時間：2023-02-25 01:38:23
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網為您精選了8篇行政執(zhí)法論文，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
新媒體的出現，改變了我國傳統(tǒng)的執(zhí)法環(huán)境，導致我國行政執(zhí)法的性質、作用等方面產生了新的變化，行政執(zhí)法漸漸開始從“管理型”向“服務型”轉變，性質變得更加平等化和透明化，所有這些變化很大程度上影響著行政執(zhí)法在社會中的形象。
1.新媒體技術對行政執(zhí)法過程的影響。新媒體也被稱作自媒體，與報刊等傳統(tǒng)媒體的最大不同是，新媒體賦予每個人傳播和分享信息的機會，媒介資源不再僅掌握在少數權力機關的手里，而是漸漸開始走向平民化。社會輿論具有盲目性和不可控性。首先，公眾并不是專業(yè)記者，在分享某個行政執(zhí)法事件時，可能會根據跟人喜好，主觀地放大事件的某一部分，隱藏掉另一部分，造成事實的失真，影響公眾對事件整體的判斷；其次，人們在發(fā)表評論，并非基于法律規(guī)定本身，而是出于對案件事實產生的同情，并站在弱勢群體一邊，導致評論越來越走向偏激；最后，作為直接面向群眾的執(zhí)法機關很容易受到公眾輿論的影響，以服務為主要特征的新時代的行政執(zhí)法，在執(zhí)法過程中不得不更多考慮群眾的利益，導致很容易受到群眾合意即輿論的影響。
2.新媒體加深了人們對行政執(zhí)法的傳統(tǒng)刻板印象。在對網絡關于行政執(zhí)法報道的調查中顯示，在報道中出現最多的是與暴力有關的詞語，報道更多地站在行政執(zhí)法對象的角度，更愿意表現他們的聲音和意見。在這些報道中雖然沒有出現評論性的語言，貌似遵守了新聞公正和客觀性，其實，傳播者在對新聞事件材料的選取過程中就已經將個人的主觀意見隱含在新聞的報道中，這種報道比直接發(fā)表評論更具有說服性和影響力，通過影響受眾對新聞事件的判斷來引導公眾意見，對行政執(zhí)法主體的形象產生不利影響。綜上所述，網絡是一把雙刃劍，它一方面推動行政執(zhí)法不斷走向現代化、平等性和透明性；另一方面，不斷干擾行政執(zhí)法的公正性，并加深了人們對行政執(zhí)法的傳統(tǒng)印象，妨礙了行政執(zhí)法的進一步發(fā)展。
二、結束語
網絡等新媒體技術的產生不斷改變著我國行政執(zhí)法的環(huán)境，使行政執(zhí)法活動越來越多地受到社會的影響，并不斷變革著行政執(zhí)法的性質和內涵。它所帶來的影響，使得行政執(zhí)法機關再也不能忽視網絡的力量，促使行政執(zhí)法機關加強對網絡技術的應用，從而更好地發(fā)揮社會職能。
一、二者的關系
經濟基礎決定上層建筑，“發(fā)展是硬道理”，經濟發(fā)展是一切工作的出發(fā)點和最終目的，依法行政是手段，是保障經濟健康快速發(fā)展的措施和武器；同時，經濟發(fā)展又能為依法行政提供雄厚的物質基礎，依法行政不到位，或盲目執(zhí)法或曲解法律或有法不依，違背立法的原意與初衷，搞執(zhí)法的形式主義、教條主義，又會減緩甚至阻礙經濟發(fā)展，因此，二者相輔相承，不可偏廢。
二、存在的問題
改革開放二十幾年來，發(fā)展經濟提高人民群眾生活水平的觀念，早已深入人心?！盀楣僖蝗危旄Ｒ环健背蔀楦骷壵賳T的夙愿，恨不得一夜之間奇跡就在身邊發(fā)生。但是，不可否認“焦點訪談”中問題的大量存在，一些地方和部門在執(zhí)法和監(jiān)管中，執(zhí)法違法，亂查、亂扣、亂罰等，不僅破壞了經濟發(fā)展的環(huán)境，而且嚴重損害了黨和政府及執(zhí)法機關的形象，究其原因，主要有：
1、行政機關官本位思想嚴重。幾千年的封建社會使官本位思想根深蒂固，行政權力就可包容一切，這種觀念造就某些行政機關官老爺習氣泛濫，特權思想嚴重，對行政管理相對人的合法權益不尊重，缺乏為人民服務的意識，甚至故意壓制、剝奪其正當權力。
2、行政機關執(zhí)法人員素質底下。具體表現在：一是全心全意為人民服務的意識不強，唯上是從，唯利是從；二是“重實體，輕程序”，不告知、不聽取相對人的陳述申辯，甚至對相對人爭辯，認為態(tài)度不好而加重處罰；其三，業(yè)務知識欠缺，趕不上時代步伐。
3、部分行政機關執(zhí)法動機不純、目的不當。具體表現在以下四個方面：一是受部門利益驅動，單純?yōu)楸静块T創(chuàng)收，用行政權力攫取不正當經濟利益。二是單純?yōu)楸静块T人員出氣，用行政權力報復他人。三是單純?yōu)槟硢挝换蚰硞€人的利益，用行政權力為其助威開道。四是部分行政機關明知自己執(zhí)法行為違法，故意不給相對人留下把柄或提起行政訴訟的證據。
4、依法行政意識不強，執(zhí)法手段簡單、粗暴，為民服務思想淡薄。有些行政機關執(zhí)法人員工作作風不扎實，不按法律規(guī)定的程序嚴格執(zhí)法。有的隨意擴張權利，越位執(zhí)法，執(zhí)法不公，濫用查封扣押權、強制執(zhí)行權。在行政管理活動中，有些執(zhí)法人員不是本著管理、服務的目的，而是抱著挑毛病、耍特權、多罰款的心態(tài)，把法律賦予的權利，變成了罰款、謀私的工具。
三、幾點對策
1、克服官本位思想，強化依法行政觀念，加強“三個代表”思想的學習，端正執(zhí)法觀念，簡化辦事程序，把“保護和促進經濟發(fā)展”，作為一切工作的出發(fā)點和根本目的，注重社會效果。
2、各級黨委、政府、上級業(yè)務主管部門要想法設法為行政機關正常的執(zhí)法活動提供有力保障和支持，做好后盾，并自覺規(guī)范好政府行為，堅決杜絕為一己之利向行政機關下命令、遞條子、打招呼、開后門等干擾具體執(zhí)法活動的現象發(fā)生。
3、實行政務公開。各執(zhí)法部門可于辦公地點設立公告欄，將辦公程序、收費、處罰依據等內容以書面方式公之于眾。一方面便于公眾查閱，另一方面亦能起到宣傳教育作用。
（一）完善稅收法律體系
規(guī)范的稅收行政執(zhí)法需要完整的稅收法律體系的支持，完善稅收法律體系是稅收行政執(zhí)法的前提和基礎。法律規(guī)定稅收行政執(zhí)法權的授權，規(guī)定稅收行政執(zhí)法的行為規(guī)范，規(guī)定稅收行政執(zhí)法權的監(jiān)督和保障。
完善基礎性的稅收法律體系，主要做好以下幾項工作：一是擬定稅收基本法，短期內在修訂憲法不易的情況下，繼續(xù)擬定稅收基本法是可行之舉。在稅收基本法中明確一些稅收基本法律問題，以統(tǒng)領和協(xié)調單行稅收實體法與實體法之間，實體法與程序法之間，以及與其他法律之間的關系。稅收基本法要對稅收共性問題做出基本規(guī)定：如對政府是否擁有征稅權做出嚴格規(guī)定，稅種設置的基本原則，稅收管轄范圍及權限，稅收管理體制，中央與地方稅權劃分，違法責任追究，稅收司法保障，納稅人權利與義務等，以達到在稅收領域內統(tǒng)一和規(guī)范。二是擬定稅務機構組織法或條例，規(guī)范稅務機構設置，組織形式，職責職權，管理體制等等。三是單行稅種的暫行條例上升到實體稅收法律，增強稅法的權威性、規(guī)范性、嚴肅性和穩(wěn)定性。四是立法要規(guī)范。立法要降低規(guī)范的彈性，提高規(guī)范的可操作性，增強規(guī)范的嚴密性、科學性；同時，立法機關要及時制定、公布全國統(tǒng)一實施的配套規(guī)范——實施細則，以保證法律正確順利實施，增強透明度。稅法解釋權應屬立法機關，執(zhí)法機關不能自行制定有決定效力的解釋和規(guī)定
綜合以上各點，完善的稅收法律體系包涵：以憲法為統(tǒng)領，以稅收基本法為稅收法律的基礎；劃分實體法和程序法，將單行稅收條例上升為法律；依據法律授權，由相應立法部門做出法律規(guī)定；依據法律規(guī)定和稅收管理權限，對稅收具體問題做出具體規(guī)定，以利于稅收行政執(zhí)法行為的規(guī)范進行。
（二）規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序
規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序是指稅務機關實施稅務行政執(zhí)法行為所應遵循的方式、步驟、時間和順序。稅務行政執(zhí)法程序最重要的原則和特征是程序法定。在我國已有的行政程序法中，除行政處罰法、稅收征管法、國家賠償法等外，還有程度不同的規(guī)定散在各級行政法規(guī)文件中，這些法律法規(guī)為我們規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序奠定了一定的基礎。為了促使稅收行政執(zhí)法權更進一地公正、合理行使，加強稅收征收管理，總結國內經驗，借鑒國外做法，有必要程序制度來規(guī)范稅收行政執(zhí)法行為。程序制度主要有：
第一，稅務公開制度。這是一個具有很強的規(guī)范性和約束力的重要制度，在稅收實踐工作中，我國提出的稅務執(zhí)法“八公開”制度在21世紀稅務人力、資源開發(fā)國際會議上引起了強烈反響。因此，將稅收執(zhí)法依據公開，執(zhí)法信息公開，處理決定公開，執(zhí)行裁決等公開，以利納稅人行使自己的權利，促進稅務行政執(zhí)法權力的正確使用，從而遏制腐敗的產生將起重要作用。
第二，稅務相關人回避制度。稅收征管法第12條規(guī)定：“稅務人員征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務人或者稅收違法案件有利害關系的，應當回避?！边@為稅收執(zhí)法人員在執(zhí)行公務時履行公正行為有了法律依據，也使稅務執(zhí)法取得公正結果增強了保障。
第三，稅務相對人參與制度。納稅人對稅務機關所做出的決定，享受陳述權、申辯權；依法享有申請行政復議、提起行政訴訟、請求國家賠償等權利。促使稅務行政機關公正執(zhí)法，納稅人的權益得到保障。
第四，說明理由制度。我國行政處罰法有規(guī)定：行政主體在做出行政處罰決定之前，應將處罰決定、事實、理由、依據告之當事人，對當事人依法享有的權利也應告知。這對稅收行政處罰前的理由說明同樣適用。
第五，時效制度。行政處罰法對時效均有規(guī)定，對稅務機關提高行政效率同樣提出了要求。
此外，合議制度，復審制度，咨詢制度，順序制度，保密制度等程序性制度，都對規(guī)范稅收行政執(zhí)法權起著重要作用。我們稅務行政執(zhí)法機關和執(zhí)法人員都應該嚴格和規(guī)范稅收行政執(zhí)法程序，以達到依法治稅的目的。
（三）嚴格稅收行政執(zhí)法監(jiān)督
多數發(fā)展中國家法律制度不健全，執(zhí)法環(huán)境比較差，對稅收行政執(zhí)法監(jiān)督也相當重視。稅務執(zhí)法人員是否真正履行執(zhí)法責任，執(zhí)法行為是否合法規(guī)范，應通過稅收行政行為執(zhí)法監(jiān)督做出公平、公正、公開的評價，進而推動稅收法制建設，推進依法治稅的進程。
