時間：2023-10-16 10:33:21
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一、工作任務(wù)
總結(jié)評價上一輪規(guī)劃的實施情況，開展經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展與生態(tài)保護中土地利用的重大戰(zhàn)略問題研究，分析全縣土地利用現(xiàn)狀和土地開發(fā)利用潛力，核定土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，開展土地利用專項規(guī)劃編制工作，提出規(guī)劃期間土地利用的目標和原則，按照上級下達的規(guī)劃控制指標，確定全縣土地利用結(jié)構(gòu)，科學劃分土地利用區(qū)域，合理安排土地利用的產(chǎn)業(yè)空間布局；確定重點工程建設(shè)項目用地；提出保障規(guī)劃實施的政策措施；建立和完善規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。
規(guī)劃修編以年為規(guī)劃基期年，2010年為近期目標年，2020年為規(guī)劃目標年。規(guī)劃范圍為本縣行政管轄范圍內(nèi)的全部土地。
二、資料收集
收集具有真實性、現(xiàn)實性和權(quán)威性的資料，是做好規(guī)劃編制工作的前提條件。
(一)基本要求
1．資料應(yīng)采用政府統(tǒng)計部門和主管部門核準的資料，以確保資料的可靠性。
2．資料數(shù)據(jù)統(tǒng)一采用國際標準單位，小數(shù)點后保留2位小數(shù)。
3．收集從年至今能滿足近10年有關(guān)分析評價所需資料。
(二)主要內(nèi)容
1．經(jīng)濟社會基礎(chǔ)資料
在縣發(fā)改局、統(tǒng)計局、國土資源局、建設(shè)局、交通局、水利局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、規(guī)劃局、計生委、旅游局等相關(guān)部門收集經(jīng)濟社會發(fā)展資料。
2．現(xiàn)狀資料
收集各有關(guān)部門行業(yè)土地利用、區(qū)域劃分、產(chǎn)業(yè)空間布局的現(xiàn)狀資料及現(xiàn)狀圖。
3．規(guī)劃及專項調(diào)查資料
收集人口發(fā)展預測、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃年年各部門中長期規(guī)劃及行業(yè)用地、區(qū)域劃分、空間布局的規(guī)劃資料，尤其注意收集重點項目、重點區(qū)域的規(guī)劃資料和相關(guān)的規(guī)劃圖件。
三、分析與預測
(一)資料整理
對收集的資料進行整理匯總，分析資料的真實性、現(xiàn)實性和權(quán)威性，對主要的綜合性數(shù)據(jù)，要形成電子版本，便于參與專項規(guī)劃編制的各單位互通信息、數(shù)據(jù)共享。
(二)用地現(xiàn)狀分析評價
1．分析評價自年以來土地利用的總規(guī)模、結(jié)構(gòu)布局、重點項目建設(shè)與實施和用地總量增減變化情況。分析效益增量與用地增量之間關(guān)系，年均用地增加量等。
2．分析土地利用投資強度、土地利用率、土地節(jié)約集約利用水平和土地利用單位面積產(chǎn)量、產(chǎn)能、產(chǎn)值與稅收效益，以及各類型用地單位產(chǎn)值占地面積，并與國內(nèi)外進行橫向?qū)Ρ确治?，對建國以來的歷史數(shù)據(jù)進行縱向?qū)Ρ确治觥?/p>
3．從土地利用現(xiàn)狀情況，全面分析土地利用在投資強度、利用率、利用效益和土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面存在的主要問題及產(chǎn)生問題的原因。
(三)指標預測
1．分析趨勢
根據(jù)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的社會、經(jīng)濟發(fā)展和土地利用狀況，預測規(guī)劃期內(nèi)用地的規(guī)模及遠景發(fā)展趨勢。
2．預測依據(jù)
指標預測的依據(jù)包括縣國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃、上級相關(guān)規(guī)劃目標、相關(guān)行業(yè)“十一五”規(guī)劃、各部門專業(yè)性建設(shè)項目用地定額標準等。
3．預測原則
規(guī)劃指標的預測要依據(jù)定額標準進行。采用標準要充分考慮節(jié)約和集約利用土地，在同一取值范圍內(nèi)盡可能取下限值。
行業(yè)用地指標預測應(yīng)充分與其他相關(guān)部門行業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，避免重復建設(shè)項目用地。對多部門共同利用、可能產(chǎn)生重復統(tǒng)計的面積，要提出協(xié)調(diào)的意見和建議。
4．預測方法
(1)人口預測。人口規(guī)模的預測主要有自然增長法和回歸分析法；城鎮(zhèn)人口預測主要有勞動力平衡法和單因素分析法。
(2)用地預測。城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地預測主要有總體平衡法、人均定額指標控制法和回歸分析法；獨立工礦用地預測主要有用地定額法；交通、水利用地預測根據(jù)其行業(yè)標準，采用用地定額指標法；建設(shè)用地需求量預測要根據(jù)《湖南省國土資源廳關(guān)于修訂〈建設(shè)用地定額〉指標(試行)的通知》(湘國土資發(fā)〔〕26號)的相關(guān)規(guī)定和行業(yè)標準進行。
(3)其他預測方法。指標預測還應(yīng)進行縱向和橫向?qū)Ρ确治??？v向為對本行業(yè)用地的歷史數(shù)據(jù)進行分析，找出用地變化趨勢規(guī)律，測算規(guī)劃期間的用地需求；橫向與國內(nèi)相似縣份進行比較，分析在同等經(jīng)濟水平下的用地需求量。
5．預測結(jié)果可行性分析
要對規(guī)劃指標預測結(jié)果進行可行性分析，從資金保障、區(qū)位條件、資源容量、生態(tài)保護等方面進行可行性分析。
四、專題研究與專項規(guī)劃
(一)專題研究
1．專題設(shè)置
根據(jù)工作方案要求，本次總體規(guī)劃共設(shè)置4個重大問題專題研究：
(1)縣土地利用總體規(guī)劃(—2010)實施評價；
(2)縣耕地和基本農(nóng)田保護研究；
(3)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和布局研究；
(4)縣土地利用與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展研究。
以上專題均由湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院承擔。
2．專題研究內(nèi)容
專題研究內(nèi)容根據(jù)省國土資源廳和市國土資源局有關(guān)文件要求確定。
3．專題研究成果
專題研究成果由專題研究報告、圖件、附表組成。
(二)專項規(guī)劃
1．專項規(guī)劃及承擔單位
根據(jù)縣實際情況，共設(shè)置12個專項規(guī)劃：
(1)縣開發(fā)園區(qū)用地規(guī)劃，由縣發(fā)改局、工業(yè)園負責；
(2)縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，由縣規(guī)劃局負責；
(3)縣城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地規(guī)劃，由縣規(guī)劃局、新村辦負責；
(4)縣交通用地規(guī)劃，由縣交通局、公路局負責；
(5)縣水利設(shè)施用地規(guī)劃，由縣水利局負責；
(6)縣電力行業(yè)用地規(guī)劃，由水電責任公司和郴電國際分公司負責；
(7)縣耕地及基本農(nóng)田保護規(guī)劃，由縣國土資源局負責；
(8)縣土地開發(fā)整理規(guī)劃，由縣國土資源局負責；
(9)縣農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃，由縣農(nóng)業(yè)局、畜牧局負責；
(10)縣林地保護利用規(guī)劃，由縣林業(yè)局負責；
(11)縣自然保護區(qū)規(guī)劃，由縣林業(yè)局負責；
(12)縣旅游用地規(guī)劃，由縣旅游局負責。
2．專項規(guī)劃的內(nèi)容要求
(1)基本要求
各專項規(guī)劃主要內(nèi)容：①明確規(guī)劃指導思想、戰(zhàn)略目標和規(guī)劃原則；②對用地數(shù)量和結(jié)構(gòu)在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行分解；③結(jié)合部門“十一五”規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，確定土地利用區(qū)域及空間布局，明確土地用途管制要求；④提出行業(yè)節(jié)約集約利用土地目標和提高土地產(chǎn)出效率措施；⑤明確本行業(yè)用地生態(tài)保護及防止水土流失、土地污染的措施和辦法；⑥明確重點項目的數(shù)量、各項目的用地面積、結(jié)構(gòu)和空間布局；⑦提出規(guī)劃實施的保障措施。
(2)其他要求
①縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)分析全縣城鎮(zhèn)體系發(fā)展歷史、布局和區(qū)域基礎(chǔ)，剖析全縣城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀及存在問題；按照走新型城鎮(zhèn)化道路的要求，確定全縣城鎮(zhèn)體系的等級規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間分布，預測確定縣城及其他建制鎮(zhèn)和重點集鎮(zhèn)建設(shè)用地控制規(guī)模，提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的主要途徑，制定規(guī)劃的實施保障措施。②城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)把握全縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要點，明確城鎮(zhèn)村各級用地總規(guī)模，以大比例尺圖件明確縣城及其他建制鎮(zhèn)和重點集鎮(zhèn)建設(shè)用地控制規(guī)模和空間布局，提出建設(shè)新農(nóng)村用地調(diào)整的原則、方針、步驟和優(yōu)化村莊布局方案。③水利設(shè)施用地規(guī)劃應(yīng)對全縣水土流失現(xiàn)狀和演變的趨勢進行分析，對預防整治水土流失的任務(wù)做出安排，明確水土保持監(jiān)管和保護的地區(qū)和項目。④土地開發(fā)整理規(guī)劃應(yīng)對上輪規(guī)劃實施以來土地開發(fā)整理工作取得的效果及存在問題進行分析；對耕地后備資源及開發(fā)整理潛力進行分析；對各地區(qū)實現(xiàn)耕地占補平衡的能力和異地補充平衡提出方案。⑤林地保護利用規(guī)劃應(yīng)提出全縣在規(guī)劃期內(nèi)的生態(tài)退耕目標與地區(qū)分布，劃分林業(yè)用地功能區(qū)，提出林業(yè)用地各功能區(qū)的管制規(guī)則；⑥農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃應(yīng)提出規(guī)劃期內(nèi)畜牧、水產(chǎn)、園地的用地總規(guī)模與地區(qū)分布，提出園地、養(yǎng)殖水面、牧草地的重點建設(shè)項目用地及區(qū)域布局，制定規(guī)劃實施的保障措施。
3．專項規(guī)劃成果要求
專項規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃說明、規(guī)劃圖件和規(guī)劃數(shù)據(jù)集。
專項規(guī)劃文本一般采用章節(jié)格式，要求語言精練，表述清楚，依據(jù)充分，分析透徹，重點突出，資料準確，數(shù)據(jù)齊全，方案可行；各專項規(guī)劃的基本內(nèi)容應(yīng)當有準確的現(xiàn)狀分析，明確的指導思想，合理的規(guī)劃目標和指標，有切實可行的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、用地布局方案及切實的保障措施。
