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緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇國土空間規(guī)劃與實踐，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略規(guī)劃；主體功能；綜述
中圖分類號：F120.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）016-000-01
一、國外研究現(xiàn)狀
二十世紀初期，國外許多發(fā)達國家和地區(qū)為了縮小地區(qū)差距、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展就已經(jīng)開始陸續(xù)開展了區(qū)域規(guī)劃。特別是在二戰(zhàn)后，英國倫敦、法國巴黎、德國柏林等大部分歐洲發(fā)達國家城市受到戰(zhàn)爭的嚴重破壞，道路建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)布局都需重新規(guī)劃建設(shè)。了嚴重的破壞，倫敦、巴黎等城市一切都百廢待興，需要重新建設(shè)。因此，基于重塑城市功能布局和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的需要，以城市為核心的區(qū)域規(guī)劃實踐在戰(zhàn)后成為歐洲發(fā)達國家經(jīng)濟社會重塑的導(dǎo)向。20世紀60年代，經(jīng)過近20年的城市建設(shè)大規(guī)模建設(shè)，資源大量消耗、人口大量聚集，隨之而來的人口、資源、環(huán)境問題失衡問題越來越凸顯，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地區(qū)差距不斷拉大越來越引起普遍重視，使得歐美發(fā)達國家和地區(qū)更加注重區(qū)域規(guī)劃以達到協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)位論、增長極理論、點―軸開發(fā)模式等區(qū)域發(fā)展理論得到廣泛研究拓展，并在歐美各國進行了規(guī)劃實踐。
1.美國空間規(guī)劃。美國在上世紀20年代對紐約進行了區(qū)域規(guī)劃，而針對全國性的空間劃分則是由美國經(jīng)濟分析局于1977年才開始的。美國是以縣為單位作為空間單元，綜合考慮人口規(guī)模、通勤量、報紙發(fā)行量、文化傳統(tǒng)、資源稟賦等影響因素，在全國劃分為成分經(jīng)濟地區(qū)、經(jīng)濟地區(qū)及區(qū)域經(jīng)濟地區(qū)組合三大層級。其劃分依據(jù)是：第一，把指規(guī)模較大的城市或經(jīng)濟活動中心確定為節(jié)點；第二，通過其他的指標和經(jīng)濟合理性的考慮，將縣級空間單位合并到節(jié)點上，形成成分經(jīng)濟地區(qū)；第三，根據(jù)區(qū)域間經(jīng)濟往來、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、交通聯(lián)系等因素，把成分經(jīng)濟地區(qū)合并為經(jīng)濟地區(qū)；第四，同理，把經(jīng)濟地區(qū)合并為區(qū)域經(jīng)濟地區(qū)組合。
2.歐盟空間規(guī)劃。歐盟由許多國家構(gòu)成，包含了發(fā)達國家同時又存在發(fā)展中國家，由于各個國家之間的發(fā)展不平衡，會影響到歐盟的長遠協(xié)調(diào)發(fā)展?；谶@樣的考慮，由歐洲統(tǒng)計局建立地區(qū)統(tǒng)計單元目錄（NUTS），并分別確定不同國家和地區(qū)的政策方向。NUTS分為三個層級，其劃分依據(jù)是：第一，根據(jù)習(xí)慣劃分，以成員國的行政區(qū)為空間單元，各國和地區(qū)可根據(jù)實際自主劃分；第二，根據(jù)一般特點劃分，排除礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、鐵路交通區(qū)等特殊空間單元；第三，根據(jù)等級劃分，分為NUTS level1、NUTS level2、NUTS level3三個等級，其中NUTS level1覆蓋了各個成員國。
3.日本空間規(guī)劃。日本建立起了自上而下的全國、地域和市町村三級國土和區(qū)域規(guī)劃體系和都市規(guī)劃體系，空間規(guī)劃體系比較完善。1962-1998年，日本先后五次制定了全國綜合開發(fā)規(guī)劃，把全國劃分為過密地區(qū)、整治地區(qū)和開發(fā)地區(qū)三種類型，適時采取不同的區(qū)域發(fā)展政策。與歐美國家不同的是，日本在微觀層面上制定了市村盯綜合發(fā)展規(guī)劃，鼓勵社會資本參與建設(shè)，在規(guī)劃源頭上防止自然生態(tài)環(huán)境的破壞。
二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀
我國最早區(qū)域規(guī)劃工作從第一個“五年計劃”開始，到20世紀80年代到90年代中葉，我國借鑒西歐和日本的國土規(guī)劃經(jīng)驗，重新開始區(qū)域規(guī)劃布局，在京津唐、湖北宜昌等10多個地區(qū)開展了地區(qū)性國土規(guī)劃的試點，可說這時我國的區(qū)域規(guī)劃工作才是正式開始。20世紀80年代中期，我國借鑒日本的經(jīng)驗，編制出臺了《全國國土總體規(guī)劃綱要》，取得了良好的效果。但在計劃經(jīng)濟體制下，造成了部分地區(qū)無序、盲目開發(fā)，到現(xiàn)在開始體會到空間布局失衡給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了苦果。20世紀90年代，我國才開始城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，不過當(dāng)時主要是為城市規(guī)劃服務(wù)，規(guī)劃內(nèi)容也缺乏深度和精度。2000年后，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在原有基礎(chǔ)上，增加了與自然生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、劃分不同類型功能區(qū)進行空間管理等內(nèi)容。
2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布實施，是在我國國土空間布局上具有里程碑的意義；黨的十及十八屆三中全會多次強調(diào)要堅定不移實施主體功能區(qū)制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。經(jīng)過多年來的探索實踐，我國形成了多樣化規(guī)劃體系。
三、結(jié)論
主體功能區(qū)戰(zhàn)略的提法在我國的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中還是首次，國內(nèi)對于主體功能區(qū)的理論研究還處于探索和討論階段。綜合國內(nèi)外空間功能區(qū)劃相關(guān)研究和實踐，得出結(jié)論如下：①空間規(guī)劃由單要素轉(zhuǎn)向綜合區(qū)劃分轉(zhuǎn)變，開始將經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境因素進行統(tǒng)籌考慮，注重突出區(qū)域的主體功能相對獨立性和區(qū)域間的協(xié)調(diào)性。②規(guī)劃體系不斷得到完善，形成宏觀、中觀和微觀相互協(xié)調(diào)銜接的多層級的空間規(guī)劃體系的互補共贏。③在政府主導(dǎo)下，實現(xiàn)了空間規(guī)劃與政府管理模式轉(zhuǎn)變的雙向促進，規(guī)劃的導(dǎo)向性和控制性明顯增強。
參考文獻：
[1]馬凱.中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要輔導(dǎo)讀本[M].北京科學(xué)技術(shù)出版社，2006.