1.從法律上強化對權力的監(jiān)督制約。權力與監(jiān)督制約是現代社會的一對矛盾體，稅收行政執(zhí)法權必須在相應的監(jiān)督制約之下，這是依法治稅的基礎和保證。嚴格對稅收執(zhí)法權力的監(jiān)督制約，須做好三個方面的工作：一是在憲法或稅收基本法上原則規(guī)定權力授予和權力限制程序，二是建立稅收法律監(jiān)督體系，三是依法培育相應的權力機制。權力從法律出，這是對權力監(jiān)督制約的基本要求，但法律規(guī)定權力要避免彈性化和模糊化，例如，對稅收自由裁量權的規(guī)定，在實際執(zhí)行中易出現主觀臆斷，難以體現公正規(guī)范的問題，需要在三方面做出努力：一是在適用標準和適用幅度上做出可操作性規(guī)定；二是為了從根本上堵塞權力不受監(jiān)督制約的漏洞，就要對權力進行分解，對稅收行政執(zhí)法權力也要合理進行分解，以制約權力的濫用；三是對有彈性的、模糊的特殊規(guī)定則是越少越好。
2.建立健全稅收執(zhí)法監(jiān)督體系。稅收行政執(zhí)法監(jiān)督按主體劃分，可分為內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內部監(jiān)督是指上級稅務機關對下級稅務機關，稅務機關對稅務人員的監(jiān)督。外部監(jiān)督分為行政監(jiān)督（如黨委、政府、人大、政協(xié)等）、納稅人監(jiān)督、社會監(jiān)督等。內外部共同監(jiān)督組成稅收執(zhí)法監(jiān)督體系。在內部監(jiān)督中又可分稅收行政執(zhí)法事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，特別是對重要環(huán)節(jié)和重點崗位予以稅收行政執(zhí)法行為全過程監(jiān)督。
3.提高公務員法律知識水平，保護公務員稅收執(zhí)法積極性。開展執(zhí)法人員的法律培訓，增強遵紀守法自覺性?，F在實行的稅收執(zhí)法錯誤追究制度，實際上是追究稅務執(zhí)法人員失職行為的制度，對違法失職的稅務人員可依據公務員條例等法律予以懲戒，但對稅務執(zhí)法人員力所不及所造成的錯誤，要區(qū)分情況，不能一概處罰，以保護稅收執(zhí)法人員依法治稅的積極性。
（四）加強稅收行政執(zhí)法協(xié)調
我國兩套稅務機構的存在，難免出現稅收行政執(zhí)法的欠缺或交叉。1.應在法律、法規(guī)上明確劃分各自職責，避免職責交叉；2.規(guī)定稅收行政執(zhí)法矛盾協(xié)調解決原則、程序和具體辦法；3.設立專職職能機構，負責研究、協(xié)調和解決國、地稅兩個稅務機構之間的各種問題。
（五）改善稅收行政執(zhí)法環(huán)境
1.行政執(zhí)法體制不健全、不科學
現行行政執(zhí)法體制缺乏科學性與法治性，這主要表現在行政執(zhí)法權太分散，行政執(zhí)法機構的設置也比較混亂。在我國，行政機關、法律法規(guī)授權的組織、企事業(yè)或政企合一的單位等都享有行政執(zhí)法權，而且各個執(zhí)法機關之間缺乏必要的協(xié)調，導致行政執(zhí)法職責不清、政出多門、各自為政。同時，行政執(zhí)法機關行政隸屬關系混亂，導致執(zhí)法不力。這種執(zhí)法體制現狀損害了執(zhí)法機關的執(zhí)法權威與效能。
2.行政執(zhí)法依據存在缺陷
行政行為可分為抽象行政行為和具體行政行為，抽象行政行為包括行政機關制定行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件的行為，抽象行政行為是具體行政行為產生的源泉。行政執(zhí)法作為一種最常見的具體行政行為，它所遵循的依據便是這些行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。這些依據存在違法或不當等缺陷恰如水源污染，因此而作的行政執(zhí)法行為必然先天存在著缺陷。目前行政執(zhí)法依據存在的缺陷主要表現在如下幾個方面：第一，執(zhí)法依據滯后，存在許多真空領域，致使行政執(zhí)法無法可依；第二，執(zhí)法依據缺乏可操作性，法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，對法律責任的規(guī)定過于籠統(tǒng)。第三，行政執(zhí)法依據相互沖突，影響了行政執(zhí)法的有效開展。第四，作為行政執(zhí)法主要依據的低效力層次的規(guī)范性文件存在著嚴重的違反法律法規(guī)的現象。
3.執(zhí)法違法現象嚴重
我國長期以來處于人治社會，在法律工具論和法律虛無主義的影響下，法律很難建立起自己的權威。在地方利益、部門利益以及小集體利益，甚至個人利益的驅使下，執(zhí)法者往往對法律缺乏應有的尊重，有法不依、執(zhí)法不嚴的現象十分嚴重。當前我國行政執(zhí)法中典型的違法行為主要表現在濫用、超越職權；、行賄受賄、錢權交易；執(zhí)法態(tài)度不認真，不重視保護公民權利等方面。近來頻繁出現的以暴力抗執(zhí)法事件與違法執(zhí)法存在著很大的關系。
4.短期執(zhí)法行為突出
短期執(zhí)法行為主要表現在以下幾個方面：第一，“運動型”執(zhí)法現象突出。我們經常聽到所謂“專項行動”、“百日行動”等執(zhí)法行為，這些行為似潮起潮落，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，影響了行政執(zhí)法的效果。第二，“封殺性”執(zhí)法行為突出。如某地煤礦發(fā)生了瓦斯爆炸事故，傷亡嚴重，當地政府便將該地所有煤礦關閉、整頓，以圖“一禁了之”。這種“封殺性”執(zhí)法顯然有悖于行政執(zhí)法程序，也很難從根本上達到行政執(zhí)法的目的。
5.行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全
首先，在行政系統(tǒng)內，除行政監(jiān)督有獨立的組織系統(tǒng)外，對具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，通常是由行政執(zhí)法部門自己負責進行的，執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督兩種職能沒有分離，這樣，在本位主義和局部利益面前，很難真正自覺樹立自律機制。
其次，從外部來說，即從執(zhí)政黨、權力機關、司法機關、民眾及輿論對行政執(zhí)法的監(jiān)督來說，由于黨政不分，黨的監(jiān)督也變成了內部監(jiān)督而異化，“家法”取代“國法”的監(jiān)督顯得無力。而各級權力機關對行政執(zhí)法的監(jiān)督制度尚末建立、健全，使得人大的執(zhí)法監(jiān)督職能未能落到實處。同時，由于目前法院在人事、經費等方面受制于地方過多，因此，在監(jiān)督行政執(zhí)法過程中，它的行政審判活動受到太多的過問，使得有些地方法院的審判活動帶有明顯的地方保護主義傾向，大大弱化了司法監(jiān)督作用。民眾相對于執(zhí)法機關來說處于弱勢地位，很難對行政執(zhí)法進行監(jiān)督。
6.行政執(zhí)法人員素質堪憂
行政執(zhí)法隊伍處于行政管理的第一線，其人員素質的高低直接影響到行政執(zhí)法的效果。就我國目前行政執(zhí)法隊伍的整體素質而言，還不能完全適應改革開放和社會主義市場經濟發(fā)展的要求。主要表現在：一是行政執(zhí)法理念滯后。有些行政執(zhí)法人員依法行政意識淡漠，缺乏理性的公民權利本位的現代法治精神，出現行政執(zhí)法依人不依法、依權不依法的局面和法律虛無主義的思想傾向。二是行政執(zhí)法人員法律知識匱乏，執(zhí)法水平低；三是行政執(zhí)法機關在進人、用人、考核、任免、獎懲等方面均末完全納入法制化的軌道，使得一些不適合做行政執(zhí)法工作的人員進入行政機關；四是有的行政執(zhí)法人員受個人主義、拜金主義、享樂主義思想的影響及各種社會關系的羈絆，超越、。五是行政執(zhí)法機關將執(zhí)法任務委托給社會人員，“編外”人員大量充斥著執(zhí)法機關。
二、改進與完善行政執(zhí)法的策略
1.進一步完善行政立法
首先，要加強完善行政立法，健全與市場經濟相適應的行政法律、法規(guī)體系，使行政執(zhí)法有法可依，對于目前已有的立法，要補正其存在的缺陷，使立法更加科學完善，符合客觀實際，增強法律、法規(guī)的可操作性，以便促進立法與執(zhí)法的相互協(xié)調。同時嚴格監(jiān)督和審查其它規(guī)范性文件，將其它規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行納入法治軌道。
其次，已有的法律、法規(guī)發(fā)生沖突的的時候，要注意平衡，良法應該適用，惡法應該被排除在適用之外，否則兩個法同時適用，將會導致兩個執(zhí)法部門就同一事件作出完全相反的決定。
另外，制定和實施統(tǒng)一規(guī)范行政工作程序的《行政程序法》和規(guī)范政務公開的《行政公開法》，以及便于實施行政強制措施和行政強制執(zhí)行的《行政強制法》是目前的當務之急。
2.改革現行的行政執(zhí)法體制
為確保行政執(zhí)法機關合法、公開、公正、高效執(zhí)法，就要結合機構改革，進一步明確職能部門的權責，對于不具備相應執(zhí)法權能的組織，應該一律清退出行政執(zhí)法領域。盡快建立行政執(zhí)法機構的執(zhí)法責任制度，明確執(zhí)法權限和崗位職責，嚴格考評。在進一步規(guī)范行政執(zhí)法機構的設置同時，積極推進相對集中行政處罰權，緩解重復執(zhí)法的矛盾。如成立綜合行政執(zhí)法總局，作為國務院的直屬機構，與省、市、區(qū)的行政執(zhí)法局和執(zhí)法所形成一種垂直領導的關系，減少地方行政機關對行政執(zhí)法工作的不當干預。
3.建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督制度
就外部監(jiān)督而言，首先，進一步加強和改進執(zhí)法監(jiān)督檢查，完善行政機關內部監(jiān)督體制的改革，實行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離。其次，進一步完善審判監(jiān)督，實行司法體制改革，強化司法機關的獨立地位，保障法院獨立行使審判權，擴大行政訴訟的受案范圍。最后，加強社會監(jiān)督，實行行政公開，增強公眾對行政執(zhí)法的參與，建立一種有效的事中監(jiān)督途徑，加強新聞輿論的監(jiān)督與群眾監(jiān)督。
從內部監(jiān)督來看，應建立健全行政執(zhí)法責任、錯案追究制、行政執(zhí)法公示制、評議考核制等制度，進一步完善和落實對規(guī)范性文件和重大具體行政行為的備案審查，及時糾正不適當的規(guī)范性文件和違法、不當的執(zhí)法行為。進一步完善行政復議制度，各級政府及相關部門要嚴格依法辦理每一個行政復議案件。監(jiān)察、審計等專職監(jiān)督機構要切實履行職能，恪盡職守、敢于碰硬。將行政執(zhí)法中的違法或不當行為，盡可能在行政機關內部解決。
4.努力提高行政執(zhí)法人員的綜合素質
