時間：2023-08-23 09:17:31
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摘要：資產負債率指標是反映企業(yè)財務風險的一項重要指標，降低資產負債率是優(yōu)化企業(yè)的資產結構，提升企業(yè)經營管控水平，降低債務風險的重要途徑。本文擬從金融工具角度就如何降低央企資產負債率進行探討。
關鍵詞：金融工具 資產負債率 監(jiān)管 影響 央企
隨著我國國有企業(yè)的市場化經營改革不斷深入，國資委在進行股權混合所有制改革的同時，通過建立健全有效的激勵和約束機制，不斷加強對其直屬央企的財務監(jiān)管力度。在《中央企業(yè)負責人經營業(yè)績考核辦法》(征求意見稿)中將中央企業(yè)分為主業(yè)處于國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔國家重大專項任務的商業(yè)類企業(yè)和主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類企業(yè)，對不同功能企業(yè)，突出不同考核重點，科學設置業(yè)績考核指標及權重，合理確定差異化考核標準，實施科學的分類考核，征求意見稿中經營業(yè)績考核基本指標仍保持不變。除年度經營業(yè)績考核基本指標(利潤總額和經濟增加值)、任期經營業(yè)績基本指標(國有資本保值增值率和總資產周轉率)，資產負債率指標作為國資委對其直屬央企財務狀況監(jiān)管的紅線，仍然是最為重要的指標。因此，央企財務部門仍然將資產負債率的控制作為財務管理的主要工作。
由于目前央企形成了以控制資產負債率為導向的財務管理目標，因此，各類銀行金融機構在為央企提供金融服務時，其產品設計方面也突出了降低資產負債率這一主題，使央企財務報告賬面上所體現的資產負債率顯著下降，但是這些銀行金融機構所提供的金融工具在降低企業(yè)時點資產負債率的同時，是否能夠真的給企業(yè)未來的財務狀況帶來良性循環(huán)，卻是一個值得深思的問題。
一、降低資產負債率金融工具簡介
在論證央企通過使用金融工具降低資產負債率來滿足監(jiān)管要求的合理性之前，應該對目前銀行金融機構為央企提供的降低資產負債率金融工具進行簡單的梳理。銀行金融機構對企業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)務是不同期限組合的貸款以及增信業(yè)務。這些商業(yè)銀行的傳統(tǒng)業(yè)務在企業(yè)的資產負債表上往往會體現為負債類的科目，從而造成企業(yè)資產負債率的不斷上升。但隨著我國金融市場的不斷開放，銀行金融產品不斷的國際化接軌，我國的銀行類金融機構加大了與非銀行金融機構的合作，通過創(chuàng)新產品設計，構建了能夠為企業(yè)降低資產負債率的金融工具。該類金融工具的本質特征仍然是債權，但是通過結構化的設計能夠暫時計入股權或者通過抵減企業(yè)負債來降低企業(yè)資產負債率。目前使用最為普遍的金融工具包括如下三種類型。
(1)永續(xù)債模式
永續(xù)債指的是不規(guī)定到期期限，除公司破產或有重大財務事件外，債權人一般不能要求清償，但可按期取得利息的有價證券。在國際上，永續(xù)債是國際市場上成熟的融資工具，以金融機構發(fā)行為主，占比在90%上下。2013年，中國銀行間市場交易商協(xié)會推出長期限含權債務融資工具，一次注冊，可分期發(fā)行，發(fā)行規(guī)模不超過經審計凈資產的40%，且與其他債券品種獨立核算。發(fā)行方式可選擇公開發(fā)行或定向發(fā)行。永續(xù)債屬于創(chuàng)新產品，其核心特征如下。
1、兼具股權和債務特性
債券之名，權益之實是永續(xù)債產品的特點。發(fā)行人可以靈活設置發(fā)行條款，選擇發(fā)行具有權益屬性或債務屬性的永續(xù)債。根據2014年財政部制定的《金融負債與權益工具的區(qū)分及相關會計處理規(guī)定》，發(fā)行人在符合條件的情況下，可以主動選擇將發(fā)行的永續(xù)債記為權益類科目，若發(fā)行人將永續(xù)債記為權益，投資方應與發(fā)行方分類一致，但投資方不能參與經營管理和利潤分配。因而永續(xù)債可在不攤薄股東權益的情況下，提高發(fā)行人資本比例，或補充項目資本金，降低負債率。
2、已發(fā)行永續(xù)債基本沒有次級屬性
由于永續(xù)債具有一定的權益屬性，償債順序一般在普通股之前，普通債務之后。但從目前發(fā)行情況看，大多數發(fā)行方案均明確約定永續(xù)債券在破產清算時的清償順序等同于發(fā)行人所有其他待償還債務。此種安排下，即便永續(xù)債記為權益類科目，其法律屬性依然為普通債權，不具有在破產清算時的次級屬性。
3、周期長，通常附加發(fā)行人贖回權及利差調升機制
4、多有利息遞延支付安排
發(fā)行人可在發(fā)行條款中約定遞延支付利息的條件、方式和信息披露安排，符合條件的遞延支付利息不構成債券違約，發(fā)行人未來也不具有強制性支付義務。但一般約定，永續(xù)債的發(fā)行人如在付息日前1年內向普通股東分紅、減少注冊資本或向償付順序劣后于該永續(xù)債券的證券進行任何形式的償付，則不得遞延支付當期利息以及已經遞延的所有利息及其孳息。遞延支付利息的約束條件越多，發(fā)行人選擇遞延付息的幾率越小，其債務性就越強。
5、票面利率較高，具有一定的價格優(yōu)勢
由于永續(xù)債發(fā)行人可以根據自身經營及融資需要，主導確定永續(xù)債的存續(xù)時間及付息安排，因此發(fā)行人愿意支付的票面利率相對同期同類型的普通債券而言較高，與同期限同類型同評級的普通債券相比，發(fā)行價格平均高30-120BP。