[關(guān)鍵詞]雙評價；國土空間規(guī)劃；情景分析；ANN；CA
根據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》（以下簡稱《指南》），雙評價是國土空間規(guī)劃重要的前期評價工作，要為國土空間規(guī)劃提供理論基礎(chǔ)與策略支撐。情景分析是雙評價中針對不同情景進行分析，為國土空間規(guī)劃提供多方案比選的工作內(nèi)容，但《指南》并未明確情景分析的詳細方法，作者探索了一種情景分析方法，以供參考。本方法的創(chuàng)新點在于，使用了ANN-CA模型，將地形、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等影響因素對土地利用類型的影響結(jié)果直接落實到空間布局上，相較于常見的文字、數(shù)據(jù)版情景分析，能夠更直觀、更清晰地表達各因子對國土空間格局影響的結(jié)果，對國土空間規(guī)劃的支撐作用也更強。ANN-CA模型在土地利用方面的應(yīng)用已經(jīng)有許多實踐，孫瑋健等利用ANN-CA模型研究了哈爾濱市雙城區(qū)的土地利用格局變化及驅(qū)動機制；張鵬等用其研究了南昌市“三生”空間的時空格局演化特征；幸瑞燊用其模擬了重慶市萬州區(qū)的生態(tài)空間布局，并進行了生境質(zhì)量評估。ANN-CA模型的模擬精度已經(jīng)經(jīng)過實踐得到了認可，本方法在前人研究的基礎(chǔ)上進行了改良，對驅(qū)動因子也設(shè)置了多情景，從而直接在結(jié)果中體現(xiàn)不同人口、不同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情景等對土地利用變化的影響。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)-元胞自動機模型。元胞自動機是一種時間、空間和狀態(tài)都離散，空間相互作用和時間因果關(guān)系都為局部的網(wǎng)格動力學(xué)模型，實現(xiàn)了自下而上模擬復(fù)雜系統(tǒng)時空演化的過程。每個元胞的狀態(tài)由其相鄰的元胞的狀態(tài)決定，當(dāng)為其制定轉(zhuǎn)換規(guī)則后，所有元胞便能依據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則自行演變，因此其核心在于轉(zhuǎn)換規(guī)則。人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)具有自學(xué)習(xí)以及聯(lián)想功能，能夠高速尋找優(yōu)化解，通過人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型學(xué)習(xí)土地利用數(shù)據(jù)變化的規(guī)則，將提取的規(guī)則應(yīng)用于起始年份的柵格數(shù)據(jù)，就能在元胞自動機中完成模擬預(yù)測的過程。
1.2技術(shù)路線
本研究依托國土空間規(guī)劃項目，能夠獲得某市第二次和第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)。將某市土地調(diào)查數(shù)據(jù)地類重新分為耕地、林地、園地、其他農(nóng)用地、城鎮(zhèn)用地、村莊、采礦用地、其他建設(shè)用地、水域、其他土地共十個用地類型，并轉(zhuǎn)換成柵格數(shù)據(jù)。利用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)方法，提取某市2009年土地利用數(shù)據(jù)不同地類演變到2018年的規(guī)律（因2009-2018年數(shù)據(jù)為第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，其地類涵義一致，用其推演較為準確），再以第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)重分類后的柵格數(shù)據(jù)作為起始年份數(shù)據(jù)，加入不同情景的驅(qū)動因子?xùn)鸥駭?shù)據(jù)，應(yīng)用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的地類演變規(guī)律，在CA元胞自動機中進行自動演變，將不同情景預(yù)測的城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，作為演變終止的條件，推演不同情景下某市2035年國土空間格局（圖1）。
2情景設(shè)置
2.1重大影響因素
2.1.1地形因素。地形是影響國土空間格局的重要因素之一，地勢越平坦，越適宜開展人類活動。高程太高、坡度太大的區(qū)域則不適宜開展城鎮(zhèn)建設(shè)或耕地種植。選取高程（圖2）和坡度（圖3）作為地形驅(qū)動因子。某市西北部和中東部有山脈，其余區(qū)域較為平坦。2.1.2區(qū)位。區(qū)域到中心城區(qū)的可達性會影響區(qū)域受到中心城區(qū)輻射的強弱。越容易到達中心城區(qū)，越容易受到中心城區(qū)的輻射影響，對區(qū)域發(fā)展越容易起到促進作用。采用百度地圖交通時間數(shù)據(jù)進行插值分析，得到某市全域到中心城區(qū)的可達性圖層（圖4）。2.1.3地質(zhì)災(zāi)害。某市北部的山脈附近地質(zhì)災(zāi)害較容易發(fā)生，且地震斷裂帶多分布于此。地質(zhì)災(zāi)害對人類的生命財產(chǎn)破壞力極強，在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)生區(qū)域不適宜開展人類活動，因此將地質(zhì)災(zāi)害危險性（圖5）作為影響空間格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利設(shè)施。水資源對生態(tài)、生產(chǎn)、生活都有著重要的影響力，某市位于漢江中下游，境內(nèi)水系發(fā)達，河流湖泊水庫眾多，一般情況下是不缺水的，以水資源總量作為影響因子的意義不大，因此以水資源獲取的難易程度，即水域及水利設(shè)施可達性（圖6）作為對區(qū)域發(fā)展的驅(qū)動因子。提取某市第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)中的水域及水利設(shè)施，分析各單元到達水域及水利設(shè)施的距離。因未獲取到規(guī)劃水利設(shè)施數(shù)據(jù)，僅從現(xiàn)狀數(shù)據(jù)考慮，未設(shè)置多情景。2.1.5交通路網(wǎng)。提取某市第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)中道路數(shù)據(jù)，結(jié)合規(guī)劃道路，按照現(xiàn)狀道路、規(guī)劃道路部分建成、規(guī)劃道路全部建成三種時態(tài)，分為低密度路網(wǎng)、中密度路網(wǎng)和高密度路網(wǎng)三種情景，如圖7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75萬人，城鎮(zhèn)化率60.1%。根據(jù)某市2014-2019年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，結(jié)合某市2035年發(fā)展目標，預(yù)測在穩(wěn)健、基準和樂觀三種情景下，某市城鎮(zhèn)化率分別為68%、70%和72%，對應(yīng)的常住人口數(shù)量和城鎮(zhèn)人口數(shù)量如表1所示。
2.2情景配置
綜合以上七種重要的影響因子，配置穩(wěn)健、基準、優(yōu)化三種情景。地形、區(qū)位、地質(zhì)災(zāi)害危險性、水域及水利設(shè)施是基礎(chǔ)驅(qū)動因子，三種情景是相同的；其余因子為動態(tài)因子，不同的情景對應(yīng)不同的值。動態(tài)因子中人口和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地可以計算出城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，從而設(shè)置演變結(jié)束條件。交通路網(wǎng)則影響地類單元格變化的概率和地類。各情景的具體配置情況如表3所示。
3情景模擬結(jié)果
使用ANN-CA模型工具對2009年和2018年土地利用柵格數(shù)據(jù)進行人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)，分別添加三種情景對應(yīng)的驅(qū)動因子歸一化處理后的數(shù)據(jù)，根據(jù)實際的地類轉(zhuǎn)換關(guān)系設(shè)置好地類轉(zhuǎn)換矩陣，待學(xué)習(xí)結(jié)束后，用三調(diào)地類轉(zhuǎn)換的柵格數(shù)據(jù)（2019年）作為起始年份數(shù)據(jù)，推演2035年空間格局，最終結(jié)果如圖8所示。
4總結(jié)
穩(wěn)健、基準、優(yōu)化三種情景分析對應(yīng)的城鎮(zhèn)用地占全域比例分別為2.88%、3.24%、3.60%。從空間布局來看，中心城區(qū)及各縣市的城鎮(zhèn)用地均有擴張，中心城區(qū)主要向西南方向擴張，與某市規(guī)劃發(fā)展方向一致，可以從空間上為國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定提供參考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的資料有限，未能考慮規(guī)劃的重大水利設(shè)施以及氣候變化因素對空間格局的影響。（2）為了貼合實際地類轉(zhuǎn)化規(guī)律，例如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄工礦廢棄地復(fù)墾等等，將用地類型分得比較細，這樣的優(yōu)點是比較貼合實際土地轉(zhuǎn)換規(guī)律，但分類太多人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的精度會有所降低。（3）模擬結(jié)束條件——城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，是依據(jù)預(yù)測人口和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地確定的，而目前的理念是“量水發(fā)展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定產(chǎn)”，會更符合現(xiàn)在的規(guī)劃理念。
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我國的空間規(guī)劃體系形成于計劃經(jīng)濟時期[6],經(jīng)過多年實踐探索與調(diào)整，逐步構(gòu)建起包括國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等的空間規(guī)劃體系，在優(yōu)化開發(fā)格局、合理配置資源、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重大作用[7].但是，各類規(guī)劃編制分別由不同部門主導(dǎo)，由于缺乏部門之間、規(guī)劃之間有效的協(xié)調(diào)與銜接機制，空間規(guī)劃存在規(guī)劃體系紊亂、規(guī)劃功能不清、總體協(xié)調(diào)與局部沖突現(xiàn)象并存等突出問題，如何建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，促進規(guī)劃之間協(xié)調(diào)與融合是政府、學(xué)者近年來關(guān)注的問題[8],需要把完善區(qū)域規(guī)劃的形成機制，作為加快行政管理體制改革、規(guī)范政府行政行為的一項重點工作抓好[9].
黨的“十”報告提出要加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。2011年我國城鎮(zhèn)化率超過50%,已進入新的“城市時代”,在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，創(chuàng)新空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)機制，探索建立協(xié)調(diào)銜接、科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系和“多規(guī)合一”的有效途徑，對于發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引領(lǐng)和龍頭作用，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局具有重要意義。推進主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“五規(guī)合一”,構(gòu)建新型的空間規(guī)劃體系也是山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革的重要任務(wù)和推進以“一核一圈三群”為主體，協(xié)調(diào)發(fā)展的省域新型城鎮(zhèn)體系的重要工作。為此，有必要在梳理我國空間規(guī)劃問題、實踐探索基礎(chǔ)上，以山西省為例，來探討省域空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)的框架、路徑與方法。
一、空間規(guī)劃體系協(xié)調(diào)面臨的主要問題
我國的空間規(guī)劃開始于1960年代的農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作，1980年代以后，逐漸確立了以區(qū)域開發(fā)規(guī)劃（包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)部分）、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃（城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃）三大規(guī)劃為核心的空間規(guī)劃系統(tǒng)。目前，空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出依據(jù)行政體系設(shè)置的并行體系特點，大體上分為四類：一是發(fā)展與改革委員會系統(tǒng)主導(dǎo)編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)主導(dǎo)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃；三是國土資源系統(tǒng)主導(dǎo)編制的土地利用總體規(guī)劃；四是環(huán)境保護系統(tǒng)主導(dǎo)編制的生態(tài)功能區(qū)劃[10].產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，如農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)振興規(guī)劃等也有涉及產(chǎn)業(yè)布局的內(nèi)容，但多數(shù)難以落實到具體的用地規(guī)模和位置。從協(xié)調(diào)角度來看，各種空間規(guī)劃存在法律授權(quán)、行政部門分割、規(guī)劃的技術(shù)標準、目標、重點和管理方式等方面的差異，給規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接造成了一定困難。
1.規(guī)劃法律依據(jù)不同，缺乏主導(dǎo)性的空間規(guī)劃。
各規(guī)劃的職能決定法律地位的差異，法律地位反過來影響規(guī)劃的實施效能。從法律依據(jù)來看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)是憲法，法律地位高于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃依據(jù)分別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》；主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等依據(jù)是國務(wù)院行政規(guī)章，理論上法律地位較低。從實踐層面來看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年，但國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限通常為五年，以五年期限的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃來指導(dǎo)二十年甚至更長期限的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，顯然難以具有現(xiàn)實操作性。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。按照推進形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域規(guī)劃編制，做好專項規(guī)劃、重大項目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。”而在法律依據(jù)方面，主體功能區(qū)規(guī)劃法律地位又低于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。
國外空間規(guī)劃體系多以單一體系為主，即一個行政層級往往以一個主導(dǎo)的空間規(guī)劃來指導(dǎo)全區(qū)域的空間發(fā)展策略。而我國目前的空間規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督主要是部門來承擔(dān)的，由于規(guī)劃法律依據(jù)不同、規(guī)劃審批權(quán)限、規(guī)劃控制和引導(dǎo)的著力點不同，在同一區(qū)域?qū)用?，缺乏具有法定意義的起主導(dǎo)作用的空間規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃之間的脫節(jié)，甚至相互抵觸。
2.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標準與技術(shù)路線不一致，缺乏規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機制。
不同類型空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，實際工作中會遇到編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計口徑、分類標準、編制內(nèi)容、編制技術(shù)路線等技術(shù)性操作層面的問題。如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之間，矛盾主要表現(xiàn)為：第一，規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致；第二，規(guī)劃編制采用的用地分類體系和標準不一致；第三，規(guī)劃的出發(fā)點不同，技術(shù)方法不同。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基本思路是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，采用以地區(qū)發(fā)展需求為主導(dǎo)的方法，從安排用地的角度看，更側(cè)重于“以需定供”,遵循自下而上的技術(shù)路線。土地利用總體規(guī)劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設(shè)用地規(guī)模，反映的是自上而下的調(diào)控意圖。規(guī)劃理念和編制程序的差異，使得規(guī)劃在用地規(guī)模、空間安排方面更加難以做到協(xié)調(diào)與銜接[11].