第一，要使行政執(zhí)法人員不斷增強法治意識，樹立法律高于一切，法律至上的觀念。正確處理好嚴格執(zhí)法和自由裁量權的關系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權。第二，要更新行政執(zhí)法理念?，F代法治是以制約權力和保障權利為核心，公民不僅是權利的主張者和維護者，同時也必然是理性精神自我約束和定位的自律者，對義務和責任的服從與承擔不再是外在強制的表現，更重要的是公民理性存在形式和實現權利主張的必要條件，國家存在的根本目的就是在于使公民享有更大的限度的個人自由和權利。進一步限制、減少并最終取消各種行政執(zhí)法中的群眾運動式的做法，充分賦予并發(fā)揮行政職能部門日常管理和執(zhí)法的規(guī)范性操作的作用。第三，要建立和完善各項業(yè)務培訓制度，對現有的行政執(zhí)法人員進行業(yè)務知識、法律知識的培訓并使之制度化，以強化行政執(zhí)法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的自覺性。同時，要對現有的行政執(zhí)法隊伍進行認真整頓，通過民主評議、社會監(jiān)督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應行政執(zhí)法工作的人員，堅決清理出行政執(zhí)法隊伍。第四，要加強和完善行政執(zhí)法隊伍管理的制度建設。錄用行政執(zhí)法人員要嚴格標準，公平競爭，擇優(yōu)錄用，切實把住進人關，打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好竟爭機制。
綜上所述，面對依法治國，建設社會主義法治國家的客觀要求，我國必須下決心對行政立法、執(zhí)法的體制、監(jiān)督系統(tǒng)及其執(zhí)法隊伍進行深入改革，才能使我國的行政執(zhí)法水平有一個較大的提高，以利于社會主義政治、經濟和社會的全面發(fā)展。
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[3]姜明安.行政執(zhí)法的功能與作用[J].湖南社會科學，2004，(1).
一、行政執(zhí)法的現狀
行政執(zhí)法機關是維護社會秩序，促進經濟發(fā)展，依法行使行政執(zhí)法權的國家機關，在國家的正常運行中，起著重要的作用。但是行政執(zhí)法中確實也存在著不容忽視的問題。表現在行政執(zhí)法行為隨意性太強，執(zhí)法人員即是法律，行政處罰不受監(jiān)督，執(zhí)法人員執(zhí)法行為不受制約，執(zhí)法中主觀武斷，徇私枉法，執(zhí)法不嚴，瀆職失職，，甚至執(zhí)法犯法。從全國案例看，確實存在不可忽視，甚至嚴重的問題。例如廣東毒米案、江西食用油案、山西、廣西的礦難、安徽劣質奶粉案等等，無不反映出行政執(zhí)法的混亂狀態(tài)和負有執(zhí)法職責的部門行政執(zhí)法嚴重失職和軟弱混亂的問題。
造成行政執(zhí)法機關執(zhí)法行為出現問題的原因是多方面的，其中對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督不力，也是主要原因之一。行政執(zhí)法行為，是否合理、合法、適當，行政執(zhí)法行為受不受監(jiān)督，如何進行監(jiān)督，由哪個部門進行監(jiān)督，怎樣限制、規(guī)范行政執(zhí)法行為、防止行政執(zhí)法權的濫用，防止對當事人的侵權等等，對這些問題的探討，由來已久，但真正落到實處，還需要相當長的時間，因為依法治國的目標并非短期能夠實現。在行政執(zhí)法行為中，除當事人依法提出復議申請引起行政復議程序，或向人民法院提出行政訴訟主張，引起行政訴訟程序外，其他行政執(zhí)法行為，基本處于無外部監(jiān)督的狀態(tài)，對這些執(zhí)法行為的監(jiān)督，主要通過內部規(guī)章制度的制約，然而從上述案例可以看出，這些內部制約機制發(fā)揮了多大作用，已足以說明問題。"權力失去監(jiān)督，就會產生腐敗"，永遠是一條真理。
二、檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的現狀及監(jiān)督不力的原因
檢察機關對行政執(zhí)法機關行政執(zhí)法實施法律監(jiān)督的狀況總的來說還不能令人滿意，涉及人民群眾利益的偽劣產品問題、食品安全問題、醫(yī)藥衛(wèi)生安全問題、建筑安全問題、環(huán)境衛(wèi)生安全問題、工商、稅費、稅流失問題等等，一個也沒解決好，監(jiān)督乏力。
正因如此，近幾年來，檢察機關自覺加強了對這些領域的法律監(jiān)督力度，通過開展立案監(jiān)督專項行動制止"以罰代刑"的問題，通過加大查辦職務犯罪懲治行政執(zhí)法機關中的腐敗犯罪分子，對犯罪起到警示、震攝作用，通過扎這實開展職務犯罪預防，防患于未然，對行政執(zhí)法行為的正確、公正、嚴格、規(guī)范行施起到了促進作用，可以說上述工作均取得了一定的效果，但監(jiān)督的任務仍任重而道遠。從當前檢察機關的監(jiān)督手段看，主要有以下兩種：一是對涉嫌構成犯罪而行政執(zhí)法機關處以行政處罰的案件進行立案監(jiān)督。近幾年來，高檢院相繼推出對經濟領域犯罪案件實施立案監(jiān)督的專項行動，意在加強對行政執(zhí)法中有案不立、有罪不究，以行政處罰代替刑事處罰的監(jiān)督力度，發(fā)揮打擊犯罪，遏制犯罪，維護經濟正常健康發(fā)展的目的。專項行動取得了一定的成績，但總體發(fā)展仍需加強，機制建設尚不配套，受主觀因素的影響大，工作制度不到位。二是通過查辦職務犯罪案件來達到監(jiān)督的目的，但從統(tǒng)計情況看，自偵案件中查辦行政執(zhí)法人員貪污賄賂犯罪案件比例比較低，而因庇護行政違法案件當事人而受到查處的公職人員職務犯罪案件則更少。
分析原因主要有：一、案件線索少。據某縣統(tǒng)計，幾年來因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件，向檢察機關進行控告、舉報的一件也沒有。面對線索的匱乏，檢察機關只能依靠自已發(fā)現線索，而其他工作的繁忙（該項工作主要有偵查監(jiān)督部門負責），又難以拿出人力、精力去深查線索。舉報線索少的原因是不言而喻，被處罰的當事人本來可能涉嫌犯罪，而被行政執(zhí)法機關處以較輕的處罰（相對刑罰而言），當然會息事寧人；而行政執(zhí)法機關對此已作罰款（主要形式）或其他形式的處罰，也必將受到經濟利益驅使（嚴格不應出現這種情況，但現實必竟存在）而得罰便罰，不會再去追究當事人其他責任了，這也正是以罰代刑現象存在的本質所在。當然，群眾意識淡薄也是原因之一，但群眾對案件的了解不會很深，并且當今社會下，"事不關已"而主動"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，享有對國家法律正確實施進行監(jiān)督的權力和職責。但相比較而言，檢察機關的監(jiān)督主要體現在刑事法律的監(jiān)督上，也就是說刑事法律監(jiān)督是比較成熟的，而對行政執(zhí)法的監(jiān)督則相對弱化，主要原因筆者認為：在于立法上的漏洞和不完整。從法律的比較可以非常清楚的看出來，在刑事法律監(jiān)督中，刑事訴訟法非常明確地規(guī)定了檢察機關在刑事訴訟中享有的職權，例如批捕權、公訴權、自偵案件立案、偵查權、檢察權、立案監(jiān)督權、偵查活動監(jiān)督權、對法庭審理的監(jiān)督權、抗訴權、對監(jiān)管機構監(jiān)督權等等，非常具體，非常明確，這是檢察人員履行職責的依據，是以國家強制力作后盾的，是憲法規(guī)定的檢察權的具體體現，因而在履行監(jiān)督職責中工作有力度，監(jiān)督機制也成熟；而對行政執(zhí)法的監(jiān)督，除自偵部門依法對涉嫌職務犯罪的行政執(zhí)法工作人員進行立案、偵查的權力外，法律的規(guī)定則幾乎是個空白。例如開展的立案監(jiān)督專項行動中，檢察機關對行政執(zhí)法機關的案件線索能否進行檢查，查到什么程度，行政執(zhí)法機關有沒有義務配合、在不配合時又怎么辦，檢察機關如何建議行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件等問題，法律沒有明確規(guī)定，也沒有嚴格的程序。從現實執(zhí)法情況看，只是檢察機關通過加強與有關行政執(zhí)法部門的聯系，達成共識，簽訂會議紀要等形式來開展監(jiān)督工作，筆者認為，這種"協(xié)調"形式的監(jiān)督是達不到法律規(guī)定的效果的，工作也是難以開展到位的。并且以文件建立起來的監(jiān)督在貫徹中同法律規(guī)定的監(jiān)督權是無法并論的。三、監(jiān)督手段弱。從當前情況看，對經濟領域犯罪打擊不力的主要原因在于有的行政執(zhí)法機關"以罰代刑"現象的存在和案件線索無法被司法機關發(fā)現并追究。而檢察機關作為法律監(jiān)督機關，對行政執(zhí)法機關的監(jiān)督又缺乏有力的手段，《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十二條規(guī)定，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執(zhí)法機關不移送時，也僅能提出"檢察建議"，從手段上分析，比較弱，并且提建議的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。但從現實情況分析，經濟領域犯罪案件法律規(guī)定的構罪標準一般數額較高，而行政執(zhí)法機關一次查獲和發(fā)現的當事人的物品（犯罪對象）則很難達到犯罪的數額和標準。對此情況，檢察機關怎么辦，也無從下手。因為檢察機關也無法再進行初查，從人力、物力上也難以保障，并且行政執(zhí)法機關是否支持也可見一斑。
三、建議和對策
行政執(zhí)法機關存在隨意執(zhí)法的現象比較嚴重，極大地損害了國家行政機關的形象，破壞了人們的法制觀念，損害了經濟的健康發(fā)展。落實檢察監(jiān)督權，防止打擊不力，關鍵在于依法履行檢察監(jiān)督職責，建立合理機制，完善法律規(guī)定，補足漏洞和空白，深挖犯罪線索，加大打擊力度，實現公平正義的要求。
第一，完善法律規(guī)定。這是解決對行政執(zhí)法機關監(jiān)督不力問題的根本方法，要通過制訂、完善、落實檢察監(jiān)督權的具體法律規(guī)定，使檢察機關監(jiān)督權更具體、更具操作性，使檢察機關的法律監(jiān)督任務與能夠實施的監(jiān)督手段相統(tǒng)一。檢察機關依法對行政執(zhí)法機關進行法律監(jiān)督工作，不再僅僅依靠雙方的建立聯系制度和協(xié)商來完成，而是監(jiān)督有依據，建議有根據，工作有力度。
各區(qū)縣黨委、政府，對檔案工作的重視程度逐漸增強，不斷加大投入，將檔案館庫建設納入地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，檔案事業(yè)專項經費列入同級財政預算并逐年遞增；市屬單位的領導，為檔案工作解決工作用房，配備必需的設施設備，有效地保障了區(qū)縣檔案局館和市屬單位檔案工作的順利開展。
二、形式多樣，積極開展《處分規(guī)定》的宣傳教育工作