(2)結構化融資工具
結構化融資工具主要是指金融機構根據企業(yè)的實際融資需求，通過自身渠道優(yōu)勢發(fā)行理財產品募集資金，并通過結構化的分層設計為企業(yè)提供股權加債權的混合融資產品。由于銀行金融機構的傳統(tǒng)信貸業(yè)務受監(jiān)管規(guī)定約束，其創(chuàng)新空間較小，因此通常在結構化融資工具中以理財資金運用的模式作為產品設計的基礎。目前比較典型的模式詳見圖表。
銀行選取央企下屬子公司作為實施主體，通過募集理財資金設立專項資產管理計劃，并通過股權加債權的混合投資方式投資于目標子公司。采用組合產品，是因為僅向企業(yè)進行股權投資，分紅及股權回購需按年依據企業(yè)實際經營情況或項目到期日一次性支付，不能滿足理財資金按期實現收益入賬的業(yè)務要求。同時加入債權產品，可以有效解決上述股權投資按期向理財投資者支付收益問題。原則上，債權投資是為了彌補整個產品的收益而設定，因此債權投資部分的額度測算主要依據于整個產品在產品存續(xù)期間所產生的收益。整個產品額度扣除債權投資部分的額度即為產品的股權投資額度。銀行所募集的資金通過資產管理公司設立專項資產管理計劃，資管計劃作為LP與GP共同設立有限合伙企業(yè)，有限合伙企業(yè)將資金以委托貸款、信托貸款等方式向央企本部或下屬公司進行借貸。其中GP為央企下屬公司與中介機構合資設立的公司。
由于央企下屬子公司通過受托管理中介機構所持GP股權，從而使央企集團取得有限合伙企業(yè)實際控制權，依據《企業(yè)會計準則第33號――合并財務報表》第六條及第八條，央企集團可以將有限合伙企業(yè)財務數據合并入集團合并報表。具體會計處理方式是GP以長期股權投資方式投入有限合伙企業(yè)的資金在合并報表中與有限合伙企業(yè)計入實收資本的資金相抵消，專項資產管理計劃(LP)出資計入央企集團合并財務報表的少數股東權益，增加集團合并報表權益部分余額。此外，央企集團本部或其他子公司向有限合伙企業(yè)拆借資金，由于有限合伙企業(yè)可以認定為集團下屬公司，依據《企業(yè)會計準則第33號――合并財務報表》第十五條，在合并報表時集團與有限合伙企業(yè)的債權債務項目可以相互抵消，從而不計入集團合并報表負債科目。央企集團將本筆融資用于歸還對外借款可以降低其負債科目部分。綜上，通過該類結構化融資工具央企集團既增加權益部分余額又降低負債部分余額，達到降低資產負債率的目的。
(3)保理模式
保理作為我國商業(yè)銀行貿易融資業(yè)務的核心產品，是一項以債權轉讓為基礎，集融資、銷售分賬戶管理、催收、信用控制與壞賬擔保于一體的綜合性金融服務。
關鍵詞：居民個人；境外股權融資；資金流入；改進
中圖分類號：F830.45 文獻標識碼：A 文章編號：1671-9255（2016）03-0032-03
近年來，隨著我國對外開放的不斷深入，境內居民個人境外進行股權融資已逐漸成為境內投資者籌集所需資金的重要途徑之一。以蕪湖市為例，自2013年以來就有兩個公司（以下簡稱“H公司”和“Y公司”）的8000余名個人股東和2名自然人個人股東分別成功在香港開展了境外股權融資，先后通過在香港聯(lián)交所上市和吸收境外戰(zhàn)略投資者參股、向境外戰(zhàn)略投資者發(fā)行可轉債等途徑分別募集了約5.21億美元和1.5億美元資金，再返程投資到蕪湖江北產業(yè)集中區(qū)、亳州（蕪湖）產業(yè)園等特色產業(yè)園區(qū)，對支持蕪湖地方經濟發(fā)展起到了積極的促進作用。但隨著境內居民個人境外股權融資業(yè)務的發(fā)展，以前不曾遇到的一些境外股權融資項下資金流入（包括境外股權融資資金的流入和境內居民個人股東的股份減持資金、紅利資金流入）管理問題也隨之出現，并引起了人們的關注。其別是境內居民個人股東的股份減持資金、紅利資金流入問題，由于其涉及的人數較多，如不加以重視，則不僅可能會給個人股東的資金運用帶來困難，嚴重時還可能影響到社會的穩(wěn)定。本文就這一部分資金的流入管理進行研究和探討，并提出改進的政策建議。
一、境內居民個人境外股權融資形式
及管理現狀
（一）境內居民個人境外股權融資的主要形式
從目前的具體實踐看，境內居民個人開展境外股權融資的主要形式大多是通過在英屬維爾京群島（BVI）、開曼群島、香港三地分別設立若干特殊目的公司①，然后再以設立在英屬維爾京群島的特殊目的公司為融資主體在香港開展股權融資業(yè)務。其具體的融資方式主要有在香港聯(lián)交所上市、吸收境外戰(zhàn)略投資者參股、向境外戰(zhàn)略投資者發(fā)行可轉債等三種，各個特殊目的公司具體采用那種方式進行股權融資，則由公司的境內居民個人股東根據自身情況進行決定，不一定完全一樣。
（二）居民個人境外股權融資管理法規(guī)現狀
為支持境內居民個人開展境外股權融資業(yè)務，國家外匯管理局于2005年10月21日了《國家外匯管理局關于境內居民通過境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》（匯發(fā)〔2014〕75號），對境內居民個人境外特殊目的公司的定義、特殊目的公司的管理、返程投資的管理、融資后資金的管理、特殊目的公司股權發(fā)生變動后的管理、特殊目的公司利潤及紅利資金的管理等事項進行了明確，為境內居民個人開展境外股權融資提供了政策便利。此后，2014年7月，國家外匯管理局又根據形勢發(fā)展的需要，了新的《關于境內居民通過特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》（匯發(fā)〔2014〕37號文，以下簡稱“新特殊目的公司外匯管理辦法”），替代了原75號文件。新文件除了對原文件中不適應形勢發(fā)展需要的內容進行了進一步修訂，還對其中的法律責任部分進行了細化和明確，不僅提高了政策的可操作性，同時還提高了政策的嚴肅性，對規(guī)范境內居民個人境外股權融資業(yè)務的管理具有十分重要的現實意義。