3.規(guī)劃編制時間和期限不一致，缺乏規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)與銜接機制。
在規(guī)劃期限方面，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院確定，具體由國家土地行政主管部門對各級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期、基期數(shù)據(jù)及規(guī)劃期限做出安排。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，其規(guī)劃期限一般由負責(zé)組織編制規(guī)劃的政府根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展情況、發(fā)展趨勢等報經(jīng)上級政府同意后確定。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃期限以“五年”為基準，滾動編制。主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃為近年新出現(xiàn)的空間規(guī)劃，在編制時間和期限方面與前兩者的協(xié)調(diào)也缺乏明確規(guī)定。由于各種規(guī)劃編制時間不同，造成規(guī)劃基期、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及規(guī)劃期限等的不同[8],難以在實際實施中進行協(xié)調(diào)與銜接。
4.審批和實施制度自成體系，尚未形成銜接順暢的管理工作制度。
城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實行分級審批制度，從直轄市到建制鎮(zhèn)，相應(yīng)的總體規(guī)劃審批也由國務(wù)院一直到縣級人民政府，均擁有規(guī)劃審批權(quán)。土地利用總體規(guī)劃則規(guī)定了十分嚴格的審批制度，只有國務(wù)院和省級人民政府能夠?qū)徟恋乩每傮w規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)所設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準。論文格式國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃由同級人代會審議通過，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等由同級人民政府審批，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃控制較弱。不同規(guī)劃的審批和監(jiān)管層次，依據(jù)規(guī)劃的作用地位和行政效力而有所不同，審批和實施制度自成體系，導(dǎo)致上下級規(guī)劃之間層次不清和不同規(guī)劃之間的矛盾。
二、空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)的實踐探索
為適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢，強化規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展中的引領(lǐng)和控制作用，近年來，我國各地區(qū)積極探索規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新機制，加快推進規(guī)劃理念、規(guī)劃重點、規(guī)劃方法、規(guī)劃實施等方面的改革，不斷完善城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。根據(jù)實踐探索的特點，結(jié)合已有的研究[11-14],概括為三種模式：
1.以行政機構(gòu)改革與職能調(diào)整推動規(guī)劃整合模式。
上海、天津、武漢、深圳等大城市，通過規(guī)劃和國土部門整合建立“規(guī)劃與國土資源管理局”的規(guī)劃管理體制改革，推進以城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”為主導(dǎo)的規(guī)劃協(xié)調(diào)。例如，2008年，深圳規(guī)劃和土地管理部門合并成立規(guī)劃國土委員會，將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)一由總體規(guī)劃處負責(zé)，“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的力度大大提高，目前深圳“兩規(guī)”在建設(shè)用地規(guī)模范圍、基本農(nóng)田保護等約束性指標上實現(xiàn)了充分協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。其經(jīng)驗是：第一，近期建設(shè)規(guī)劃成為“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”銜接的重要抓手，積極推動由近期建設(shè)規(guī)劃和“五年規(guī)劃”構(gòu)成的綜合協(xié)調(diào)各項城市建設(shè)行為的“雙平臺”建設(shè)。第二，為了進一步推動規(guī)劃協(xié)調(diào)與有效實施，強化近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃的編制，不僅使其已經(jīng)成為推動“城規(guī)”實施的有效手段，還是實現(xiàn)“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”對接與協(xié)調(diào)的重要途徑。
2.以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)模式。
廣州、成都、浙江等，以城鄉(xiāng)空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，推進規(guī)劃的協(xié)調(diào)。廣州市通過編制和實施《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃2010-2020年》，率先探索以戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，來協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，促成“三規(guī)合一”,重點是實現(xiàn)“一張圖、四條線、六統(tǒng)一”,即建立城市規(guī)劃建設(shè)“一張圖”,統(tǒng)籌劃定生態(tài)、基本農(nóng)田保護和城鄉(xiāng)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍“四條控制線”,實現(xiàn)發(fā)展目標、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局、土地開發(fā)強度等“六統(tǒng)一”.成都市以全域成都規(guī)劃為總架構(gòu)，一張圖統(tǒng)領(lǐng)全局，堅持“六大統(tǒng)一”原則（空間統(tǒng)一謀劃、資源統(tǒng)一配置、政策統(tǒng)一制定、管理統(tǒng)一架構(gòu)、標準統(tǒng)一設(shè)立、生態(tài)統(tǒng)一保育），實現(xiàn)了規(guī)劃對城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)領(lǐng)，確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在各區(qū)域和各領(lǐng)域整體協(xié)調(diào)推進。浙江省通過編制市（縣）域總體規(guī)劃，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”,并將其作為各項銜接的基本平臺。按照“分段銜接、側(cè)重近期、總量平衡、留有余地”的原則，以五年為一個時段開展規(guī)劃間的協(xié)調(diào)工作。
3.以重慶市、太原市為代表的“四規(guī)疊合”協(xié)調(diào)模式。
2007年，重慶市被定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)。以此為契機，將區(qū)（縣）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點作為規(guī)劃編制體系改革的重要環(huán)節(jié)。2009年，重慶市發(fā)展與改革委員會主導(dǎo)編制經(jīng)濟、城市、土地、環(huán)境保護“四規(guī)疊合”實施方案，在總體上不改變現(xiàn)有四大規(guī)劃的編制方式和程序的基礎(chǔ)上，按照“功能定位導(dǎo)向、相互銜接編制、要素協(xié)調(diào)一致、綜合集成實施”的原則，探索規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)的實施機制。
太原市結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃，在山西省率先推進城市、經(jīng)濟、土地、環(huán)境保護“四規(guī)合一”探索，在中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍等方面土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃進行銜接，并且同步開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，做到了與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)、有機統(tǒng)一。
三、完善空間規(guī)劃體系的基本思路與框架
建立和完善空間規(guī)劃體系，核心是將目前多部門主導(dǎo)的，涉及空間開發(fā)與利用的各種規(guī)劃進行整合，合理界定各種空間規(guī)劃的功能定位和規(guī)劃內(nèi)容，進一步理順現(xiàn)有空間規(guī)劃之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互關(guān)系[15].針對山西省各類空間規(guī)劃編制現(xiàn)狀，立足現(xiàn)有“多規(guī)并存”的規(guī)劃編制體系，完善空間規(guī)劃的基本思路是，遵循“強化龍頭，橫向協(xié)調(diào)；完善層次，縱向指導(dǎo)”路徑，改變現(xiàn)有空間規(guī)劃“群龍無首”的局面，確立國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的指導(dǎo)地位，明確主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)地位和市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的龍頭地位，理清規(guī)劃體系的功能分工，抓緊編制實施主體功能區(qū)規(guī)劃，做好相關(guān)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，試點開展市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，注重研究編制重點區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，加快形成全域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能清晰、橫向協(xié)調(diào)、上下銜接的空間規(guī)劃體系。
1.省域?qū)用妫航⒁試窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃體系。
編制和實施“主體功能區(qū)規(guī)劃”,是推動形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重要手段。“十”報告中提出，要加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“發(fā)揮全國主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。按照推進形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域規(guī)劃編制，做好專項規(guī)劃、重大項目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。”因此，在省域?qū)用嬉涌焯剿鹘⒁試窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)銜接的省域空間規(guī)劃體系。
突出國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的戰(zhàn)略導(dǎo)向，切實增強戰(zhàn)略性和宏觀性，突出指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略任務(wù)、空間布局和重大舉措。改變規(guī)劃內(nèi)容無所不包、涉及領(lǐng)域過寬的狀況，減少由市場機制發(fā)揮作用領(lǐng)域的內(nèi)容，進一步充實政府履行公共職責(zé)的內(nèi)容。突出主體功能區(qū)規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性地位，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展；科學(xué)界定規(guī)劃編制領(lǐng)域，理清規(guī)劃體系的功能分工，推進相關(guān)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。[ LunWenData.Com]
切實加強區(qū)域規(guī)劃編制，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，以跨行政區(qū)的特定區(qū)域為對象編制的區(qū)域規(guī)劃已成為規(guī)劃體系的重要組成部分。要按照主體功能區(qū)確定的功能分區(qū)，加強都市圈、城鎮(zhèn)群等需統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展的重點開發(fā)地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)、重點農(nóng)業(yè)區(qū)等限制開發(fā)地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃工作，強化區(qū)域規(guī)劃在相應(yīng)特定區(qū)域的指導(dǎo)性、統(tǒng)籌性和約束性，增強編制工作中部門、地區(qū)之間的銜接和協(xié)調(diào)，發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。進一步明確專項規(guī)劃定位，堅持突出重點、有所為有所不為，合理界定規(guī)劃范圍與內(nèi)容，切實改變目前專項規(guī)劃數(shù)量過多、內(nèi)容空泛的狀況，努力增強針對性和操作性，使之成為本領(lǐng)域落實宏觀調(diào)控措施、審批項目和安排投資的依據(jù)。
2.市縣域?qū)用妫航⒁試窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，以市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主導(dǎo)的空間規(guī)劃體系。