各區(qū)縣檔案局（館）和市屬單位采取召開會議、組織培訓、舉辦專題講座、制發(fā)或轉發(fā)文件、發(fā)放宣傳材料或宣傳視頻、張貼宣傳掛圖以及利用各種媒體和平臺等不同形式，在本地區(qū)、本單位、本系統(tǒng)開展《處分規(guī)定》的宣傳教育工作，使公職人員貫徹落實《處分規(guī)定》的意識全面增強。部分區(qū)縣檔案局要求所屬各單位把對《處分規(guī)定》的學習列入領導議事日程，并作為干部普法學習的重要內容之一；部分市屬單位將《處分規(guī)定》的內容及相關文件電子版，加載到單位內網上供大家學習，為每一位同志能夠及時學習、貫徹《處分規(guī)定》精神創(chuàng)造了條件。
三、采取措施，依法提高檔案管理工作水平
（一）各區(qū)縣檔案局圍繞《處分規(guī)定》及時開展檔案行政執(zhí)法檢查
各區(qū)縣檔案局圍繞《處分規(guī)定》精神開展行政執(zhí)法檢查工作，針對檢查中發(fā)現的問題，加強對相關單位整改落實情況的監(jiān)督檢查，有效地杜絕了檔案管理違法違紀行為的發(fā)生。同時要求執(zhí)法人員明確檢查標準，嚴格檢查程序、規(guī)范檢查行為。大興區(qū)檔案局將檔案行政執(zhí)法檢查評分結果納入全區(qū)績效考核體系，真正樹立了檔案執(zhí)法主體和權威的地位，有力提高了區(qū)屬各單位依法做好檔案工作的自覺性。
（二）各區(qū)縣檔案館基礎業(yè)務建設
進一步深化一是各區(qū)縣檔案館的安全管理設施設備齊全完備，各項規(guī)章制度健全完善并得到有效落實，確保了檔案實體及信息的安全；二是按計劃做好檔案接收、征集和政府公開信息的接收工作，館藏資源不斷豐富；三是檔案開放鑒定工作有序開展，檔案管理公共服務能力全面增強。此外，區(qū)縣檔案館信息化工作發(fā)展較快，館藏紙質檔案數字化率已很高，為滿足社會公眾的需求提供保障。
（三）市屬單位依法管理檔案工作水平有所提升
[關鍵詞]行政，承諾，違諾
近年來，隨著服務行政意識在行政機關中的滲透與普及，行政機關紛紛尋找提高行政效率、增強行政效能和改進公共服務質量、進而改善行政機關自身與社會公眾關系的方法與途徑。行政執(zhí)法承諾制于是應運而生。行政執(zhí)法承諾制產生后，各行政機關紛紛效仿，一時間，“執(zhí)法承諾”成為新聞媒體的關注焦點[1].目前，行政執(zhí)法承諾制在運行過程中雖取得了可喜的成績，但也暴露出一定的問題。[2]如何規(guī)范行政執(zhí)法承諾制的運作已經成為行政實踐中亟需解決的問題之一。筆者擬結合某些行政機關行政執(zhí)法承諾制的運行情況，對該制度的幾個基本問題發(fā)表淺見，并求教于同人，以期澄清其性質，并規(guī)范其運作，最終實現實施行政執(zhí)法承諾制的初衷。
一、行政執(zhí)法承諾制的產生及基本含義
行政執(zhí)法承諾制是社會服務承諾制向縱深發(fā)展的結晶。為改善公共服務質量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務承諾制，并取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業(yè)、交通、工商等12個部門推廣建委的經驗。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設、郵電、內貿、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業(yè)”，社會服務承諾制全面展開。從總體上看，社會服務承諾制主要應用于三類服務行業(yè)，即壟斷行業(yè)（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務業(yè)（如環(huán)衛(wèi)、路燈、公共文化設施等）和管制行業(yè)（如執(zhí)照發(fā)放等）。[3]在現階段，前兩類服務業(yè)不斷引進企業(yè)化管理方式，這樣，在競爭機制的作用下，即使其未宣稱實行社會服務承諾制，服務質量也明顯提高；唯有第三類服務業(yè)，基于其自身的特殊性，必須由行政機關來調控，而官本位思想的盛行就使得行政執(zhí)法活動成為社會服務承諾制的攻堅重點。于是乎，行政執(zhí)法承諾制在社會公眾的關注下走向社會服務承諾制的前臺。
對于行政執(zhí)法承諾制的含義，理論界并沒有進行過系統(tǒng)地探討。結合我國行政執(zhí)法承諾制的實踐，筆者認為，該制度是行政機關的一項自律制度，指行政機關在法律規(guī)定的范圍內，就自身應予遵守的職業(yè)道德、執(zhí)法程序、執(zhí)法內容等與職權相關事項向社會公開并做出承諾，并在違反承諾時承擔相應的責任。就該描述性定義而言，有如下幾點應予注意。
第一，該制度是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度。社會服務承諾制的實質是“政府機關和公共服務部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標準提供服務的形式、質量和違約責任等，是一種自我約束、自我激勵、自我剝奪的做法?！盵4]作為一項自律制度，行政機關是否實行承諾制是其內部事務，其它國家機關、社會團體或公民都無權干預。但是，在現代社會，國家的任務非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執(zhí)行收稅員、警察和披戴甲胄的護衛(wèi)之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業(yè)化、無產階級產生及都市化所肇始的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機關也必須提供滿足個人生活所需的服務行為。所以，社會公眾將國家（行政機關）視為自身謀求生存與發(fā)展的最佳保障，對行政機關的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機關一旦向社會宣稱實行執(zhí)法承諾制，社會公眾就會根據承諾內容對自身的行為進行調整，以期在最短的時間內獲得最大的利益。同樣，行政機關如果違反承諾，則必然傷害社會公眾的感情，并損害某些社會公眾的正當權益。所以說，行政執(zhí)法承諾制是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度，為保障社會公眾的正當權益，行政機關必須謹慎實施。
第二，行政機關的承諾以法律規(guī)定為界限，以承諾事項的可行性為內在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機關的職責和權限必須由法律予以明確規(guī)定，即遵循職權法定原則。該原則是基于行政權具有擴張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權益而預設的一道屏障。因此，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及行政規(guī)章外，任何規(guī)范性文件都無權對行政機關的職權作出規(guī)定，行政機關也無權創(chuàng)設新的執(zhí)法事項。所以，行政機關應以法律規(guī)定作為承諾的界限，超越職權的承諾是無效的。除有界限外，行政執(zhí)法承諾還有內在界限，即承諾事項的可行性。周知，執(zhí)法承諾得以存在的基礎是：立法機關無法對紛繁復雜的行政事務做出統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)定，便通過運用立法技巧-授予行政機關自由裁量權-將具體的法律適用問題轉嫁給具有豐富的行政經驗和行政技能的行政機關來解決：在遵守法律規(guī)定的前提下，行政機關可根據各類行政事務的特性和自身的執(zhí)法能力，確定相對具體的執(zhí)法標準。當行政機關將自身確定的執(zhí)法標準公之于眾，并宣布恪守此執(zhí)法標準時，就構成了執(zhí)法承諾。行政機關重新確定執(zhí)法標準，是為了更加迅速有效地執(zhí)法，為社會公眾提供優(yōu)質服務。如果承諾的執(zhí)法標準不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會公眾的同時，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。
第三，行政機關應對違諾行為承擔一定的責任。從承諾內容來看，行政執(zhí)法承諾制的性質是行政機關為有效行使職權而頒布的拘束其內部人員的行政規(guī)則。一般認為，行政規(guī)則是“為規(guī)律行政體系內部事項而下達的命令，亦即行政機關對下級機關、或上級長官對所屬公務員，依其法定職權，為規(guī)范機關內部秩序或運作所為之規(guī)定，不直接對外發(fā)生效力，通常與人民的權利義務無直接關系?！盵6]行政規(guī)則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規(guī)范行政內部的行政事務，例如規(guī)定上、下班之時間，文書的處理，職務的，會客須知等等。第二種是針對執(zhí)行職務的細部規(guī)范，主要是對所涉及法令的解釋及執(zhí)行方面，所作的解釋。”[7]由于行政規(guī)則并不創(chuàng)設新的權利義務關系，因此行政規(guī)則的制定不以法律的授權和對外公開為必要條件；即使公務員違反行政規(guī)則，也不必然導致行政行為的違法，行政機關也就無須對外承擔法律責任。但是，行政規(guī)則（尤其是第二類行政規(guī)則）一旦公開，并且其內容有可能對社會公眾的權益產生影響的時候，有關行政機關就必須對違反該行政規(guī)則的行為承擔一定的法律責任。如在日本，行政規(guī)則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規(guī)的性質，但當用來“說明法律上的解釋、裁量的標準，規(guī)定國民的權利義務，并且在官報上登載時”，[8]則具有了法規(guī)性質，對它的違反就構成了違法。行政機關在實施承諾制的時候，往往直接宣稱“向社會公開承諾”，并且為了獲得社會公眾的監(jiān)督，都通過一定方式將承諾內容向社會公開?？疾靾?zhí)法承諾的內容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執(zhí)法期限，都可能損害社會公眾的精神利益和物質利益。一旦損害成為現實，作為公眾信任的負責任的人們政府，行政機關應就自身的違諾行為向受損害者承擔一定的責任。
在此仍值得一提的是，行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責任制有本質的區(qū)別：行政執(zhí)法責任制是行政機關將自身職權層層分解并最終落實到具體的公務員，當行政行為違法或不當時，根據最初確定的職責分工來追究公務員責任的工作制度。如《海南省行政執(zhí)法責任制實施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務會議通過，2000年1月6日實施）第三條明確規(guī)定：“本辦法所稱行政執(zhí)法責任制是指各級行政執(zhí)法機構依照法定的管理權限，將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法權逐級分解到每個行政執(zhí)法崗位，實行量化管理，并對其進行監(jiān)督、考評和獎懲的工作制度?！盵9]可見，行政執(zhí)法責任制是一種純粹的自律制度，其內容是行政機關內部的職責分工，與社會公眾的權益無任何直接關系，其對外公開的目的是希望社會公眾協(xié)助行政機關做好對公務員的監(jiān)督工作。相比較而言，行政執(zhí)法承諾制是一種特殊的自律制度，其內容涉及到社會公眾的權益，對外承擔違諾責任的是行政機關，雖對內也進行責任的追究，但這已不是執(zhí)法承諾制的重心所在。目前，有些行政機關將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責任制同步運行，甚至不作區(qū)分，這在理論上和實踐上都不是可取的。