二、境內居民個人境外股權融資
資金流入管理中的問題
新特殊目的公司外匯管理辦法雖然較原管理辦法有了很大的改進，但經過兩年多來的實際運行，我們發(fā)現其中仍存在一些不便于管理和操作的地方，極易引起一些突發(fā)事件的發(fā)生。下面我們就通過一個實際案例來加以說明。
2013年7月，蕪湖市H公司的8000多名個人股東，以其在H公司的股權在香港等地設立境外特殊目的公司，并于2013年12月19日成功在香港聯(lián)交所上市，所募集的資金也陸續(xù)返程在蕪湖等地進行投資。由于受香港聯(lián)交所上市的有關規(guī)定，公司上市時，這8000多名個人股東中除7名股份較多的個人以其本人名義作為發(fā)起人進行單獨登記外，其余個人股東的股份分別由4名受托持股人進行代持并以該受托持股人名義辦理相關登記手續(xù)。外匯管理部門在辦理該特殊目的公司外匯登記手續(xù)時，也是按上述7名自然人個人和4個受托持股人進行辦理，出具的境外投資外匯登記表也是這11個人的名字，其他8000多名個人的名字在登記表上則沒有顯示，在外匯管理部門的信息管理系統(tǒng)中也沒有反映。2015年5月28日4名工會代表根據香港有關信托管理法規(guī)，將代持的股份分別劃回到每個個人股東自行開立的社會公眾股票賬戶名下后，因其境外特殊目的公司相關材料無法顯示所有8000名個人的股份信息，導致其外匯變更登記手續(xù)難以完成，最終造成此8000多名個人股東的減持資金和紅利資金難以順利匯回境內使用。
根據現行特殊目的公司管理辦法，境內居民個人境外投資外匯變更登記完成后，方可辦理后續(xù)業(yè)務（含利潤、紅利匯回）。而銀行審核境內居民個人是否已經完成境外投資外匯登記或變更登記手續(xù)的依據，就是外匯管理部門簽發(fā)的《境內居民個人境外投資外匯登記表》（以下簡稱“境外投資外匯登記表”，此表在2015年6月1日我國直接投資外匯管理改革以后，改由經辦外匯登記業(yè)務的銀行簽發(fā)），境內居民個人提供不了境外投資外匯登記表或者提供的境外投資登記表上沒有該境內居民的名字，就無法證明其是否已經完成外匯登記或變更登記手續(xù)，進而無法順利將相應的款項匯回境內使用。蕪湖轄內某銀行甚至由此引發(fā)了40多名個人股東聚集上訪事件，險些造成不良的社會影響。因此，現行境內居民個人境外股權融資項下的資金流入的管理辦法亟待進一步改進。
三、改進境內居民個人境外股權融資項下
資金流入管理的思路與建議
為妥善解決境內居民個人境外股權融資項下，通過委托工會代表持股方式辦理特殊目的公司外匯登記手續(xù)的個人股東資金流入管理問題，防范突發(fā)性、的發(fā)生，本著交易真實性和便利化的原則，我們提出以下改進思路和建議。
一是對現行特殊目的公司項下資金匯回業(yè)務的審核方法進行改進。即由辦理原外匯登記手續(xù)的經辦銀行，在取得受托持股人（即原辦理外匯登記手續(xù)的個人，下同）書面授權的前提下，將在各受托持股人名下辦理外匯登記的個人股東名單及身份證號等信息（以下簡稱“名單”）提供給相關銀行，由銀行根據名單為相關個人股東辦理資金匯回及開戶手續(xù)，以解決大多數個人股東沒有境外投資外匯登記表的問題，方便個人股東辦理資金匯回等業(yè)務。
二是銀行在為名單內個人股東辦理資金匯回業(yè)務時，根據“展業(yè)”三原則的要求，認真審核個人股東匯回的資金性質。對屬于減持股份項下的資金，應要求個人提交證券交易交割憑證，并按規(guī)定為相關個人開立資產變現賬戶，辦理資金入賬手續(xù)；個人資產變現賬戶資金劃出或結匯時，應按規(guī)定要求相關個人提交相應的稅務憑證等；對屬于紅利項下資金，則按服務貿易有關規(guī)定，要求個人根據限額分別提交相應的業(yè)務憑證給予辦理，以防范業(yè)務風險。
三是要求經辦銀行按月向屬地外匯管理部門報送有關境外特殊目的公司項下個人資金匯回明細表，以方便外匯管理部門對特殊目的公司項下資金流動情況進行監(jiān)測。
四是要求境外特殊目的公司的有受托持股人要盡職履行職責，按季度根據外匯管理部門反饋的銀行辦理減持資金匯回業(yè)務的人員名單及減持情況辦理外匯變更登記手續(xù)，以維護國家對境內居民個人境外股權融資項下資金流入管理工作的正常秩序。
注釋：
①本文中“特殊目的公司”，是指境內居民法人或境內居民自然人以其持有的境內企業(yè)資產或權益在境外進行股權融資（包括可轉換債融資）為目的而直接設立或間接控制的境外企業(yè)。
Thoughts on Improving Management on the Money Inflow from Residents’ Private Oversea Equity Financing and Some Suggestions
CAO Yi-feng
（Wuhu Central Sub-branch of People’s Bank of China， Wuhu 241000， China）
近日,中國人民銀行會同、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會九部委聯(lián)合《關于金融支持文化產業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導意見》(銀發(fā)〔2010〕94號,以下簡稱《指導意見》)。、中國人民銀行、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會部門有關負責人就《指導意見》的回答了記者提問。
問:研究出臺《指導意見》的背景是什么,有何意義?