市、縣域?qū)用?，?guī)劃的空間面積比較小，自然和社會經(jīng)濟的均質(zhì)性比較強，各規(guī)劃的地域重疊、內(nèi)容重疊相當(dāng)嚴重。適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，應(yīng)將市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點作為空間規(guī)劃編制體系改革的重要環(huán)節(jié)，以構(gòu)建城鄉(xiāng)空間全覆蓋、各類規(guī)劃全銜接、專業(yè)部門全協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為平臺，以建立城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管治制度為目標，推進各類專項規(guī)劃相互銜接，著力健全和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
借鑒重慶市、廣州市、成都市、浙江省等通過編制縣市域總體規(guī)劃，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”的經(jīng)驗，突出市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和空間資源配置中的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，在開展市、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基礎(chǔ)上，加快市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制與實施的試點工作。以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主導(dǎo)，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)建設(shè)，加快形成“中心城市-縣城-中心鎮(zhèn)-中心村-特色村”一體化的城鄉(xiāng)體系，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境保護，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)休閑設(shè)施，著力打造市縣域城鄉(xiāng)全覆蓋，集約、高效、可持續(xù)的空間格局，探索新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)有機結(jié)合的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)下，重點在宏觀調(diào)控目標、區(qū)域發(fā)展方向、重要資源開發(fā)、重要空間保護、基礎(chǔ)設(shè)施等空間布局方面，做好各類規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，切實避免規(guī)劃內(nèi)容自相矛盾。
3.城市層面：建立以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，城市總體規(guī)劃為主導(dǎo)的規(guī)劃體系。
以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，堅持城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等“多規(guī)融合”的原則，科學(xué)開展城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編，加強城鎮(zhèn)近期規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃編制，形成以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，近期建設(shè)規(guī)劃為重點，詳細規(guī)劃為基礎(chǔ)，各類專業(yè)、專項規(guī)劃為支撐的規(guī)劃編制體系。按照城鎮(zhèn)“擴容提質(zhì)”和產(chǎn)城一體發(fā)展的要求，將各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合，使城鎮(zhèn)新區(qū)成為城市經(jīng)濟社會發(fā)展新的增長點。
依據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，加快編制城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃，實現(xiàn)城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供法定依據(jù)。同時，加強城鎮(zhèn)專項規(guī)劃編制，做好廣場、大型公共服務(wù)設(shè)施、重要交通設(shè)施和主干道兩側(cè)等重要地段的城市設(shè)計。
四、空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)機制創(chuàng)新對策與行動
1.完善規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機制，實現(xiàn)規(guī)劃目標、規(guī)劃標準、規(guī)劃內(nèi)容、信息平臺“四個對接”.
建立城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機制，是實現(xiàn)“多規(guī)融合”,保障經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)容在空間上得到落實、空間規(guī)劃在經(jīng)濟社會發(fā)展中得到體現(xiàn)的基礎(chǔ)。需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地“一張圖”為平臺，按照定位清晰、功能互補，突出重點、側(cè)重空間，建立平臺、統(tǒng)一信息的思路，加快推進經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接工作，保證發(fā)展“目標”、國土“指標”、規(guī)劃“坐標”、生態(tài)“底圖”的相互銜接。主要行動包括：
第一，科學(xué)界定各種規(guī)劃功能分工，加強各類規(guī)劃編制內(nèi)容的創(chuàng)新。按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃定目標，主體功能區(qū)規(guī)劃定政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃定布局，土地利用總體規(guī)劃定指標，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃定底圖的分工模式，加強各類規(guī)劃編制內(nèi)容的創(chuàng)新，突出規(guī)劃重點，減少重復(fù)編制、內(nèi)容交叉。重點加強各規(guī)劃之間人口、經(jīng)濟與用地規(guī)模，城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)用地布局，重要空間資源和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)和建設(shè)時序安排。
第二，建設(shè)以“一張圖”為基礎(chǔ)的省、市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃空間信息平臺。利用第二次全國土地調(diào)查成果及年度地籍變更成果，推進“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”建設(shè)，以“一張圖”為基礎(chǔ)，建設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃共同的地理空間信息平臺和管理系統(tǒng)，為規(guī)劃編制、實施、管理提供技術(shù)支持，促進各相關(guān)部門的信息互通、資源共享，促進各類規(guī)劃的“無縫銜接”.
第三，完善規(guī)劃協(xié)調(diào)法規(guī)與標準體系。制定與頒布《山西省“五規(guī)合一”指導(dǎo)意見》；完善國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等協(xié)調(diào)、銜接的地方技術(shù)標準體系。
2.完善規(guī)劃實施機制，建立近期規(guī)劃（五年規(guī)劃）和年度實施計劃制度。
發(fā)揮國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要的統(tǒng)領(lǐng)作用，以五年為一個周期，滾動編制城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃，調(diào)整土地利用規(guī)劃，形成以近期規(guī)劃為抓手的規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接機制，既可保證經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容在空間上得到落實，又能使城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地保護和開發(fā)利用規(guī)劃做到協(xié)調(diào)銜接。應(yīng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，與政府任期目標相結(jié)合，滾動編制五年期的城鄉(xiāng)近期建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上制定國民經(jīng)濟社會發(fā)展年度計劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃年度實施計劃和土地利用年度計劃，建立規(guī)劃實施銜接機制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五規(guī)”協(xié)調(diào)銜接工作。結(jié)合國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃評估，同步制定各規(guī)劃“十二五”后三年行動綱要，重點抓好“五規(guī)”在發(fā)展目標及指標體系、人口與用地規(guī)模、建設(shè)用地范圍、建設(shè)用地與產(chǎn)業(yè)布局、重要空間資源與生態(tài)環(huán)境保護等方面的協(xié)調(diào)與銜接工作。
第二，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃同步，開展城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃、土地利用近期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境專項規(guī)劃等與“十三五”規(guī)劃綱要相適應(yīng)的近期規(guī)劃修編工作。
第三，編制城鎮(zhèn)規(guī)劃年度實施計劃，將近期建設(shè)規(guī)劃確定的目標任務(wù)和國民經(jīng)濟社會發(fā)展年度計劃加以更具體的落實。強化各項規(guī)劃年度計劃的協(xié)調(diào)銜接，為政府協(xié)調(diào)各類建設(shè)項目、安排年度公共財政、調(diào)控年度土地投放提供支持。
3.健全規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機制，形成職責(zé)明晰、分工有序、銜接順暢規(guī)劃協(xié)調(diào)管理工作制度。
按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全域覆蓋，多規(guī)融合的要求，加快推進規(guī)劃管理機構(gòu)改革和管理機制創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，健全規(guī)劃決策機制，強化規(guī)劃編制的部門聯(lián)動，逐步推進大中城市規(guī)劃管理機構(gòu)改革，探索建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，加強村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機構(gòu)和隊伍建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)，建立全覆蓋的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管體系。主要行動包括：
第一，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度。健全省、市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，修改完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會工作章程》，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會在規(guī)劃協(xié)同編制、聯(lián)合審查、成果匯交等方面的職能，建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議、論證制度和工作規(guī)則，保障各層次、各部門規(guī)劃的有效銜接。先行先試，積極探索發(fā)展與改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃等規(guī)劃管理部門的機構(gòu)改革，逐步建立實體性城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會。
第二，健全部門聯(lián)席會議制度和規(guī)劃專家論證制度。制定和頒布“山西省重大規(guī)劃協(xié)調(diào)會議制度實施辦法”,建立重大規(guī)劃協(xié)調(diào)會議制度，協(xié)調(diào)解決各類規(guī)劃編制、論證、實施過程中遇到的重大問題。
關(guān)鍵詞：城市地下空間規(guī)劃；生態(tài)導(dǎo)向；可持續(xù)發(fā)展；立法保障
中圖分類號：D922.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04
基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。
作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。
一、現(xiàn)實背景與問題的提出
城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開發(fā)成為必然。“縱觀當(dāng)今世界，很多發(fā)達國家和發(fā)展中國家已把對地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。”[1]我國某些大城市的地下空間開發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認知。與此同時，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]
如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進行科學(xué)、合理的規(guī)劃無疑是最好的選擇。因為規(guī)劃通過考量現(xiàn)實，在對未來目標進行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標的實現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態(tài)下可能帶來的資源浪費?！皬膶嵶C的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進了社會的發(fā)展和進步?！@在解決有關(guān)城市的住宅開發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問題方面，表現(xiàn)得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一。基于城市地下空間規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對象。在全國范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來看，上述法律對其規(guī)定得比較簡略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對城市地下空間規(guī)劃開發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。