專項規(guī)劃說明一般采用章節(jié)格式，內(nèi)容包括規(guī)劃編制的工作過程、規(guī)劃采用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來源、規(guī)劃中重大問題的解決辦法、規(guī)劃用地指標的預測方法和依據(jù)、規(guī)劃目標確定的依據(jù)、上級規(guī)劃落實情況、土地用途管制規(guī)則確定的原則與依據(jù)和與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)的情況等內(nèi)容。
規(guī)劃圖件一般應(yīng)包括行業(yè)土地利用現(xiàn)狀圖件和行業(yè)土地利用規(guī)劃圖，必要時可補充相關(guān)專題圖件。規(guī)劃圖件編制應(yīng)達到行業(yè)技術(shù)規(guī)范標準并符合土地利用專項規(guī)劃圖件的要求。
規(guī)劃數(shù)據(jù)集主要由行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)等構(gòu)成。
五、總體規(guī)劃大綱編制
(一)編制要求
1．綜合專題研究的成果。將前期工作階段中重大問題的研究結(jié)論進行匯總和綜合，作為編制規(guī)劃大綱的基礎(chǔ)和依據(jù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合縣經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，形成全縣土地利用戰(zhàn)略的總體思路。
2．匯總專項規(guī)劃的初步成果。主要是對各行業(yè)、各部門的用地需求進行協(xié)調(diào)平衡，形成土地利用規(guī)劃初步方案。
3．初步落實上級土地利用總體規(guī)劃的控制指標。根據(jù)郴州市規(guī)劃要求，對分配到我縣的各項指標進行分解并具體落實。
4．落實全縣經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，特別是需要在土地利用方面實施的約束性、預期性目標。
5．初步劃分土地利用的功能和用途區(qū)域。以各專項規(guī)劃的要求為基礎(chǔ)，以保障全縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃目標為原則，開展區(qū)域劃分工作。
規(guī)劃大綱初步方案要采用多方案篩選和比較，按國民經(jīng)濟社會發(fā)展目標要求進行取舍。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃大綱在縣級規(guī)劃大綱和控制指標指導下，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況，參照以上方法編制。
(二)大綱文本內(nèi)容
規(guī)劃大綱格式要求為篇章式結(jié)構(gòu)。要求用詞精煉，重點突出，文字規(guī)范，措辭準確，有理有據(jù)。內(nèi)容應(yīng)包括：1．引言，主要介紹規(guī)劃大綱的內(nèi)容；2．總則，主要包括規(guī)劃指導思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃期限和范圍；3．對上輪土地利用總體規(guī)劃的實施評價結(jié)論；4．土地利用現(xiàn)狀及潛力分析；5．土地利用戰(zhàn)略；6．規(guī)劃方針、主要目標、主要控制指標和本輪規(guī)劃與上輪規(guī)劃的銜接等；7．土地利用結(jié)構(gòu)與布局，重點簡述規(guī)劃對土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和對土地利用布局的安排；8．規(guī)劃分區(qū)和空間管制；9．規(guī)劃方案的可行性、效益和環(huán)境影響評價；10．規(guī)劃實施的保障措施和機制創(chuàng)新。
(三)大綱說明編制要求
規(guī)劃大綱說明應(yīng)明確規(guī)劃編制的指導思想、目標、原則及重點；總結(jié)規(guī)劃大綱編制的流程；說明規(guī)劃大綱編制的技術(shù)路線；對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采用進行說明；列出主要規(guī)劃指標的預測方法和依據(jù)；說明規(guī)劃分區(qū)的方法和依據(jù)；分析規(guī)劃大綱編制過程中重大問題的解決方法；說明規(guī)劃大綱編制階段完成的主要規(guī)劃成果。
(四)規(guī)劃大綱成果
包括規(guī)劃大綱文本、說明、圖件三部分。規(guī)劃大綱圖件中要有專題研究與專項規(guī)劃的現(xiàn)狀圖、分析預測圖，專項規(guī)劃的規(guī)劃設(shè)想及示意圖，總體規(guī)劃圖。
六、規(guī)劃協(xié)調(diào)與平衡
(一)協(xié)調(diào)的原則
1．以保障全面建設(shè)小康社會目標與經(jīng)濟社會發(fā)展目標的用地需求為準則；
2．落實上級土地利用總體規(guī)劃中分配給我縣的約束性指標；
3．堅持《土地管理法》規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃編制原則。
(二)協(xié)調(diào)的內(nèi)容
1．土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。統(tǒng)一采用國土資源部門確定的土地利用分類、總面積、結(jié)構(gòu)等標準。
2．人口與經(jīng)濟發(fā)展主要指標?，F(xiàn)狀數(shù)據(jù)應(yīng)采用統(tǒng)計部門的法定數(shù)據(jù)，規(guī)劃數(shù)據(jù)應(yīng)主要采用發(fā)改委確定的各項指標，其他有關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)采用專業(yè)部門的權(quán)威數(shù)據(jù)。
3．專項規(guī)劃用地指標。專項用地規(guī)劃指標的協(xié)調(diào)以上級土地利用總體規(guī)劃下達給我縣的約束性指標及有關(guān)用地定額標準為基礎(chǔ)進行協(xié)調(diào)。
4．空間布局的協(xié)調(diào)。依據(jù)我縣國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，對全縣范圍的用地空間布局進行協(xié)調(diào)。
(三)綜合平衡
以全縣國土總面積和上級下達給我縣土地利用的約束性規(guī)劃指標為依據(jù)，以確保我縣社會經(jīng)濟健康快速發(fā)展為準則進行綜合平衡。
各項規(guī)劃指標應(yīng)分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并作為編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的基本依據(jù)。
(四)協(xié)調(diào)平衡的方法
主要是召開專家、領(lǐng)導、部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人參加的咨詢會議，協(xié)調(diào)部門之間和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間規(guī)劃出現(xiàn)的問題，形成處理意見和建議報縣規(guī)劃領(lǐng)導小組審定。
七、用地布局與重點項目
(一)產(chǎn)業(yè)用地布局與用地分區(qū)相結(jié)合。各專項規(guī)劃根據(jù)本行業(yè)用地分區(qū)的要求，凡涉及“分區(qū)”和“區(qū)域保護”等方面內(nèi)容的，應(yīng)編制分區(qū)規(guī)劃圖，并在規(guī)劃中對不同區(qū)域用地提出相應(yīng)的管制規(guī)則和用地措施。
(二)用地空間布局與相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。各專項規(guī)劃進行產(chǎn)業(yè)用地分區(qū)時，應(yīng)考慮相關(guān)規(guī)劃的分區(qū)，避免造成沖突。如在基本農(nóng)田保護規(guī)劃中劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的地域不能再設(shè)置為建設(shè)用地區(qū)。
(三)應(yīng)突出重點項目和重點工程。各專項規(guī)劃應(yīng)以重點項目表的形式進行匯總，表中應(yīng)體現(xiàn)重點項目的投資額度、用地規(guī)模(特別是占用農(nóng)用地和耕地的數(shù)量)、用地選址、用地時序和占用耕地的補充及占用基本農(nóng)田的補劃等內(nèi)容。
重點項目安排應(yīng)符合“十一五”規(guī)劃，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，投資應(yīng)達到一定的額度要求，符合國家產(chǎn)業(yè)政策；項目選址應(yīng)符合相關(guān)限制性規(guī)劃的要求，要與土地利用總體規(guī)劃相銜接；凡是在城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)的重點項目用地，不列入重點項目表，主要統(tǒng)計獨立選址的重點用地項目，以避免與城鎮(zhèn)規(guī)劃用地相沖突，造成用地的重復計算?？傮w規(guī)劃應(yīng)根據(jù)我縣經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢篩選各專項規(guī)劃中的重點項目，合理安排重點項目用地。
八、總體規(guī)劃成果
(一)總體規(guī)劃成果組成
縣級總體規(guī)劃成果由主件和附件兩部分組成。主件包括總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃編制說明、數(shù)據(jù)集和規(guī)劃圖件；附件包括專項規(guī)劃、專題研究報告及其他相關(guān)成果。
鄉(xiāng)級規(guī)劃成果由總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃說明、規(guī)劃圖件構(gòu)成。
(二)總體規(guī)劃文本
總體規(guī)劃文本應(yīng)采用條文格式，做到內(nèi)容全面、重點突出、思路正確、結(jié)構(gòu)嚴謹、語言精煉、措辭規(guī)范。文本內(nèi)容應(yīng)達到以下要求：
1．最大限度的滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求。在指標控制下，確保建設(shè)用地布局合理。對不同條件下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用指標進行分類控制，提出與之相應(yīng)的用地要求。
2．促進土地資源的節(jié)約集約利用。明確土地集約節(jié)約利用的現(xiàn)狀指標和規(guī)劃指標，明確規(guī)劃期內(nèi)土地節(jié)約集約利用潛力和規(guī)劃目標。
3．實行嚴格的耕地保護政策。明確對耕地的保護，特別是對基本農(nóng)田的保護，合理確定耕地保有量和基本農(nóng)田的保護面積，并把耕地和基本農(nóng)田保護指標分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，制定合理的耕地和基本農(nóng)田保護措施。
4．實行嚴格的土地用途管制。制定土地用途管理規(guī)劃政策。實行用地區(qū)域性重點控制，建制鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模逐個控制，集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地規(guī)?？偭靠刂疲瑢巨r(nóng)田、各類園區(qū)、各類保護區(qū)等要按區(qū)域進行用地規(guī)劃控制。
5．實行用地指標控制。耕地占補平衡、新增建設(shè)用地、耕地開發(fā)、土地復墾、土地整理等指標要分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
6．落實用地項目。確定重點建設(shè)項目布局、用地規(guī)模及耕地占補平衡方案。
(三)總體規(guī)劃文本說明
