，都是不可避免的現(xiàn)象。金融競爭促進金融業(yè)務(wù)向優(yōu)質(zhì)社區(qū)銀行集中，他們將不斷擴大資本實力，提高金融效益；相反，劣質(zhì)社區(qū)銀行的業(yè)務(wù)將不斷流失，其生存和發(fā)展能力將日益衰弱，如果不能扭轉(zhuǎn)落后局面，就只能退出。社區(qū)銀行如果有進無退，就會弱化金融活力，浪費金融資源，增加改革成本，引發(fā)金融風險。因此，社區(qū)銀行法在制定社區(qū)銀行的進入規(guī)定時，必須同時作出退出規(guī)定，以資本充足率不良貸款率作為社區(qū)銀行的標準，如果資本充足率低于法定標準，即應(yīng)強制其退出，以保證債務(wù)的清償。社區(qū)銀行法還應(yīng)規(guī)定退出的審批程序，此程序應(yīng)包括預(yù)警、初審、終審等階段。對社區(qū)銀行實施日常監(jiān)管的基層監(jiān)管機構(gòu)，應(yīng)根據(jù)法定的預(yù)警指標體系，對社區(qū)銀行發(fā)出預(yù)警，并對其提出相應(yīng)的整改意見。如果社區(qū)銀行不能改善風險管理，其資本金仍不能達到法定標準，則應(yīng)提出退出意見。社區(qū)銀行退出的最終決定應(yīng)由省級監(jiān)管機構(gòu)終審，一些資本和經(jīng)營規(guī)模較大的社區(qū)銀行的退出，則應(yīng)由國家監(jiān)管機構(gòu)加以審批。
5.社區(qū)再投資的規(guī)定。社區(qū)銀行與社區(qū)經(jīng)濟，是相互依存、相互促進的。社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，需要社區(qū)銀行強有力的支持，而社區(qū)銀行要提高效率和效益，也不能脫離社區(qū)經(jīng)濟這一根本，社區(qū)銀行只有創(chuàng)造社區(qū)經(jīng)濟的輝煌，才能創(chuàng)造自身的輝煌。當前，我國城市的中小企業(yè)普遍存在著貸款難的問題，個體創(chuàng)業(yè)者貸款更是困難重重。農(nóng)村中小企業(yè)和廣大農(nóng)戶長期受信貸難的困擾，由于正規(guī)金融的供給不足，他們不得不轉(zhuǎn)向民間借貸。目前，農(nóng)村金融中存在一種現(xiàn)象，一方面，農(nóng)村資金供給缺口本來就很大，農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)戶金融需求原本就很難得到滿足，但另一方面，農(nóng)村資金外流現(xiàn)象卻相當嚴重，大型商業(yè)銀行吸納農(nóng)村存款，轉(zhuǎn)而將資金投向城市。農(nóng)村信用社相當大的一部分資金也是投向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。郵政儲蓄在農(nóng)村更是吸納存款而不提供貸款。目前，農(nóng)村金融機構(gòu)都程度不同地成為農(nóng)村資金的吸管，這對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展無疑是雪上加霜。因此，發(fā)展社區(qū)銀行，要制定社區(qū)投資法規(guī)，不論是城市社區(qū)銀行，還是農(nóng)村社區(qū)銀行，都要規(guī)定其應(yīng)首先滿足社區(qū)中小企業(yè)和居民的貸款需求，確定社區(qū)信貸在信貸總額中的最低比重，保證資金來源于社區(qū)又主要用于社區(qū)。要將能否滿足社區(qū)融資需求以及滿足程度，作為對社區(qū)銀行進行評級的依據(jù)，根據(jù)評級結(jié)果來決定對社區(qū)銀行資本和資產(chǎn)規(guī)模擴張申請的審批。
三、社區(qū)銀行的監(jiān)管法規(guī)
社區(qū)銀行的監(jiān)管法規(guī)，是社區(qū)銀行法的重要內(nèi)容。我國社區(qū)銀行在設(shè)立之初，即應(yīng)制定監(jiān)管方面的法律法規(guī)。
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，同時又是一個特殊的高風險行業(yè)。從某種意義來說，金融發(fā)展史便是一部金融風險史。金融風險繁多，無所不在，無時不有，社區(qū)銀行同樣如此。
社區(qū)銀行風險，是其在經(jīng)營過程中由于市場預(yù)測和經(jīng)營決策失誤、外部環(huán)境發(fā)生變化以及其他種種原因，造成其資產(chǎn)、財產(chǎn)和信譽遭受損失的可能性。與大中型銀行相比，社區(qū)銀行在資本規(guī)模、經(jīng)營戰(zhàn)略、服務(wù)、業(yè)務(wù)方式等方面，都具有自身的金融特點，由此決定了其金融風險也存在自身的特點。社區(qū)銀行的信用風險較為集中，信用風險管理的難度較大。社區(qū)銀行由于其競爭力的弱小，在利率市場化的推進中將面臨較大的利率風險。社區(qū)銀行由于某些方面的優(yōu)勢，使得操作風險相對較低，但是由于其主要實施關(guān)系融資，信貸決策所依據(jù)的信息的準確性、可靠性和透明性較低，量化信息少，這就使得他們在信貸管理中人為的因素較多，主要依決策的經(jīng)驗、道德素養(yǎng)和主觀判斷，加之員工隊伍業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)較低、風險管理能力較弱，員工數(shù)量較少，往往一人多崗、身兼數(shù)職，造成部門之間和崗位之間難以做到相互監(jiān)督，因而加大了其操作風險。社區(qū)銀行存在資產(chǎn)盲目擴張的風險。社區(qū)銀行資本規(guī)模和經(jīng)營規(guī)模較小，存在規(guī)模不經(jīng)濟、開發(fā)新業(yè)務(wù)成本較高、較大的優(yōu)質(zhì)項目上難以介入等問題，而適度的經(jīng)營規(guī)模對于提高社區(qū)銀行競爭力具有重大作用。利益追求和競爭壓力，可能驅(qū)使社區(qū)銀行盲目擴大資產(chǎn)規(guī)模，使其資本充足率達不到規(guī)定標準，在這種情況下一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)嚴重問題，則可能引起資金鏈的斷裂，甚至造成系統(tǒng)性金融風險。金融風險有一個重要特點，即風險的傳染性和擴張性，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，從而影響整個金融業(yè)的穩(wěn)定。社區(qū)銀行一旦形成系統(tǒng)性風險，很可能造成整個金融的動蕩，給金融體系和經(jīng)濟發(fā)展帶來破壞。因此，對社區(qū)銀行，自始即應(yīng)加強監(jiān)管，建立和健全監(jiān)管法規(guī)。
社區(qū)銀行法要規(guī)定社區(qū)銀行必須構(gòu)建有效監(jiān)管體系，主要包括：建立社區(qū)銀行協(xié)會，該協(xié)會作為社區(qū)銀行自我管理和自我服務(wù)的行業(yè)自律組織，既要協(xié)調(diào)好社區(qū)銀行之間的關(guān)系，維護社區(qū)銀行之間的公平競爭，又要溝通社區(qū)銀行與監(jiān)管機構(gòu)、地方政府之間的關(guān)系；代表社區(qū)銀行的利益，既要為之提供多方面的服務(wù)，又要督促社區(qū)銀行依法經(jīng)營。社區(qū)銀行有權(quán)決定是否加入?yún)f(xié)會，有權(quán)選擇協(xié)會管理人員。社區(qū)銀行法要規(guī)定社區(qū)銀行建立和完善內(nèi)部控制體系，包括內(nèi)部控制制度和稽核制度。規(guī)定社區(qū)銀行必須接受外部監(jiān)督，除了接受外部審計機構(gòu)監(jiān)督外，還應(yīng)接受社區(qū)中小企業(yè)和居民的監(jiān)督。社區(qū)銀行法應(yīng)規(guī)定社區(qū)銀行的信息披露制度，包括信息披露的內(nèi)容、頻率、方式和范圍等。
監(jiān)管部門的監(jiān)管對社區(qū)銀行的良性發(fā)展具有特別重要的意義。社區(qū)銀行法要規(guī)定社區(qū)銀行監(jiān)管機構(gòu)工作的基本方針，即依法監(jiān)管，防范和控制社區(qū)銀行的風險，懲處違法違規(guī)行為，清除不良個體，促進社區(qū)銀行的健康持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管部門要實施社區(qū)銀行的合規(guī)性監(jiān)管，尤其要重點加強對社區(qū)銀行的資本充足率、對社區(qū)融資比例等合規(guī)性監(jiān)管，尤其是加強以風險為本的監(jiān)管，通過日常監(jiān)管，及時了解社區(qū)銀行的資產(chǎn)率、資金的安全性和流動性、內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況、風險管理等，據(jù)此對社區(qū)銀行進行評級，實行分類監(jiān)管，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，以提高監(jiān)管效果，降低監(jiān)管成本。
社區(qū)銀行的發(fā)展給金融監(jiān)管提出了一系列新問題，對基層監(jiān)管部門和監(jiān)管人員都提出了嚴峻挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)以是否及時掌握社區(qū)的財務(wù)情況和風險情況、是否及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)銀行出現(xiàn)的問題、是否對社區(qū)銀行風險管理系統(tǒng)作出準確判斷和評級、是否對有問題社區(qū)銀行及時依法處置，作為考核依據(jù)。對于由于失職而招致?lián)p失的監(jiān)管機構(gòu)和人員，則應(yīng)依法追究其監(jiān)管責任。
參考文獻：
一、國庫監(jiān)管中存在的矛盾與沖突
(一)法定職責與履職環(huán)境之間的沖突
1.《人民銀行法》、《預(yù)算法》對中央銀行國庫職能僅簡單表述為經(jīng)理國庫，缺乏對“經(jīng)理”、“國庫”內(nèi)涵的明確法律釋義。
2.部分制度缺乏時效性和可操作性。(1)個別制度亟待修訂。作為行政法規(guī)，《國家金庫條例》已制定20多年，其頒布時間遠早于《人民銀行法》和《預(yù)算法》，國庫監(jiān)管定位模糊，處罰依據(jù)籠統(tǒng)，甚至在與財政部門的監(jiān)督關(guān)系內(nèi)容方面有所沖突。個別1990年制定的檢查依據(jù)仍然沿用，不適應(yīng)目前國庫核算業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。(2)部分制度間存在沖突。集中支付業(yè)務(wù)處理中，制度要求采取由銀行先行墊付資金，后集中清算的“先支付后清算”的業(yè)務(wù)處理模式，但在《商業(yè)銀行法》和《人民銀行支付結(jié)算管理辦法》中明確規(guī)定商業(yè)銀行不得墊付資金，制度規(guī)定存在不一致性。
3.制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展。一是財政專戶的問題。目前財政部門開設(shè)在商業(yè)銀行的財政專戶較多，財政資金沉淀在財政專戶，既未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，與財政國庫集中支付改革的“建立國庫單一賬戶”的初衷相悖，也無相應(yīng)制度約束。二是國庫核算問題。國庫部門除執(zhí)行《國庫會計管理規(guī)定》等具體規(guī)范性制度外，辦理退庫、撥款、稅收入庫等業(yè)務(wù)，均執(zhí)行財稅部門的制度，不能涵蓋整個國庫核算業(yè)務(wù)的全過程，導致出現(xiàn)無章可循的情形。
法定職責與履職環(huán)境之間的沖突加大了國庫監(jiān)督的履職難度。具體表現(xiàn)在：一是監(jiān)督信息不對稱。國庫部門與財稅部門之間由于行政隸屬關(guān)系不同、溝通機制欠缺等原因，部門間信息掌握不對稱，無法有效監(jiān)督可能出現(xiàn)的不合規(guī)劃撥國庫資金行為。二是監(jiān)督有效依據(jù)不足?！秶医饚鞐l例》規(guī)定，國家金庫“必須認真貫徹國家的方針、政策和財經(jīng)制度，發(fā)揮國庫的促進和監(jiān)督作用”，但現(xiàn)行法律法規(guī)賦予國庫部門實施監(jiān)管的手段和權(quán)限有限。
(二)全面服務(wù)與有效監(jiān)督之間的沖突
一方面打造現(xiàn)代化服務(wù)型國庫，是順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求、滿足公共財政建設(shè)提出的服務(wù)需求、實現(xiàn)科學持續(xù)發(fā)展的有效途徑。另一方面，履行監(jiān)督職責是法律對國庫服務(wù)提出的基本要求。國庫資金使用必須嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，管理必須嚴格按照法律規(guī)定執(zhí)行，國庫必須依法履行監(jiān)督職責。由于核算和監(jiān)督的對象是預(yù)算資金，因此國庫部門要經(jīng)常與財政、稅務(wù)、海關(guān)等征收機關(guān)溝通，雙方對有關(guān)法律法規(guī)的理解可能存在不同。另外，對支庫、集中收付行及國庫經(jīng)收處的監(jiān)管有待進一步加強。受商業(yè)銀行經(jīng)營目標和業(yè)務(wù)競爭日趨激烈的影響，支庫、銀行和國庫經(jīng)收處延壓非稅收入、開立預(yù)算收入過渡賬戶等違規(guī)操作屢禁不止，且由于銀行和辦理國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行網(wǎng)點分布廣，難以對其進行全方位有效監(jiān)管。