生態(tài)問題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發(fā)利用而言，這個問題更應(yīng)予以充分的重視，因為一般來講地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性。“地下空間本身是一個環(huán)境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)?！盵4]因而通過科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對相關(guān)生態(tài)問題進行了規(guī)范，但是總體來看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進一步改進的必要。本文擬結(jié)合我國實踐對有關(guān)的法制問題進行探討。
二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求
城市化是各個國家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀中期的工業(yè)發(fā)達國家體現(xiàn)得非常明顯，有人對此做了總結(jié)，認為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進入了人們的視野，在推進城市化的進程中，我國一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點，還應(yīng)該在生態(tài)保障問題上采取更高的標準，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的地下開發(fā)建設(shè)目標和藍圖時，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。
首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量內(nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對人類社會經(jīng)濟活動的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經(jīng)濟發(fā)展能力。“適度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的開發(fā)規(guī)模、范圍和強度時應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態(tài)危機；要防止為了人類經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而過度開發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進行過大強度的地下開發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開發(fā)時更應(yīng)慎重。同時還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)Φ厣檄h(huán)境帶來災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環(huán)等帶來諸多不利的后果。
其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿足“和諧”的要求?；谌祟惐拘院突顒拥男枰?，在建設(shè)開發(fā)過程中往往會追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過大的壓力。“人類與其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧’?！盵7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運行是人類在地下空間設(shè)施中活動的基礎(chǔ)，否則，無論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現(xiàn)這種“和諧”要求，在進行城市地下空間開發(fā)時既要注重對人類活動所需設(shè)施的開發(fā)，又要注重對地下生態(tài)環(huán)境保護設(shè)施的開發(fā)，在二者相對平衡的基礎(chǔ)上來促進人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對環(huán)境的破壞。
第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力?！跋到y(tǒng)性和公平性”要求城市地下開發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進行均衡的動態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價值的實現(xiàn)，同時還必須從長遠的眼光出發(fā)，滿足地下開發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開發(fā)的進行。因為地下開發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點，一旦開發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發(fā)會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進一步的開發(fā)利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進行深層開發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進一步開發(fā)的權(quán)利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權(quán)益人利益――此為相關(guān)社會公平問題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m(xù)發(fā)展要求城市及人類的經(jīng)濟和社會發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當(dāng)代人在發(fā)展與消費時應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機會，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)損害另一部分人的利益?！盵8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對社會、對未來負責(zé)的精神，對城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進作用。
三、成效與缺失：我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察
上文提及了幾部目前我國比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：
（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效
一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現(xiàn)不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會涉及到生態(tài)價值、經(jīng)濟價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進行考察，上述諸多價值中，生態(tài)價值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價值認同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態(tài)保障都有相對比較明確的規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！备鶕?jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當(dāng)然的指導(dǎo)作用。《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護”和“有序、協(xié)調(diào)開發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國城市地下空間規(guī)劃實定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價值在相關(guān)立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。
二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價值訴求對于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過程中有沒有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來講包括規(guī)劃編制和實施階段，在這其中又可細分為規(guī)劃評估、勘察、設(shè)計和施工等，有的規(guī)劃還有可能會涉及到修改的問題，即規(guī)劃編制完成后在實施的過程中可根據(jù)情勢的變化對規(guī)劃內(nèi)容進行調(diào)整、修訂?？疾飕F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實施時規(guī)定：“地下工程設(shè)計應(yīng)滿足地下空間對環(huán)境、安全和設(shè)施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)?！毕鄬Χ?，《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實施中的項目選擇、項目設(shè)計方案、勘察、施工等不同階段進行了規(guī)制。
（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失
一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)正義的維護還有待加強，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進一步強化。隨著人們對于生態(tài)環(huán)境重要性認知的深入，生態(tài)正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一。“生態(tài)正義所關(guān)注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分攤生態(tài)責(zé)任。”[9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機會參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并要對因此而受損害的相關(guān)各方進行適當(dāng)?shù)难a償。從實質(zhì)意義上來講，前述城市地下規(guī)劃開發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規(guī)劃開發(fā)并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進行開發(fā)，而是考慮了同時代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說的代內(nèi)公平和代際公平。
雖然我國現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價值理念，是對生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來看，以下方面仍有待改進：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護還有待通過立法強化，尤其應(yīng)該加強相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因為若僅僅在實定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個長期的任務(wù)。
二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于地下開發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開發(fā)中的生態(tài)保障相對于地表開發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強的特點，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開發(fā)或環(huán)境改變也很可能會對整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個體開發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進行長遠規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來進一步開發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開發(fā)的問題，當(dāng)進行某一層次的開發(fā)時，要為其他層次的開發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進余地，這很大程度上是因為地下空間開發(fā)會涉及到眾多行政機關(guān)的職權(quán)，如國土資源部門、城市建設(shè)部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導(dǎo)致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國土資源行政管理部門承擔(dān)地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進一步思考和完善。
三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對于生態(tài)保障中法律責(zé)任的規(guī)定還不夠具體和有針對性，有待進一步完善?，F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責(zé)任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責(zé)任是針對生態(tài)保障來進行設(shè)計的，換句話說，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問題而對規(guī)劃主體進行責(zé)任追究的內(nèi)容并不多見，出于對生態(tài)價值的維護，立法在這方面顯然有進一步改進的必要。
四、我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進
在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實踐對我國城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進略作探討：