“說明”是針對總體規(guī)劃文本的說明，一般采用章節(jié)式結(jié)構(gòu)。在對上一輪規(guī)劃實施情況及存在問題、規(guī)劃修編的必要性、規(guī)劃的指導思想和原則、編制規(guī)劃的工作過程、基礎(chǔ)資料的來源、指標分析、方案的形成、規(guī)劃方案論證修改、協(xié)調(diào)與平衡、公示與聽證的過程、成果圖件的編制方法等進行說明的同時，應(yīng)著重對規(guī)劃主要內(nèi)容的說明。
規(guī)劃主要內(nèi)容的說明，一般包括：土地利用現(xiàn)狀；人口分析預測；規(guī)劃期間土地供需狀況；規(guī)劃目標確定的依據(jù)和指標落實的情況、反饋協(xié)調(diào)情況；各類用地結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整指標確定的方法和依據(jù)；土地用途分區(qū)及其管制規(guī)則、管制用途確定的方法和依據(jù)；土地整理、復墾、開發(fā)安排的依據(jù)；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護用地安排的依據(jù)；規(guī)劃供選方案的論證和評價；與其它相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)情況；擬定規(guī)劃實施措施的依據(jù)。
(四)總體規(guī)劃圖件
包括縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖()、縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖(2006—2020)、縣重點建設(shè)項目布局圖(2006—2020)、縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用分區(qū)圖(2006—2020)。
1．土地利用現(xiàn)狀圖
現(xiàn)狀圖應(yīng)準確反映土地利用現(xiàn)狀的分類、面積和分布范圍，其它內(nèi)容應(yīng)適當綜合，各地類的現(xiàn)狀面積應(yīng)為經(jīng)過核定的年10月31日止的數(shù)據(jù)。成圖制作中，按比例尺調(diào)整的技術(shù)要求進行各要素的綜合處理。
2．土地利用總體規(guī)劃圖
規(guī)劃類圖件包括土地利用總體規(guī)劃圖、重點建設(shè)項目布局圖、土地利用分區(qū)圖等。應(yīng)主要反映各類土地利用區(qū)，重點項目，城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、交通、水域、水利工程等用地規(guī)劃的位置、面積及范圍。要定性、定量、定位、定序地反映規(guī)劃期內(nèi)不同時段的土地利用信息。要以核定后的現(xiàn)狀圖為工作底圖，將土地利用分區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、重點建設(shè)項目、重點土地開發(fā)整理項目的位置和范圍等主要規(guī)劃內(nèi)容準確地標示在圖面上。成圖制作中，以保證定位準確為原則，增、減底圖地物信息，同時按圖面信息負載能力，附以標準詳細的文字注記。
(五)總體規(guī)劃成果的公示
總體規(guī)劃成果形成后應(yīng)組織專家咨詢委員會進行審查，對主要規(guī)劃指標的方案實行聽證、公示制度，廣泛征求社會各界意見。技術(shù)單位根據(jù)公示期間收集的意見，經(jīng)過篩選整理后，選擇合理的意見修改完善成果。
九、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)
規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)是信息化建設(shè)的重要工程之一，是實現(xiàn)規(guī)劃信息化管理的基礎(chǔ)，是土地利用總體規(guī)劃重要成果內(nèi)容。本輪規(guī)劃要求建立覆蓋全縣的1:1萬土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
(一)成果內(nèi)容
1．圖件成果：土地利用總體規(guī)劃圖(縣、鄉(xiāng)圖及國際標準分幅圖)、城鎮(zhèn)規(guī)模控制圖、基本農(nóng)田保護圖及其它專題圖件。
2．數(shù)據(jù)成果：含數(shù)據(jù)庫體、標準分幅數(shù)據(jù)、指標數(shù)據(jù)。
3．表格成果：各類指標表及通過數(shù)據(jù)庫輸出的成果表格。
4．文字成果：技術(shù)設(shè)計書、技術(shù)報告、工作報告、自檢報告。
5．部分建庫中間成果：作業(yè)情況記錄等。
(二)數(shù)據(jù)庫建設(shè)成果要求
數(shù)據(jù)成果：文件命名、屬性結(jié)構(gòu)符合國家和省相關(guān)標準規(guī)范要求；關(guān)鍵字段值不為空且字段數(shù)據(jù)正確、內(nèi)容齊全；要素采集誤差和接邊誤差符合精度要求，無圖形錯誤和矢量化丟漏現(xiàn)象；要素分層正確；圖形拓樸關(guān)系正確；數(shù)據(jù)庫運行正常，查詢、統(tǒng)計、分析結(jié)果正確；圖形、屬性不重不漏，數(shù)量齊全。
圖件成果：符合國家及省里相關(guān)標準規(guī)范要求，圖內(nèi)要素描述正確，圖外整飾規(guī)范。
表格成果：表格種類齊全，格式規(guī)范，內(nèi)容正確。
一、準確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是修編土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)
土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括基期年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，上一輪規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)以及到目前為止現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，基本農(nóng)田劃定、調(diào)整、變化數(shù)據(jù)，人口、國民經(jīng)濟、財政收入、糧食產(chǎn)量等基礎(chǔ)性資料數(shù)據(jù)，各重點城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、旅游景區(qū)、農(nóng)村宅基地集中區(qū)等非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地數(shù)據(jù)、土地開發(fā)整理規(guī)劃、實施等數(shù)據(jù)。因此，準確的土地利用利用現(xiàn)狀、翔實的基本農(nóng)田保護地塊登記、完善的基礎(chǔ)性資料、科學各類用地預測、合理的土地開發(fā)整理規(guī)劃等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是土地利用總體規(guī)劃修編的基礎(chǔ)。
二、專題研究是科學修編土地利用總體規(guī)劃的保障
土地利用總體規(guī)劃修編前的專題研究，主要包括對上一輪土地利用總體規(guī)劃實施評價、新一輪規(guī)劃建設(shè)用地需求量預測及土地供需平衡分析、耕地和基本農(nóng)田保護研究、土地節(jié)約和集約利用研究、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化研究、區(qū)域土地利用研究、土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究、土地利用規(guī)劃管理保障制度研究、耕地后備資源潛力調(diào)查分析、風景旅游區(qū)土地利用規(guī)劃、實施金土地工程，新增耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量分析、實施工業(yè)強縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)布局用地分析等多個方面，具體內(nèi)容含①總結(jié)上一輪規(guī)劃經(jīng)驗教訓，闡述土地利用總體規(guī)劃修編的必要性；②預測基于糧食生產(chǎn)能力的耕地需求量，估算耕地的可供給量，確定耕地和基本農(nóng)田的保護目標，根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果、耕地數(shù)量、地形地貌、坡度等因素確定基本農(nóng)田分布與規(guī)模；③摸清區(qū)域建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，進行建設(shè)用地的基本形勢分析，集約利用潛力的預測，新增建設(shè)用地的區(qū)域統(tǒng)籌安排，提出節(jié)約集約利用土地的措施和對策；④預測總?cè)丝谝?guī)模以及城、鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，預測城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模和城、鎮(zhèn)、村及工礦用地規(guī)模，分析城、鄉(xiāng)居民點內(nèi)部挖潛和循環(huán)利用的潛力，提出挖潛措施，估算合理的新增建設(shè)用地及占用耕地規(guī)模，根據(jù)耕地占補原則和資金投入分析，提出規(guī)劃期內(nèi)城鄉(xiāng)居民點用地整理和復墾的規(guī)模，制定相應(yīng)的保障措施，研究優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的思路與辦法，提出保障規(guī)劃方案實施、促進土地節(jié)約與集約利用的政策、制度、措施或機制建議，提出建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策措施或建議，按照統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，開展土地利用綜合分區(qū)研究提出區(qū)域土地利用調(diào)控措施；⑤分析縣城區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的現(xiàn)有開發(fā)密度、功能定位和發(fā)展方向，分析縣城區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施合理發(fā)展規(guī)模、布局和用地規(guī)模，提出落實國家和省級區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的土地利用調(diào)控指標及措施，提出分區(qū)的土地利用調(diào)控指標及管制措施；⑥土地利用總體規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、調(diào)查土地生態(tài)環(huán)境問題、分析土地利用對生態(tài)環(huán)境的影響、提出環(huán)境友好型的土地利用模式建議、進行土地生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)分區(qū)，確定管制規(guī)劃、提出重點區(qū)域的土地利用調(diào)控指標建議、提出生態(tài)改善目標及生態(tài)建設(shè)用地安排建議；⑦完善規(guī)劃實施體系、法律保障、行政保障、經(jīng)濟保障、社會保障、技術(shù)保障；⑧分析土地開發(fā)整理復墾現(xiàn)狀、問題，分析土地開發(fā)整理復墾的潛力，提出規(guī)劃期間土地開發(fā)整理復墾方案，制定實現(xiàn)土地開發(fā)整理復墾的具體措施。因此，只有著力搞好土地利用總體規(guī)劃修編前的專題研究，才能科學地編制新一輪總體規(guī)劃。
三、明確市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃定位和內(nèi)涵是修編成功的關(guān)健