答:黨的十六大作出深化文化體制改革,發(fā)展文化事業(yè)和文化產業(yè)的戰(zhàn)略部署,文化產業(yè)在經濟社會發(fā)展中的作用越來越突出,正在成為經濟發(fā)展新的增長點。2004年至2007年,全國文化產業(yè)增長速度在17%以上,比同期GDP增速高出6到8個百分點,北京、上海、廣東、湖南等地文化產業(yè)增加值超過了GDP比重的5%。2009年以來,受國際金融危機影響,拉動我國經濟發(fā)展的外需大幅度降低,不少傳統(tǒng)產業(yè)增速放緩,而文化產業(yè)卻逆勢上揚,為保增長、保民生、保穩(wěn)定做出了重要貢獻。為支持文化產業(yè)振興和發(fā)展,實現金融資本與文化產業(yè)的有效對接,進一步改進和提升對我國文化產業(yè)的金融服務,中國人民銀行會同、文化部、財政部等九部委聯(lián)合制定出臺了《指導意見》。
《指導意見》的出臺有三方面的重大意義。一是有助于推動經濟結構調整、經濟發(fā)展方式轉變。文化產業(yè)以創(chuàng)意為源頭,是一種科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染小的綠色產業(yè)。鼓勵金融業(yè)為文化產業(yè)輸血,擴大文化產業(yè)的比重,是推動我國產業(yè)結構升級、緩解資源能源瓶頸的重要舉措。二是有助于促進文化大發(fā)展大繁榮,滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面精神文化需求。金融支持文化產業(yè)發(fā)展,能緩解文化產品供需矛盾和結構性短缺,保障人民群眾基本文化權益,讓人民群眾在享受富裕物質生活的同時,享受到更加豐富多彩的精神文化生活。三是有助于提高國家文化軟實力,維護國家文化安全。文化產業(yè)兼具經濟和文化的雙重屬性,具有精神和物質的雙重力量。大力改善文化產業(yè)發(fā)展的金融環(huán)境,更好地運用國內國際兩種資源、兩個市場,推動文化產業(yè)持續(xù)快速發(fā)展,將有效提高我國文化軟實力,在日趨激烈的國際競爭中贏得優(yōu)勢、掌握主動。
問:請介紹一下《指導意見》的主要內容?
答:《指導意見》分七部分:
一是充分認識金融支持文化產業(yè)發(fā)展的重要意義?！吨笇б庖姟窂娬{,文化產業(yè)是國民經濟的重要組成部分,在保增長、擴內需、調結構、促發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。加強金融業(yè)支持文化產業(yè)的力度,推動文化產業(yè)與金融業(yè)的對接,是培育新的經濟增長點的需要,是促進文化大發(fā)展大繁榮的需要,是提高國家文化軟實力和維護國家文化安全的需要。
二是積極開發(fā)適合文化產業(yè)特點的信貸產品,加大有效的信貸投放。《指導意見》要求,金融機構要根據文化企業(yè)的不同特點,積極探索應收賬款質押、倉單質押、融資租賃等貸款品種,建立文化企業(yè)無形資產評估體系,逐步擴大收益權質押貸款的適用范圍。對于融資規(guī)模較大、項目較多的文化企業(yè),鼓勵商業(yè)銀行以銀團貸款等方式提供金融支持,對于處于文化產業(yè)集群或產業(yè)鏈中的中小文化企業(yè),鼓勵商業(yè)銀行探索聯(lián)保聯(lián)貸等方式提供金融支持。
三是完善授信模式,加強和改進對文化產業(yè)的金融服務?！吨笇б庖姟芬?各金融機構根據不同文化企業(yè)的實際情況,建立符合監(jiān)管要求的靈活的差別化定價機制,科學合理確定貸款期限。要充分考慮文化企業(yè)的特點,建立和完善科學、合理的信用評級和信用評分制度,建立專門針對文化產業(yè)金融服務的考評體系。要增強服務意識,設立專家團隊和專門的服務部門,主動向文化企業(yè)提供優(yōu)質的金融服務。要積極開發(fā)文化消費信貸產品,為文化消費提供便利的支付結算服務。繼續(xù)完善文化企業(yè)外匯管理,提高文化產業(yè)貿易投資便利程度。
四是大力發(fā)展多層次資本市場,擴大文化企業(yè)的直接融資規(guī)模?！吨笇б庖姟诽岢?推動符合條件的文化企業(yè)上市融資,支持符合條件的文化企業(yè)通過發(fā)行債券和票據等方式融資,探索開展文化產業(yè)項目的資產證券化試點,鼓勵風險投資基金、私募股權基金等風險偏好型投資者積極進入處于初創(chuàng)階段、市場前景廣闊的新興文化業(yè)態(tài)。