二、我國行政執(zhí)法承諾制的現狀評析
行政執(zhí)法承諾制作為一項制度，一般應包含下列內容：承諾事項、承諾的執(zhí)法標準、違諾的責任。下面將結合行政執(zhí)法承諾制的基本含義和我國行政執(zhí)法承諾制的現狀，對上述內容進行評析。
（一）關于承諾的事項
承諾的事項范圍，直接關系到行政執(zhí)法承諾制的運行區(qū)間和實施力度，是行政執(zhí)法承諾制必須解決的首要問題。
從實踐中看，行政機關承諾的事項主要涉及兩個方面，即服務承諾和工作承諾（可合稱執(zhí)法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務承諾制度》中，就把承諾事項限定為服務承諾和工作承諾。[10]
服務承諾主要涉及行政機關執(zhí)法時的態(tài)度、著裝等內容，體現了行政機關與社會公眾之間之間提供服務與接受服務的新型“政府-社會伙伴關系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進作用。從性質上考察，服務承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業(yè)特征的道德原則和規(guī)范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時期，行政道德的內容存在著一定的差異。在我國的現階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務員，我們所做的一切，都是為人民服務”[12]，所以，“為人民服務”構成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機關可根據自身的職權進行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機關嚴格自律的表現，并且有利于社會公眾獲得優(yōu)質的服務，因此法律可不予干預。
工作承諾主要涉及對行政機關所享有的職權的承諾。如《濱?？h地方稅務局執(zhí)法服務承諾制》中明確規(guī)定：“服務內容：1稅務登記。2發(fā)票領購。3納稅申報。4接受舉報。5稅務咨詢?！盵13]前文已述，行政機關在做出承諾時，應以法定職權為界限，遵守職權法定原則。前例中，雖然實行行政執(zhí)法承諾制的行政機關并沒有違反“職權法定原則”-它只是在重復法定的職權-但是，這種規(guī)定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現狀下，卻可能產生一定的副作用：淡化了法律在行政執(zhí)法中的功能。法律是行政執(zhí)法的依據，也是依法行政的保障。當行政機關對其法定的執(zhí)法內容進行承諾時，不了解相關法律的公眾容易產生誤解，認為行政機關可以對自己的職權范圍進行設定。這樣，不僅法律在行政執(zhí)法中的地位無法顯現，而且行政機關的職權也可能被夸大。不過，對行政職權的重復，也有其正面效應：至少能使社會公眾明確特定行政機關的職權范圍，并依此請求獲得相應的法律服務，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項，行政執(zhí)法承諾制將成為一副空殼，根本無法運作。對這一對矛盾，筆者認為可通過如下途徑解決：規(guī)定承諾事項時，在重復法定職權的同時，明確規(guī)定該職權的法律依據。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會公眾在行政機關違反承諾時獲得更多的法律救濟途徑（如，明確了法律依據后，可根據行政機關的違諾情節(jié)，除向做出承諾的行政機關尋求救濟外，思考能否向人民法院申請司法救濟）。
在承諾事項問題上，應注意承諾事項的明確性。雖然，行政管理涉及到社會公眾生活的方方面面，但各個行政機關之間有明確的職責分工，行政機關在進行承諾時，應對自身的職權做出精確的表述。這是因為，承諾事項的摸棱兩可，不僅可能增加行政機關的工作量，而且可能使應得到服務的社會公眾因行政機關執(zhí)法能量的有限而得不到有效的服務，最終將行政機關頻頻推上違諾者的尷尬境地。[14]（二）關于執(zhí)法的承諾標準
執(zhí)法的承諾標準是行政執(zhí)法承諾制的核心。正是執(zhí)法標準的重新設定，顯示了行政機關盡職盡責地為人民服務的本質，并且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標準與法定標準是什么關系呢？二者發(fā)生沖突時如何處理？理論上講，承諾標準必須以法定標準為基礎，是法定標準的具體化，法定標準是承諾標準的邊界。當承諾標準違反法定標準時，承諾標準不能產生法律上的抗辯權，即行政機關不能以行為雖違反法定標準、但未違反承諾標準而主張不承擔法律責任。
從實踐中看，行政執(zhí)法的承諾標準主要涉及執(zhí)法期限問題。在該問題上，各行政機關的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標準，如《濱?？h地方稅務局執(zhí)法服務承諾制》規(guī)定：“納稅人對稅務機關的處理決定不服并申請行政復議的，于60日內作出復議決定?！盵15]這一規(guī)定與我國《稅收征收管理法》第56條的規(guī)定相同。二是在法定的自由裁量空間內選定一時間點作為承諾的執(zhí)法期限，并對相關法律的規(guī)定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務服務承諾制度》規(guī)定，工商行政管理局“1、辦理企業(yè)名稱預先核準登記，凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起2個工作日（法定10日）辦完。2、企業(yè)設立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起7個工作日（法定30日）、分局10個工作日內辦完?！盵16]三是在法律未規(guī)定執(zhí)法期限的情況下，行政機關根據自身的情況確定一執(zhí)法期限。如《消防服務承諾》規(guī)定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區(qū)（半徑5公里）5分鐘內到達現場?！盵17]
在上述三種對執(zhí)法期限的規(guī)定方式中，第一種方式是對法定標準的重復，其進步意義及局限性與前述工作承諾中重復法定職權相同。其它兩種方式實際上是行政機關擁有并行使自由裁量權的體現，是行政機關自設的行政規(guī)則。該行政規(guī)則的制定和實施，并不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預期的利益，因此法律不應干預太多-法律應加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標準的同時指明法定標準，為社會公眾尋求適當的救濟途徑奠定基礎。其次，確保承諾標準的可行性，防止各行政機關在互相攀比中使執(zhí)法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標準不具可行性的情況下，行政機關仍應對違諾行為承擔責任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。
（三）關于違諾責任
行政機關在違反執(zhí)法承諾后，應該承擔一定的責任，這在理論上并不是難以立足的。但在實踐中，各行政機關的規(guī)定卻千差萬別：有的不做任何規(guī)定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規(guī)定，只公開處理投訴的機構及其地址、聯系電話，如《惠州市環(huán)境保護局社會服務承諾》在規(guī)定了一系列執(zhí)法期限后，專門規(guī)定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內容不予涉及；有的則予明確規(guī)定。在明確規(guī)定違諾責任的情況下，主要涉及如下事項：
第一，責任的承擔者和接收者：責任自負是法治原則的基本要求，即任何行為主體應對自己的行為負責，承擔因該行為所引起的法律后果。對行政執(zhí)法承諾制而言，做出承諾的是行政機關，接收承諾的是與其職權相關聯的公民、法人或其它組織，因此，在行政機關違反承諾時，應由行政機關向有關社會主體承擔一定的違諾責任。至于行政機關內部責任的追究，是完全屬于行政機關內部的事項，或者說是行政執(zhí)法責任制所應考慮的問題。即從理論上講，違諾責任是行政機關向特定的社會公眾承擔的責任，相對于違諾人員向行政機關所承擔的內部責任而言，是一種外部責任。但實踐中，違諾責任的的承擔主體和接收主體主要有三類情形：一是由實行行政執(zhí)法承諾制的行政機關向有關社會主體承擔違諾責任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機關及行為所涉及的社會主體承擔責任，如《淮陰市地方稅務局執(zhí)法服務承諾》規(guī)定“地稅人員在執(zhí)行公務時違反上述承諾的，發(fā)現一次罰款10－20元；對造成直接經濟損失的，由責任人賠償；情節(jié)嚴重的將依法追究責任?！盵20]同時，有的行政機關在追究責任人的違諾責任的同時，也追究行政機關領導者的責任，如《青田縣農業(yè)局公開承諾自律制度》在規(guī)定了對責任人的一系列處罰措施后，規(guī)定“在處罰責任人的同時，單位領導也進行適當處罰?！盵21]三是由違諾人員對其所在的行政機關承擔責任，而不對行政機關之外的社會主體承擔任何責任。如福建省《永春縣物價局社會服務承諾》中規(guī)定，“加強監(jiān)督檢查，保證承諾事項落到實處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責，逐級負責。對不履行社會服務承諾制度的，要視情節(jié)分別進行批評、教育，造成不良后果的要進行嚴肅處理，故意刁難造成違諾事實二次的工作人員，調換工作崗位，因責任心不強造成工作延誤事實二次的工作人員，當年不得評為先進個人?！盵22]在上述規(guī)定中，除第一規(guī)定符合行政執(zhí)法承諾制的本質要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現為：一是將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責任制等同，忽略了違諾責任的對外性，將違諾責任的重點放在了對內部行政人員責任的追究上。二是將行政機關工作人員視為承諾主體，由其對社會公眾承擔違諾責任，而事實上，社會公眾信任的是做出承諾的行政機關，而非該行政機關內部的某個工作人員。并且，由違諾人員承擔外部責任，將使社會公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當權益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責任超負荷而壓抑自身的積極、主動與創(chuàng)新精神。當然，若不對違諾人員進行相應的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應追究違諾人員的責任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關系的代言人和內部行政法律關系的當事人的雙重身份，所以，在責任的追究上，應理清關系，逐一落實。