首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點，改進規(guī)劃編制生態(tài)信息公開以及公眾參與制度，擴大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開是公民知情權(quán)實現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運行的一個必要條件。行政機關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！痹摋l規(guī)定顯然對于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內(nèi)容和具體的實施措施，實有改進的必要。筆者認為，對于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開規(guī)劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現(xiàn)。因為城市地下空間規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強的專業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對于地下知識的認知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發(fā)具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認知，綜合以上兩點，僅僅公開規(guī)劃草案往往很難達到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應(yīng)該公開地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機關(guān)通過調(diào)查取得。我國目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒有公開基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認為基于前述地下空間開發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機關(guān)主動公開，而不需要利害關(guān)系人的申請，需要公開的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》做出的環(huán)境影響報告書也應(yīng)該公開，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)該對上述資料進行公開說明，以避免公眾因有關(guān)地下專業(yè)知識的欠缺而造成誤解。
城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時也是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃權(quán)力的運行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會性和科學(xué)性?；诘叵麻_發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評價更應(yīng)該如此。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第11條的規(guī)定，只有對“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見?！惫P者認為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗針對該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報告書。
其次，借鑒德國的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進行。德國的“規(guī)劃確定程序”是指當(dāng)規(guī)劃涉及到多個行政機關(guān)職權(quán)時，可由一個行政機關(guān)編制規(guī)劃草案，對于涉及到其他行政機關(guān)事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關(guān)行政機關(guān)的意見，在聽取意見后形成的規(guī)劃草案報請規(guī)劃確定機關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機關(guān)職權(quán)而需要它們核準或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門。[11]筆者認為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃權(quán)制度，即立法確定由一個行政機關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機關(guān)職權(quán)的，可征求其意見，在報請規(guī)劃編制機關(guān)的上級機關(guān)批準后，規(guī)劃實施――包括實施中的許可、確認、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機關(guān)，其他相關(guān)機關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理條例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求――顯然就有了制度化的保障。
第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責(zé)任體系，同時，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補償制度。針對現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責(zé)任的問題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評價錯誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責(zé)令規(guī)劃編制以及審批機關(guān)及時采取補救措施，并可對相關(guān)的責(zé)任人員予以行政處分等。當(dāng)然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責(zé)任體系的整體完善是一個比較復(fù)雜的問題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進一步深入探討。同時，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補償制度。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開發(fā)受益方征收資源費和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進行補償。
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關(guān)鍵詞：新時期；土地規(guī)劃；土地利用
中圖分類號： F301.23 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新時期的土地規(guī)劃理念
新時期、新思想、新規(guī)劃，在新的社會形勢下，土地利用規(guī)劃也需要與時俱進，根據(jù)現(xiàn)實需求和環(huán)境調(diào)整土地規(guī)劃。具體來說，新時期土地規(guī)劃的新思想、新理念主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
1.1 理性發(fā)展
改變以往單一的土地利用模式，從實際情況出發(fā)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量、各個自然因素的組合情況來進行土地利用的規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃中應(yīng)該明確指導(dǎo)思想、分配目標，改變以往以人類的需求為中心的規(guī)劃模式，妥善處理經(jīng)濟、社會與自然之間的和諧關(guān)系，遵循客觀規(guī)律，堅持可持續(xù)性的理性發(fā)展觀念，保證土地資源的永續(xù)利用，避免對土地資源的破壞，將社會進步與生態(tài)環(huán)境改善緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)理性發(fā)展。
1.2 空間規(guī)劃
土地利用規(guī)劃是綜合了多方面因素的綜合性供需調(diào)整，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)土地利用結(jié)構(gòu)、布局的長期性的空間規(guī)劃，其本身具有明顯的地域性。上一輪的土地利用總體規(guī)劃著重強調(diào)了規(guī)劃中對于數(shù)量的要求，對于空間概念涉及較少，尤其是在分區(qū)方案的規(guī)劃中，對于內(nèi)部土地利用的具體空間要求過于概括化，使得土地利用規(guī)劃的空間控制功能難以得到發(fā)揮。因此新時期的土地規(guī)劃應(yīng)該從國家和區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展水平出發(fā)，遵循客觀現(xiàn)實優(yōu)勢，進行復(fù)核地域?qū)嶋H情況的空間規(guī)劃，并且通過相關(guān)的政策來進行約束。新時期的土地利用整體規(guī)劃是與社會經(jīng)濟發(fā)展水平、社會公共利益以及環(huán)境等多方利益相結(jié)合的空間規(guī)劃。
1.3 可持續(xù)性發(fā)展
持續(xù)化是新科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，因此在新時期土地利用規(guī)劃中要貫徹落實可持續(xù)的發(fā)展觀念?？沙掷m(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代并滿足其生存發(fā)展的觀念?？沙掷m(xù)發(fā)展從本質(zhì)上來看，即要求我們遵循客觀的自然規(guī)律，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一發(fā)展。土地資源關(guān)乎國家經(jīng)濟、社會的長遠發(fā)展，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在進行土地利用規(guī)劃的編制和治理的過程中必須貫徹和落實可持續(xù)性的發(fā)展理念，最終實現(xiàn)生態(tài)合理性、經(jīng)濟效益與社會需求三者的和諧統(tǒng)一。
2 新時期土地利用規(guī)劃的方法
新時期土地利用規(guī)劃不僅要在思想觀念和理論上實現(xiàn)創(chuàng)新，結(jié)合時代的發(fā)展特征以及土地開發(fā)的現(xiàn)狀制定新規(guī)，還需要從方法上實現(xiàn)創(chuàng)新，按照規(guī)劃修編的要求，采用新的規(guī)劃方法。
2.1 引入評估機制
評估機制的引入是提高土地利用規(guī)劃水平，反饋土地利用規(guī)劃成果的關(guān)鍵，在新時期土地利用整體規(guī)劃的修編之前，各個地方需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對土地利用的實施效果進行評價，并且總結(jié)土地資源的實際利用情況與規(guī)劃之間的關(guān)系。從當(dāng)前評估機制的開展效果來看，評價體系的建立尚不完全，有許多地方?jīng)]有貫徹落實評估機制。評價的內(nèi)容不僅包括了土地資源本身的利用情況，還包括了土地規(guī)劃對周邊環(huán)境帶來的影響，是否符合自然發(fā)展的客觀規(guī)律，是否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境發(fā)展需求。在修訂土地利用整體規(guī)劃之前進行完整系統(tǒng)的評估對于提高資源利用效率、總結(jié)實踐經(jīng)驗具有重要意義。
2.2 系統(tǒng)化的方法
以往的土地利用規(guī)劃相對來說較為分散，整體性和系統(tǒng)性不強，新時期的土地利用整體規(guī)劃著眼于國家宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。因此作為事關(guān)國家長遠發(fā)展的土地資源，應(yīng)該以更高層次和更寬領(lǐng)域的規(guī)劃方法來實現(xiàn)其系統(tǒng)化的運行。宏觀與微觀相結(jié)合，整體聯(lián)系局部，在國家整體土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)之上再因地制宜地開展地方土地利用規(guī)劃，適應(yīng)地方發(fā)展，針對性地進行土地利用規(guī)劃。
2.3 運用現(xiàn)代化技術(shù)
土地利用規(guī)劃離不開地理信息技術(shù)，隨著現(xiàn)代化和信息化的發(fā)展，土地規(guī)劃中引入了更多先進的技術(shù)，為土地資源的勘察提供了極大的便利，也提高了土地利用規(guī)劃的準確性和科學(xué)性。遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化的技術(shù)都使得土地規(guī)劃從調(diào)查、資料收集、信息處理到成圖監(jiān)督等實現(xiàn)了信息化和數(shù)字化，基于人機交互的土地資源管理系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃提供了關(guān)鍵性的決策依據(jù)。
2.4 鼓勵社會參與
土地利用規(guī)劃是國家性的資源規(guī)劃，并且直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。以往的規(guī)劃主要局限在政府部門，人民群眾的參與性極少，因此新時期的土地規(guī)劃應(yīng)該在政府部門的領(lǐng)導(dǎo)下，組織相關(guān)的專家和社會群體共同參與，鼓勵社會參與的方式，能夠為土地規(guī)劃提供更多的信息資料，并且使得規(guī)劃的目標更加明確，土地規(guī)劃方案的實施更易得到貫徹執(zhí)行。
參考文獻
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一、規(guī)劃的重點內(nèi)容和相互間的關(guān)系
1.國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃----“定目標”
國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容是確定近遠期經(jīng)濟和社會發(fā)展總體目標，明確需要重點建設(shè)的項目列表，規(guī)定項目一經(jīng)確定，嚴格進行更改。其他規(guī)劃均要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為準，不需要另行界定。
2.土地利用總體規(guī)劃----“指標和坐標”
土地利用總體規(guī)劃突出體現(xiàn)對建設(shè)定用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護等指標的剛性約束。建設(shè)用地、耕地保有量、基本農(nóng)田等規(guī)模必須以土地規(guī)劃為準。綜合協(xié)調(diào)農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地等三大地類的結(jié)構(gòu)和布局，解決各地類“放哪里”的坐標定位問題。