五是積極培育和發(fā)展文化產業(yè)保險市場?！吨笇б庖姟芬蟾鞅ｋU機構應根據文化企業(yè)的特點,積極開發(fā)適合文化企業(yè)需要的保險產品,鼓勵保險公司探索開展信用保險業(yè)務,進一步加強和完善針對文化出口企業(yè)的保險服務,積極提供出口信用保險服務。
六是建立健全有利于金融支持文化產業(yè)發(fā)展的配套機制。《指導意見》提出,要推進文化企業(yè)建立現代企業(yè)制度,完善公司治理結構,為金融支持文化產業(yè)發(fā)展奠定良好的制度基礎。中央和地方財政可通過文化產業(yè)發(fā)展專項資金等,對符合條件的文化企業(yè),給予貸款貼息和保費補貼。建立多層次的貸款風險分擔和補償機制,完善支持產權法律體系,切實保障各方權益。
七是加強政策協(xié)調和實施效果監(jiān)測評估。《指導意見》要求,加強信貸政策和產業(yè)政策的協(xié)調,制定并定期完善《文化產業(yè)投資指導目錄》,建立多部門信息溝通機制,搭建文化產業(yè)投融資服務平臺,加強政策的落實督促評估,探索建立金融支持文化產業(yè)發(fā)展的政策導向效果評估制度,確保政策落到實處。
問:對于鼓勵銀行業(yè)金融機構支持文化產業(yè)發(fā)展,《指導意見》在監(jiān)管方面有哪些支持措施?
答:對于鼓勵銀行業(yè)金融機構支持文化產業(yè)發(fā)展,《指導意見》主要從鼓勵銀行業(yè)金融機構開發(fā)適合文化產業(yè)特點的信貸產品、完善授信模式、加強和改進對文化企業(yè)的金融服務等方面提出了監(jiān)管要求。一是推動多元化、多層次的信貸產品創(chuàng)新;二是鼓勵銀行業(yè)金融機構積極探索適合文化產業(yè)項目的多種貸款模式;三是完善利率定價機制,合理確定貸款期限和利率;四是建立科學的信用評級制度和業(yè)務考評體系,強化貸款責任的針對性,構建健康的信貸文化;五是進一步改進和完善對文化企業(yè)的金融服務,增強服務意識,主動向文化企業(yè)提供優(yōu)質的金融服務。
隨著我國文化產業(yè)的不斷發(fā)展,銀行監(jiān)管部門將會進一步細化對銀行業(yè)金融機構支持文化產業(yè)發(fā)展的監(jiān)管要求,促進銀行業(yè)金融機構為我國文化產業(yè)的發(fā)展發(fā)揮更加積極的作用。
問:如何發(fā)揮保險支持文化產業(yè)振興和發(fā)展的積極作用,有哪些考慮?
答:支持文化產業(yè)振興和發(fā)展,保險業(yè)可以發(fā)揮以下幾方面的作用:
一是為文化產業(yè)發(fā)展提供風險保障。保險機構可開發(fā)適合文化企業(yè)特點和文化產業(yè)需要的保險產品,如在現有保險產品的基礎上,探索開展知識產權侵權險,演藝、會展、動漫、游戲、各類出版物、印刷、復制、發(fā)行和廣播影視產品完工險、損失險,團體意外傷害保險等新型險種,以及各類責任保險業(yè)務,通過創(chuàng)新發(fā)展,培育和完善文化產業(yè)保險市場,提高保險在文化產業(yè)中的覆蓋面和滲透度,有效分散文化產業(yè)的項目運作風險。
二是為文化產業(yè)發(fā)展提供便捷服務?！吨笇б庖姟分幸呀浢鞔_,“要進一步加強和完善保險服務”。對于宣傳文化部門重點扶持的文化企業(yè)和文化產業(yè)項目,保險機構將建立承保和理賠的便捷通道,對于信譽好、風險低的,可適當降低費率。對于符合《文化產品和服務出口指導目錄》條件,特別是列入《國家文化出口重點企業(yè)目錄》和《國家文化出口重點項目目錄》的文化出口企業(yè)和項目,保險機構將積極提供出口信用保險服務,鼓勵和促進文化企業(yè)參與國際競爭。
三是支持文化企業(yè)拓寬融資渠道。保險公司將發(fā)揮機構投資者的作用和保險資金融資功能,在風險可控的前提下,投資文化企業(yè)的債券和股權,符合條件的保險機構還可以參與文化產業(yè)投資基金。作為一種金融工具,保險還可與信貸、債券、信托、基金等多種金融工具相結合,為文化企業(yè)提供一攬子金融服務。此外,保險公司還可以探索開展信用保險業(yè)務,彌補現行信用擔保體制在支持融資方面的不足。
問:《指導意見》在鼓勵文化企業(yè)通過上市、發(fā)行債券等直接融資方式上有哪些支持措施?