把握市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃定位和內(nèi)涵是搞好土地利用總體規(guī)劃修編的關(guān)健。市級土地利用總體規(guī)劃屬于過渡層次的中觀性、政策性規(guī)劃。其基本內(nèi)容應(yīng)當是在上級規(guī)劃的控制下，提出各類土地供應(yīng)的總量控制指標和確定本行政區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護的重點區(qū)域和重點工程，重點解決好市域內(nèi)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、骨干性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等各類規(guī)劃用地規(guī)模和布局的協(xié)調(diào)與控制問題。而縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，在各級規(guī)劃之間主導性地擔負著承上啟下的協(xié)調(diào)和落實功能。原創(chuàng)文秘材料，盡在文秘站網(wǎng)網(wǎng)。其基本內(nèi)容應(yīng)當是落實上級規(guī)劃的各項主要控制性指標；重點在于定性、定量、定位、定序，在土地開發(fā)、利用、整治、保護的層面上確定各類用地的類型、規(guī)模、范圍和時序；核心內(nèi)容是土地用途分區(qū)，包括基本農(nóng)田保護區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、園地區(qū)、林地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、工礦建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)、土地開發(fā)整理區(qū)、風景旅游生態(tài)環(huán)境保護區(qū)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃屬于實施性的微觀控制性規(guī)劃。重點應(yīng)當是在縣級規(guī)劃的各類土地用途分區(qū)和用地規(guī)模的控制下，詳細確定各個地塊的規(guī)劃土地用途，其詳細程度應(yīng)當達到控制性詳細規(guī)劃的深度，規(guī)劃成果的側(cè)重點應(yīng)當放在規(guī)劃圖件和控制性規(guī)劃設(shè)計原則的編制上，以滿足土地用途管制和其他各項土地利用活動管理的需要。
四、適度的數(shù)據(jù)庫與系統(tǒng)是嚴格按照土地利用總體規(guī)劃實施的核心
【關(guān)鍵詞】 土地利用總體規(guī)劃 誤差源分析 質(zhì)量控制
土地利用總體規(guī)劃是指在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟條件以及國民經(jīng)濟發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局的宏觀戰(zhàn)略措施。它是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地管理的重要依據(jù)，科學制定并嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，對于保護耕地、合理利用土地、促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
1 影響土地利用總體規(guī)劃質(zhì)量誤差源
土地利用總體規(guī)劃[1]是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。影響其質(zhì)量誤差源[2]包括：空間參考系（大地基準、高程基準、地圖投影和行政區(qū)范圍）；數(shù)據(jù)完整性（目錄及文件規(guī)范性、數(shù)據(jù)格式正確性、數(shù)據(jù)有效性、元數(shù)據(jù)、圖層完整性）；空間圖形數(shù)據(jù)（點、線、面層內(nèi)拓撲關(guān)系、線面拓撲關(guān)系、數(shù)據(jù)拼接、碎片多邊形、碎線檢查）；表格數(shù)據(jù)（表格完整性、表格數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)一致性、表格數(shù)據(jù)代碼一致性、表格數(shù)值范圍符合性、表格字段必填性、表內(nèi)邏輯一致性、表間邏輯一致性）；規(guī)劃內(nèi)容（空間數(shù)據(jù)與非空間數(shù)據(jù)一致性、規(guī)劃成果間一致性）。
2 項目實例
2.1 項目概況
寧德市位于福建省東北沿海，北緯26°17′-27°14′，東經(jīng)118°32′-120°52′，土地總面積1.35萬平方公里，直接相鄰的海域面積4.46萬平方公里。現(xiàn)轄蕉城區(qū)、霞浦縣、古田縣、壽寧縣、屏南縣、周寧縣、柘榮縣、福安市和福鼎市9縣（市、區(qū)），124個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處，2269個村（居）委員會。轄區(qū)人口320多萬人，其中畬族人口17萬人，占全省畬族人口的1/2，全國的1/4，是全國最大的畬族聚居區(qū)。海外僑胞和港、澳、臺同胞近30萬人。
全面落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護”的總方針，全面落實以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀，落實最嚴格的土地管理制度和“五個統(tǒng)籌”，堅持保護、保障、挖潛和集約利用的原則，改變傳統(tǒng)的土地利用模式，以嚴格保護耕地、基本農(nóng)田和土地生態(tài)環(huán)境為前提，嚴格控制建設(shè)用地為重點，節(jié)約和集約利用土地為核心，合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，處理好建設(shè)和保護的關(guān)系，為全面建設(shè)小康社會、落實新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略決策和充分發(fā)揮城鎮(zhèn)各項職能提供用地保障，更好地為海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)服務(wù)，實現(xiàn)寧德市經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
2.2 項目驗收質(zhì)量情況
基礎(chǔ)資料收集全面、客觀、準確；調(diào)查核實實事求是，重點項目實地勘查、核實率達100%；報告編寫嚴格按照《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》的要求；數(shù)據(jù)庫建設(shè)嚴格按照《土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準》要求；項目質(zhì)檢合格率達98%。結(jié)果是：寧德市土地利用總體規(guī)劃修編成果通過驗收，并達到優(yōu)秀。
3 誤差分析與控制措施
3.1 空間參考系質(zhì)量控制措施
參與土地規(guī)劃的依據(jù)圖件，均應(yīng)進行數(shù)據(jù)空間參考系統(tǒng)一，平面坐標系統(tǒng)采用“1980西安坐標系”，高程系統(tǒng)采用“1985國家高程基準”，投影采用高斯-克呂格投影，分帶符合《標準》[3]要求，縣級及縣級以上行政區(qū)范圍是否與第二次全國土地調(diào)查使用的行政區(qū)范圍一致。
3.2 基本數(shù)據(jù)完整性質(zhì)量控制措施
基本數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查包括基礎(chǔ)資料的收集和實地勘查核實兩部分：把握基礎(chǔ)資料收集的權(quán)威性、準確性、完整性、實用性和現(xiàn)勢性，是開展規(guī)劃修編工作的基礎(chǔ)。
（1）在基礎(chǔ)資料的收集中，應(yīng)從實際出發(fā)，做到資料收集與當?shù)貙嶋H情況相結(jié)合；采集、補測的數(shù)據(jù)和圖斑精度要求高，其誤差應(yīng)不影響建庫要求；外業(yè)調(diào)查收集的資料要包括專題研究和專項規(guī)劃所需的資料，其資料一定要內(nèi)容全面、數(shù)據(jù)準確。
（2）核實數(shù)據(jù)與實地勘查過程中，應(yīng)對土地利用活動要素和規(guī)劃重點項目要素，在土地利用更新調(diào)查圖上，結(jié)合基本農(nóng)田保護區(qū)分布圖、地質(zhì)災害防治規(guī)劃圖、生態(tài)公益林分布圖、自然保護區(qū)分布圖和遙感影像數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)圖件，做到100%的調(diào)查分析，并形成分析報告；對規(guī)劃新增建設(shè)用地區(qū)、基本農(nóng)田補劃區(qū)、重點建設(shè)項目應(yīng)100%重點實地勘查、核實；對土地利用專項規(guī)劃區(qū)（土地整理、復墾、開發(fā)）、生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)（生態(tài)退耕、廢棄礦山生態(tài)修復，自然保護區(qū)）劃定做到90%以上勘查、核實；對準備劃為基本農(nóng)田保護區(qū)的優(yōu)質(zhì)果園進行勘查、核實；對于土地利用活動要素和規(guī)劃新增建設(shè)項目進行實地勘查、核實，并將其作業(yè)量定量化，作為規(guī)劃修編質(zhì)量控制和質(zhì)檢工作的重點。
3.3 數(shù)據(jù)庫建設(shè)質(zhì)量控制
在數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中，在現(xiàn)有資料基礎(chǔ)上，保證圖形和屬性數(shù)據(jù)的正確性、完整性、一致性。為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，在建庫過程中采取100%檢查，并逐個數(shù)據(jù)、逐項內(nèi)容進行檢查。并對每項內(nèi)容，不同的操作人進行三次檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時更正，直到數(shù)據(jù)質(zhì)量附合《標準》要求。數(shù)據(jù)庫建設(shè)質(zhì)量控制內(nèi)容包括：
3.3.1 空間數(shù)據(jù)質(zhì)量控制
空間數(shù)據(jù)質(zhì)量控制主要是對規(guī)劃圖上的內(nèi)容進行質(zhì)量檢查，要分別對所有圖層進行逐項檢查，檢查的重點是：數(shù)據(jù)庫屬性表是否完備，是否有遺漏或冗余的表，具有邏輯關(guān)系的表是否有關(guān)鍵字段聯(lián)接等；數(shù)據(jù)庫屬性結(jié)構(gòu)是否規(guī)范，是否有遺漏或冗余的字段，關(guān)鍵字段的標識是否正確等；數(shù)據(jù)庫內(nèi)容是否完備，關(guān)鍵字段的內(nèi)容是否唯一、是否有空值，一般字段內(nèi)容為空值是否合理，字段內(nèi)容與其邏輯值域是否一致等；圖層是否有遺漏或冗余，圖層的名稱、代碼是否規(guī)范，圖層要素和要素類型的劃分是否正確；檢查每個圖層屬性數(shù)據(jù)的正確性，圖層之間邏輯關(guān)系的一致性與完備性，各圖層之間相互重疊的點、線、面是否能保持基本一致，作到不扭結(jié)、不交叉、無縫隙等；檢查每個圖層的拓撲關(guān)系的正確性，是否有冗余的多邊形碎片，孤立的點、線要素是否合理，懸掛的線要素是否合理，圖層中需要表達的內(nèi)容是否有遺漏或冗余，圖層中各要素與對應(yīng)的屬性項的表達是否一致等；檢查行政區(qū)劃和土地用途分區(qū)圖層是否做到完全剖分，即做到全域覆蓋，不重不漏；檢查注記的正確性，抽查30%的注記，檢查其正確性；檢查圖廓修飾是否規(guī)范，圖面設(shè)計是否合理；檢查空間坐標系表示是否規(guī)范。
3.3.2 規(guī)劃指標數(shù)據(jù)質(zhì)量控制
是指檢查數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的是否與本數(shù)據(jù)庫規(guī)范一致，并對照規(guī)劃文本檢查與規(guī)劃實施相關(guān)內(nèi)容的完整性和正確性。
3.3.3 規(guī)劃資料文檔控制
規(guī)劃資料文檔控制主要是對照審批后的總體規(guī)劃文本及規(guī)劃指標等檢查規(guī)劃數(shù)據(jù)庫所要求的總體規(guī)劃文本、編制說明、規(guī)劃指標等資料文檔是否齊全，內(nèi)容是否正確；并檢查元數(shù)據(jù)采集表及入庫數(shù)據(jù)內(nèi)容是否合乎要求。