3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃----“定布局”
城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略分析的優(yōu)勢，領(lǐng)銜制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，具體確定城市空間結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地內(nèi)部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。
4.各類專項規(guī)劃----“定方向”
各類專項規(guī)劃主要是依據(jù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資源現(xiàn)狀，提出未來發(fā)展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規(guī)劃”。
關(guān)于規(guī)劃的問題，要從規(guī)劃體系的角度去加以完善?？傮w上講，規(guī)劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發(fā)展規(guī)劃，一塊是專項規(guī)劃，還有一塊是空間規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃主要是各級政府授權(quán)各級發(fā)改委牽頭編制的五年發(fā)展規(guī)劃綱要。專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的細化，包括發(fā)改委和其他政府各個部門編制的行業(yè)規(guī)劃、事業(yè)規(guī)劃，等等。第三塊包括建設(shè)部門抓的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃或謂城鄉(xiāng)規(guī)劃，國土部門抓的土地利用規(guī)劃，發(fā)改部門抓的區(qū)域規(guī)劃，這些規(guī)劃合在一起叫做空間規(guī)劃。這三者之間的關(guān)系是發(fā)展規(guī)劃處于統(tǒng)領(lǐng)地位，由它確定總體目標和主要任務(wù)，是管“干什么”的；專項規(guī)劃明確一個一個領(lǐng)域、一個一個行業(yè)怎么去干，是管“怎么干”的；空間規(guī)劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規(guī)劃有機統(tǒng)一，這就是我們的規(guī)劃體系。
二、當(dāng)前各類規(guī)劃之間存在的矛盾
當(dāng)前，許多專家學(xué)者提出“三規(guī)合一”，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出了“三規(guī)合一”的相關(guān)要求?！锻恋毓芾矸ā返诙l對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接關(guān)系作出明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過程中非常棘手的問題。
多年的規(guī)劃實踐表明，我國當(dāng)前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致了開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，這影響了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標、空間范疇、技術(shù)標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。
三、盱眙規(guī)劃的基本現(xiàn)狀
就盱眙的規(guī)劃實際情況來看，主要有：
一是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃五年綱要。該規(guī)劃由縣發(fā)改委牽頭編制，目前正在執(zhí)行的是“十二五規(guī)劃”，從2011年至2015年，是重點針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃。同時，著手考慮“十三五規(guī)劃”。
二是城鄉(xiāng)規(guī)劃。該規(guī)劃由縣住建局牽頭負責(zé)編制，盱眙縣城市總體規(guī)劃（2006-2020）旨在恢復(fù)盱眙縣城區(qū)山水生態(tài)風(fēng)貌。規(guī)劃通過有機疏解老城區(qū)人口，改善城區(qū)住房條件，優(yōu)化城區(qū)生活空間；控制城區(qū)建筑高度，凸顯盱眙山水城市風(fēng)貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區(qū)文化、旅游服務(wù)設(shè)施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
三是土地利用總體規(guī)劃。該規(guī)劃由縣國土局牽頭編制，規(guī)劃期限是2006年到2020年，該規(guī)劃落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，對上級下達的各項規(guī)劃指標，圍繞全縣經(jīng)濟發(fā)展大局，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，力爭在規(guī)劃基期年內(nèi)確保各類項目用地的需求。
其他的還有各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、特色園區(qū)規(guī)劃等，這些都是各職能部門牽頭負責(zé)編制，是比較專業(yè)、單一的規(guī)劃。
四、對規(guī)劃整合的建議
1.構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機制體系。縣級政府成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立專家?guī)?，負?zé)對全縣所有的規(guī)劃編制進行指導(dǎo)、審查。建議由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)具體的日常工作。
2. 重點重抓關(guān)鍵規(guī)劃?！皣窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”、“城市總體規(guī)劃”“土地利用總體規(guī)劃”三大重點規(guī)劃是地區(qū)規(guī)劃的核心，規(guī)劃的水平和層次必須要高。建議對此三大規(guī)劃在編制過程中，聘請資質(zhì)水平較高的咨詢機構(gòu)參與編制，之后縣政府組織專家反復(fù)論證。
[關(guān)鍵詞] 城市公共空間 城市規(guī)劃編制體系 規(guī)劃體系
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
1引言
城市公共空間作為我國城市空間體系中的重要組成部分，是提高城市整體水平的重要內(nèi)容和途徑。近年來對其所進行的理論和實踐探索在設(shè)計技術(shù)方面已有長足的進步，但是缺乏將城市公共空間的建設(shè)作為一個體系去系統(tǒng)的研究，公共空間體系規(guī)劃相對于國內(nèi)現(xiàn)階段其他類型的規(guī)劃編制還是一薄弱環(huán)節(jié)。
我國處于快速城市化與積極融入全球經(jīng)濟體系的進程中，從東部沿海發(fā)達地區(qū)到中西部欠發(fā)達地區(qū)興起的城市公共空間建設(shè)熱潮，其促成的動力既有顯性的城市發(fā)展政策、民間資本的推動，也有城市市民社會崛起、公共生活需求等潛在的社會影響。轉(zhuǎn)型期對我國城市公共空間建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，而公共空間規(guī)劃體系的建立則是實現(xiàn)高品質(zhì)城市空間的保障。
2、對應(yīng)于城市規(guī)劃編制體系的城市公共空間規(guī)劃體系建構(gòu)
就大尺度（區(qū)域總體層面）而言，公共空間可以是綠環(huán)、綠帶、綠楔、綠色走廊和城市分區(qū)之間的開闊緩沖地帶；而對小尺度（局部層面）因素來說則表現(xiàn)為市內(nèi)廣場、公共場地與城市空間網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合。這種公共空間體系的建立運用，可以使城市群、城市地區(qū)乃至小地區(qū)表現(xiàn)出有秩序、有效率的延展。
因此，根據(jù)體系構(gòu)成原理，分解討論城市公共空間的規(guī)劃設(shè)計層次，有利于研究的深入及實踐工作的開展。公共空間規(guī)劃體系層次劃分對應(yīng)于相應(yīng)的空間規(guī)模和工作深度，各層次的對象意義不同，涉及學(xué)科范圍不同。
城市公共空間規(guī)劃體系研究如果按照研究范圍來劃分，可以分為區(qū)域、總體（城市）和局部（片區(qū)或節(jié)點）研究。研究范圍是根據(jù)不同的個案和目標要求有所不同，對于城市整體或較大區(qū)域范圍的城市公共空間研究，著重研究城市整體的空間形態(tài)結(jié)構(gòu)，構(gòu)造城市的景觀體系，組織城市的公共活動空間系統(tǒng)等；而對多數(shù)針對城市局部地段的城市空間研究而言，更注重多項具體實質(zhì)要素的研究。
區(qū)域、總體層面和局部層面的城市公共空間研究范圍劃分，也是對應(yīng)于我國城市現(xiàn)行規(guī)劃編制體系中的區(qū)域、總體規(guī)劃（含分區(qū)規(guī)劃）和詳細規(guī)劃（含控制性詳細規(guī)劃和修建性詳規(guī)）的階段。不同層面的城市公共空間系統(tǒng)規(guī)劃體系的具體形成需要依賴規(guī)劃的控制和引導(dǎo)來完成。（圖1）
2.1 區(qū)域?qū)用娉鞘泄部臻g規(guī)劃的研究任務(wù)與目標
區(qū)域?qū)用娴某鞘泄部臻g規(guī)劃是指以城市的自然環(huán)境和歷史人文環(huán)境為依托的城市公共空間體系，也是一種與城市社會、經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的空間發(fā)展對策。
區(qū)域?qū)用娴某鞘泄部臻g體系是一個需要上升到泛城市的區(qū)域范疇來討論的問題。在區(qū)域規(guī)劃中，把公共空間作為與城市實體空間同等重要的要素來進行構(gòu)造，將會在很大程度上避免特大城市所面臨的諸多困擾。實際上，區(qū)域?qū)哟蔚某鞘泄部臻g與城市建設(shè)實體共同構(gòu)成了共軛互生的關(guān)系，前者避免或是限制了城市無休止的蔓延，為城市提供良好的環(huán)境，后者則提升了前者的生態(tài)、文化等內(nèi)涵，體現(xiàn)了其存在的價值。
區(qū)域?qū)用娴某鞘泄部臻g規(guī)劃主要針對市域范圍內(nèi)公共空間的整體結(jié)構(gòu)和分布格局。這一階段的設(shè)計目標在于構(gòu)筑城市公共空間的總體框架，從總體上把握形成整體有序的城市公共空間體系。在實際操作中，它通常與城市區(qū)域及國土規(guī)劃過程相結(jié)合，設(shè)計成果多以政策導(dǎo)向和導(dǎo)則取向為主，起到定性的作用，一般不涉及具體明確的空間形態(tài)。
對于該層次的城市公共空間注重依托城市道路、廣場、綠地、濱水區(qū)等公共活動場所，梳理城市公共空間的總體結(jié)構(gòu)。在區(qū)域?qū)哟危鞘泄部臻g與城市空間系統(tǒng)的其他要素關(guān)系密切，包括總體空間形態(tài)，城市景觀體系、城市交通體系等，因此，需要對城市物質(zhì)環(huán)境、經(jīng)濟活動和交通系統(tǒng)進行全面分析。
區(qū)域?qū)用娴某鞘泄部臻g屬于一種超視域的范疇，是城市自然環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展共同作用的產(chǎn)物，會直接影響到城市總體的外在形態(tài)和生活環(huán)境品質(zhì)。
2.2 總體層面的城市公共空間規(guī)劃設(shè)計編制
（一）總體研究層面的任務(wù)
總體研究城市公共空間是對應(yīng)于城市總體規(guī)劃（包含城市分區(qū)規(guī)劃）階段，以整個城市或城市分區(qū)作為研究對象，任務(wù)是配合城市總體規(guī)劃，在充分調(diào)查和收集現(xiàn)狀資料的基礎(chǔ)上，研究城市的公共空間形態(tài)與結(jié)構(gòu)，分析由自然和人文環(huán)境組成的城市景觀體系、城市公共活動空間系統(tǒng)，以及交通系統(tǒng)等其它要素，從而根據(jù)城市整體發(fā)展格局，提煉城市公共空間的意向和特色。
（二）總體研究層面的資料分析與構(gòu)思
總體層面的研究應(yīng)對城市的社會經(jīng)濟、自然環(huán)境、城市建設(shè)、土地利用、文化遺產(chǎn)等歷史與現(xiàn)狀情況進行深入的調(diào)查研究。其基礎(chǔ)資料內(nèi)容主要包括城市自然歷史背景資料、城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)、城市景觀、城市公共活動與重要區(qū)域、城市交通體系以及城市土地使用現(xiàn)狀等。
其主要目的是通過對現(xiàn)狀調(diào)研基礎(chǔ)資料的分析整理和研究評價，分析構(gòu)成城市公共空間環(huán)境形態(tài)的特定組成要素和內(nèi)容，確定各要素和相關(guān)系統(tǒng)存在的問題和發(fā)展?jié)摿Γ⑻岢雠c之對應(yīng)的保護、發(fā)展和創(chuàng)造的對策。具體分為：
1)城市環(huán)境與城市公共空間發(fā)展對策?？傮w研究應(yīng)根據(jù)城市總體規(guī)劃，在充分了解自然地理環(huán)境和歷史文化等人文環(huán)境等特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市的社會、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，制定相應(yīng)的城市公共空間發(fā)展對策。
2)城市形態(tài)與空間結(jié)構(gòu)。基于城市形態(tài)格局的發(fā)展沿革和空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析，研究城市的總體格局、空間結(jié)構(gòu)、主要發(fā)展區(qū)域（軸線）和重要節(jié)點。
3)城市景觀。根據(jù)城市環(huán)境特征和發(fā)展格局，研究城市主要景點、景觀帶和景區(qū)的布局及相應(yīng)的視廊、視域等空間視覺分析；挖掘和提煉有特色和景觀意義的城市傳統(tǒng)空間（街區(qū)、街道、廣場）、地方建筑風(fēng)格、地方色彩等。
4)城市公共活動空間。根據(jù)城市功能布局，研究城市公共活動的人群及活動特征、類型及其在城市中的分布；了解依托與城市空間結(jié)構(gòu)的街道、廣場、街區(qū)等公共活動區(qū)域的空間類型和分布。
5)城市交通系統(tǒng)。依據(jù)城市總體規(guī)劃，研究包括城市地鐵、輕軌、立交和地面交通組成的立體交通體系，配合城市公共活動地區(qū)布局，研究城市步行系統(tǒng)區(qū)域的分布。
6)城市特色分區(qū)和重點地區(qū)。結(jié)合不同地區(qū)在功能配置和環(huán)境上的特點，明確特色分區(qū)和重點地區(qū)，為深入進行局部城市設(shè)計，確定了定位和定性的研究基礎(chǔ)。
7)生態(tài)與自然空間網(wǎng)絡(luò)體系
2.3 局部層面的城市公共空間規(guī)劃設(shè)計編制
（一）局部研究層面的任務(wù)
局部層面的城市公共空間研究是把城市的局部地區(qū)和地段（如中心區(qū)、商業(yè)區(qū)、特色地區(qū)、商業(yè)街、步行街等）作為研究內(nèi)容，是在城市規(guī)劃和總體城市設(shè)計的指導(dǎo)下，深入研究局部地區(qū)公共空間環(huán)境的結(jié)構(gòu)、形態(tài)和建筑形態(tài)、景觀和自然人文環(huán)境、史跡保護、微觀交通與市民步行、活動場所、環(huán)境藝術(shù)和設(shè)施等。