答:一是推動符合條件的文化企業(yè)上市融資。文化企業(yè)發(fā)行上市不僅可以推動文化企業(yè)轉變經營機制,建立現代企業(yè)制度,而且為文化企業(yè)搭建了融資平臺,有利于文化企業(yè)做優(yōu)做強。多年以來,對于符合條件的文化企業(yè)的首次發(fā)行上市及再融資申請,證監(jiān)監(jiān)管部門一直持積極態(tài)度,支持其在主板、創(chuàng)業(yè)板發(fā)行上市及再融資。
二是支持文化企業(yè)通過債券市場融資。鼓勵符合條件的文化企業(yè),根據自己的實際情況,通過發(fā)行企業(yè)債、公司債、短期融資券和中期票據等方式融資。積極發(fā)揮中債信用增進投資股份有限公司等專業(yè)機構的作用,為中小文化企業(yè)通過發(fā)行集合票據等方式融資提供便利。對符合國家政策規(guī)定的中小文化企業(yè)在銀行間債券市場注冊發(fā)行直接債務融資工具的,鼓勵中介機構適當降低收費。
問:對于發(fā)揮財政資金的杠桿作用,建立健全金融支持文化產業(yè)發(fā)展的配套機制方面,《指導意見》有哪些具體措施?
答:一是《指導意見》第十五條明確指出,“中央和地方財政可通過文化產業(yè)發(fā)展專項資金等,對符合條件的文化企業(yè),給予貸款貼息和保費補貼”。其中,中央財政資金將通過貸款貼息、保費補貼、項目補助、績效獎勵等方式,重點支持國家級文化產業(yè)基地建設,支持文化產業(yè)重點項目及跨區(qū)域整合,支持國有控股文化企業(yè)股份制改造,支持文化領域新產品、新技術的研發(fā),支持大宗文化產品和服務的出口等。
二是支持設立文化產業(yè)投資基金。目前,中國文化產業(yè)投資基金已著手啟動,該基金由中央財政注資引導,吸收國有骨干文化企業(yè)、大型國有企業(yè)和金融機構認購,重點扶持我國演藝娛樂、動漫游戲、影視制作和發(fā)行放映、出版發(fā)行、文化會展、網絡信息傳媒等傳統(tǒng)和現代文化領域的發(fā)展,部分地方也已開始嘗試設立文化產業(yè)投資基金,推動本地文化產業(yè)發(fā)展。
問:《指導意見》在推動文化產業(yè)投融資服務平臺建設方面有哪些考慮,有關部門打算如何推進?
關鍵詞：地方金融;監(jiān)管體制;改革
中圖分類號：F832 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監(jiān)管體制是我國金融體制的有機組成部分，是區(qū)域經濟、社會穩(wěn)定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準，完善監(jiān)管協(xié)調機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任?！?013年12月，山東省政府印發(fā)《關于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（魯政發(fā)[2013]28號），山東省地方金融監(jiān)管體制改革全面啟動。本文選擇濟南、青島、東營、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實地考察《關于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》落實情況及地方金融監(jiān)管面臨的問題，并對加快完善山東省地方金融監(jiān)管體制提出對策建議。
一、山東省地方金融監(jiān)管體制現狀
（一）地方金融監(jiān)管組織體系
當前，山東省已形成以“省維護金融穩(wěn)定工作領導小組”為領導，“一行三局”與各級政府職能部門相結合的地方金融監(jiān)管格局。其中，領導小組主要負責貫徹落實中央和省委、省政府有關金融穩(wěn)定工作部署，分析全省金融穩(wěn)定形勢，協(xié)調解決影響全省金融業(yè)穩(wěn)健運行的重大問題，提高金融風險防范和處置成效?！耙恍腥帧必撠煂π刨J市場、貨幣市場、資本市場、保險市場進行監(jiān)管。地方政府負責管理中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動（見圖1）。
山東省地方金融監(jiān)管權限分屬以下部門：金融辦（地方金融監(jiān)管局）負責監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔保公司、農民信用互助社、民間融資機構、區(qū)域易市場;發(fā)改委（局）負責管理各類股權投資公司、投資基金、企業(yè)債發(fā)行;商務廳（局）負責典當、融資租賃公司審批與監(jiān)管。此外，山東省農村信用合作社聯(lián)社對全省農信社系統(tǒng)（農商行、農合行、農信社）行使部分監(jiān)管權;省農業(yè)廳參與對全省農業(yè)政策性保險試點工作的監(jiān)管;省供銷合作社系統(tǒng)負責對農村資金互助組織進行審批。
在地方金融監(jiān)管體系中，各級金融工作辦公室居于重要地位。以省級金融辦為例，其承擔的監(jiān)管職責為兩方面：一是協(xié)調組織對地方金融機構的管理，包括對股權投資、私募基金、產權交易所、小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的監(jiān)管;二是主動協(xié)調中央監(jiān)管部門，完善相應監(jiān)管制度，建立金融風險預警系統(tǒng)，提高金融風險意識和防范能力，維護金融秩序，開展生態(tài)環(huán)境建設。
（二）山東省地方金融監(jiān)管改革的特點
比較國內各地金融監(jiān)管實踐，山東省地方金融監(jiān)管具有以下特點：
第一，地方金融監(jiān)管改革走在全國前列。2013年山東、遼寧被銀監(jiān)會列為地方金融監(jiān)管體制改革試點省份。同年12月，山東省率先出臺《關于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了地方政府的金融監(jiān)管職責，地方金融監(jiān)管的體制機制，監(jiān)管方式、組織實施，各項改革措施穩(wěn)步推進。作為全國最早啟動地方金融監(jiān)管改革的省份之一，山東的探索與實踐將為全國提供可復制與可推廣的經驗。