3.3.4 數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控指標控制
上述內(nèi)容的檢查總錯誤率小于1.0%，其中，圖元（包括點、線、面、注釋）錯誤率小于0.5%，屬性（包括文字、代碼、ID號對應(yīng)，記錄個數(shù)等）錯誤率小于0.5%，凡錯誤率大于這兩個值的，或發(fā)生圖層缺失、指標缺失、文檔缺失以及未提交正確的元數(shù)據(jù)采集表和入庫數(shù)據(jù)的，一律不予通過。
4 規(guī)劃圖件編制質(zhì)量控制
需進行100%的圖面檢查，質(zhì)檢內(nèi)容包括：圖面內(nèi)容、規(guī)劃要素表示是否齊全合理；用途分區(qū)是否準確，界線、符號及各要素表示是否恰當，地類圖斑是否完整，有無遺漏；新增建設(shè)區(qū)位置和范圍表示是否明確、是否完整；鄰幅間接邊、規(guī)劃圖間接邊是否準確、無遺漏；土地整理、復墾、開發(fā)項目（區(qū)）界線是否明確；新增建設(shè)項目注記有無遺漏，檢查所有注記的字體、字高、及顏色表示是否符合有關(guān)要求；圖廓整飾是否標準、規(guī)范；通過目視進行圖面各要素檢查，結(jié)合上機查看，把錯誤的位置圈劃之后，把錯誤緣由記錄在圖紙上，并根據(jù)ISO質(zhì)量保障體系要求，詳細填寫各級質(zhì)量檢查記錄表，作為供作業(yè)員修改更正的依據(jù)。
5 結(jié)論與建議
通過本項目的實踐，論述了土地利用總體規(guī)劃質(zhì)量的控制。為控制土地利用總體規(guī)劃提供了一套較系統(tǒng)的作業(yè)參考與借鑒。
（1）規(guī)劃修編的指導思想應(yīng)符合土地管理法等法律、法規(guī)的要求，全面落實科學發(fā)展觀，以嚴格保護耕地為前提，以嚴格控制建設(shè)用地為重點，以節(jié)約集約用地為核心；
（2）首先要有可靠的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并且要保證有高質(zhì)量的數(shù)學基礎(chǔ)；
（3）保證用于土地總體規(guī)劃的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性；
（4）建庫所采用的硬件、軟件應(yīng)符合《標準》要求。
參考文獻：
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通遼市是自治區(qū)沙漠化土地面積分布較廣、程度較重、危害較大的地區(qū)。由于干旱、多大風等特點，加之過度開發(fā)利用，導致植被退化、土地沙化，昔日的疏林草原逐漸退化為風沙活動頻繁的沙漠化土地。通遼市的沙漠化土地已達2.72萬平方公里，占通遼市總土地面積的45.5%。潛在沙漠化土地面積0.38萬平方公里。全市有36個貧困蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布在沙區(qū)，沙化土地集中分布在老哈河兩岸和西遼河南岸與養(yǎng)畜牧河以北地區(qū)，其中，以奈曼旗、科爾沁左翼后期、庫倫旗最為嚴重。全市土壤鹽漬化面積0.27萬公頃，占通遼市土地總面積的4.46%。主要分布在科爾沁左翼中旗、科爾沁左翼后旗、奈曼旗等地區(qū)。根據(jù)調(diào)查及遙感影像分析，全市退化草場面積達0.39萬平方公里。草場退化嚴重的庫倫旗草場退化占草場面積的56.02%，科爾沁左翼中旗草場退化占草場面積的28.01%，扎魯特旗草場退化面積也達10.30%。草場退化導致草群變矮、覆蓋率下降、不良牧草比重增加，自然生產(chǎn)力下降。
二、土地利用及空間布局對環(huán)境影響的預測與評價
（一）農(nóng)用地與建設(shè)用地布局
西遼河平原、教來河沖擊平原、老哈河沿岸地區(qū)、新開河沿岸地區(qū)等通遼市主要糧食生產(chǎn)區(qū)，作為耕地和基本農(nóng)田保護的重點區(qū)域，對于保障通遼市糧食安全、促進優(yōu)質(zhì)耕地資源可持續(xù)利用具有積極意義。同時，對科爾沁沙地等地區(qū)，因生態(tài)環(huán)境建設(shè)和治理的需要，適度安排生態(tài)退耕面積，有利于全區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復和平衡。
在確定園地、林地和牧草地布局時，考慮了耕地特別是基本農(nóng)田保護、“三北”防護林、重點沙區(qū)防沙治沙、林業(yè)生態(tài)治理等工程用地布局，也考慮了通遼市草原生態(tài)建設(shè)重大工程的任務(wù)安排，支持國土整治、草地生態(tài)系統(tǒng)恢復重建等工程的實施。特別是其他土地資源作為農(nóng)用地開發(fā)利用，綜合分析其潛力及實現(xiàn)的條件與可能性，加強開發(fā)評估與論證，避免盲目開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成新的破壞。
建設(shè)用地布局緊密結(jié)合全市優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局，創(chuàng)新土地利用模式，提高節(jié)約集約用地水平和促進城鄉(xiāng)環(huán)境形成的目標要求，把土地生態(tài)環(huán)境保護放到首要的位置考慮，在實施土地利用總體規(guī)劃時，加強對其負面影響的控制。
（二）區(qū)域土地利用方向
1.科爾沁沙地綜合治理區(qū)
抓好科爾沁沙地綜合治理、水土保持治理、退耕還林、國家天然草原退牧還草、三北防護林四期、綠色通道、村屯綠化等生態(tài)工程，抓好高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、科爾沁沙地生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“三生結(jié)合、三效統(tǒng)一”，建設(shè)綠色生態(tài)經(jīng)濟屏障。
2.莫力廟等水庫水源供給區(qū)
抓好莫力廟水庫等水源地供水工程。實施安全飲水工程，完成70萬人飲水安全，重點解決氟砷病區(qū)改水問題。盡早實施 “引烏濟通”工程，積極籌劃和爭取建設(shè)跨流域的“引淖濟遼”工程。規(guī)劃用好地表水，合理開采地下水，水資源匱乏及有條件地區(qū)，要適當發(fā)展集雨工程。全市水庫蓄水總能力達到15.7億立方米，遼河干流堤防全面達標，防洪標準提高到50—100年一遇，遼河、霍林河等重要支流防洪標準提高到20年一遇，通遼市城市防洪標準提高到100年一遇，工業(yè)用水循環(huán)利用率達到50%，農(nóng)牧業(yè)灌溉用水有效利用率達到50%，生活節(jié)水器具使用率達到50%。
3.通遼市環(huán)境污染區(qū)
加強環(huán)境污染綜合防治，推進城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理步伐。加強環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高環(huán)保監(jiān)管能力，加大執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)行建設(shè)項目“三同時”制度和環(huán)評制度。加強環(huán)境保護宣傳教育，提高全民環(huán)保意識。切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，做好節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和節(jié)約用地工作。加快推行清潔生產(chǎn)，構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。實施工業(yè)污染全面達標工程和污染物排放許可證制度，加大對污染企業(yè)的治理力度，重點抓好發(fā)電廠脫硫和工業(yè)點源治理工程、危險廢物及醫(yī)療垃圾處理工程。推廣清潔能源，發(fā)展集中供熱，提高重點城鎮(zhèn)集中供熱率，加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立污水、垃圾處理市場化機制，有效控制噪聲、污水、垃圾污染，改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量。大氣環(huán)境質(zhì)量達到國家二級標準，工業(yè)“三廢”處理率達到自治區(qū)平均水平，工業(yè)固體廢棄物綜合利用率達到50%以上，全市污水集中處理率達到70%以上，垃圾無害化處理率達到80%以上，集中式飲用水源地水質(zhì)達標率市區(qū)達到95%以上、旗縣市所在地達到90%以上，各主要河流和流經(jīng)城市段河流水質(zhì)達標。
4.通遼市農(nóng)牧草場保護區(qū)
建立健全草牧場動態(tài)監(jiān)測體系，草牧場保護區(qū)內(nèi)動態(tài)監(jiān)測體系應(yīng)與土地變更調(diào)查結(jié)合進行，并根據(jù)需要，充實有關(guān)動態(tài)監(jiān)測內(nèi)容。建立草牧場的用地補償制度。利用草牧場從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的單位和個人，應(yīng)注意保持和培肥地力，用養(yǎng)結(jié)合，嚴防地力下降。實行占用農(nóng)田與開發(fā)、復墾掛鉤政策。國家能源、交通、水利等重要建設(shè)項目選址確實無法避開草牧場保護區(qū)，需要占用保護區(qū)草牧場的，在取得土地管理部門核發(fā)的《占用基本農(nóng)田草牧場規(guī)劃許可證》后依照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的審批程序和審批權(quán)限報批。
5.通遼中部坨沼牧區(qū)
保障基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)移民搬遷的建設(shè)用地需求，保障油氣和礦產(chǎn)資源開發(fā)、出境和跨區(qū)鐵路、公路的建設(shè)用地，逐步提高基礎(chǔ)設(shè)施用地比重。嚴格生態(tài)用地的用途管制，重點加強農(nóng)牧交錯帶、典型草原區(qū)土地生態(tài)建設(shè)和保護、積極開展草原沙化的防治和沙地的綜合治理工作。這些措施有利于解決該區(qū)域土地沙化、草場退化、森林草場植被破壞嚴重、草原生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)多樣性面臨威脅、濕地質(zhì)量下降、礦山環(huán)境惡化等生態(tài)環(huán)境問題。
三、不良環(huán)境影響的減緩措施
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃城市總體規(guī)劃矛盾協(xié)調(diào)
概括地說，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃（下文簡稱“兩規(guī)”）是宏觀上安排城市各類土地的使用結(jié)構(gòu)與城市建設(shè)用地具體部署的兩個重要規(guī)劃。當前我國正處于快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展時期，各項建設(shè)正加速進行，伴隨著近年來耕地面積的急劇減少，土地利用總體規(guī)劃的重要性越加凸顯。而土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)一直存在問題，導致兩者在實際的應(yīng)用中矛盾不斷，下面對“兩規(guī)”的矛盾進行簡單分析以及就如何協(xié)調(diào)提出粗淺建議。
一、 認識“兩規(guī)”
（一）“兩規(guī)”的關(guān)系
從土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容不難看出，“兩規(guī)”都是將土地作為主要規(guī)劃對象，核心內(nèi)容都是土地資源的合理開發(fā)、利用和保護，在實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展這，根本目標上是一致的。
綜合來看，“兩規(guī)”的側(cè)重點不同，城市總體規(guī)劃是一種區(qū)域性、綜合性規(guī)劃，是以城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點和歸宿的；相對而言土地利用總體規(guī)劃是一種專業(yè)性規(guī)劃，是以合理安排現(xiàn)有的土地資源，確保土地資源的永續(xù)利用為目的[3]。