一般對應(yīng)于詳細規(guī)劃的尺度和階段，可以從街區(qū)和地塊兩個層面進行研究。
（二）局部研究層面的資料分析與構(gòu)思
局部城市公共空間的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料調(diào)查應(yīng)根據(jù)區(qū)域的類型和特點，突出重點，有所側(cè)重和取舍?；緝?nèi)容包括土地使用、道路交通、景觀與環(huán)境及相關(guān)資料部分，并以現(xiàn)狀圖和現(xiàn)狀說明方式表達。
局部研究的分析與構(gòu)思階段，是對設(shè)計研究區(qū)域的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料加以分析，總結(jié)存在的問題，分析體形環(huán)境及組成要素和內(nèi)容；也是綜合現(xiàn)有信息，提出以形態(tài)結(jié)構(gòu)為主的設(shè)計構(gòu)思和創(chuàng)意，綜合性的解決環(huán)境問題，塑造環(huán)境特色的重要過程。重點是提煉和挖掘城市局部地區(qū)的環(huán)境特色。主要研究：
1)城市局部公共空間的形態(tài)結(jié)構(gòu)。包括設(shè)計區(qū)域的功能分區(qū)、主要軸線和重要節(jié)點；設(shè)計區(qū)域建設(shè)高度分布、城市輪廓線、城市標志、高度控制點；規(guī)劃區(qū)域內(nèi)重要地塊（街區(qū)）等。
2)城市景觀。研究城市公園、公共綠地、廣場等城市景觀要素的布局；分析視點、視域等視線組織分布；確定城市道路、街道等結(jié)構(gòu)性城市景觀的設(shè)計意向。
3)建筑群形態(tài)。從設(shè)計區(qū)域整體入手，研究建筑體量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形態(tài)的控制和要求。
4)公共空間及活動。確定城市公共空間（廣場、公園等）的位置、面積、性質(zhì)、歸屬，活動的內(nèi)容和設(shè)施安排；研究城市公共空間與公共交通、步行區(qū)域的聯(lián)系。
5)運動體系。研究區(qū)域內(nèi)道路交通組織及重要道路和街道的斷面，確定停車場、公交站點等的分布；組織步行系統(tǒng)，研究主要步行街的形式、斷面及與公共交通的聯(lián)系。
6)環(huán)境藝術(shù)。研究公共藝術(shù)品的位置、性質(zhì)等；確定街道家具的內(nèi)容、設(shè)置原則和形式指導(dǎo)；明確戶外廣告物、招牌等的基本要求及夜景照明的設(shè)計原則。
7)重要節(jié)點。建立重要地塊和街區(qū)的設(shè)計意向及其關(guān)于形態(tài)結(jié)構(gòu)、景觀、建筑形態(tài)、公共空間、交通與步行及環(huán)境藝術(shù)等方面的設(shè)計原則。
8)其他。容納重要城市公共事件與活動、慶典、禮儀的場所；公共空間城市文化結(jié)構(gòu)屬性（結(jié)構(gòu)型、外來型、混合兼并）；特性公共活動區(qū)（主流文化圈、亞文化圈）
2.4 城市公共空間規(guī)劃體系層次框架
根據(jù)上述分析，建立城市公共空間體系分類規(guī)劃框架如下（表1）
3、結(jié)語
本文通過研究城市公共空間體系的構(gòu)成要素及結(jié)構(gòu)，探求影響其發(fā)展的深層機制，進而提出建設(shè)我國城市公共空間規(guī)劃體系的對策框架，作為城市公共空間規(guī)劃體系建設(shè)的依據(jù)和指導(dǎo)。
以《城市規(guī)劃編制辦法》為依托，將城市公共空間體系分為區(qū)域、總體和局部來研究，在城市規(guī)劃與城市設(shè)計領(lǐng)域建立更為規(guī)范、合理、明確的公共空間設(shè)計準則。包括區(qū)域領(lǐng)域、城市領(lǐng)域、局部地段、特殊管理區(qū)、重要公共節(jié)點等對應(yīng)區(qū)域、總體和詳細規(guī)劃及城市設(shè)計，編制相應(yīng)層次的公共空間系統(tǒng)規(guī)劃。從而探討了公共空間規(guī)劃體系如何與城市規(guī)劃體系各層次內(nèi)容合理對接的問題。該城市公共空間規(guī)劃體系的建立是本文對適應(yīng)我國轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃編制體系理論研究的有益嘗試，對于規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)型具有一定現(xiàn)實意義。
參考文獻
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一、新的規(guī)劃理念和理論
在新的形勢下，面對參與國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。
1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展
上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標，對保障國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設(shè)用地強調(diào)不夠，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。
我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運用“理性發(fā)展”理念，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標、建設(shè)用地指標分配時，妥善處理好“經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標時，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟發(fā)展的單目標模式向經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標、社會進步目標和生態(tài)環(huán)境改善目標的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展
我國現(xiàn)行有關(guān)土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經(jīng)濟理論、系統(tǒng)科學(xué)理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學(xué)層次、科學(xué)層次）到微觀（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴重落后于規(guī)劃實踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。
為適應(yīng)新形勢和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運用國內(nèi)外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準備運用的理論有兩個：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。
（1）空間規(guī)劃理論
土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中長期空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強調(diào)是規(guī)劃對用地數(shù)量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔(dān)起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。
因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進區(qū)域經(jīng)濟的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設(shè)用地指標、建設(shè)用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設(shè)標準轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類建設(shè)用地，生態(tài)環(huán)境保護用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時序，并通過較大比例尺的地圖（如市區(qū)用1∶1萬）確定城市合理發(fā)展邊界，引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度，實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城市無序擴張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴重流失等問題。
（2）可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損害我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。
目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機結(jié)合研究的國際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟學(xué)觀點研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進土地利用的合理化。
土地是一切社會、經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)和資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標無非是建設(shè)發(fā)達的經(jīng)濟、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可接受性。
二、新的規(guī)劃方法
我市在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，為便規(guī)劃更具科學(xué)性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。
1、評價方法
規(guī)劃實施評價：按照
國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實施效果進行評價，做出是否進行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見。從我市已完成的規(guī)劃實施評價的情況來看，保證重點項目建設(shè)用地，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時期我市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標任務(wù)，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應(yīng)：一是規(guī)劃定位已不適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的方向和目標；二是規(guī)劃確定的用地指標已不能滿足城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展對用地的實際需求；三是指標布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調(diào)整；五是相關(guān)部門的規(guī)劃均已作了調(diào)整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規(guī)劃進行協(xié)調(diào)和總量控制；六是國土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結(jié)成功經(jīng)驗、找出存在問題的基礎(chǔ)上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評價：按照我國20__年10月頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進行環(huán)境影響評價。__市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對重要的項目規(guī)模與布局都進行了環(huán)境影響評價，如城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地區(qū)，土地開發(fā)整理復(fù)墾等，使之更趨合理性。
2、系統(tǒng)工程方法
土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展一定會有很好的保障作用和促進作用。該方法強調(diào)在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問題、達到的目標，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過分析比較選出最佳方案。
3、應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)
按照國土資源部《國土資源部關(guān)于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的通知》（國土資發(fā)[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準（試行）》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴格的技術(shù)要求，對提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。
4、公眾參與
規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關(guān)利益團體的意見，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎(chǔ)上對規(guī)劃進行修正并進行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎(chǔ)，在實施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實施過程中，如果需對規(guī)劃進行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。
我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會同有關(guān)部門進行討論磋商，并做好協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)的過程，實質(zhì)上！是一個談判過程。即由參與決策的各個主體通過磋商或“討價還價”，最后在共識的基礎(chǔ)上達成一致的過程。在這個協(xié)調(diào)的過程中，成功的關(guān)鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區(qū)利益之間的結(jié)合點，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調(diào)者的利益，被協(xié)調(diào)者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進行充分磋商，以形成共識。在這個過程中，任何一個部門都不應(yīng)獨自斷然做出決策，以免重復(fù)過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴重浪費破壞的錯誤。如果在協(xié)調(diào)過程中還有重大工程項目或用地規(guī)模問題存在意見分歧而暫時無法統(tǒng)一，則提交同級人民政府進行研究和決策。