第二，地方金融監(jiān)管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級設立獨立的地方金融監(jiān)督管理機構。自2013年末以來，各級金融工作辦公室增掛“地方金融監(jiān)督管理局”，預計2014年底，全省各縣區(qū)市將完成機構設置，明確職能和編制。金融監(jiān)督管理局為各類地方金融組織的主管部門，將整合分散于各職能部門的監(jiān)管職責，逐步形成統(tǒng)一歸口管理，發(fā)改委、商務局等部門相互配合的監(jiān)管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國資管理。上海和遼寧等省市將本應由國資委進行監(jiān)管的地方金融國資的監(jiān)管權限托管給金融辦，并且承擔相應的國資的保值增值責任。按照《意見》，山東省各級地方金融監(jiān)督管理局成立后，金融辦的職能從原來的“綜合、協(xié)調、指導、服務”轉向“協(xié)調與監(jiān)管”并重，地方金融監(jiān)管成為其核心職能，不涉及金融國資管理。
二、山東省地方金融監(jiān)管體制存在的問題
（一）地方政府金融監(jiān)管權責不完全對等
《意見》明確規(guī)定，地方金融監(jiān)管的對象主要是“中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動”，地方政府對于轄區(qū)內金融機構并無監(jiān)管權限。但在我國現有金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護省內金融穩(wěn)定、防范和協(xié)助“一行三局”化解地方金融風險的職責，特別是地（市）、縣（市）級政府在處置涉及金融機構的局部性風險方面發(fā)揮著主導作用。同時，銀監(jiān)分局在縣（市）級的監(jiān)管辦事處人員少、監(jiān)管的銀行類金融機構眾多，證監(jiān)局、保監(jiān)局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機構，“一行三局”履行監(jiān)管職能需要地方金融辦的協(xié)助與支持。地方政府對金融機構監(jiān)管權力有限，對新型（準）金融組織風險監(jiān)管尚缺少切實有效的手段，風險處置責任偏重。
（二）地方金融辦（監(jiān)管局）履職存在諸多制約
第一，發(fā)展與監(jiān)管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監(jiān)督管理局實行“一套機構、兩個牌子”，但兩者的目標并不完全一致。從發(fā)展角度看，地方金融辦需要積極爭取改革試點，鼓勵和推進金融創(chuàng)新，為當地經濟發(fā)展籌措資金;但從監(jiān)管角度看，地方金融監(jiān)督管理局又需要控制風險、維持金融穩(wěn)定。特別是在各類新型金融機構試點中，“重發(fā)展、輕監(jiān)管”和“重監(jiān)管、輕發(fā)展”的現象在各地均有顯現，如何保持兩者的平衡是地方金融監(jiān)管機構面臨的考驗。
第二，履職缺乏必要的法律依據。目前，對小額貸款公司、融資性擔保機構、民間資本管理機構、資金互助專業(yè)合作社等機構的監(jiān)管依據均為地方政府或部門的文件，而非行政性法規(guī)。監(jiān)管機構在監(jiān)管過程中難以行使有效的處罰措施，存在執(zhí)法依據上的空白。同時，由于缺少監(jiān)管的法律依據，一些傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以為繼。例如，在簡政放權的大背景下，地方金融辦無法再借助工商年審等手段，對股權投資公司實施監(jiān)管。
第三，單位性質和工作職能存在矛盾。目前，我省各級金融辦（監(jiān)管局）多為政府組成部門，也有部分地（市）為政府直屬事業(yè)單位（如濱州市），經省政府授權負責地方金融監(jiān)管工作。但從性質上看，事業(yè)單位不具備執(zhí)法資格，即使地方金融監(jiān)管有了法律依據，能否正常行使職能仍有爭議。地方金融監(jiān)管機構存在上下機構設置不統(tǒng)一、機構性質和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級地方金融監(jiān)管部門履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級金融監(jiān)管機構及隊伍建設尚處于起步階段，監(jiān)管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位?，F有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經驗，對現場檢查、非現場檢查、準入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求。二是作為監(jiān)管的直接和第一責任單位，地方金融監(jiān)管局在小額貸款公司、融資性擔保公司等準金融機構的設立變更過程中只有初審權，缺乏審批和管理權限，權力與責任不盡一致。
（三）地方金融監(jiān)管歸口管理落實存在難度
針對全省地方金融監(jiān)管工作存在的機構不足、力量薄弱、職能缺位、業(yè)務分散等突出問題，山東省積極推進融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創(chuàng)業(yè)投資、農業(yè)保險等地方金融業(yè)務統(tǒng)一歸口管理。但調查顯示，“統(tǒng)一管理”目前只在全省部分地區(qū)得以落實（如濟南市）。由于對上述機構的管理權限在中央層面分散于各大部委，從業(yè)務對口角度看，省級機構管理權限統(tǒng)一歸口存在障礙，推進并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機制有待完善
當前，有關金融機構風險狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監(jiān)管部門則掌握各類新型（準）金融機構的業(yè)務信息。各機構通常在其職權范圍內行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機制，監(jiān)管合力不足。雖然省、地（市）各級政府成立了金融穩(wěn)定工作領導小組（或金融穩(wěn)定聯(lián)席會議）等，但其作用主要是金融風險事件爆發(fā)后，由其牽頭負責處理風險事件、化解債務危機、維持社會穩(wěn)定，或者是分析地方金融運行情況，研究如何爭取金融機構對地方經濟發(fā)展的資金支持，對地方金融監(jiān)管事務統(tǒng)籌與管理的力度不夠。“一行三局”與地方金融監(jiān)管機構間的制度性協(xié)調機制亟待強化。