(三)資金安全與提高效率之間的沖突
由于國庫業(yè)務(wù)核算處理方式和風險防范理念尚未有效轉(zhuǎn)變，依靠科技手段進行實時監(jiān)控和風險防范的應(yīng)用水平較低，各級國庫仍然沿襲靜態(tài)的、事后的、以手工為主的傳統(tǒng)現(xiàn)場監(jiān)管方式，非現(xiàn)場監(jiān)管手段相對缺失，難以保證獲取監(jiān)管信息的完整性和準確性，影響了國庫資金的風險分析和科學評估，成為制約國庫監(jiān)督、監(jiān)測、預(yù)警機制建設(shè)的瓶頸。如在目前國庫會計核算系統(tǒng)中，每一筆業(yè)務(wù)需經(jīng)明細記賬、明細復核、資金記賬、資金復核等多人處理，加之事后監(jiān)督部門的再監(jiān)督，出現(xiàn)技術(shù)性差錯的可能性并不大，但這種核算零差錯在某種程度上是建立在犧牲效率的前提下，既不利于解放人力資源，也難以集中力量對關(guān)鍵風險點進行監(jiān)控。
(四)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展與有效規(guī)避風險之間的沖突
國庫業(yè)務(wù)是具有高風險的中央銀行基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，隨著該業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，有效防范風險變得尤為重要。一是隨著國庫業(yè)務(wù)從手工操作到電子化管理方式的改進，國庫部門的電子化、科技化、信息化需要專業(yè)人員予以保障。二是基層國庫從業(yè)人員工作壓力大、工作內(nèi)容重復單調(diào)，致使國庫業(yè)務(wù)崗位難以吸引年輕、學歷高的人才，也影響了在崗人員的工作熱情和積極性。三是需正確全面認識國庫工作，注重加強國庫調(diào)研分析。國庫丁作不能僅停留在錄入、記賬、復核，更要有高層次人才對國庫資金進行統(tǒng)計監(jiān)測，搞好調(diào)研，做好分析預(yù)測，以適應(yīng)宏觀調(diào)控之需。
二、進一步優(yōu)化國庫監(jiān)管的路徑
(一)完善法律法規(guī)，明確人民銀行經(jīng)理國庫的法定地位
一是盡快對《預(yù)算法》、《國家金庫條例》進行修訂。主動推動修訂工作，明確人民銀行經(jīng)理國庫職責的充分必要性，使人民銀行經(jīng)理國庫有法能依、有法必依。二是探索研究出臺《國庫法》。根據(jù)金融財稅體制改革和國庫工作的實際，在《預(yù)算法》、《國家金庫條例》及其《實施細則》的基礎(chǔ)上，研究出臺《國庫法》，明確各級國庫在預(yù)算管理中的職責權(quán)限、監(jiān)管地位、監(jiān)管范圍和處罰依據(jù)。從而為各級國庫開展服務(wù)和監(jiān)管提供明確的法律依據(jù)和支撐。三是優(yōu)化履職環(huán)境。主動加強與地方政府、部門的溝通協(xié)調(diào)，完善信息共享機制，著力解決人民銀行履職過程中存在的利益沖突，優(yōu)化人民銀行經(jīng)理國庫職責的履職環(huán)境。
(二)強化制度執(zhí)行力建設(shè)，提升國庫工作質(zhì)量
一是加強內(nèi)控制度建設(shè)。定期對國庫業(yè)務(wù)制度進行梳理和修訂，重點解決創(chuàng)新性業(yè)務(wù)無章可循、傳統(tǒng)業(yè)務(wù)有章難循和有章不循的問題。建議統(tǒng)一國庫電算化操作性規(guī)定，避免國庫核算業(yè)務(wù)應(yīng)用信息技術(shù)制度盲區(qū)；優(yōu)化集中支付業(yè)務(wù)流程；取消紙質(zhì)打印電子繳稅入庫清單，改由電子介質(zhì)保存，降低人力物力成本，提高效率。二是更新業(yè)務(wù)處理和風險防范理念。建議借鑒商業(yè)銀行業(yè)務(wù)處理模式，探索實行柜員制，建立更為有效的風險防控制度，進一步優(yōu)化業(yè)務(wù)處理模式和操作流程。減少各類紙質(zhì)登記簿的重復設(shè)置，提升風險防控的電子化水平。三是進一步規(guī)范國庫信息化建設(shè)。建議在國庫系統(tǒng)的開發(fā)、推廣和利用方面進行統(tǒng)一規(guī)劃，加強協(xié)調(diào)配合，充分整合，避免造成資源浪費和重復勞動。對擬推廣使用的系統(tǒng)明確推廣時間，提出具體要求，避免新舊系統(tǒng)并行時間過長，人為增加風險隱患和工作量。完善災(zāi)備系統(tǒng)，暢通系統(tǒng)運行維護渠道，進一步加強信息化保障能力建設(shè)。
(三)完善國庫監(jiān)管機制，保障國庫資金安全
一是進一步調(diào)整監(jiān)管思路，提升國庫監(jiān)管手段。充實監(jiān)管人員，解決監(jiān)管崗位人員缺位的問題，強化非現(xiàn)場監(jiān)管手段，加強對商業(yè)銀行零余額賬戶及財政資金支付清算等業(yè)務(wù)的監(jiān)管。二是推進國庫單一賬戶改革，加強內(nèi)部資源共享，實現(xiàn)對財政專戶的有效監(jiān)督。三是健全非稅收入等新業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查機制。各級國庫部門在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督全過程中處于事中監(jiān)督的位置，應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)、制止非稅收入收繳過程中的各種違法違規(guī)行為，維護國家預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。
【關(guān)鍵詞】信貸政策 金融立法 對策建議
“十一五”期間，我國經(jīng)受了經(jīng)濟增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱、罕見國際金融危機、嚴重自然災(zāi)害、物價持續(xù)上漲等嚴峻挑戰(zhàn)。信貸政策作為我國宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分，五年來通過加大對“三農(nóng)”、就業(yè)、中小企業(yè)、扶貧、助學、區(qū)域發(fā)展、救急應(yīng)災(zāi)等重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持和房地產(chǎn)信貸的調(diào)控，有力地支持和促進了國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。盡管“十一五”期間我國信貸政策調(diào)控取得了明顯成效，但在制定、實施和監(jiān)督中仍存在不盡如人意之處，制約了信貸政策的有效發(fā)揮。
一、“十一五”期間我國信貸政策制定、實施和監(jiān)督現(xiàn)狀
（一）信貸政策制定現(xiàn)狀：涉及領(lǐng)域多，政出多門
從調(diào)控內(nèi)容看：“十一五”期間，我國出臺的信貸政策涉及多個領(lǐng)域，政策內(nèi)容大體包含四個方面：
第一，與貨幣總量有關(guān)的信貸政策（見表1）。通過信貸政策措施影響貨幣乘數(shù)和貨幣流動性。如，調(diào)整住房消費貸款的首付款比例，適當擴大或收縮內(nèi)需，并利用這些產(chǎn)業(yè)鏈條較長、與上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的特點，從需求方調(diào)控經(jīng)濟增長速度。
表1：“十一五”期間我國出臺的與貨幣總量有關(guān)的主要信貸政策（房地產(chǎn)方面）
第二，扶持類信貸政策（見表2-1、2-2）。配合國家產(chǎn)業(yè)政策，通過貸款貼息、政策扶持等多種手段，引導信貸資金向國家政策需要鼓勵和扶持的地區(qū)及行業(yè)流動，以扶持這些地區(qū)和行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展。包括對“三農(nóng)”、中小企業(yè)、民貿(mào)民品、就業(yè)、助學等重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)方面的信貸支持。
“十一五”期間出臺的扶持類信貸政策還包括支持服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，以及縣域經(jīng)濟、應(yīng)對各類突發(fā)事件等方面的政策。
第三，限制類的信貸政策（見表3）。引導銀行業(yè)金融機構(gòu)通過調(diào)整授信額度、調(diào)整信貸風險評級和風險溢價等方式，限制信貸資金向某些產(chǎn)業(yè)、行業(yè)及地區(qū)過度投放，體現(xiàn)扶優(yōu)限劣原則。具體是對“兩高一資”落后產(chǎn)能、產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)等限制行業(yè)的信貸調(diào)控政策。
第四，信貸法律法規(guī)（見表4）。旨在引導、規(guī)范和促進金融創(chuàng)新，防范信貸風險。如，就保障性住房、流動資金貸款等信貸管理以及支持縣域經(jīng)濟的信貸考核等，以部門規(guī)章來規(guī)范金融機構(gòu)相關(guān)信貸業(yè)務(wù)。
表4：“十一五”期間我國出臺的信貸規(guī)章類主要信貸政策
從制定部門看：“十一五”期間，信貸政策制定部門涉及人民銀行、銀監(jiān)會、發(fā)改委、財政部、教育部等多個國務(wù)院部委。
第一，以人民銀行為主導的信貸政策。①單獨制定。人民銀行自主出臺了涉及三農(nóng)、中小企業(yè)、民貿(mào)民品、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的多項信貸政策；②與金融監(jiān)管部門聯(lián)合制定。如，人民銀行與銀監(jiān)會就房地產(chǎn)、奶業(yè)發(fā)展、三農(nóng)、節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能等方面聯(lián)合出臺了相關(guān)信貸政策，與銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會共同就服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、林業(yè)發(fā)展、災(zāi)后重建等出臺信貸政策；③與相關(guān)部委聯(lián)合制定。如，人民銀行與商務(wù)部、稅務(wù)總局聯(lián)合制定了出口退稅托管貸款和出口外包服務(wù)業(yè)的信貸政策，與財政部、人力資源和社會保障部制定了下崗失業(yè)小額擔保貸款的信貸政策等。
第二，以銀監(jiān)會為主導的信貸政策。①單獨制定。銀監(jiān)會獨自制定了小企業(yè)、服務(wù)業(yè)、助學、項目融資等方面的信貸政策和信貸規(guī)章；②與相關(guān)部委聯(lián)合制定。如，銀監(jiān)會與中華全國總工會出臺了工會創(chuàng)業(yè)小額貸款的信貸政策。
第三，以相關(guān)部委為主導的信貸政策。如，發(fā)改委聯(lián)合人民銀行、銀監(jiān)會等十部委出臺了抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)的限制類信貸政策；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合人民銀行、銀監(jiān)會制定了與房地產(chǎn)有關(guān)的信貸政策等。
（二）信貸政策實施現(xiàn)狀：實施效果與預(yù)期存在差異
“十一五”期間，我國出臺的信貸政策在促進宏觀調(diào)控目標實現(xiàn)中發(fā)揮了重要作用，但信貸政策實施效果與預(yù)期仍存在較大差異。主要表現(xiàn)在：
第一，信貸政策在傳導實施中效力弱化。許多信貸政策在實施過程中由于政策實施主體各個層面對政策的認知、認同度逐步減弱而很難達到有效實施。如，對“三農(nóng)”和中小企業(yè)的信貸，雖經(jīng)多年反復強調(diào)但至今仍是薄弱環(huán)節(jié)。
第二，信貸政策傳導實施中出現(xiàn)“斷檔”。目前，商業(yè)銀行總行都有一套信貸準入標準、審批授信程序、信貸產(chǎn)品、業(yè)績考核、責任追究等內(nèi)部管理規(guī)定，若沒有出臺相關(guān)的信貸指引，具體經(jīng)辦行在工作中很難操作。如，個別國有商業(yè)銀行就沒有出臺針對下崗失業(yè)小額擔保貸款的系統(tǒng)內(nèi)部具體規(guī)定。
第三，市場主體對部分信貸政策反應(yīng)不夠敏感。信貸政策的正面效應(yīng)是公認的，但對“調(diào)控”類如淘汰落后產(chǎn)能、規(guī)范房地產(chǎn)發(fā)展等信貸政策，往往會與地方、企業(yè)和銀行的利益沖突，缺乏自主敏感反應(yīng)已成為一種較為普遍的現(xiàn)象。多年來，產(chǎn)能過剩和住房價格“居高難下”一直是我國宏觀調(diào)控的重點。