但是從“兩規(guī)”的空間范圍來看，而土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地，城市規(guī)劃區(qū)則只是整個行政轄區(qū)范圍中的一部分，稱為中心城區(qū)或城市中心區(qū)，其規(guī)劃范圍比土地利用總體規(guī)劃小。從這個角度來看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個局部，兩者是點和面關(guān)系，是局部與整體的關(guān)系[4]。
從規(guī)劃的內(nèi)容看，兩者各成體系，而土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上更全面、更具體地體現(xiàn)了一個地區(qū)土地資源的合理利用與配置、土地利用結(jié)構(gòu)的綜合調(diào)整與優(yōu)化、土地利用的宏觀調(diào)控與微觀管理機制；城市總體規(guī)劃更綜合的體現(xiàn)了對城市的各項建設(shè)的安排，和各種資源的綜合配置。
兩者在城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍等方面又必須進行充分協(xié)調(diào)。
綜上所述，兩項規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)土地利用的局部和整體的關(guān)系，在用地上兩項規(guī)劃相互聯(lián)系、相互指導而又互相制約。
脫離了土地利用規(guī)劃，不了解土地的供給趨勢，城市規(guī)劃難以實施；同樣土地利用總體規(guī)劃也必須與城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相結(jié)合，不了解區(qū)域城市、城鎮(zhèn)、大型設(shè)施的發(fā)展和布局，土地利用總體規(guī)劃也難以編制和充分實施。
（二）協(xié)調(diào)“兩規(guī)”的意義
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》中均規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當和土地利用總體規(guī)劃相銜接；兩者相銜接的重要性不言而喻。
從前面的分析可以看出，二者的編制都是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及各部門的發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，而從其基本作用看，城市規(guī)劃指導城市建設(shè)，土地利用總體規(guī)劃指導土地利用，但城市建設(shè)離不開土地，土地利用也不能脫離城市建設(shè)。兩項規(guī)劃在根本目標上的一致，以及兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對象上的交叉，客觀要求這兩個規(guī)劃在實際工作中必須進行銜接和協(xié)調(diào)[5]。
在實施過程中，城市規(guī)劃最終要落實到土地開發(fā)和利用上，規(guī)劃的核心是土地利用，如何使土地有度開發(fā)和有效利用與規(guī)劃管理密不可分。
在新一輪的土地利用總體規(guī)劃中，建設(shè)部也下文，要求各地建設(shè)部門加強城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，強調(diào)城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模、范圍應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍一致。
因此，協(xié)調(diào)好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，也即協(xié)調(diào)好城市經(jīng)濟建設(shè)與持續(xù)發(fā)展的關(guān)系[5]。
二、 “兩規(guī)”之間存在的矛盾
從目前城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，給規(guī)劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。甚至導致土地資源沒有依照規(guī)劃得到合理開發(fā)、利用和有效保護。
兩項規(guī)劃存在的最為主要矛盾表現(xiàn)在以下四個方面：
（一）“兩規(guī)”編制的行政主管部門不同
當前，許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責，國土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門負責城市規(guī)劃。
雖然國務(wù)院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，規(guī)劃的編制和實施也存在“兩張皮”現(xiàn)象，給實際工作帶來很大影響[5]。
（二）“兩規(guī)”成熟程度不同，導致土地利用總體規(guī)劃權(quán)威性不高
在中國，城市規(guī)劃在長期的規(guī)劃實踐中，吸收和借鑒了國外優(yōu)秀的城市規(guī)劃理論與方法，規(guī)劃編制水平有了較大幅度的提高，規(guī)劃編制較為成熟，規(guī)劃的科學性與可操作性也較強。相比之下，土地利用規(guī)劃在中國實施不久，20世紀80年代土地利用總體規(guī)劃編制工作才起步，但未得到深人貫徹，直至96年才得以全面展開。由于土地利用總體規(guī)劃滯后，而且沒有相應(yīng)的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已經(jīng)頒布的城鎮(zhèn)規(guī)劃藍圖來辦理用地手續(xù)。即使已經(jīng)有了土地利用總體規(guī)劃的城市，隨意突破和修改土地利用規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生，不少城市甚至“攤大餅”式膨脹擴展。同時，由于規(guī)劃本身很少與用地計劃、用地管理等緊密聯(lián)系起來，而且還存在著“重編制，輕實施”的傾向，因而在城市土地利用管理中，一直難于體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與約束力[6]。
（三）“兩規(guī)”編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計方法不一致
土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是土地詳查資料及土地利用變更調(diào)查的成果,信息是應(yīng)用遙感技術(shù)、實地調(diào)查、核實、糾正等等過程而形成的；而城市總體規(guī)劃依實地調(diào)查資料存在一定差異。
此外，兩個部門統(tǒng)計口徑不一致也是造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致的原因之一。如：城市規(guī)劃部門在統(tǒng)計城市建設(shè)用地時，往往將已劃入城市總體規(guī)劃區(qū)，但還沒有建設(shè)的郊區(qū)或部分農(nóng)村也計入城市現(xiàn)狀用地；土地部門則以實際成為城市建設(shè)用地或已辦理了建設(shè)用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設(shè)用地，所以城市規(guī)劃統(tǒng)計的城市建設(shè)用地面積大于土地利用詳查及變更調(diào)查數(shù)據(jù)。
土地利用總體規(guī)劃的人口現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來自于統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和公安局、計生委的調(diào)查數(shù)據(jù)；城鎮(zhèn)人口指城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口,在暫住人口較多的城市，城鎮(zhèn)人口也包括暫住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市總體規(guī)劃中的城市人口，目前依然統(tǒng)計口徑不一。
兩者在人口統(tǒng)計口徑上不一致，所預測的城市規(guī)模自然難以銜接。
（四）“兩規(guī)”編制所依據(jù)的用地分類不統(tǒng)一
城市規(guī)劃用地分類采用的是1991年開始施行的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GBJ137-90)和2007年施行的《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》GB50188-2007,兩者均為強制性國家標準,具有權(quán)威性和法律效力。
2002年以后土地利用總體規(guī)劃采用的是《土地分類》。它是在1984年制訂的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》和1989年制訂的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》的基礎(chǔ)上修改、歸并而成。但無論是新、老標準的制定都沒有考慮與城市規(guī)劃標準的銜接問題,與城市規(guī)劃標準存在明顯差異,造成了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)上的巨大困難,這也是規(guī)劃指標和用地范圍無法統(tǒng)一的重要原因。
三、 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)的思路與建議
為促使兩項規(guī)劃順利而有效地實施，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對二者矛盾的協(xié)調(diào)，提出如下建議：
（一）“兩規(guī)”編制部門密切配合、協(xié)調(diào)
為了搞好土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，土地管理部門和城市建設(shè)部門需要密切配合，對于各自的編制和修訂情況，雙方不但要互相聯(lián)系，互通情況，而且要互相提供必要的資料信息，如出現(xiàn)新情況和新問題時，要及時通知對方，采取措施進行協(xié)調(diào)，爭取把問題和矛盾都能在編制過程中處理解決。
現(xiàn)實允許的情況下可以在某些級別上合并國土資源管理部門和城市規(guī)劃部門，使兩個規(guī)劃出自一個規(guī)劃管理系統(tǒng)應(yīng)該不失為一個精兵簡政的舉措。在這一點上，深圳市、湛江市取得了先進的經(jīng)驗，兩市均成立規(guī)劃與土地資源管理局，統(tǒng)一編制城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。這樣不但可以節(jié)約成本，提高效率，而且可以擺正土地利用總體規(guī)劃的位置，增強規(guī)劃的權(quán)威性[6]。
（二）技術(shù)規(guī)范上相互銜接
目前城市規(guī)劃用地分類正在重新修訂中，土地利用總體規(guī)劃的用地分類也正在修編中，這兩門規(guī)劃在用地分類上有著各自的特點與要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特別是建成區(qū)周邊的非建設(shè)用地，應(yīng)當考慮相互間的銜接與對應(yīng)。
城市規(guī)劃區(qū)、城市市區(qū)范圍與土總規(guī)中相應(yīng)的用地如何對應(yīng)，應(yīng)當加以明確。統(tǒng)一城市人口的統(tǒng)計口徑，否則城市規(guī)模上無法銜接。
（三）重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
省一級的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是單獨編制的，市級的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則往往是城市總體規(guī)劃的一部分。從編制好土地利用總體規(guī)劃的角度考慮，科學、合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對于編制土地利用總體規(guī)劃有著重要的指導意義。