第二，責任的內容：責任的內容應與違諾造成的損害相適應。對行政機關所承擔的違諾責任而言，應考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質損害。在承諾事項中，執(zhí)法期限的承諾往往與特定社會主體的物質利益相關，行政機關應對違諾造成的直接損失承擔補償責任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據具體情節(jié)，酌情承擔一定的經濟責任。如《服務承諾》中規(guī)定“掛牌服務，文明用語，發(fā)生爭吵賠款50元，責任人下崗學習3個月?！盵23]（對違諾人所承擔的內部責任而言，應與其主觀過錯程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導思想，因此在強調經濟責任的同時，應與辭退、降級等職位的變遷相呼應-本文不予詳細討論）。
第三，責任的追究：綜觀各行政機關的行政執(zhí)法承諾制，在違諾責任的追究上，多通過有關社會主體的投訴或舉報，然后由實行行政執(zhí)法承諾制的行政機關依據承諾進行追究。筆者認為，對內部責任而言，依據具有內部拘束力的行政規(guī)則由行政機關進行追究并無不妥。對違諾責任而言，社會公眾申請法律保護的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規(guī)定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護？大陸學者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺灣學者的觀點值得我們思考：他們認為，行政機關在遵循對外公開的行政規(guī)則處理行政事務的過程中，必然建立一公平的行政實務處理模式，此后即應遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規(guī)則（或說違反此承諾）就構成對憲法上平等原則的侵犯，應承擔一定的法律責任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應考慮對社會公眾信賴利益的保障。[24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護原則，追究違諾行政機關的法律責任就獲取了正當性支持。這樣，社會公眾除通過行政途徑獲得救濟外，也可通過司法途徑獲得救濟。[25]
三、行政執(zhí)法承諾制的完善
前文已論述了行政執(zhí)法承諾制的基本含義，并在評析其運行狀況時對有關問題進行了闡述，可以說已經提出了完善行政執(zhí)法承諾的基本思路。基于此，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點需要補充：
第一，行政執(zhí)法承諾制是一把雙刃劍，當行政機關嚴格履行承諾并在違諾時承擔相應的法律責任時，該制度將拉近行政機關與社會公眾的距離，有效保障社會公眾的正當權益，行政機關在社會公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機關將承諾停留在書面文件上，欲借此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會公眾的正當權益，并使政府信用掃地，最終使行政機關與社會公眾的關系時刻處于一觸即發(fā)的緊張狀態(tài)。為避免出現這種尷尬的局面，行政機關在決定是否實行執(zhí)法承諾制及確定自身的執(zhí)法標準之前，應該明確該制度的基本要求，并對自身的執(zhí)法能力做出客觀的評估。
[關鍵詞]行政，承諾，違諾
近年來，隨著服務行政意識在行政機關中的滲透與普及，行政機關紛紛尋找提高行政效率、增強行政效能和改進公共服務質量、進而改善行政機關自身與社會公眾關系的方法與途徑。行政執(zhí)法承諾制于是應運而生。行政執(zhí)法承諾制產生后，各行政機關紛紛效仿，一時間，“執(zhí)法承諾”成為新聞媒體的關注焦點[1].目前，行政執(zhí)法承諾制在運行過程中雖取得了可喜的成績，但也暴露出一定的問題。[2]如何規(guī)范行政執(zhí)法承諾制的運作已經成為行政實踐中亟需解決的問題之一。筆者擬結合某些行政機關行政執(zhí)法承諾制的運行情況，對該制度的幾個基本問題發(fā)表淺見，并求教于同人，以期澄清其性質，并規(guī)范其運作，最終實現實施行政執(zhí)法承諾制的初衷。
一、行政執(zhí)法承諾制的產生及基本含義
行政執(zhí)法承諾制是社會服務承諾制向縱深發(fā)展的結晶。為改善公共服務質量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務承諾制，并取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業(yè)、交通、工商等12個部門推廣建委的經驗。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設、郵電、內貿、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業(yè)”，社會服務承諾制全面展開。從總體上看，社會服務承諾制主要應用于三類服務行業(yè)，即壟斷行業(yè)（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務業(yè)（如環(huán)衛(wèi)、路燈、公共文化設施等）和管制行業(yè)（如執(zhí)照發(fā)放等）。[3]在現階段，前兩類服務業(yè)不斷引進企業(yè)化管理方式，這樣，在競爭機制的作用下，即使其未宣稱實行社會服務承諾制，服務質量也明顯提高；唯有第三類服務業(yè)，基于其自身的特殊性，必須由行政機關來調控，而官本位思想的盛行就使得行政執(zhí)法活動成為社會服務承諾制的攻堅重點。于是乎，行政執(zhí)法承諾制在社會公眾的關注下走向社會服務承諾制的前臺。
對于行政執(zhí)法承諾制的含義，理論界并沒有進行過系統(tǒng)地探討。結合我國行政執(zhí)法承諾制的實踐，筆者認為，該制度是行政機關的一項自律制度，指行政機關在法律規(guī)定的范圍內，就自身應予遵守的職業(yè)道德、執(zhí)法程序、執(zhí)法內容等與職權相關事項向社會公開并做出承諾，并在違反承諾時承擔相應的責任。就該描述性定義而言，有如下幾點應予注意。
第一，該制度是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度。社會服務承諾制的實質是“政府機關和公共服務部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標準提供服務的形式、質量和違約責任等，是一種自我約束、自我激勵、自我剝奪的做法?！盵4]作為一項自律制度，行政機關是否實行承諾制是其內部事務，其它國家機關、社會團體或公民都無權干預。但是，在現代社會，國家的任務非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執(zhí)行收稅員、警察和披戴甲胄的護衛(wèi)之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業(yè)化、無產階級產生及都市化所肇始的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機關也必須提供滿足個人生活所需的服務行為。所以，社會公眾將國家（行政機關）視為自身謀求生存與發(fā)展的最佳保障，對行政機關的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機關一旦向社會宣稱實行執(zhí)法承諾制，社會公眾就會根據承諾內容對自身的行為進行調整，以期在最短的時間內獲得最大的利益。同樣，行政機關如果違反承諾，則必然傷害社會公眾的感情，并損害某些社會公眾的正當權益。所以說，行政執(zhí)法承諾制是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度，為保障社會公眾的正當權益，行政機關必須謹慎實施。
第二，行政機關的承諾以法律規(guī)定為界限，以承諾事項的可行性為內在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機關的職責和權限必須由法律予以明確規(guī)定，即遵循職權法定原則。該原則是基于行政權具有擴張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權益而預設的一道屏障。因此，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及行政規(guī)章外，任何規(guī)范性文件都無權對行政機關的職權作出規(guī)定，行政機關也無權創(chuàng)設新的執(zhí)法事項。所以，行政機關應以法律規(guī)定作為承諾的界限，超越職權的承諾是無效的。除有界限外，行政執(zhí)法承諾還有內在界限，即承諾事項的可行性。周知，執(zhí)法承諾得以存在的基礎是：立法機關無法對紛繁復雜的行政事務做出統(tǒng)一、明確、具體的規(guī)定，便通過運用立法技巧-授予行政機關自由裁量權-將具體的法律適用問題轉嫁給具有豐富的行政經驗和行政技能的行政機關來解決：在遵守法律規(guī)定的前提下，行政機關可根據各類行政事務的特性和自身的執(zhí)法能力，確定相對具體的執(zhí)法標準。當行政機關將自身確定的執(zhí)法標準公之于眾，并宣布恪守此執(zhí)法標準時，就構成了執(zhí)法承諾。行政機關重新確定執(zhí)法標準，是為了更加迅速有效地執(zhí)法，為社會公眾提供優(yōu)質服務。如果承諾的執(zhí)法標準不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會公眾的同時，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。