（三）信貸政策監(jiān)督現(xiàn)狀：監(jiān)管部門不明確
目前，人民銀行和銀監(jiān)會對銀行業(yè)金融機構(gòu)都擁相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)，但金融機構(gòu)對信貸政策執(zhí)行情況的監(jiān)督由哪個部門具體實施，《人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》均沒有做出明確規(guī)定，致使人民銀行和銀監(jiān)會在監(jiān)督信貸政策方面存在交叉。
人民銀行方面：主要采取“窗口指導”的方式引導金融機構(gòu)落實信貸政策。
第一，指導金融機構(gòu)編制全年信貸規(guī)劃并根據(jù)調(diào)控形勢適時調(diào)整，使之與我國預(yù)期經(jīng)濟增速相適應(yīng)。如，2008年四季度，為有效應(yīng)對國際金融危機帶來的沖擊，人民銀行適時調(diào)增了2008年度商業(yè)銀行信貸規(guī)模，對全國性商業(yè)銀行在原有信貸規(guī)?；A(chǔ)上調(diào)增5%，對地方性商業(yè)銀行調(diào)增10%。
第二，召開“窗口指導”會議，引導金融機構(gòu)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整合理投放信貸資金，不斷優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。如，2010年第四季度，面對信貸需求旺盛、信貸擴張勢頭增強、通脹壓力上升、流動性管理壓力增大等宏觀經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的新問題，以及房地產(chǎn)調(diào)控、規(guī)范地方政府融資平臺公司債務(wù)、淘汰落后產(chǎn)能等政策落實中出現(xiàn)的新情況，人民銀行在2010年11月和12月連續(xù)召開信貸形勢座談會，引導金融機構(gòu)加強自我調(diào)整信貸行為，保持信貸適度增長，增強風險防范能力。
第三，開展信貸政策導向效果評估，強化金融機構(gòu)自覺執(zhí)行信貸政策的責任意識。從2008年起，人民銀行在部分省區(qū)試點信貸政策導向效果評估工作，目前已全面鋪開。評估工作主要從執(zhí)行信貸政策效率、房地產(chǎn)信貸、涉農(nóng)信貸、助學信貸、再就業(yè)小額信貸、中小企業(yè)信貸等方面，定期對金融機構(gòu)進行評估，并向地方政府和金融機構(gòu)通報，以增強金融機構(gòu)對信貸政策的執(zhí)行效力。
銀監(jiān)會方面：重點對信貸資金的“合規(guī)性”進行監(jiān)督，通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管理指導金融機構(gòu)防范信貸風險。
第一，進行持續(xù)風險提示。銀監(jiān)會多次對于信貸資金違規(guī)進入股市、樓市的問題給重點風險提示。
第二，加強對重點行業(yè)信貸風險的防控。如，針對部分城市房地產(chǎn)價格上漲過快、房地產(chǎn)信貸風險隱患增多的情況，2009年，銀監(jiān)會要求銀行業(yè)金融機構(gòu)將開發(fā)商、項目公司和母公司的授信統(tǒng)一管理，實施并表監(jiān)管，防止信貸資金被挪用為資本金，防止房地產(chǎn)企業(yè)杠桿率過高。
第三，完善信貸法規(guī)建設(shè)。2009年下半年以來，銀監(jiān)會先后出臺“三個辦法、一個指引”，從制度和機制上強化貸款資金支付審核和受托支付管理，規(guī)范和強化貸款風險管控，防止信貸資金“空轉(zhuǎn)”或被擠占挪用，保護客戶的合法權(quán)益，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。
二、我國信貸政策制定、實施和監(jiān)督現(xiàn)狀的成因
（一）宏觀調(diào)控涉及部門多和部門利益，造成信貸政策“政出多門”
目前，國家發(fā)改委、財政部以及人民銀行是我國宏觀調(diào)控的三個最為重要的部門，發(fā)改委負責綜合平衡即產(chǎn)業(yè)政策，財政部側(cè)重財政政策，人民銀行則掌控貨幣信貸政策。近年來，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”一直是我國宏觀調(diào)控的主基調(diào)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整離不開信貸政策的支持，每一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的出臺勢必會涉及到相關(guān)領(lǐng)域的信貸政策指導。而不同領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策又有不同的主導部委，如，房地產(chǎn)領(lǐng)域以住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為主導，土地管控由國土資源部為主導，就業(yè)再就業(yè)以人力資源和社會保障部為主導等。由于長期以來我國部門利益和權(quán)威主義的存在，部門之間職責交叉導致在分工與協(xié)作上存在推諉、扯皮或爭權(quán)和保護等行為和現(xiàn)象，信貸政策“政出多門”成為必然。
（二）人民銀行“窗口指導”軟約束，弱化了信貸政策的調(diào)控功能
人民銀行作為信貸政策制定的主導部門，多年來對信貸政策實施和監(jiān)督方式一直以“窗口指導”為主，而“窗口指導”屬于道義勸說的“軟”約束，缺乏“硬性”的規(guī)范，導致央行“窗口指導”與貨幣信貸結(jié)構(gòu)調(diào)控預(yù)期目標出現(xiàn)較大的差異性，常常會出現(xiàn)在貨幣政策總量調(diào)控發(fā)揮效應(yīng)的同時，信貸政策結(jié)構(gòu)調(diào)控失靈，形成了貨幣政策總量調(diào)控單方突進的格局，信貸政策執(zhí)行不到位、信貸結(jié)構(gòu)調(diào)控不盡如人意等問題在實踐中暴露，直接影響了信貸政策的實施效果。
（三）人民銀行與銀監(jiān)會的分工與協(xié)作的法律邊界模糊，致使信貸政策監(jiān)管職責不明確
信貸政策管理權(quán)限大致分為宏觀和微觀兩個層次：宏觀管理權(quán)限包括制定和實施宏觀經(jīng)濟政策等，微觀管理權(quán)主要是指對某一項信貸政策在某一地區(qū)和銀行實施情況的監(jiān)管，也包括銀監(jiān)部門制定某一項信貸業(yè)務(wù)風險管理指引及其監(jiān)管。但現(xiàn)行《人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》沒有清晰明確各自的“信貸政策”管理職責。盡管2008年8月國務(wù)院確定了人民銀行新“三定”方案，賦予于央行“制定和實施宏觀的信貸指導政策”的職能，擁有信貸政策的宏觀管理權(quán)限，卻仍然缺乏微觀管理權(quán)限，即：監(jiān)督宏觀信貸政策執(zhí)行的職權(quán)。目前，人民銀行與銀監(jiān)會對信貸政策監(jiān)督問題仍處于交叉、糾結(jié)和磋商之中。
三、完善我國信貸政策制定、實施和監(jiān)督的建議
（一）建立信貸政策部際聯(lián)系會議機制，解決信貸政策“政出多門”的問題
建議國務(wù)院授權(quán)人民銀行牽頭建立信貸政策部際聯(lián)席會議制度，定期組織發(fā)改委、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、銀監(jiān)會等有關(guān)部委召開會議，研究討論制定經(jīng)濟社會發(fā)展所需信貸政策問題，分析評估已出臺政策的運行情況，研究確定并公布未來一段時期全國信貸政策的總體目標和發(fā)展規(guī)劃等，加大信息交換機制和政策磋商機制，避免宏觀調(diào)控過程中因政出多門而延誤調(diào)控時機的現(xiàn)象，進一步提高金融調(diào)控效率。
（二）修訂《人民銀行法》，明確人民銀行制定、實施和監(jiān)督信貸政策的法律地位
建議重新修訂《人民銀行法》，明確人民銀行作為信貸政策制定、實施和監(jiān)督的主體地位，并對相應(yīng)的責權(quán)利進行規(guī)范，確保信貸政策得以有效地執(zhí)行。一是賦予人民銀行制定和實施信貸政策的職能。將《人民銀行法》第四條履行的職責中，新增“制定和實施宏觀信貸指導政策”這一職能；二是明確制定和實施信貸政策作為人民銀行貨幣政策工具之一。將第二十三條的人民銀行運用的貨幣工具中，新增“制定和實施宏觀信貸指導政策”這一貨幣政策工具；三是增加人民銀行監(jiān)督信貸政策執(zhí)行的行政執(zhí)法權(quán)。將第三十二條的人民銀行擁有的檢查監(jiān)督權(quán)中，新增對金融機構(gòu)“執(zhí)行宏觀信貸指導政策規(guī)定的行為”進行檢查監(jiān)督。
（三）出臺行政法規(guī)，進一步劃分人民銀行與銀監(jiān)會制定、實施和監(jiān)督信貸政策的具體分工
通過修訂《人民銀行法》明確人民銀行制定、實施和監(jiān)督信貸政策法律地位的同時，建議國務(wù)院出臺類似“宏觀信貸指導政策制定、實施和監(jiān)督管理規(guī)定”的行政法規(guī)，進一步劃分央行與銀監(jiān)等部門間在制定、實施和監(jiān)督信貸政策上的職責分工。參照《立法法》的政策制定權(quán)限層級制約的程序規(guī)則，遵循上位政策制約下位政策，明確央行的宏觀信貸政策制約銀監(jiān)會的信貸風險管理政策。在監(jiān)督信貸政策執(zhí)行方面，賦于人民銀行對信貸政策執(zhí)行情況監(jiān)督檢查的側(cè)重點在于“執(zhí)行宏觀信貸指導政策規(guī)定的行為”，主要圍繞宏觀調(diào)控目標和影響國民經(jīng)濟正常運行的重要領(lǐng)域，監(jiān)督金融機構(gòu)信貸結(jié)構(gòu)和信貸投向，為央行金融調(diào)控提供有效的貨幣運行核心信息；而銀監(jiān)部門對金融機構(gòu)的信貸管理則應(yīng)圍繞“安全性、流動性、效益性”的經(jīng)營原則，側(cè)重于金融機構(gòu)信貸業(yè)務(wù)的合規(guī)性和風險性監(jiān)督。同時，明確人民銀行與銀監(jiān)會要建立政策磋商機制，以減少監(jiān)管資源浪費和部門政策的沖突。
參考文獻
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【關(guān)鍵詞】基層中央銀行 金融消費權(quán)益 保護 問題
近年來，部分基層中央銀行通過試點，努力探索，扎實推進金融消費權(quán)益保護工作，在規(guī)章制度設(shè)計等多個領(lǐng)域的積極嘗試，都非常富有成效。但在同時，受種種因素的影響，目前基層中央銀行在開展金融消費權(quán)益保護工作中還面臨著諸多困難與問題，殛待解決。
一、中國人民銀行分支機構(gòu)的設(shè)置
中國人民銀行是我國的中央銀行，我國的中央銀行職責全部由其履行。中國人民銀行依據(jù)履行職責的需要設(shè)置如下分支機構(gòu)：
上?？偛浚旖蚍中校ü茌犔旖蚴?、河北省、山西省及）、沈陽分行（管轄遼寧省、吉林省、黑龍江?。?、南京分行（管轄江蘇省、安徽?。戏中校ü茌犐綎|省、河南?。?、武漢分行（管轄江西省、湖北省、湖南?。?、廣州分行（管轄廣東省、海南省和廣西壯族自治區(qū)）、成都分行（管轄四川省、貴州省、云南省、自治區(qū)）、西安分行（管轄陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省和新疆維物爾自治區(qū)）8個分行，2個營業(yè)管理部（即中國人民銀行營業(yè)管理部（北京市）和中國人民銀行重慶營業(yè)管理部），25個省會（首府）級及副省級城市中心支行（其中省會（首府）級20個，副省級5個），6個分行營業(yè)管理部，308個市（州、盟）中心支行，1766個縣（市）支行。
二、基層中央銀行金融消費權(quán)益保護工作的現(xiàn)狀
大多數(shù)基層中央銀行均結(jié)合轄區(qū)社會經(jīng)濟金融情況和支行自身要素資源配置情況，積極探索建立了切實有效的金融消費權(quán)益保護工作體系和機制。
（一）開展宣傳教育情況
中國人民銀行各縣支行結(jié)合實際，組織開展了形式多樣的金融消費權(quán)益保護宣傳活動。如：江蘇無錫某縣人行、重慶某人民銀行支行、江西撫州某縣人行等自行編輯設(shè)計了簡明易懂的宣傳資料，開展形式多樣的金融消費者權(quán)益保護普及教育，深受地方政府和城鄉(xiāng)居民的歡迎。
（二）機構(gòu)設(shè)置和人員配置
主要有兩種類型：一類是基層中央銀行聯(lián)合縣域地方政府職能部門與金融監(jiān)管部門成立跨部門的金融消費權(quán)益保護領(lǐng)導小組，受理銀行、證券、保險等各類金融消費投訴；另一類是僅在基層中央銀行內(nèi)部指定承擔具體工作的部門和崗位，僅受理中國人民銀行職責范圍內(nèi)金融業(yè)務(wù)的投訴。在人員配置上，基層中央銀行以兼崗兼職為主。
（三）制度建設(shè)情況
基層中央銀行主要從規(guī)范內(nèi)部管理和規(guī)范金融機構(gòu)行為兩個方面，制定金融消費權(quán)益保護工作規(guī)章制度。如：廣東肇慶某縣人行、山東淄博某縣人行等出臺了一系列規(guī)章制度，督促引導轄區(qū)金融機構(gòu)積極協(xié)助和配合中國人民銀行做好金融消費權(quán)益的各項工作。截至目前，僅山東淄博某縣人行，就出臺了《金融消費者權(quán)益保護內(nèi)部操作細則（試行）》、《金融消費者申訴處理暫行辦法》等13個金融消費權(quán)益保護相關(guān)制度。