在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的重點發(fā)展城鎮(zhèn)群地區(qū)、城鎮(zhèn)密集地區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展軸的主要地段,應(yīng)當留有比較充足的城鎮(zhèn)發(fā)展備用地,在這些地區(qū)一般不安排基本農(nóng)田。在耕地占用指標的分配上要向中心城市、重點城鎮(zhèn)傾斜[5]。
（四）完善相關(guān)規(guī)劃與法律體系
與兩大規(guī)劃有關(guān)的規(guī)劃主要有區(qū)域規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用開發(fā)整理規(guī)劃和農(nóng)業(yè)區(qū)劃。其中，區(qū)域規(guī)劃是對一定區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展和總體建設(shè)，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、環(huán)境保護等方面做出的總體部署；國土規(guī)劃是從宏觀角度對全國或地區(qū)國土資源的綜合開發(fā)利用進行的長遠性和戰(zhàn)略性的籌劃。
當前，由于種種原因，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃開展得還不夠，應(yīng)加強行政區(qū)域國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，建立起在區(qū)域規(guī)劃與國土規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、指導下的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃完善統(tǒng)一的規(guī)劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實施，形成一個完整的國土規(guī)劃體系。促進在兩種規(guī)劃編制思路上的協(xié)調(diào)，從全局和統(tǒng)一城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度進行規(guī)劃的編制。
進一步修改現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，針對其中不適應(yīng)新時期土地利用要求以及造成兩種規(guī)劃編制方法和程序不一致的環(huán)節(jié)，如建設(shè)用地控制指標的確定等；另外，建議制定國土規(guī)劃法，以強化和保障城市國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制，從而進一步統(tǒng)領(lǐng)、指導和協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制和實施工作[3]。
參考文獻：
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[4] 蕭昌東.“兩規(guī)”關(guān)系探討[J].城市規(guī)劃匯刊,1998,(01).
市規(guī)劃和國土資源局：
根據(jù)《國土資源部關(guān)于加強市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃成果核查工作的通知》（國土資發(fā)〔〕8號）《國土資源、部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見的通知》(國土資廳發(fā)〔〕51號)等文件要求，我局對《土地利用總體規(guī)劃（—2020年）（以下簡稱《規(guī)》劃》）成果進行了認真自查，重點對規(guī)劃基數(shù)、上級規(guī)劃指標落實、規(guī)劃圖數(shù)一致及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫等進行自查，現(xiàn)將具體情況報告如下：
一、規(guī)劃基數(shù)，轄區(qū)土地總面積329661公頃，其中農(nóng)用地270180公頃，建設(shè)用地36084公頃，未利用地23397公頃。農(nóng)用地中耕地213958公頃，園地860公頃，林地35530公頃，牧草地59公頃，其他農(nóng)用地19773公頃；建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地29627公頃，交通水利及其他建設(shè)用地6457公頃。土地總面積及各類用地面積與市核定的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)一致。
二、上級規(guī)劃指標落實情況
（一）耕地保護指標至2020年，全市耕地保有量不低于187170公頃。規(guī)劃安排補充耕地5984公頃，超過或等于市級規(guī)劃下達的補充耕地任務(wù)5984公頃；規(guī)劃控制耕地減少面積3209公頃；低于或等于市級規(guī)劃下達的耕地減少控制規(guī)模3209公頃。文本中安排的土地開發(fā)增加耕地3804公頃，復墾增加耕地94公頃，整理增加耕地2086公頃，耕地增加之和與規(guī)劃確定的補充耕地指標一致；文本中安排新增建設(shè)占用耕地1304公頃，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整允許減少耕地1769公頃，災毀減少耕地控制在136公頃，耕地減少之和小于或等于上級下達的耕地減少量，與規(guī)劃確定的增加耕地指標一致。規(guī)劃中確定全市基本農(nóng)田保護面積174450公頃，超過或等于市級規(guī)劃下達的基本農(nóng)田保護任務(wù)和機動指標之和。
（二）建設(shè)用地調(diào)控指標到2020年，全市建設(shè)用地總規(guī)模控制在38741公頃以內(nèi)，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在31377公頃以內(nèi)，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)?？刂圃?697公頃以內(nèi)，交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模控制在7364公頃以內(nèi)；規(guī)劃期間，安排新增建設(shè)用地3100公頃，其中新增建設(shè)占用農(nóng)用地2656公頃，新增建設(shè)占用耕地1304公頃，其中新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地共計2188公頃，新增交通水利及其他建設(shè)用地共計912公頃。至2020年，人均城鎮(zhèn)工礦面積控制在162平方米以內(nèi)。批注[w1]:1758.97《規(guī)劃》中上述用地安排嚴格落實了市級規(guī)劃確定的各項建設(shè)用地指標。
（三）中心城區(qū)規(guī)劃中心城區(qū)規(guī)劃《規(guī)劃》加強中心城區(qū)用地的空間管制，確定的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)建設(shè)用地6160公頃，其中，中心城區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界總用地規(guī)模6160公頃，包括允許建設(shè)區(qū)3988公頃，含現(xiàn)狀建設(shè)用地3130公頃和規(guī)劃新增建設(shè)用地858公頃，有條件建設(shè)區(qū)2172公頃，綠心綠帶等其他用地0公頃；中心城區(qū)規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界之外的用地規(guī)模4631公頃，其中限制建設(shè)區(qū)4631公頃，禁止建設(shè)區(qū)0公頃。規(guī)劃到2020年，中心城區(qū)人口達到30萬人。包括現(xiàn)狀人口14萬人，規(guī)劃新增人口16萬人?，F(xiàn)狀人均建設(shè)用地224平方米，規(guī)劃2020年人均建設(shè)用地205平方米。經(jīng)審查，《規(guī)劃》安排的中心城區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)模與《規(guī)劃》分解下達給中心城區(qū)新增用地占用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模相匹配，2020年中心城區(qū)人均建設(shè)用地標準的確定，符合《城鎮(zhèn)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標》的要求。
三、規(guī)劃圖數(shù)一致性檢查情況依據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查細則的通知》（國土資廳發(fā)〔21〕號）要求，我局分別對《規(guī)劃》文本確定的基本農(nóng)田保護區(qū)等各類土地用途分區(qū)和中心城區(qū)控制范圍內(nèi)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地面積、允許建中批注[w2]:全市總面積300平方，心城區(qū)100平方，占全市三分之一，是否過大？批注[w3]:控制范圍與城鄉(xiāng)用地擴展邊界總用地規(guī)模一致？設(shè)區(qū)（新增建設(shè)用地規(guī)模）、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)等面積進行了檢查，經(jīng)查，文本與附圖中涉及各類土地用途分區(qū)面積一致。綜上認為，《規(guī)劃》確定的規(guī)劃基數(shù)、土地利用主要調(diào)控指標符合國家和省有關(guān)規(guī)定，規(guī)劃文本與圖件中涉及的給類用地規(guī)劃控制規(guī)模一致。特此報告。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，在我國土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制：
（一）嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；
（二）提高土地利用率；
（三）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；
（四）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；
（五）占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。
Abstract： This research thinks that the executive organizations and staff of the overall plan are the executive bodies of policy. The influence factors of promoting the execution of the overall plan for land utilization are analyzed from the executive mentality， executive ability， profit distribution， ethical anomie and other aspects. Five suggestions of building the good executive mentality inside， constructing the good executive ability outside， establishing the team mechanism of clear responsibilities and collaborative communication， perfecting the monitoring system of executive planning and regulating the balance relationship of interests are put forward.