第三，行政機關應對違諾行為承擔一定的責任。從承諾內容來看，行政執(zhí)法承諾制的性質是行政機關為有效行使職權而頒布的拘束其內部人員的行政規(guī)則。一般認為，行政規(guī)則是“為規(guī)律行政體系內部事項而下達的命令，亦即行政機關對下級機關、或上級長官對所屬公務員，依其法定職權，為規(guī)范機關內部秩序或運作所為之規(guī)定，不直接對外發(fā)生效力，通常與人民的權利義務無直接關系?！盵6]行政規(guī)則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規(guī)范行政內部的行政事務，例如規(guī)定上、下班之時間，文書的處理，職務的，會客須知等等。第二種是針對執(zhí)行職務的細部規(guī)范，主要是對所涉及法令的解釋及執(zhí)行方面，所作的解釋?！盵7]由于行政規(guī)則并不創(chuàng)設新的權利義務關系，因此行政規(guī)則的制定不以法律的授權和對外公開為必要條件；即使公務員違反行政規(guī)則，也不必然導致行政行為的違法，行政機關也就無須對外承擔法律責任。但是，行政規(guī)則（尤其是第二類行政規(guī)則）一旦公開，并且其內容有可能對社會公眾的權益產生影響的時候，有關行政機關就必須對違反該行政規(guī)則的行為承擔一定的法律責任。如在日本，行政規(guī)則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規(guī)的性質，但當用來“說明法律上的解釋、裁量的標準，規(guī)定國民的權利義務，并且在官報上登載時”，[8]則具有了法規(guī)性質，對它的違反就構成了違法。行政機關在實施承諾制的時候，往往直接宣稱“向社會公開承諾”，并且為了獲得社會公眾的監(jiān)督，都通過一定方式將承諾內容向社會公開?？疾靾?zhí)法承諾的內容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執(zhí)法期限，都可能損害社會公眾的精神利益和物質利益。一旦損害成為現實，作為公眾信任的負責任的人們政府，行政機關應就自身的違諾行為向受損害者承擔一定的責任。
在此仍值得一提的是，行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責任制有本質的區(qū)別：行政執(zhí)法責任制是行政機關將自身職權層層分解并最終落實到具體的公務員，當行政行為違法或不當時，根據最初確定的職責分工來追究公務員責任的工作制度。如《海南省行政執(zhí)法責任制實施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務會議通過，2000年1月6日實施）第三條明確規(guī)定：“本辦法所稱行政執(zhí)法責任制是指各級行政執(zhí)法機構依照法定的管理權限，將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政執(zhí)法權逐級分解到每個行政執(zhí)法崗位，實行量化管理，并對其進行監(jiān)督、考評和獎懲的工作制度?！盵9]可見，行政執(zhí)法責任制是一種純粹的自律制度，其內容是行政機關內部的職責分工，與社會公眾的權益無任何直接關系，其對外公開的目的是希望社會公眾協(xié)助行政機關做好對公務員的監(jiān)督工作。相比較而言，行政執(zhí)法承諾制是一種特殊的自律制度，其內容涉及到社會公眾的權益，對外承擔違諾責任的是行政機關，雖對內也進行責任的追究，但這已不是執(zhí)法承諾制的重心所在。目前，有些行政機關將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責任制同步運行，甚至不作區(qū)分，這在理論上和實踐上都不是可取的。
二、我國行政執(zhí)法承諾制的現狀評析
行政執(zhí)法承諾制作為一項制度，一般應包含下列內容：承諾事項、承諾的執(zhí)法標準、違諾的責任。下面將結合行政執(zhí)法承諾制的基本含義和我國行政執(zhí)法承諾制的現狀，對上述內容進行評析。
（一）關于承諾的事項
承諾的事項范圍，直接關系到行政執(zhí)法承諾制的運行區(qū)間和實施力度，是行政執(zhí)法承諾制必須解決的首要問題。
從實踐中看，行政機關承諾的事項主要涉及兩個方面，即服務承諾和工作承諾（可合稱執(zhí)法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務承諾制度》中，就把承諾事項限定為服務承諾和工作承諾。[10]
服務承諾主要涉及行政機關執(zhí)法時的態(tài)度、著裝等內容，體現了行政機關與社會公眾之間之間提供服務與接受服務的新型“政府-社會伙伴關系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進作用。從性質上考察，服務承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業(yè)特征的道德原則和規(guī)范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時期，行政道德的內容存在著一定的差異。在我國的現階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務員，我們所做的一切，都是為人民服務”[12]，所以，“為人民服務”構成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機關可根據自身的職權進行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機關嚴格自律的表現，并且有利于社會公眾獲得優(yōu)質的服務，因此法律可不予干預。
工作承諾主要涉及對行政機關所享有的職權的承諾。如《濱?？h地方稅務局執(zhí)法服務承諾制》中明確規(guī)定：“服務內容：1稅務登記。2發(fā)票領購。3納稅申報。4接受舉報。5稅務咨詢?！盵13]前文已述，行政機關在做出承諾時，應以法定職權為界限，遵守職權法定原則。前例中，雖然實行行政執(zhí)法承諾制的行政機關并沒有違反“職權法定原則”-它只是在重復法定的職權-但是，這種規(guī)定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現狀下，卻可能產生一定的副作用：淡化了法律在行政執(zhí)法中的功能。法律是行政執(zhí)法的依據，也是依法行政的保障。當行政機關對其法定的執(zhí)法內容進行承諾時，不了解相關法律的公眾容易產生誤解，認為行政機關可以對自己的職權范圍進行設定。這樣，不僅法律在行政執(zhí)法中的地位無法顯現，而且行政機關的職權也可能被夸大。不過，對行政職權的重復，也有其正面效應：至少能使社會公眾明確特定行政機關的職權范圍，并依此請求獲得相應的法律服務，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項，行政執(zhí)法承諾制將成為一副空殼，根本無法運作。對這一對矛盾，筆者認為可通過如下途徑解決：規(guī)定承諾事項時，在重復法定職權的同時，明確規(guī)定該職權的法律依據。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會公眾在行政機關違反承諾時獲得更多的法律救濟途徑（如，明確了法律依據后，可根據行政機關的違諾情節(jié)，除向做出承諾的行政機關尋求救濟外，思考能否向人民法院申請司法救濟）。
在承諾事項問題上，應注意承諾事項的明確性。雖然，行政管理涉及到社會公眾生活的方方面面，但各個行政機關之間有明確的職責分工，行政機關在進行承諾時，應對自身的職權做出精確的表述。這是因為，承諾事項的摸棱兩可，不僅可能增加行政機關的工作量，而且可能使應得到服務的社會公眾因行政機關執(zhí)法能量的有限而得不到有效的服務，最終將行政機關頻頻推上違諾者的尷尬境地。[14]
（二）關于執(zhí)法的承諾標準
執(zhí)法的承諾標準是行政執(zhí)法承諾制的核心。正是執(zhí)法標準的重新設定，顯示了行政機關盡職盡責地為人民服務的本質，并且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標準與法定標準是什么關系呢？二者發(fā)生沖突時如何處理？理論上講，承諾標準必須以法定標準為基礎，是法定標準的具體化，法定標準是承諾標準的邊界。當承諾標準違反法定標準時，承諾標準不能產生法律上的抗辯權，即行政機關不能以行為雖違反法定標準、但未違反承諾標準而主張不承擔法律責任。
從實踐中看，行政執(zhí)法的承諾標準主要涉及執(zhí)法期限問題。在該問題上，各行政機關的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標準，如《濱?？h地方稅務局執(zhí)法服務承諾制》規(guī)定：“納稅人對稅務機關的處理決定不服并申請行政復議的，于60日內作出復議決定?！盵15]這一規(guī)定與我國《稅收征收管理法》第56條的規(guī)定相同。二是在法定的自由裁量空間內選定一時間點作為承諾的執(zhí)法期限，并對相關法律的規(guī)定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務服務承諾制度》規(guī)定，工商行政管理局“1、辦理企業(yè)名稱預先核準登記，凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起2個工作日（法定10日）辦完。2、企業(yè)設立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續(xù)齊全符合條件的，自受理之日起7個工作日（法定30日）、分局10個工作日內辦完。”[16]三是在法律未規(guī)定執(zhí)法期限的情況下，行政機關根據自身的情況確定一執(zhí)法期限。如《消防服務承諾》規(guī)定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區(qū)（半徑5公里）5分鐘內到達現場?！盵17]
在上述三種對執(zhí)法期限的規(guī)定方式中，第一種方式是對法定標準的重復，其進步意義及局限性與前述工作承諾中重復法定職權相同。其它兩種方式實際上是行政機關擁有并行使自由裁量權的體現，是行政機關自設的行政規(guī)則。該行政規(guī)則的制定和實施，并不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預期的利益，因此法律不應干預太多-法律應加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標準的同時指明法定標準，為社會公眾尋求適當的救濟途徑奠定基礎。其次，確保承諾標準的可行性，防止各行政機關在互相攀比中使執(zhí)法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標準不具可行性的情況下，行政機關仍應對違諾行為承擔責任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。
（三）關于違諾責任