（四）投訴渠道及受理情況
從2012年統(tǒng)計情況看，來訪是各基層中央銀行受理金融消費權(quán)益投訴的主要方式，該渠道受理投訴量占到總投訴量的40.75%；其次是電話投訴，占到32.08%，網(wǎng)絡(luò)和其他方式的投訴，分別占到16.6%和10.57%。按照中國人民銀行部門管理職責劃分，支付結(jié)算、人民幣流通管理和征信管理等三類投訴居前三位，其占比分別為31.18%、26.16%、16.49%；按照金融機構(gòu)業(yè)務(wù)類別劃分，人民幣收付業(yè)務(wù)、存款業(yè)務(wù)和銀行卡業(yè)務(wù)等是主要的投訴內(nèi)容，其占比分別為25.45%、19.71%、17.2%；按照金融消費侵權(quán)類型劃分，財產(chǎn)權(quán)類、知情權(quán)和選擇權(quán)類、信息保密與安全權(quán)類等三類是主要的侵權(quán)類型，其占比分別為57.71%、24.73%、7.17%。
對于金融消費者權(quán)益保護這項中國人民銀行新的工作職能，中國人民銀行各縣支行行長均認為應(yīng)結(jié)合各行自身的人財物等資源情況，穩(wěn)妥推進各項工作。以金融消費者權(quán)益保護工作重要性排序，中國人民銀行各縣支行行長認為最重要的工作任務(wù)應(yīng)該是受理處理，其次是制度建設(shè)，隨后分別是宣傳教育、檢查評估和案例收集。
（五）工作信息檔案建立情況
中國人民銀行部分縣支行已開始探索金融消費權(quán)益保護信息統(tǒng)計分析機制，如：江蘇無錫某縣人行、云南紅河某縣人行獨立開發(fā)了金融消費權(quán)益保護工作信息管理系統(tǒng)，指導金融機構(gòu)及時準確報送金融消費者權(quán)益保護的投訴處理、結(jié)果反饋、統(tǒng)計分析等工作。
三、基層中央銀行開展金融消費權(quán)益保護工作取得的初步成效
（一）基層中央銀行的公信力與社會形象進一步提升
拓展了基層中央銀行在縣域金融的履職空間、豐富了金融管理和服務(wù)的內(nèi)涵與手段、擴大了金融管理的信息源，促進基層中央銀行務(wù)實高效地實施金融管理，有效提升基層中央銀行公信力和社會形象。
（二）基層中央銀行的金融消費權(quán)益保護工作進一步規(guī)范
基層中央銀行通過構(gòu)建合理的工作機制，在金融消費權(quán)益保護工作上進一步形成了有章可依、有責可追、有例可循的工作格局，金融消費權(quán)益保護工作的規(guī)范性和時效性得到了明顯提高。
（三）金融業(yè)服務(wù)水平和效率進一步提高
基層中央銀行通過投訴受理和評價反饋，督促引導轄區(qū)金融機構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營，強化機制建設(shè)和內(nèi)部管理，促進金融機構(gòu)提高服務(wù)水平和效率。
（四）金融消費者的自我保護和維權(quán)意識增強
基層中央銀行通過切實有效的宣傳教育和糾紛處置，促使金融消費者對金融產(chǎn)品的了解更加深入，投資和消費理念更加科學，增強了消費者事前自我保護能力和事后侵權(quán)追溯能力，極大提高了普通金融消費者維護權(quán)益的主動性和積極性。
（五）基層中央銀行有效地維護了區(qū)域金融穩(wěn)定
基層中央銀行通過及時妥善地處理金融消費者權(quán)益糾紛，規(guī)范金融市場秩序和交易行為，積極防范個案糾紛演變?yōu)?，從源頭上避免了系統(tǒng)性風險的形成，從而使得社會公眾對整個金融機構(gòu)體系的信任度大大提高，縣域金融機構(gòu)體系的發(fā)展更加穩(wěn)定且更具有可持續(xù)性，有效地維護了區(qū)域金融穩(wěn)定。
四、基層中央銀行保護金融消費權(quán)益面臨的主要問題
（一）基層中央銀行現(xiàn)有資源難以提供有效的保障
1.基層中央銀行的經(jīng)費很緊張。金融消費權(quán)益保護工作中的調(diào)查取證、宣傳教育、協(xié)調(diào)會商、監(jiān)督檢查等都需要大量經(jīng)費開支。但近年來基層中央銀行已連續(xù)多年出現(xiàn)工資發(fā)放困難，很多時候是靠向地方政府籌資開展金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)、助農(nóng)取款等創(chuàng)新型工作，更缺乏開展金融消費權(quán)益保護專項資金。
2.基層中央銀行的人員不足且素質(zhì)不高。據(jù)調(diào)查，基層中央銀行的人數(shù)在10～30人之間，一人多崗，一人對上級行一個科室十分普遍。
大多數(shù)基層中央銀行已多年未進新人，平均年齡均在42～50歲之間，銀監(jiān)分設(shè)后大部分業(yè)務(wù)骨干被選調(diào)到中心支行，現(xiàn)有人員多為原發(fā)行保衛(wèi)轉(zhuǎn)崗人員，只有不到三分之一的人員具有中級以上技術(shù)職稱，既不完全具備金融消費者權(quán)益保護工作所必需的專業(yè)技能，也不完全具備這項工作所必需的法律知識。
（二）金融消費權(quán)益保護法律體系不健全
1.基層中央銀行保護金融消費權(quán)益工作并沒有充分的法律依據(jù)。雖然早在1993年，我國就頒布了《消費者權(quán)益保護法》，作為一項基本法律來指導我國消費者權(quán)益保護工作的進行。但這部法律所說的消費者主要是指各種看得見、摸得著的實物的消費者，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的存貸款客戶、理財產(chǎn)品和保險的購買者等等是否也包括在內(nèi)，這部法律卻沒有加以明確。并且因為出臺較早，這部法律中有限的金融條款也已經(jīng)過時，不再適應(yīng)當前金融領(lǐng)域的實際情況。正因如此，當前基層中央銀行主要是以《商業(yè)銀行法》和《中國人民銀行法》等金融法律法規(guī)為依據(jù)，來履行自己的金融消費權(quán)益保護職責，對其中的非訴案件加以調(diào)節(jié)和處理。但這些法律法規(guī)制度出發(fā)點和最終目的在于規(guī)范金融經(jīng)營行為、維護金融市場秩序，對如何維護金融消費者權(quán)益尤其是索賠權(quán)鮮有直接涉及，或只做原則性的規(guī)定，可操作性不強?；鶎又醒脬y行的調(diào)解往往只能是責令金融機構(gòu)糾正和整改，還是停留在規(guī)范金融機構(gòu)的經(jīng)營行為層面，金融消費者權(quán)益沒有得到應(yīng)有保護。如金融消費者在處理糾紛過程中發(fā)生的車船費、誤工費等間接損失就無從獲得補償，從而導致基層中央銀行維權(quán)工作的社會滿意度不是很高。相應(yīng)地，金融機構(gòu)方面則因其損害金融消費者權(quán)益后所付出的成本代價極低，也就無法從根本上遏制其侵權(quán)行為。
2.中央銀行還沒有保護金融消費權(quán)益方面的專門立法?！吨袊嗣胥y行金融消費權(quán)益保護工作管理辦法（試行）》雖然明確規(guī)定了“中國人民銀行及其分支機構(gòu)的金融消費權(quán)益保護部門組織對金融金融機構(gòu)進行消費權(quán)益保護工作方面的評估和監(jiān)督檢查”，但僅屬中國人民銀行內(nèi)部的工作制度規(guī)定，國家并沒有作為中央銀行的法定職責進行立法，《辦法》也未明確金融機構(gòu)違反相關(guān)條款的法律責任，監(jiān)督檢查效力難免打折扣。
（三）基層中央銀行健全的金融消費者權(quán)益保護工作體系還沒有形成
1.沒有完善的工作制度可供遵守。對基層中央銀行來說，保護金融消費者權(quán)益這項工作是全新的，可供遵守的規(guī)章制度尚未形成，基層中央銀行只能“摸著石頭過河”，在實踐中自行摸索前進。當前，大多數(shù)基層中央銀行還沒有制定與不同的維權(quán)工作崗位一一對應(yīng)的崗位工作職責，工作操作流程、管理方法都很不規(guī)范，受理處理相關(guān)投訴的規(guī)范的法律文書也尚未形成，工作起來隨意性非常大，對工作人員自然也就沒有很強的約束，沒有健全的檔案資料，其保管也很不規(guī)范。
2.非常單一的投訴及調(diào)節(jié)處理機制?，F(xiàn)階段，為金融消費者建立起暢通的投訴渠道以及協(xié)商解決糾紛的工作機制的金融機構(gòu)還為數(shù)不多。不僅如此，多層次（即政府、仲裁、監(jiān)管、同業(yè)等多部門共同參與）的金融消費者投訴與爭議處理機制的缺失也導致工作效率不高，社會滿意度較低。
3.難以建立起來的協(xié)調(diào)機制。根據(jù)現(xiàn)行制度，中國人民銀行和銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在保護金融消費者權(quán)益方面的職責劃分是非常明晰的，但大多數(shù)作為外行的金融消費者卻難以準確地區(qū)分開來，根本就不知道應(yīng)該向誰投訴。對此，牽頭建立起必要的協(xié)調(diào)機制是中國人民銀行的法定職責，與“三會”協(xié)調(diào)處理好金融消費權(quán)益保護工作。但現(xiàn)實卻是我國縣域“三會”的常設(shè)機構(gòu)已經(jīng)撤消，協(xié)調(diào)機制也就成了無稽之談。這樣，本應(yīng)由“三會”行使的職責，基層中央銀行往往陷入“不管有責、管無法理”的兩難境地。
（四）金融消費權(quán)益保護工作外部環(huán)境不寬松
關(guān)鍵詞：金融消費權(quán)益保護；農(nóng)村；農(nóng)民
中圖分類號：D923.8 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）12-0039-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.12.08
當前金融消費權(quán)益保護工作逐步受到重視，且偏重于城市消費者經(jīng)常使用的理財產(chǎn)品、信用卡、網(wǎng)絡(luò)銀行等金融服務(wù)，對農(nóng)村金融消費者的權(quán)益保護卻關(guān)注不多。近期，課題組對海南省農(nóng)村地區(qū)金融消費者、金融機構(gòu)和金融消費環(huán)境進行了調(diào)查，收集各縣市有關(guān)經(jīng)濟金融數(shù)據(jù)，走訪部分縣市金融機構(gòu)網(wǎng)點，向354名農(nóng)民、84家農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)、6家人民銀行分支機構(gòu)發(fā)放了444份問卷。調(diào)查發(fā)現(xiàn)海南省當前農(nóng)村地區(qū)金融消費權(quán)益保護的現(xiàn)狀和困境，農(nóng)村金融消費權(quán)益保護亟待加強。
一、農(nóng)村地區(qū)金融消費與保護基本情況
（一）金融消費活動簡單集中
從問卷調(diào)查情況看，6%的農(nóng)民未接受過任何金融服務(wù)，其他農(nóng)民接受的金融服務(wù)集中于銀行業(yè)務(wù)。94%的農(nóng)民有過存取款經(jīng)歷，59%曾轉(zhuǎn)賬匯款，34%曾辦理貸款，15%曾辦理收付，保險及其他的比例是6%。在地域方面，91%的農(nóng)民有過在縣城進行金融消費的經(jīng)歷；日常金融消費活動的主要地點比例為縣城54%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)42%、鎮(zhèn)以下4%。
（二）金融服務(wù)廣度和深度逐步提高
2010年海南省首家農(nóng)村合作銀行、首家村鎮(zhèn)銀行、首家農(nóng)村資金互助社相繼成立；2011年首家農(nóng)村商業(yè)銀行成立，2010—2012年海南省共成立14家新型農(nóng)村金融機構(gòu)。農(nóng)村金融組織體系得到發(fā)展，三農(nóng)金融產(chǎn)品種類也日漸豐富（見表1）。
（三）金融消費權(quán)益保護工作剛剛起步
“一行三會”中，證監(jiān)局和保監(jiān)局在各縣市沒有分支機構(gòu)，銀監(jiān)局只在個別市縣設(shè)有辦事處，人民銀行在各縣市均有分支機構(gòu)，因此農(nóng)村地區(qū)金融消費權(quán)益保護工作主要靠人民銀行開展。2013年3月人民銀行?？谥行闹谐闪⒔鹑谙M權(quán)益保護處，各縣市支行在6月設(shè)立了金融消費權(quán)益保護崗。目前開展的工作主要有：一是建立爭議處理機制，制定《中國人民銀行?？谥行闹薪鹑谙M權(quán)益保護暫行辦法》，同時對外公布了投訴電話，受理金融消費者投訴；二是建立金融教育機制，定期開展“金融知識普及月”等宣傳活動，以增強農(nóng)村地區(qū)消費者金融知識；三是建立案例研究機制，收集金融侵權(quán)案例，識別農(nóng)村金融侵權(quán)行為特點，指導金融消費權(quán)益保護工作。
（四）金融消費侵權(quán)行為時有發(fā)生
參與調(diào)查的農(nóng)民中，87%的人曾經(jīng)遭遇過金融消費侵權(quán)，對金融服務(wù)的滿意度僅為36%。
二、農(nóng)村地區(qū)金融消費侵權(quán)行為表現(xiàn)及分析