關(guān)鍵詞： 執(zhí)行主體;土地利用總體規(guī)劃;執(zhí)行力;提升
Key words： executive body;overall plan for land utilization;execution;promotion
0 引言
作為指導土地管理的綱領(lǐng)性政策，土地利用總體規(guī)劃是從宏觀角度調(diào)控土地用途，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)布局的重要依據(jù)，具有對國民經(jīng)濟各業(yè)各類用地規(guī)模的總量宏觀控制和合理布局的“龍頭”作用[1]。至今我國已開展了三輪國土全覆蓋的土地利用總體規(guī)劃編制，然而，通過對每一輪土地利用總體規(guī)劃實施評價后，存在一個普遍性問題，即規(guī)劃遠離現(xiàn)實，規(guī)劃最初的目標在具體實踐中不能最大化地落實，存在明顯的不足[2]。
本研究從執(zhí)行主體視角，對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體進行了內(nèi)涵界定與功能確定，剖析了影響土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的因素，最后總結(jié)歸納了提升規(guī)劃執(zhí)行力的對策建議，以期為土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升提供理論借鑒意義。
1 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體
目前，國內(nèi)學者對土地利用總體規(guī)劃這一國家政策的執(zhí)行主體的界定并未有過多的探討，在土地利用總體規(guī)劃實施的這個過程中，涉及到很多主體，企業(yè)與社會人員是政策作用的對象，是執(zhí)行主體在執(zhí)行和實施政策過程中發(fā)生影響與作用的承受著，是土地利用總體規(guī)劃這個政策運行過程中的一部分。
2 提升土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的影響因素
土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升是在多因素綜合作用下的結(jié)果，其中執(zhí)行主體是影響政策執(zhí)行力效能的主導因素。目前，我國現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行制度模式仍不完善，不能可持續(xù)發(fā)展（見圖1）。
2.1 執(zhí)行心態(tài)因素 土地利用總體規(guī)劃是國家對土地利用的政策，具體目標執(zhí)行要落實到各級人民政府、以國土部門為主的相關(guān)單位的工作人員上。從內(nèi)部影響方面分析，執(zhí)行主體的心態(tài)是發(fā)揮主觀能動性、創(chuàng)造性的動力源泉，是決定執(zhí)行主體在執(zhí)行活動中力量大小和效率高低的關(guān)鍵因素。執(zhí)行心態(tài)可以分為執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行激情、執(zhí)行信念。
2.2 執(zhí)行能力因素 土地利用總體規(guī)劃的核心是實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即土地在各用地部門間的合理分配，包括數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。①政策認知能力。土地利用總體規(guī)劃是一項時效性、執(zhí)行力非常強的國家政策，其發(fā)展是一個動態(tài)變化的過程。如何把握土地政策的發(fā)展方向、準確理解土地政策的含義對于執(zhí)行主體是一項必備的能力。②溝通協(xié)作能力。土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行是一個復雜的過程，受土地多樣性和多用途性、涉及相關(guān)部門的眾多性，決定了土地利用規(guī)劃的多目標性，執(zhí)行方式?jīng)Q策的多樣性。土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行主體的溝通協(xié)作能力包括兩方面：一是執(zhí)行主體內(nèi)部縱橫向關(guān)系的溝通協(xié)調(diào)，增強國土系統(tǒng)的協(xié)作力、整合力;二是執(zhí)行主體內(nèi)外部、縱橫向的人際關(guān)系之間的溝通協(xié)調(diào)，增強國土系統(tǒng)的凝聚力、驅(qū)動力。③組織實施能力。土地利用規(guī)劃的作用群體主要是農(nóng)村集體組織，如“土地整治”、“增減掛”、“高標準基本農(nóng)田建設(shè)”、“征地補償”等具體工作無不與農(nóng)戶打交道，對于國家重大項目以及受眾群體，執(zhí)行主體的組織實施能力顯得尤為重要，是提升執(zhí)行力的關(guān)鍵之處。
2.3 利益分配因素 土地利用規(guī)劃按照國家、省、市、縣、鄉(xiāng)的等級可以劃分不同層次規(guī)劃，各個層次的規(guī)劃其執(zhí)行主體的組成也不一樣。
2.4 倫理失范因素 在執(zhí)行土地利用規(guī)劃過程中，如果執(zhí)行主體對各種土地利用事務(wù)、土地利用現(xiàn)象、土地利用關(guān)系、土地利用行為進行評價后表現(xiàn)出的態(tài)度和觀點出現(xiàn)了負面的變化，則可能直接導致倫理失范，從而引起偏差發(fā)生。
3 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升的對策建議
3.1 內(nèi)塑良好執(zhí)行心態(tài) 土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力的提升首先要塑造執(zhí)行主體良好的執(zhí)行心態(tài)，這是最關(guān)鍵的途徑。首先，用正面思想教育方法，端正執(zhí)行主體的態(tài)度。其次，建立完善的激勵機制與合理的獎勵機制，激發(fā)執(zhí)行主體的激情，包括物質(zhì)激勵、精神激勵、職業(yè)發(fā)展激勵三方面;最后，用實際行動落實土地利用總體規(guī)劃，培養(yǎng)執(zhí)行主體堅定的信念。
3.2 外修過硬執(zhí)行能力 土地利用總體規(guī)劃是對我國土地資源開發(fā)、利用、治理保護進行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和宏觀調(diào)控，對實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。在具體執(zhí)行過程中，執(zhí)行組織不僅要解決如何最大利益化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、保護耕地等難題，還要充分協(xié)調(diào)與發(fā)改、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等相關(guān)部門的關(guān)系，而執(zhí)行主體具有過硬的執(zhí)行能力是保障土地利用總體規(guī)劃能順利執(zhí)行的必要條件。
3.3 建立職責分明、溝通協(xié)作的團隊機制 從各行政縱向關(guān)系來看，各級土地利用規(guī)劃執(zhí)行均要以全國總規(guī)的執(zhí)行動因和標準為依據(jù)，明確各級具體任務(wù)與目標，加強各級規(guī)劃間的溝通協(xié)作，將任務(wù)逐級具體化、措施技術(shù)化，實際操作執(zhí)行任務(wù)，最終落實到具體地方上;首先應(yīng)明確執(zhí)行主體成員的崗位分工，其次，要加強執(zhí)行主體間的溝通和協(xié)作，保障規(guī)劃執(zhí)行日常事務(wù)的有序推進。通過溝通，可以共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與規(guī)劃信息，形成高度的團隊意識，創(chuàng)造輕松的工作氛圍。
3.4 完善規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)控制度 為了保障土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行力提升和落到實處，關(guān)鍵是要建立一套完整的執(zhí)法監(jiān)控制度，對執(zhí)行主體的行為進行引導、監(jiān)督、協(xié)調(diào)。首先，建立健全公眾參與、社會輿論征求制度，加強第三方監(jiān)督力度。其次，建立層級監(jiān)督制度，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部相互監(jiān)督。從執(zhí)行主體在執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃有關(guān)活動與行為監(jiān)督入手，控制主體“越軌行為”，達到相互監(jiān)控，提高執(zhí)行績效、糾正執(zhí)行行為偏差的效果。
3.5 規(guī)范執(zhí)行主體的利益平衡關(guān)系 土地利用總體規(guī)劃是關(guān)乎全局發(fā)展的綱領(lǐng)性政策，涉及到各個階層乃至全國所有公民的共同利益。權(quán)衡各主體的發(fā)展意愿，實現(xiàn)各主體利益平衡，對于規(guī)劃執(zhí)行力的提升具有非常重要的意義。第一，協(xié)調(diào)上下級政府之間的利益平衡。第二，協(xié)調(diào)政府與公眾之間的利益平衡。第三，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間的利益平衡。政府與企業(yè)既有合作，又有矛盾。因此，政府應(yīng)堅持耕地總量不增加、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟同步發(fā)展的原則選擇性地對企業(yè)供地，對于無法實現(xiàn)規(guī)劃目標的企業(yè)嚴禁供地，而對符合條件的企業(yè)給予一定經(jīng)濟和政策優(yōu)惠。
參考文獻：
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