行政機關在違反執(zhí)法承諾后，應該承擔一定的責任，這在理論上并不是難以立足的。但在實踐中，各行政機關的規(guī)定卻千差萬別：有的不做任何規(guī)定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規(guī)定，只公開處理投訴的機構及其地址、聯系電話，如《惠州市環(huán)境保護局社會服務承諾》在規(guī)定了一系列執(zhí)法期限后，專門規(guī)定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內容不予涉及；有的則予明確規(guī)定。在明確規(guī)定違諾責任的情況下，主要涉及如下事項：
第一，責任的承擔者和接收者：責任自負是法治原則的基本要求，即任何行為主體應對自己的行為負責，承擔因該行為所引起的法律后果。對行政執(zhí)法承諾制而言，做出承諾的是行政機關，接收承諾的是與其職權相關聯的公民、法人或其它組織，因此，在行政機關違反承諾時，應由行政機關向有關社會主體承擔一定的違諾責任。至于行政機關內部責任的追究，是完全屬于行政機關內部的事項，或者說是行政執(zhí)法責任制所應考慮的問題。即從理論上講，違諾責任是行政機關向特定的社會公眾承擔的責任，相對于違諾人員向行政機關所承擔的內部責任而言，是一種外部責任。但實踐中，違諾責任的的承擔主體和接收主體主要有三類情形：一是由實行行政執(zhí)法承諾制的行政機關向有關社會主體承擔違諾責任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機關及行為所涉及的社會主體承擔責任，如《淮陰市地方稅務局執(zhí)法服務承諾》規(guī)定“地稅人員在執(zhí)行公務時違反上述承諾的，發(fā)現一次罰款10－20元；對造成直接經濟損失的，由責任人賠償；情節(jié)嚴重的將依法追究責任?！盵20]同時，有的行政機關在追究責任人的違諾責任的同時，也追究行政機關領導者的責任，如《青田縣農業(yè)局公開承諾自律制度》在規(guī)定了對責任人的一系列處罰措施后，規(guī)定“在處罰責任人的同時，單位領導也進行適當處罰?！盵21]三是由違諾人員對其所在的行政機關承擔責任，而不對行政機關之外的社會主體承擔任何責任。如福建省《永春縣物價局社會服務承諾》中規(guī)定，“加強監(jiān)督檢查，保證承諾事項落到實處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責，逐級負責。對不履行社會服務承諾制度的，要視情節(jié)分別進行批評、教育，造成不良后果的要進行嚴肅處理，故意刁難造成違諾事實二次的工作人員，調換工作崗位，因責任心不強造成工作延誤事實二次的工作人員，當年不得評為先進個人?！盵22]在上述規(guī)定中，除第一規(guī)定符合行政執(zhí)法承諾制的本質要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現為：一是將行政執(zhí)法承諾制與行政執(zhí)法責任制等同，忽略了違諾責任的對外性，將違諾責任的重點放在了對內部行政人員責任的追究上。二是將行政機關工作人員視為承諾主體，由其對社會公眾承擔違諾責任，而事實上，社會公眾信任的是做出承諾的行政機關，而非該行政機關內部的某個工作人員。并且，由違諾人員承擔外部責任，將使社會公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當權益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責任超負荷而壓抑自身的積極、主動與創(chuàng)新精神。當然，若不對違諾人員進行相應的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應追究違諾人員的責任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關系的代言人和內部行政法律關系的當事人的雙重身份，所以，在責任的追究上，應理清關系，逐一落實。
第二，責任的內容：責任的內容應與違諾造成的損害相適應。對行政機關所承擔的違諾責任而言，應考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質損害。在承諾事項中，執(zhí)法期限的承諾往往與特定社會主體的物質利益相關，行政機關應對違諾造成的直接損失承擔補償責任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據具體情節(jié)，酌情承擔一定的經濟責任。如《服務承諾》中規(guī)定“掛牌服務，文明用語，發(fā)生爭吵賠款50元，責任人下崗學習3個月?！盵23]（對違諾人所承擔的內部責任而言，應與其主觀過錯程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導思想，因此在強調經濟責任的同時，應與辭退、降級等職位的變遷相呼應-本文不予詳細討論）。
第三，責任的追究：綜觀各行政機關的行政執(zhí)法承諾制，在違諾責任的追究上，多通過有關社會主體的投訴或舉報，然后由實行行政執(zhí)法承諾制的行政機關依據承諾進行追究。筆者認為，對內部責任而言，依據具有內部拘束力的行政規(guī)則由行政機關進行追究并無不妥。對違諾責任而言，社會公眾申請法律保護的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規(guī)定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護？大陸學者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺灣學者的觀點值得我們思考：他們認為，行政機關在遵循對外公開的行政規(guī)則處理行政事務的過程中，必然建立一公平的行政實務處理模式，此后即應遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規(guī)則（或說違反此承諾）就構成對憲法上平等原則的侵犯，應承擔一定的法律責任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應考慮對社會公眾信賴利益的保障。[24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護原則，追究違諾行政機關的法律責任就獲取了正當性支持。這樣，社會公眾除通過行政途徑獲得救濟外，也可通過司法途徑獲得救濟。[25]
三、行政執(zhí)法承諾制的完善
前文已論述了行政執(zhí)法承諾制的基本含義，并在評析其運行狀況時對有關問題進行了闡述，可以說已經提出了完善行政執(zhí)法承諾的基本思路?；诖?，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點需要補充：
第一，行政執(zhí)法承諾制是一把雙刃劍，當行政機關嚴格履行承諾并在違諾時承擔相應的法律責任時，該制度將拉近行政機關與社會公眾的距離，有效保障社會公眾的正當權益，行政機關在社會公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機關將承諾停留在書面文件上，欲借此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會公眾的正當權益，并使政府信用掃地，最終使行政機關與社會公眾的關系時刻處于一觸即發(fā)的緊張狀態(tài)。為避免出現這種尷尬的局面，行政機關在決定是否實行執(zhí)法承諾制及確定自身的執(zhí)法標準之前，應該明確該制度的基本要求，并對自身的執(zhí)法能力做出客觀的評估。
第二，應重視對實行執(zhí)法承諾制的行政機關的監(jiān)督和對違諾責任的追究。在我國，行政機關是通過民主的方式產生的，代表了人民的利益，因此，人們一般都對行政機關寄予較高的信任，而缺少進行適度監(jiān)督的意識，但事實上，“對權力行使過度信任也會滋生腐敗，因為過度信任為權力尋租、權力擴張、權力利益化提供了寬松、自由的環(huán)境，腐敗就生于斯長于斯”，可以說，“不言監(jiān)督的信任是輕信，放棄監(jiān)督的信任是縱容?！盵26]同時，對行政機關的監(jiān)督應該是全面的、連續(xù)的，即使是行政機關自愿對自己施加的限制，如行政執(zhí)法承諾制中對執(zhí)法期限的承諾，社會公眾也不能放棄監(jiān)督。不過，社會公眾實施監(jiān)督的外在動力來自有關機關對違諾行政機關的責任追究-當有關機關對社會公眾發(fā)現的違諾現象置若罔聞時，社會公眾的監(jiān)督惰性就會自然增長，直至對行政機關的言行漠不關心，而這將是一個非常可怕的社會。所以，行政機關不僅應勇于實施執(zhí)法承諾制，而且應勇于承擔違諾責任，有關國家機關也應依法嚴格追究違諾者的法律責任。
總之，行政執(zhí)法承諾制是行政實踐的需要，但理論研究的空白已經或正在制約其正面效應的發(fā)揮。筆者在此發(fā)表淺見，希望能夠拋磚引玉，促進該制度的完善和發(fā)展。
參考文獻：
[1]筆者以“執(zhí)法承諾”為關鍵詞在新浪網上搜索（截至2001年1月15日），符合條件的新聞竟達8000多條。
[2]李紹光、李天星：《新密向虛假承諾開刀》，《法制日報》，2000年6月19日第二版。據報道，河南省新密市市政府設置虛假現場，檢查有關行政機關行政執(zhí)法承諾制的實施情況，結果不很理想，有5個單位因違諾而受到通報批評，有10名干部因分別受到行政紀律處分。
[3]參見李綏州編著：《應用行政管理》，暨南大學出版社2000年8月版，第211—214頁。
[4]同3，第212頁。
[5]（英）艾倫著：《法律與秩序》，1945年英文版，第279頁。
[6]（臺）翁岳生主編：《行政法》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司1998年3月版，第99頁。
[7]（臺）陳新民著：《行政法學總論》（修訂六版），三民書局1996年版第73頁。
[8]胡建淼：《十國行政法-比較研究》，中國政法大學出版社1993年1月版，第253頁。
[9]參見網站：/hkgov/hnfg/hnzfbf.html2000年1月14日。
[10]參見網站/gonsan/huwwu.htm1999年7月19日。
[11]王樂夫、許文惠主編：《行政管理學》，高等教育出版社2000年3月版，第344頁。
[12]：《一九四五年的任務》，延安解放日報，1944年12月16日。
[13]參見網站webmaster@
[14]衛(wèi)陶瀾、張國慶：《110該不該“有求必應”？》，《都市快報》（浙江?。?001年1月17日第7版。該文探討了110應否“有求必應”的問題。筆者認為，承諾事項的模糊性正是造成110處于尷尬境地的根源所在。
[15]同13.
[16]參見網站/gwzx/cnz.htm1998年12月23日。
[17]參見網站/cnuo.htm2000年8月7日。
[18]參見網站/jw/n18.htm2000年12月13日
[19]參見網站/惠州市環(huán)保局政務信息/政務公開/政務公開。htm2000年7月6日。
[20]參見網站/淮陰市地方稅務局“服務承諾”專欄。
[21]參見網站/I.htm2000年11月24日。
[22]參見網站/gov/wujia/index.htm社會服務承諾專欄。
[23]參見網站/tax/fwcn.htm2000年8月29日。
[24]參見翁岳生主編：《行政法》，翰蘆圖書出版有限公司1998年3月版，第104-—105頁。