（一）從侵權(quán)行為上看，服務(wù)歧視較為突出。調(diào)查顯示，農(nóng)村地區(qū)常見金融消費侵權(quán)行為中，曾經(jīng)遭遇過授信和服務(wù)歧視的農(nóng)民比例最高達47%，部分農(nóng)民甚至表示他們曾經(jīng)因為衣著陳舊而被銀行保安拒入（見表2）。
（二）從侵權(quán)領(lǐng)域上看，日常業(yè)務(wù)均有涉及
在存取款方面，13%的農(nóng)民曾經(jīng)在銀行柜臺窗口、取款機遭遇過夾帶假幣，15%的農(nóng)民曾經(jīng)被銀行拒絕兌換殘損人民幣，21%的農(nóng)民曾經(jīng)被銀行拒絕兌換收存零鈔；在貸款辦理方面，曾辦理貸款的農(nóng)民有47%的曾遭遇侵權(quán)；在服務(wù)收費方面，農(nóng)民認為不合理或定價高的收費業(yè)務(wù)主要集中在異地存取款及轉(zhuǎn)賬手續(xù)費、換卡掛失費方面（見圖1）。
（三）從侵權(quán)敏感度上看，服務(wù)收費最受關(guān)注
由于農(nóng)民群體收入較低，他們對金融產(chǎn)品和服務(wù)的收費比較敏感。從這次調(diào)查情況看，農(nóng)民對個人金融消費權(quán)益最為關(guān)注的三個方面分別是：金融產(chǎn)品與服務(wù)的收費情況、貸款定價與可獲取情況、服務(wù)質(zhì)量情況（見圖2）。
三、農(nóng)村地區(qū)金融消費權(quán)益保護面臨的困境及原因
（一）消費者自我保護能力差
一是金融知識嚴重缺乏。調(diào)查顯示，6%的農(nóng)民對日常金融業(yè)務(wù)辦理均不了解，72%的不懂貸款辦理，55%的不懂銀行卡使用。對于問卷調(diào)查提出的利率常識問題，只有8%的農(nóng)民答對。金融知識的貧乏使農(nóng)民相對于金融機構(gòu)信息不對稱的劣勢更加明顯，在金融消費活動中更易被侵權(quán)。二是侵權(quán)識別度低。多數(shù)農(nóng)民不清楚自身作為消費者擁有的權(quán)利。調(diào)查顯示，僅有0.6%的農(nóng)民能夠完全識別問卷列舉的金融侵權(quán)行為。三是維權(quán)積極性不高。調(diào)查中只有20%的農(nóng)民遇到金融消費糾紛時主動投訴。農(nóng)民主動維權(quán)積極性不高雖然使農(nóng)村地區(qū)暴露的金融糾紛少于城市，但留下了問題爆發(fā)的隱患，助長了基層金融機構(gòu)的侵權(quán)行為。
（二）金融機構(gòu)缺乏金融消費保護的動力
一是法律意識的淡薄。調(diào)查顯示，44%的農(nóng)村金融機構(gòu)未設(shè)置法務(wù)部門或法務(wù)崗位。對內(nèi)部法制教育不重視的結(jié)果是許多機構(gòu)不了解金融消費中雙方的權(quán)利義務(wù)，只有6%的機構(gòu)能完全識別調(diào)查問卷列舉的侵權(quán)行為。二是風險管理的忽視。隨著金融服務(wù)和產(chǎn)品的復雜化，逐漸增多的金融爭議或訴訟已經(jīng)給金融機構(gòu)運營帶來了風險。然而，多數(shù)金融機構(gòu)沒有把金融消費保護納入其風險管理框架。另外，國內(nèi)外都開始重視金融消費權(quán)益保護監(jiān)管，這種趨勢理應(yīng)是金融機構(gòu)風險管理關(guān)注的內(nèi)容。調(diào)查顯示，僅有24%的金融機構(gòu)能正確指出我國目前負責金融消費權(quán)益保護的機構(gòu)。三是經(jīng)營理念的偏差。商業(yè)銀行的經(jīng)營理念及與此配套的考核機制，是影響金融機構(gòu)及人員行為的關(guān)鍵。調(diào)查顯示，36%的農(nóng)村金融機構(gòu)沒有把顧客投訴處理情況作為考核因素。即便納入考核范圍，權(quán)重也很小。在盈利至上的經(jīng)營理念下，一些金融機構(gòu)網(wǎng)點和人員為了出售更多的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)不擇手段，出現(xiàn)業(yè)務(wù)捆綁、虛假宣傳的侵權(quán)行為。四是保護機制的脆弱?，F(xiàn)代商業(yè)金融機構(gòu)早已將客戶關(guān)系管理作為公司治理的重要內(nèi)容，比如設(shè)置統(tǒng)一的投訴電話，解決客戶反映的各種問題。這種看似保護客戶的機制對金融消費權(quán)益保護有局限性。首先，這種保護其實是保護自身，是根據(jù)客戶的反饋被動地解決問題，金融機構(gòu)不會主動尋找和糾正金融服務(wù)中可能侵害客戶權(quán)益的行為。其次，這種機制越到基層貫徹落實程度越低。調(diào)查中，我們對某個邊遠縣的每個金融機構(gòu)抽取一個網(wǎng)點進行走訪，發(fā)現(xiàn)在其營業(yè)場所均沒有公示投訴電話。五是員工教育的不足?；鶎咏鹑跈C構(gòu)忽視對員工隊伍的窗口服務(wù)教育，員工行為往往成為金融消費爭議的導火索。調(diào)查中，認為金融消費爭議起因在金融機構(gòu)員工的農(nóng)民占49%，高于金融機構(gòu)的34%和法律法規(guī)的17%。
（三）金融消費環(huán)境整體欠佳
1.法制環(huán)境：法律法規(guī)不健全。一是基本立法缺失。目前我國尚無專門的金融消費者權(quán)益保護法律?！断M者權(quán)益保護法》在金融消費保護方面有很大的局限性[1]，對金融消費者概念、金融消費權(quán)利義務(wù)以及保護機構(gòu)等方面都沒有相應(yīng)的規(guī)定。二是條文適用性不強。目前《中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融法律法規(guī)在消費者保護方面的條文分散、缺乏具體的操作性規(guī)范，而且都站在減少金融機構(gòu)運營風險、保護金融機構(gòu)的立法角度上，對保護金融消費者適用性不強。三是缺乏弱勢群體保護規(guī)定。農(nóng)民等弱勢群體遭遇金融侵權(quán)的可能性和被造成的傷害比城市消費者更大，目前還沒有專門的保護規(guī)定。
2.監(jiān)管環(huán)境：保護體系尚未成型。一是宣傳推廣深度不夠。調(diào)查顯示，發(fā)生過金融消費糾紛的農(nóng)民之所以沒有投訴，53%的農(nóng)民不知道向誰投訴；農(nóng)民對金融消費權(quán)益保護機構(gòu)的認知度也不高，只有2%知道由“一行三會”負責。二是投訴渠道覆蓋度不高。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會目前還沒有在全國推行統(tǒng)一的投訴電話，在海南省的機構(gòu)均以電話替代。人民銀行今年已經(jīng)在上海、西安等地推行“12363”金融消費權(quán)益保護熱線電話，但還沒有推廣到海南省。三是監(jiān)督檢查難以全面開展。目前“一行三會”均沒有出臺金融消費權(quán)益保護專項監(jiān)督細則，對金融機構(gòu)的檢查依據(jù)比較零散，無法有效從源頭上遏制金融機構(gòu)的侵權(quán)行為。四是缺乏頂層合作框架?；鶎咏鹑谙M權(quán)益保護工作不僅涉及“一行三會”，還涉及地方消保部門，由于沒有自上而下的合作框架，且各機構(gòu)均無監(jiān)督從屬關(guān)系，在合作方面很難協(xié)調(diào)。五是縣級保護機構(gòu)有待加強。調(diào)查顯示，82%的農(nóng)民希望將金融消費爭議調(diào)解機構(gòu)設(shè)到縣一級，交通便利是最主要的原因（占38%），其次分別是語言溝通易（占26%）、文化風俗因素（占14%），解決問題效率高（占22%）?？梢钥吹?，在交通不便、語言風俗差異的農(nóng)村地區(qū)，縣級金融消費權(quán)益保護機構(gòu)不可或缺。
3.發(fā)展環(huán)境：金融包容性較低。影響農(nóng)村地區(qū)金融消費權(quán)益保護的因素還包括金融發(fā)展環(huán)境，這是因為城鄉(xiāng)金融發(fā)展差異對農(nóng)民不公平，同時較差的發(fā)展環(huán)境使金融服務(wù)成為稀缺資源，容易滋生更廣泛的金融侵權(quán)行為。因此，我們對海南省各市縣金融包容性進行了測量。設(shè)置金融可得性、金融可及性、金融深度三個維度的指標，參照Mandira Sarma（2008）的方法計算出各縣市的金融包容性指數(shù)（IFI）（見表3）[2]?？梢钥吹剑？?、三亞和五指山外，多數(shù)市縣都處于較低的金融包容性水平①。
四、加強農(nóng)村地區(qū)金融消費權(quán)益保護的對策建議
（一）完善金融消費保護的法律法規(guī)
推動金融消費者權(quán)益保護立法，確定金融消費爭議的解決框架等內(nèi)容，同時對《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及其它配套的金融法律法規(guī)進行修改，增加面向消費者保護相關(guān)保護條款。還要借鑒美國、加拿大等其他國家的做法，從減少歧視行為的角度，增加農(nóng)民等弱勢群體的保護條款，實行差別性保護。
（二）加強農(nóng)村金融知識普及教育
在教育內(nèi)容方面，本次調(diào)查中農(nóng)民最迫切需要了解的金融知識是反假貨幣（占38%）、貸款辦理（占24%）和金融法規(guī)（占24%）等知識。開展金融教育必須針對這些方面，包含與農(nóng)民生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的內(nèi)容。在教育機構(gòu)方面，農(nóng)民需要的金融知識與金融機構(gòu)的服務(wù)密切相關(guān)，應(yīng)當鼓勵引導金融機構(gòu)主動開展農(nóng)民金融服務(wù)宣傳，與人民銀行和其他機構(gòu)共同開展金融教育。在教育方式方面，由于農(nóng)民自學能力差，直接發(fā)送書籍不是有效做法。應(yīng)該設(shè)立農(nóng)民金融教育服務(wù)點，現(xiàn)場講解金融知識，同時將有關(guān)資料送達村里，由學識較高的干部帶頭學習，成為金融教育宣傳的幫手，做到以點帶面。
（三）健全農(nóng)村金融消費權(quán)益保護體系
一是建立自上而下的協(xié)調(diào)合作框架。在“一行三會”、消保委和其他政府部門之間建立金融消費者權(quán)益保護合作機制，厘清各部門的權(quán)責，逐步建立統(tǒng)一的金融消費者維權(quán)平臺。二是完善覆蓋全國的投訴渠道。這次調(diào)查中，農(nóng)民希望采用的投訴渠道分別是電話（占50%）、面談（占30%）、郵件（占16%）和其他（占4%）。電話是最受歡迎的投訴形式，應(yīng)盡快爭取在海南開通12363熱線電話，同時開展渠道宣傳，通過電視公益廣告、媒體專題報道、金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點公示、鄉(xiāng)間流動宣傳車等形式擴大“12363”熱線和人民銀行作為金融消費權(quán)益保護機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的知名度。三是建立監(jiān)督檢查機制。制定金融消費權(quán)益保護行為準則或指引，從營業(yè)行為、服務(wù)收費、信息披露、隱私保護、投訴處理、產(chǎn)品報備等方面進行統(tǒng)一規(guī)范。定期開展檢查，引導金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，促進金融消費權(quán)益保護成為金融機構(gòu)風險管理框架的一部分，從根本上遏制金融機構(gòu)的侵權(quán)行為。四是發(fā)揮人民銀行縣支行的基層優(yōu)勢。將人民銀行縣支行的金融消費權(quán)益保護工作情況納入績效考核范圍，組織金融消費權(quán)益保護崗位人員培訓。人民銀行縣支行要發(fā)揮直接接觸農(nóng)村地區(qū)金融消費者的優(yōu)勢，建立農(nóng)村地區(qū)金融消費保護案例庫，主動識別侵權(quán)風險點，建設(shè)農(nóng)村金融教育點和維權(quán)聯(lián)系點。
（四）大力提升農(nóng)村普惠金融水平
一是繼續(xù)完善農(nóng)村金融組織體系。可以通過存款安排、稅收優(yōu)惠等政策吸引各種資本到農(nóng)村設(shè)立金融機構(gòu)，爭取海南省每個市縣至少有一家新型農(nóng)村金融機構(gòu)。二是著力加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快農(nóng)村支付結(jié)算網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)更多的網(wǎng)點、ATM機或其他助農(nóng)取款設(shè)備，推動城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化。三是大力推行小額信貸。地方政府要推動和支持小額信貸項目，為小額貸款戶培訓提供資源和市場信息；基層金融機構(gòu)要合理定價小額信貸，提高信貸可得性；人民銀行要廣泛開展信用鄉(xiāng)村建設(shè)，為小額信貸發(fā)展提供良好的信用環(huán)境。四是探索普惠金融考核機制。近年來，地方政府在農(nóng)村金融改革方面表現(xiàn)出了強大的資源協(xié)調(diào)能力和整合效率，在農(nóng)村普惠金融發(fā)展方面應(yīng)能發(fā)揮更大作用，可以考慮將ATM密度、信貸獲得情況等指標納入對市縣政府績效考核的范圍，激勵地方政府提升當?shù)剞r(nóng)村普惠金融水平。
參考文獻：
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1（5）.
一、“省直管縣”財政體制改革對基層國庫提出的挑戰(zhàn)
(一)基層機構(gòu)布局不適應(yīng)?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財縣管”改革要求縣級國庫集中辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的繳撥業(yè)務(wù)。由于實行“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫自然就沒有存在的必要了。而縣(市)基層國庫的任務(wù)更重,不僅要負責本級財政收支,而且要負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支,此外,要對各級財政款項和預(yù)算收支進行會計賬務(wù)核算,為財政提供準確的收支數(shù)據(jù)?；鶎訃鴰煲凑战y(tǒng)一的支出范圍,統(tǒng)一的財務(wù)制度,加強縣鄉(xiāng)兩級支出管理,規(guī)范其支出行為,減少不必要的支出,保工資,保運轉(zhuǎn),促進地方經(jīng)濟發(fā)展,這一切又都說明縣級國庫需要從各方面加強?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革要求基層國庫單設(shè)國庫機構(gòu),以便更好地履行經(jīng)理國庫職能。隨著財稅改革的深化,以及推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革和財政集中收付制度后,縣級國庫的業(yè)務(wù)量將大幅度增加。但目前很多基層央行自2003年實行“三定”后,已將國庫與會計及發(fā)行部門合并成國庫會計發(fā)行股(無發(fā)行庫的支行,國庫與會計部門合并為國庫會計股),未單獨設(shè)置國庫機構(gòu),從而削弱了與地方財政部門的橫向聯(lián)系和職能的有效發(fā)揮,暫不能適應(yīng)“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革的要求?？陀^上要求縣級國庫單設(shè)機構(gòu),配備一定數(shù)量的專職的國庫人員。推行“鄉(xiāng)財縣管”,國庫集中支付向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,大量的資金從國庫單一賬戶中撥付,既有直接支付和授權(quán)支付,還有異地撥款,涉及單位多、預(yù)算支出科目多、會計要素多,大大增加了國庫部門的業(yè)務(wù)量。目前,還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫未取消,而國、地稅部門按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置征收分局,實行集中征管,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫機構(gòu)“一級財政、一級國庫”的設(shè)置原則不同步,客觀上加大了征收機關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫間的對賬難度,容易引起混庫現(xiàn)象,滋生腐敗和道德風險。
(二)現(xiàn)行資金結(jié)算方式難以適應(yīng)財政體制改革需要。在現(xiàn)行資金結(jié)算方式下,省級財政部門下?lián)苜Y金到縣支庫,必須經(jīng)過三個環(huán)節(jié),即:省分庫-中心支庫-縣支庫;而縣支庫上解省級以上預(yù)算收入同樣也要經(jīng)過三個環(huán)節(jié)才能到達省分庫,資金周轉(zhuǎn)慢。實行“省管縣”體制,由省直接向縣級財政撥款,一天內(nèi)可以到達縣財政賬戶,這樣大大縮短了資金的在途和市級停留時間,并可基本杜絕市級財政截留縣級財政資金的現(xiàn)象。在調(diào)查中,縣級財政部門希望能夠按新的體制特征,實現(xiàn)省與縣的直接資金匯劃,從而避免資金在市級不必要的滯留,加速資金的有效運轉(zhuǎn)。
(三)軟、硬環(huán)境的配套出現(xiàn)嚴重失衡。一是認識滯后,思想觀念上的準備不足。央行會計核算四集中的實行使基層國庫、會計工作狀況發(fā)生了根本性變化,縣級會計營業(yè)部門作為中支會計核算中心的業(yè)務(wù)網(wǎng)點,僅保留了票據(jù)錄入等基本功能,其業(yè)務(wù)出現(xiàn)了很大萎縮,而基層國庫作為獨立的同城清算主體,自行參與轄內(nèi)同城票據(jù)交換、自行辦理資金收付等業(yè)務(wù),從而一躍成為基層央行的主要業(yè)務(wù)部門,其對外服務(wù)更直接、開展工作更主動、資金清算更及時,一時間國庫從業(yè)人員難以適應(yīng)這種開放型、獨立式的工作需要。二是基層國庫人員隊伍狀況與需求差距較大?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”要求縣級國庫既要保證國庫會計核算質(zhì)量,為地方政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),又要加速稅款入庫速度?？h級國庫要保證國庫會計核算準確全面、業(yè)務(wù)處理安全快捷,減少稅款在途時間,提高收入的入庫速度。但是基層國庫人員配備不足,國庫業(yè)務(wù)人員只能忙于日常會計核算,很難抽出時間開展國庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)檢查、輔導和調(diào)研等工作,對個別經(jīng)收處操作不規(guī)范,稅款不能及時入庫的現(xiàn)象,也只能是口頭催促或批評,不能從根本上解決問題。國庫核算程序相對復雜與國庫業(yè)務(wù)的日益發(fā)展以及人員不足增加了基層國庫工作壓力,不能適應(yīng)“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管”改革業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。當前,基層國庫特別是縣級支庫在服務(wù)內(nèi)容上,只注重日常會計核算,局限于“帳平表對”,向財稅部門提供靜態(tài)“數(shù)字”和報表,忽視了整個國庫業(yè)務(wù)流程所承載的服務(wù)功能的發(fā)揮。缺乏對規(guī)范稅收入庫、監(jiān)管預(yù)算資金撥付、預(yù)算收入退庫、國債管理等管理職能的發(fā)揮;缺乏對國庫核算數(shù)據(jù)的再利用;調(diào)查統(tǒng)計分析不深入。同時,受傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的影響,目前國庫干部的知識面一般僅限于預(yù)算收入的收納、報解、退庫、支撥等方面,對新的預(yù)算單位銀行帳戶管理及資金清算等業(yè)務(wù)相對陌生。此外業(yè)務(wù)量的增加和核算體系的獨立必然導致國庫業(yè)務(wù)分工的細化,對國庫部門的隊伍建設(shè)也提出了更高的要求。而基層國庫現(xiàn)有配備人員整體狀況:人員數(shù)量不足,結(jié)構(gòu)老化,專業(yè)素養(yǎng)偏低,難以適應(yīng)形勢的發(fā)展。三是基層國庫工作環(huán)境難以適應(yīng)新體制運行的要求。新頒布的《國庫會計管理規(guī)定》第十六條規(guī)定:國庫會計需設(shè)置資金清算、明細核算、綜合核算等16個國庫會計崗位,同時第十八條對崗位分工提出了五條具體要求,規(guī)定各崗位可實行一人一崗、一人多崗或一崗多人,但其中六個崗位相互不能兼任,三個崗位不得參與會計帳務(wù)處理。因此在實際工作中即使按照“一人多崗,一崗多人”的要求設(shè)置崗位,基層支庫也至少需要7-8人,而無論單設(shè)國庫與否,以目前有限的國庫人員都難以達到制度對人員的配備要求。同時,縣級國庫的在增加人員的情況下,電子設(shè)備也嚴重不足。
(四)國庫監(jiān)管工作難度加大?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財縣管”改革要求縣級國庫有效地發(fā)揮服務(wù)與監(jiān)督作用。目前,國庫集中收付制度改革后,國庫對預(yù)算撥款的監(jiān)督對象由各級財政機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閷︺y行的規(guī)范性監(jiān)督,不利于人民銀行國庫部門對財政庫款的監(jiān)督和防范國庫資金的風險?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”推行后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的撥付監(jiān)督流于形式。部分專款撥付、非預(yù)算單位的資金撥付難以取得文件依據(jù)。一是監(jiān)督工作格局改變增加了監(jiān)督難度。由于“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管”后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需在縣級財政開立財政專戶分帳核算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出均需縣財政直接撥付,勢必造成縣級國庫柜面監(jiān)督和現(xiàn)場監(jiān)管的任務(wù)更重、情況更復雜。尤其是實行國庫集中收付制度以后,國庫資金風險將有較大提升,而國庫對資金的走向則更難于掌控。以縣級國庫現(xiàn)有的人力資源,很難主動積極的完成監(jiān)管任務(wù),可能造成監(jiān)而難管、監(jiān)而未管局面。二是監(jiān)管職能存在諸多不銜接的問題。由于人民銀行國庫部門對預(yù)算編制情況不了解,對編制后的預(yù)算方案亦知之不多,難以對預(yù)算的執(zhí)行實施有效控制,只扮演著“執(zhí)行”的角色,失去了管理職能。比如出現(xiàn)財政預(yù)算支出無計劃或財政部門提供的計劃較遲的現(xiàn)象,使國庫部門在辦理撥款時無據(jù)可依;財政擁有對國庫資金的支配權(quán),國庫只能憑財政的指令辦理庫款支撥,難以掌握各預(yù)算單位具體年度計劃和撥款的真實用途;行政干預(yù)嚴重,存在著“通過撥款幫助企業(yè)繳庫”、向非預(yù)算單位撥款、“預(yù)算內(nèi)外隨意轉(zhuǎn)款”等問題。雖然國庫部門對預(yù)算資金的收支有監(jiān)督職責,但實際上只能是監(jiān)而難管,監(jiān)而未管,影響了預(yù)算資金的有效分配和使用。三是法律法規(guī)的不完善?，F(xiàn)行的《國庫條例》及《實施細則》還是80年代制定的,20多年了一直沒有修改過,已明顯不適應(yīng)新時期國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的需要;《人民銀行法》有關(guān)經(jīng)理國庫的規(guī)定也都是原則性的、粗線條的,操作性不強。目前,法律上沒有明確國庫的監(jiān)管職能。雖然1985年3月實施的《國家金庫條例》賦予了國庫有一定監(jiān)督權(quán),但《預(yù)算法》和《中國人民銀行法》都沒有賦予國庫監(jiān)管的職能,因此,國庫監(jiān)管仍處于從屬地位。而《國家金庫條例》及其《實施細則》,僅籠統(tǒng)規(guī)定了國庫對預(yù)算收入入庫、庫款支撥、退庫等有監(jiān)督權(quán),但對于入庫過程中發(fā)生的虛增收入、延壓庫款、資金流失、混庫、退庫及庫款支撥中存在的違規(guī)情況,未有明確的處罰規(guī)定及制裁措施。財政體制改革后,工作中各種新情況和新問題將不斷產(chǎn)生,國庫工作明顯缺乏在新環(huán)境中實施有效監(jiān)督管理的法律支持與保障。
二、基層國庫適應(yīng)“省直管縣”財政體制改革的對策和建議
(一)健全縣級國庫機構(gòu),提高國庫人員綜合素質(zhì)。一是健全縣級國庫機構(gòu),完善國庫管理體系。隨著縣域經(jīng)濟改革步伐的加快,財政收支規(guī)模的不斷擴大,財政管理體制改革的進一步深入,國庫直接參與現(xiàn)代化支付系統(tǒng),擁有獨立的支付清算體系,在現(xiàn)有的國庫會計人員不足、合署辦公的情況下,縣級人民銀行健全國庫機構(gòu)勢在必行。只有健全縣級國庫機構(gòu),完善國庫相關(guān)內(nèi)控管理制度,配備與業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的人員,才能更好地開展國庫工作,更好地履行國家賦予的經(jīng)理國庫職能。二是加強業(yè)務(wù)培訓,提高國庫人員綜合素質(zhì)?！笆≈惫芸h”改革后,縣級國庫的業(yè)務(wù)量將大幅增加,現(xiàn)有的國庫業(yè)務(wù)人員和知識結(jié)構(gòu)已不能滿足國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需要,同時隨著國庫會計核算體系的不斷完善,新業(yè)務(wù)、新技能逐步進入國庫領(lǐng)域,要求對國庫人員不斷進行業(yè)務(wù)培訓,更新知識,提高綜合素質(zhì),以便適應(yīng)改革發(fā)展的需要。因此,增加人員,提高素質(zhì),已迫在眉睫。
(二)強化國庫監(jiān)督管理職能,提高服務(wù)與監(jiān)督水平。一是加強對用途為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來”的撥款審核工作。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算,嚴格審核預(yù)算撥款的合規(guī)性,充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能,確保改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障支出、辦公經(jīng)費等運轉(zhuǎn)支出、專項支出能序時安排。二是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入集中管理的調(diào)研工作,分析其利弊及可操作性,為地方政府和財政部門決策提供依據(jù)。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入集中管理操作規(guī)程,并嚴格按照操作規(guī)程辦理各項業(yè)務(wù),保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入及時、準確地收納、報解入庫。三是加強與財稅部門的協(xié)作與溝通,及時反饋預(yù)算收支信息,聯(lián)合召開財、稅、庫聯(lián)席會議,互通金融、財稅信息,研究和解決預(yù)算收支執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題。同時還要加強監(jiān)管信息溝通。建立財、稅、庫、行及與人大、審計等部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制,凡涉及政府、財政、稅務(wù)、國庫等部門的政策、法規(guī)做到信息共享,對各自監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時溝通、反映,切實發(fā)揮國庫在財政資金運行風險上的“預(yù)警”作用。
(三)加強國庫會計電算化水平,全面實現(xiàn)財、稅、庫、行聯(lián)網(wǎng)。實行“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”后,人民銀行國庫部門與財稅部門之間的聯(lián)系更加密切,主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)資源共享等方面。目前雖已實行財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng),但還處于初級的階段,只是簡單的將每日的數(shù)據(jù)導入,沒有真正做到數(shù)據(jù)共享,無紙化操作的階段。要進一步加快財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)和推廣同城票據(jù)交換電子清算系統(tǒng),實行網(wǎng)絡(luò)電子簽證制度,建立信息資源共享機制,提高工作效率,減輕工作強度,防范國庫資金風險。
關(guān)鍵詞：消費信用 消費信用制度 構(gòu)建
在進入WTO以后，隨著我國金融市場的逐漸開放，政府應(yīng)該大力扶持消費信用的發(fā)展，加快個人信用制度的建立；商業(yè)銀行積極研發(fā)新的消費信用工具，推動電子化建設(shè)；并在全社會倡導居民信用消費，以迎接國際競爭。
一、我國消費信用發(fā)展現(xiàn)狀
消費信用，是指企業(yè)、銀行和其他金融機構(gòu)以貨幣資金或商品形態(tài)向消費者個人提供的用于生活消費目的信用，是指金融或商業(yè)等機構(gòu)向有一定支付能力的消費者調(diào)劑資金余缺的信貸行為和信用關(guān)系。目前，我國消費信用的發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾個特征：
(一)消費信貸總體規(guī)模偏低。目前，在美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)，消費信貸在整個信貸額度中所占比重越來越高，近年來一般為20％～40％，有的高達60％。而我國，到2004年末全部金融機構(gòu)人民幣消費貸款余額2萬億元，占銀行貸款比例的11.3％。
(二)消費信貸增速顯著下降。截至2004年底，中國個人消費貸款規(guī)模已經(jīng)從1997年的172億增長到2004年的20063億。但是消費信貸增速的變化從2000年以來是逐年遞減的，發(fā)展后勁明顯不足。
(三)消費信用呈現(xiàn)出多元化特征，消費信貸結(jié)構(gòu)不平衡。近年來各商業(yè)銀行將個人消費信貸視為拓展信貸營銷業(yè)務(wù)、優(yōu)化信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的主要手段。相繼推出個人住房抵押貸款、個人汽車貸款、助學貸款、國庫券質(zhì)押等多種方式：開辦消費信貸業(yè)務(wù)的機構(gòu)己由國有獨資商業(yè)銀行發(fā)展到有條件開辦消費信貸業(yè)務(wù)的所有商業(yè)銀行。但是，從2000年到2004年個人住房貸款在消費信貸總額中所占比重分別為79.74％，80.09％，77.40％，74.87％和79.02％?？梢?，這幾年間個人住房貸款一直保持若其穩(wěn)固的優(yōu)勢地位。而其他品種的消費信貸所占比例要小得多。
二、制約我國消費信用發(fā)展的因素
雖然現(xiàn)在我國消費信用的規(guī)模和普及面尚不成氣候，但可預(yù)測其發(fā)展前景看好?，F(xiàn)階段制約我國消費信用發(fā)展的原因主要有：
《)歷史原因。我國消費信用是在改革開放初期80年代才開始恢復，在此以前政府提倡“高積累、低消費”，人民也習慣了量人為出，存錢過日子。
(二)法律法規(guī)不健全。缺乏有效的法律懲治制度，不守誠信而對市場秩序的破壞，是對國家法律規(guī)范的背離。正如有的學者指出的：普遍的缺少誠信，實質(zhì)上是調(diào)整社會交往關(guān)系法律規(guī)則的無效或者未被遵守。消費信用業(yè)務(wù)開展得比較好的西方國家，如美國在信用管理上的法律法規(guī)已有16部，法國1978年頒布了《消費信貸法案》。目前，我國關(guān)于信貸方面的法律、法規(guī)只有《擔保法》、《票據(jù)法》和《貸款通則》等，這些都是針對生產(chǎn)性貸款而設(shè)立的，針對消費性貸款的法律還處于空白狀態(tài)。面對法律法規(guī)的嚴重滯后，阻礙了我國消費信用發(fā)展的現(xiàn)實。迫切需要國家有關(guān)部門盡快立法來引導消費信用市場的健康成長。
(三)消費信用制度本身的原因
1、消費信用品種缺乏。盡管近年來消費信貸發(fā)展很快，但也只限于住房按揭以及抵押貸款，汽車消費貸款以及助學貸款僅占極少一部分。而個人資金周轉(zhuǎn)貸款、個人債務(wù)重組貸款等則基本沒有。
2、消費信用提供者缺乏。在國內(nèi)，基本上只有商業(yè)銀行一家提供消費信貸業(yè)務(wù)，由于利率變動頻繁，再加上國內(nèi)銀行缺乏西方商業(yè)銀行通過資產(chǎn)證券化、衍生金融工具交易等方法規(guī)避風險的條件，以目前銀行的負債狀況將很難支撐消費信貸的長期發(fā)展。另外，開展消費信用還需要房管、車管、工商、保險、公安等有關(guān)部門的配合，目前這些部門在短缺經(jīng)濟條件下制定的各種限制消費的制度有一些仍在起作用，以及過多的環(huán)節(jié)、較低的服務(wù)意識和效率，影響了客戶辦理個人消費貸款的積極性，一定程度上制約了消費信用業(yè)務(wù)的開展。
3、缺乏全面有效的個人信用制度。使得銀行缺乏風險控制的基礎(chǔ)，這已成為消費信用發(fā)展的瓶頸。我國個人消費信用制度不健全，直接導致銀行對借款人的還款能力無法準確判斷，不僅增加了貸款風險判斷和防范難度，也增加了登記、公證等各項費用，加大了消費信用的成本。另外，還缺乏與個人消費信用相配套的商業(yè)保險制度、貸款擔保制度等。
(四)社會保障制度的原因。伴隨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整而來的企業(yè)職工下崗、分流，社會提供的就業(yè)崗位增幅減少：農(nóng)業(yè)全面進入市場后，單個農(nóng)戶抗自然災(zāi)害、抗市場風險的能力很弱，因此居民對收入的安全預(yù)期是下降的。而隨著住房制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度和教育體制改革的逐步深入，居民對支出的預(yù)期又是增加的。我國尚無統(tǒng)一的養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保障法律制度，已頒布的一些規(guī)定因其立法層次低而不具權(quán)威性，這極大地阻礙了消費信貸的推進。
三、消費信用制度之構(gòu)建
我國消費信用立法工作很難在短期內(nèi)完成，因此，一方面對于急需的法律法規(guī)，應(yīng)盡早出臺。如《消費信用法》；另一方面充分借鑒發(fā)達國家在消費信用管理方面的法律法規(guī)，政府應(yīng)當出臺相應(yīng)的行政法規(guī)，以完善消費信用法律制度。
(一)加快制定《消費信用法》。制定《消費信用法》是建立消費信用法律法規(guī)體系工作的重中之重。首先，從內(nèi)容看，該法應(yīng)包括立法的原則、調(diào)整對象及范圍，消費信用的廣告、費用、利率，合同的訂立、履行、違約及責任處理等。
其次，從立法例看，我國制定消費信用立法應(yīng)采取大多數(shù)國家選擇的模式――綜合性立法形式。它可以降低立法成本，防止多龍治水引起的沖突，提高執(zhí)法效率。所以，我國應(yīng)借鑒國外的立法經(jīng)驗，在總結(jié)建國以來特別是改革開放以來已的各種銀行信貸管理條例和規(guī)定的基礎(chǔ)上，研究制定統(tǒng)一的消費信用法。最后，該法規(guī)制的重點是消費信用合同，消費信用合同往往表現(xiàn)為定式合同，這些合同的一個突出特點就是其中存在大量的不利于消費者的不公平條款。合同從成立過程到成立內(nèi)容幾乎喪失了雙方合意這一根基。如果這時仍然堅持民事合同中的“自由”、“平等”勢必邏輯地演繹出不平等的結(jié)果。所以，要限制信用交易中授信方的“自由”，剔除格式條款中不公平的成分，平衡各方利益。這不是取消合同自由。而是在平抑雙方締約能力失衡的基礎(chǔ)上張揚合同的自由，從而在實質(zhì)層面上踐行法律的正義。
(二)出臺和完善與消贄信用相關(guān)的法律法規(guī)。
1、建立和完善個人信用法律制度。中國人民銀行從2001年開始，建立個人信用資料登記系統(tǒng)，銀行存款實名制已于2000年4月開始執(zhí)行。依據(jù)這些基本制度并配以法律和社會道德規(guī)范對行為人的約束，使誠信精神在全社會逐步形成，同時也為消費信用的開發(fā)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。
2、建立與消費信用相配套的商業(yè)保險制度和擔保保證制度。一方面，我國應(yīng)該針對消費信貸中所涉及的險種，制定相應(yīng)的保險制度。另一方面，我國要建立有效的個人消費信貸機制，在完善目前已經(jīng)普遍采用的個人提供擔保的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該成立以居民社區(qū)為單位的具有合作性質(zhì)的擔保機構(gòu)：政府部門要成立專業(yè)的政策性擔保機構(gòu)。
3、確立個人隱私杈的法律地位，建立和完善征信法律制度。我國法律尚未明確規(guī)定隱私權(quán)概念，現(xiàn)在有關(guān)信用消費者隱私權(quán)保護的法律制度存在很大缺陷。因此，首先應(yīng)當確立隱私權(quán)作為獨立人格權(quán)的法律地位。明確規(guī)定自然人享有隱私權(quán)，未經(jīng)合法授權(quán)，任何單位和個人不得侵害與社會公共利益無關(guān)的他人隱私。其次，應(yīng)當制定信用消贊者隱私權(quán)保護方面的其體法律法規(guī)。進一步完善民法中人身杈的有關(guān)規(guī)定，同時加強征信立法，使征信活動有法可依，以保證市場的自由、公平競爭。
4、建立起有效的制約和懲罰失信行為的法律。一方面必須完善現(xiàn)行訴訟法中有關(guān)執(zhí)行制度的規(guī)定，提高對失信者強制執(zhí)行的效率和力度。另一方面，要在《合同法》、《銀行法》等法律中明確限制失信者、破產(chǎn)者在某些經(jīng)濟活動中的權(quán)利能力，完善失信懲罰法律制度。
一、商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基本架構(gòu)
商業(yè)銀行內(nèi)部控制就是對商業(yè)銀行內(nèi)部的經(jīng)營管理活動及其進行衡量和校正，以保證銀行目標以及為此而擬定的計劃得以實現(xiàn)的過程。根據(jù)我國經(jīng)濟和金融體制改革的總體要求，國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基本架構(gòu)可由縱向控制、橫向制約、相向反饋三部分組成。
1、縱向控制。內(nèi)部控制是相對于一個獨立的法人單位而言的，國有商業(yè)銀行的內(nèi)部控制必須立足于國有商業(yè)銀行的特點。國有商業(yè)銀行實行總、分行制，屬于統(tǒng)一法人單位。因此，內(nèi)部控制建立的基礎(chǔ)不是兩權(quán)分離，而是起源于實行總、分行制條件下的分層次多級管理的需要。所以，國有商業(yè)銀行的內(nèi)部控制應(yīng)該滿足內(nèi)部管理的需要，逐級對下實施監(jiān)控，控制機構(gòu)及內(nèi)容從縱向上分層次設(shè)置：（1）最高權(quán)力層控制決策層。股東大會是商業(yè)銀行的最高權(quán)力機關(guān)，有關(guān)商業(yè)銀行重大的決策、措施、行動綱領(lǐng)等都由其做出，并直接控制決策層。（2）決策層控制管理層?？傂性O(shè)立直接向行長負責，集行政檢查監(jiān)督，業(yè)務(wù)稽核審計和內(nèi)部管理控制于一身的內(nèi)控機構(gòu)，對全行經(jīng)營管理活動和經(jīng)營風險進行控制，并直接控制管理層。管理層包括一級分行和準一級分行行長。（3）管理層控制執(zhí)行層。各一級分行和準一級分行行長直接向下層分支機構(gòu)設(shè)立內(nèi)控機構(gòu)，由上級行和同級分行雙重領(lǐng)導，一級行和準一級行的監(jiān)管內(nèi)控部門在上級行的直接領(lǐng)導下，主要對總行法人負責，對所在行經(jīng)營管理活動及其資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)負債比例、經(jīng)營效益進行監(jiān)督，對經(jīng)營風險進行全面控制。（4）執(zhí)行層控制操作者?？h支行以下不設(shè)立專職的內(nèi)控部門，但由二級分行指派專職監(jiān)督管理員，參與其經(jīng)營決策，行使對縣支行及其以下機構(gòu)的日常經(jīng)營管理活動的監(jiān)督管理權(quán)。另外，各職能部門應(yīng)該自上而下縱向設(shè)置內(nèi)控機制，對本職能部門所處理的業(yè)務(wù)進行控制。
2、橫向制約。這是商業(yè)銀行內(nèi)部控制基本架構(gòu)的第二個方面，它要求商業(yè)銀行各部門各崗位人員都要處于制約機制的約束之中。具體而言，主要包括以下幾個約束機制：（1）民主決策制約機制。即本行的有關(guān)重大決策都要經(jīng)過有關(guān)部門的充分論證，不搞個人拍板，更不搞“一言堂”。（2）業(yè)務(wù)經(jīng)營制約機制。遵循資產(chǎn)負債的內(nèi)在聯(lián)系，加強資產(chǎn)負債的比例管理。要盡快按照《貸款通則》的要求，建立起風險防范、風險監(jiān)測、風險轉(zhuǎn)化、風險責任約束機制。其實，商業(yè)銀行按制度的要求，其財務(wù)管理、帳務(wù)核算，款項收付等必須做到帳帳、帳卡、帳據(jù)、帳實、帳表、帳款六相符，這六相符使得各崗位之間真正做到相互制約和監(jiān)督，對于新型業(yè)務(wù)應(yīng)根據(jù)目前的經(jīng)營狀況和發(fā)展趨勢，按照《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》等法規(guī)的要求，進一步完善其規(guī)章制度。（3）成本核算和財務(wù)收支約束機制。商業(yè)銀行應(yīng)按照“三性”原則的要求，也要講究效益，改變目前各部門圍繞自身目標的運轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，一切為了效益，按市場經(jīng)濟的要求，建立商業(yè)銀行財務(wù)管理機制，對成本核算、財務(wù)收支都要與業(yè)務(wù)活動及行長的業(yè)績直接掛鉤，注重成本控制，按照目標成本或開支標準，對影響成本的各個環(huán)節(jié)加以控制，建立成本費用約束機制。（4）利潤分配約束機制。保證利潤合理分配，使有自我發(fā)展的能力，將利潤與行長業(yè)績掛鉤，打破行與行之間分配上的“大鍋飯”體制。（5）人事管理與勞工用工機制。內(nèi)控要以人為本，充分發(fā)揮人的潛能，做到人盡其才，能者上，庸者下，任人唯賢。（6）稽核監(jiān)督機制。內(nèi)部稽核是內(nèi)控的重要組成部分。從內(nèi)控層次上看，第一層次是各部門、崗位人員按業(yè)務(wù)規(guī)章、操作規(guī)程、法律法規(guī)的要求自律；第二層次是管理部門對其它各部門按崗位責任制和目標責任制進行考核管理；第三層次是稽核部門對業(yè)務(wù)經(jīng)營財務(wù)會計活動進行再監(jiān)督，實行對縣行一級的稽核派駐制，發(fā)揮稽核的事前、事中的預(yù)警作用。
3、相向反饋。商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度系統(tǒng)的建立，還必須包括一系列的對內(nèi)控執(zhí)行情況的反饋系統(tǒng)。（1）預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)。這個系統(tǒng)既能全面顯示金融風險大小、預(yù)測預(yù)警信號，又能及時了解經(jīng)營管理狀況以及各項指標考核的完成情況，既有全局的、又有局部性的。建立預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)的目的是為了預(yù)知可能出現(xiàn)的錯誤；及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營過程中的問題，防患于未然，減少失誤和損失。因此，商業(yè)銀行應(yīng)圍繞經(jīng)營行為、業(yè)務(wù)管理、風險防范、資財安全，建立定期業(yè)務(wù)、信貸資產(chǎn)質(zhì)量評估、運用風險評估制度；建立定期實物盤點、各種帳證、帳表的核對制度以及業(yè)務(wù)活動的事前、事中和事后監(jiān)督制度；健全完善內(nèi)部控制系統(tǒng)的評審和反饋，以及帶有苗頭性、傾向性的問題的預(yù)測、預(yù)報，把業(yè)務(wù)風險降到最低。（2）信息反饋系統(tǒng)。信息資料是對業(yè)務(wù)的全面記載，是商業(yè)銀行經(jīng)營活動的重要憑證。為此，商業(yè)銀行必須保證信息暢通及時，以便于決策和糾偏。如果沒有信息及其變換過程，就不存在反饋。如果沒有信息反饋作用，也就不存在控制的機能?？刂频娜^程離不開信息及其變換反饋過程，內(nèi)部控制系統(tǒng)要通過信息系統(tǒng)的處理才能達到目的。所以說控制的基礎(chǔ)是信息，而信息需要通過反饋系統(tǒng)來取得，反饋是實現(xiàn)有效控制的必要條件。（3）內(nèi)控評價系統(tǒng)。商業(yè)銀行需要了解內(nèi)控的效果，監(jiān)管當局需要掌握金融機構(gòu)內(nèi)控的狀況，這都涉及內(nèi)控的評價。沒有內(nèi)控評價，就不知道內(nèi)控的效果如何，也就不可能為以后的內(nèi)控工作的優(yōu)化創(chuàng)造條件。商業(yè)銀行內(nèi)控評價包括評價的內(nèi)容、評價的和評價的步驟。①評價的內(nèi)容。一是健全性評價。指評價商業(yè)銀行現(xiàn)行的規(guī)章制度等是否涵蓋了各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，每項規(guī)章制度是否在深度上到位。二是符合性評價。指評價商業(yè)銀行現(xiàn)行的規(guī)章制度是否被認真執(zhí)行，現(xiàn)實的規(guī)章制度是否不切實際而無法執(zhí)行。三是功能性評價。指評價商業(yè)銀行的內(nèi)控制度，內(nèi)控體系，內(nèi)控辦法是否能發(fā)揮應(yīng)有的作用并取得滿意的效果。②評價方法。主要包括調(diào)查問卷法、流程圖法，關(guān)鍵控制點計分評價法、詢問檢查法等。③評價的步驟。分為兩步，第一步，健全性測試。測試的內(nèi)容有：一是控制環(huán)境。任何控制的實施都是在特定的環(huán)境背景下實現(xiàn)的，控制環(huán)境的好壞直接關(guān)系到控制點的運轉(zhuǎn)。因此，要檢查了解是否有合理有效的組織機構(gòu)，是否按職責分離的原則設(shè)立，部門間、人員間是否互相制約、互相牽制；人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力是否適合。二是控制制度，檢查各項制度是否健全。三是控制程序。檢查各項業(yè)務(wù)的處理程序和手續(xù)。第二步，有效性措施。測試關(guān)鍵控制點，在經(jīng)營活動中是否真實，內(nèi)控制度是否貫徹執(zhí)行，執(zhí)行程序如何，是否發(fā)揮其功能，是否采取控制措施，控制目標是否達到。（4）標準調(diào)整系統(tǒng)。內(nèi)部控制是相對于外部監(jiān)管而言的。整個過程主要由組織內(nèi)部實施，這包括制定標準、根據(jù)標準衡量工作成效和采取措施糾正偏差三個要素。簡單的控制可能只涉及到指出并糾正某一具體問題，而充分的內(nèi)部控制則可能包括重新修訂目標、制訂新目標、調(diào)整標準和機構(gòu)，以便及時在領(lǐng)導方法上做出更大的改變。傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)內(nèi)部控制標準是過去沿用下來的，需要進行調(diào)整和補充。對于新興業(yè)務(wù)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)開展可能發(fā)生的問題，調(diào)整、設(shè)計新的內(nèi)控標準，從而建立起符合商業(yè)銀行各項業(yè)務(wù)開展的內(nèi)控制度。 二、商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)——制度建設(shè)
商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的建立是有效防止商業(yè)銀行發(fā)生風險的關(guān)鍵，同時也是商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。一方面，人民銀行要根據(jù)《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行進行有效的監(jiān)管；另一方面，商業(yè)銀行要有一套行之有效的內(nèi)部控制制度，加強自律，切實防范業(yè)務(wù)運作中可能產(chǎn)生的種種風險。商業(yè)銀行建立內(nèi)控制度，應(yīng)注重以下四個方面：一是任何工作和業(yè)務(wù)制度的建立，都要從該項工作和業(yè)務(wù)的控制目的出發(fā)，針對其中的主要環(huán)節(jié)，做出相應(yīng)的規(guī)定。二是建立內(nèi)部控制制度，要注重程序牽制。按照內(nèi)部控制的原則，任何業(yè)務(wù)的處理，都應(yīng)有授權(quán)、批準、執(zhí)行、記錄、檢查等程序，并且，這些程序不能由一個人或一個部門去完成，特別是不相容的職務(wù)一定要分離。三是內(nèi)部控制制度一定要做到權(quán)責明確。即不僅要規(guī)定各職能部門和崗位人員處理業(yè)務(wù)的權(quán)限，更要明確規(guī)定其應(yīng)承擔的責任，并且各職能部門和崗位人員的權(quán)責要相適應(yīng)。四是內(nèi)部控制一定要做到獎懲分明。要對任何不執(zhí)行制度，不履行職責的行為，制定相應(yīng)的追究、查處責任的措施和懲罰辦法。商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度主要包含以下幾個方面：
1、決策制度。商業(yè)銀行應(yīng)建立科學有效的決策管理組織，要改革商業(yè)銀行決策和內(nèi)部管理制度，健全治理機構(gòu)，完善股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理組織，明確各自的職責和權(quán)限；還應(yīng)建立如資產(chǎn)負債管理委員會、信貸審查委員會等各種經(jīng)營決策協(xié)調(diào)部門，以及咨詢、顧問機構(gòu)；建立有效的議事規(guī)劃，確保業(yè)務(wù)決策的科學性、民主性、準確性?？茖W的決策制度是保證商業(yè)銀行的經(jīng)營方向、經(jīng)營措施、經(jīng)營目標得以全面貫徹落實的最根本的保障。商業(yè)銀行要建立嚴格的、明確的決策程序和辦事程序。所有重要業(yè)務(wù)、重大事項、重要決策都必須嚴格按規(guī)定程序進行，并應(yīng)保留可核實的記錄，防止個人的獨斷專行，超越違法程序都應(yīng)受到處罰。在各級商業(yè)銀行的經(jīng)營過程中，都要實行民主管理，充分體現(xiàn)職工的主人翁意識，在提高決策的科學性上發(fā)揮重要的作用。特別是對貸款發(fā)放的可行性，要按合法性、政策性、安全性、風險性、效益性等進行認真的評估，嚴格把關(guān)，堅持集體討論，集體審批，確保資金安全。
2、授權(quán)授信制度。隨著金融業(yè)經(jīng)營規(guī)模的不斷擴大，經(jīng)營環(huán)節(jié)日趨增多，業(yè)務(wù)活動日益紛繁復雜，因此，上級行必須將權(quán)、責進行合理劃分，對下級授權(quán)、分權(quán)，明確各級人員處理某項業(yè)務(wù)的權(quán)力，同時權(quán)責掛鉤，權(quán)責對等。從我國實際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗設(shè)計一套行之有效的貸款授權(quán)審批制。如總行根據(jù)各分行的資產(chǎn)負債情況，授權(quán)分行信貸委員會的最高審批限額，分行根據(jù)最高審批限額再轉(zhuǎn)授權(quán)。建立科學的業(yè)務(wù)授權(quán)控制系統(tǒng)應(yīng)包括建立授權(quán)，確定合理的授權(quán)層次和權(quán)限，授權(quán)規(guī)定必須合法合規(guī)及采用先進技術(shù)進行授權(quán)四個方面內(nèi)容。另外，要通過對信用與經(jīng)營者素質(zhì)、企業(yè)的實力、經(jīng)營效益、潛力以及企業(yè)能否還貸等方面進行定量、定性，確定企業(yè)信用等級，根據(jù)不同的等級給予不同的授信。通過合理的授權(quán)授信，防止系統(tǒng)失控、保證資金安全。
3、崗位責任制度。商業(yè)銀行經(jīng)營目標的實現(xiàn)是由內(nèi)部各個崗位的共同配合、共同努力完成的，所以建立崗位責任制度尤為重要。首先，需要制定出切合實際的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，對那些容易出現(xiàn)和錯誤的地方一一列舉出來，整理成文成冊，發(fā)放到員工手中，便于遵照執(zhí)行；其次，主管部門通過制定完善崗位責任制度，明確各崗位職責，賦予各崗位相應(yīng)的職權(quán)，建立相互配合、相互監(jiān)督、相互制約的工作關(guān)系；再次，對重要崗位人員要定期輪換，以保證繼任者對上一任的工作進行考察，發(fā)現(xiàn)缺陷和不足；最后，崗位責任制度要求各項業(yè)務(wù)活動的核準、記錄、經(jīng)辦應(yīng)當盡可能做到相互獨立。商業(yè)銀行內(nèi)部嚴格分離的崗位有：現(xiàn)金有價證券、空白重要憑證、印簽、密押、貸款核保、、財務(wù)、資金交易、機等。
4、業(yè)務(wù)操作制度。商業(yè)銀行應(yīng)建立以操作規(guī)程為基礎(chǔ)，崗位獨立、人員分工、職責分明的業(yè)務(wù)操作制度。業(yè)務(wù)操作規(guī)程是程序控制的問題，它是商業(yè)銀行控制業(yè)務(wù)風險的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，一是嚴格崗位分工，切實根據(jù)業(yè)務(wù)運作的實際需要，因事設(shè)崗、因崗設(shè)人。二是按照每一項業(yè)務(wù)至少必須有兩個崗位或兩個以上人員參與記錄、核算和管理的要求，明確各崗位或員務(wù)操作中的責權(quán)劃分，按各自的工作性質(zhì)權(quán)限承擔相應(yīng)的工作責任。三是加強業(yè)務(wù)操作的事后檢查，每項業(yè)務(wù)要求由一名業(yè)務(wù)主管或?qū)ｉT崗位對該項業(yè)務(wù)處理的流程進行綜合把關(guān)和全過程檢查，確保各崗位按職責要求正確處理同一業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。會計部門是商業(yè)銀行內(nèi)部的第一監(jiān)控部門，會計內(nèi)部控制制度總括起來講，是由有關(guān)法規(guī)、會計、結(jié)算、聯(lián)行、財務(wù)制度、核算辦法、操作程序、會計計算機程序、工作計劃、管理辦法、崗位責任制等組成。控制的內(nèi)容有決策控制、操作控制、監(jiān)督檢查控制、授權(quán)控制、質(zhì)量控制、財務(wù)控制、成本控制、標準控制、重要崗位業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)控制、人員控制等等。按控制環(huán)節(jié)，商業(yè)銀行會計控制包括事前控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。商業(yè)銀行信貸內(nèi)控機制，一要解決制度有無的問題，解決制度設(shè)計原則和問題；二要解決執(zhí)行的問題，健全的制度要付諸實施；三要解決檢查監(jiān)督問題。信貸業(yè)務(wù)操作制度的建立應(yīng)著眼于以下幾個方面：建立健全審貸分離決策制度；建立符合《貸款通則》和《商業(yè)銀行法》的貸款操作細則；建立健全貸款監(jiān)控制度；建立健全貸款風險權(quán)責對應(yīng)制度；建立健全貸款業(yè)務(wù)目標控制制度；建立健全內(nèi)部貸款稽核審計制度。
5、內(nèi)部稽查制度。商業(yè)銀行內(nèi)部控制運行的狀況如何、運行質(zhì)量怎樣，需要進行稽核和不斷修正，內(nèi)部稽查是內(nèi)部控制的最后一道防線，是控制的關(guān)鍵。為了提高內(nèi)部監(jiān)管效率，首先，應(yīng)建立獨立的、具有監(jiān)督權(quán)威的內(nèi)部稽核部門。在商業(yè)銀行一級法人和行長負責制下，稽核的人事權(quán)上收總行，實行行長領(lǐng)導下的總稽核負責制。其次，建立合理有序的內(nèi)部稽核檢查制度。一是上級行稽核部門對下級行稽核部門的業(yè)務(wù)檢查，其目的側(cè)重于工作輔導、評比督促和整體推進。二是上級行稽核部門對下級行業(yè)務(wù)部門的定期與不定期的常規(guī)或?qū)ｍ棛z查，側(cè)重于檢查業(yè)務(wù)的合規(guī)性、風險性和慎審度。三是派駐分支行稽核人員對業(yè)務(wù)部門的日常檢查。再次，設(shè)置科學的量化監(jiān)控指標體系，形象反映監(jiān)控對象的主要內(nèi)容，作為警戒線對監(jiān)控對象的狀況做出快捷的判斷，并采取必要的措施。
6、資料保全制度。信息資料是對業(yè)務(wù)過程的全面記載，是商業(yè)銀行經(jīng)營活動的重要憑證，對業(yè)務(wù)檢查和稽核至關(guān)重要。對這些資料建立保全制度，甚至對某些重要合同、文件等制作副本進行保管，是業(yè)務(wù)順利進行的必要保證。因此，商業(yè)銀行應(yīng)真實、全面、及時地記載每一筆業(yè)務(wù)，正確進行會計核算和業(yè)務(wù)核算，對原始憑證、明細帳、總帳應(yīng)歸檔保存，對存貸客戶的一切詳細資料應(yīng)分類保管，對空白重要憑證應(yīng)嚴格管理，定期核對，確保原始記錄、合同契約、各種數(shù)據(jù)資料信息的真實完整，特別是電腦軟件資料，建立計算機、系統(tǒng)開發(fā)、信息處理的使用管理制度，確保各項資產(chǎn)、支付清算系統(tǒng)、電腦微機的安全有序運行，確保商業(yè)銀行內(nèi)部控制資料保全制度的建立。