（五）民間金融監(jiān)管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開民間融資規(guī)范引導工作，規(guī)范發(fā)展民間融資機構，規(guī)范民間融資秩序，促進民間資金供給與需求的有效對接。相較于浙江溫州等以市為單位試點的地區(qū)，山東省成為全國首個在省級層面全面推動此項工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風險難以監(jiān)測的局限性，地方監(jiān)管力量顯得非常薄弱。地方政府對民間借貸、非法集資問題被動應對，對金融違法違規(guī)行為難以事前發(fā)現和處理。新型（準）金融機構如小額貸款公司、融資性擔保公司等違規(guī)參與民間金融的現象屢有發(fā)生。對于非融資性擔保公司、網絡貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒有明確的監(jiān)管主體，這成為地方金融監(jiān)管的漏洞和盲區(qū)。
（六）缺乏處理風險事件的長效機制
在風險防控方面，《意見》雖然提出“建立地方金融數據監(jiān)測信息系統(tǒng)，加強相關監(jiān)管信息數據交換與整合”，“切實做好風險預警、評估和處置工作，嚴格防范苗頭性、趨勢性問題引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性風險等措施”，但是當前地方金融統(tǒng)計體系、風險監(jiān)測制度體系不健全，數據采集的時效性、準確性受限，無法及時監(jiān)測地方金融運行。在現有的金融監(jiān)管法律體系中，尚缺少對地方金融監(jiān)管和危機應急處理的制度設計。特別是對于小額貸款公司、融資性擔保公司等眾多新型（準）金融機構，尚未建立明確的投資者保護制度和相關風險救助體系，各地普遍缺少穩(wěn)定基金或風險準備金等風險緩沖制度。
（七）地方金融監(jiān)管的法律法規(guī)建設相對滯后
當前，山東省地方性金融機構的發(fā)展還處于起步階段，與監(jiān)管法規(guī)相配套的實施細則和管理辦法尚在制定和完善過程中。在地方金融監(jiān)管領域的眾多規(guī)范性文件中，部門規(guī)章的比重過大，實施起來缺乏權威性。同時，許多行業(yè)監(jiān)管制度不健全，規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強，存在著重復和空白。一些機構受利益驅使，超范圍經營甚至違規(guī)開展業(yè)務，給金融運行帶來風險;對于許多的金融糾紛，很多依據是非正式的制裁機制和習慣性法則，影響金融穩(wěn)定。
三、完善山東省地方金融監(jiān)管體制的對策
地方金融監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程。在當前經濟金融形勢下，建議按照“全面統(tǒng)籌、安全穩(wěn)健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實《意見》，完善地方金融監(jiān)管組織體系，推進地方政府與中央金融監(jiān)管部門協(xié)調配合，防止出現監(jiān)管滯后和監(jiān)管真空，確保山東省金融運行的穩(wěn)定（山東省地方金融監(jiān)管組織體系框架設計如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監(jiān)管立法體系
一是加快立法進程，盡快出臺《山東省地方金融監(jiān)督管理條例》等地方性法規(guī)，明確各級地方金融監(jiān)督管理的機構、職責、措施和法律責任等，為地方金融監(jiān)管機構提供法律支持。二是在各級政府前期的各類“意見、管理暫行辦法、實施方案”等文件基礎上，由省政府出臺針對小額貸款公司、融資性擔保公司、民間融資機構的地方性法規(guī)，配套完善相關實施細則，規(guī)范其業(yè)務發(fā)展，使地方金融監(jiān)管有法可依。
（二）健全三級“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”制度
強化現有各級“金融穩(wěn)定領導小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級建立由“一行三局”、金融辦（監(jiān)管局）、發(fā)改委、商務廳等部門組成的“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”制度，統(tǒng)一機構職能、完善議事規(guī)則。作為地方金融監(jiān)督管理的最高協(xié)調機構，聯(lián)席會議定期召開，負責研究加強行業(yè)監(jiān)管的工作意見，制定地方金融監(jiān)管標準及監(jiān)測框架，建立金融業(yè)綜合信息平臺。把信用體系規(guī)劃、信用管理制度建設、信用監(jiān)管納入工作職責，建立權責明確的風險排查、風險處置與損失承擔機制，監(jiān)測、評價各地區(qū)風險情況。必要時聯(lián)合有關部門開展專項整治活動，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動，共同維護區(qū)域金融穩(wěn)定。
（三）發(fā)揮各級金融辦（監(jiān)管局）的作用
第一，穩(wěn)步推進地方金融監(jiān)管權限歸口管理。統(tǒng)一歸口管理是地方金融監(jiān)管體制改革的趨勢。當前，應在理清責任機構的基礎上，逐步將監(jiān)管權限向各級金融監(jiān)督管理局劃轉。落實“誰審批、誰監(jiān)管、誰負責”的基本工作原則，著力解決多頭管理問題，避免監(jiān)管重疊、消除監(jiān)管空白。不強求上下對齊，積極穩(wěn)妥地推進歸口管理工作。
第二，強化金融辦（監(jiān)管局）的協(xié)調服務、宏觀管理職能。各級金融辦（監(jiān)管局）應將地方金融管理工作的重點從爭取資金投入轉為地方金融協(xié)調、管理和服務，以市場化的金融資源配置為主導，不干預金融機構的具體業(yè)務操作。地方金融監(jiān)管部門應從實際情況和經濟發(fā)展規(guī)律出發(fā)，制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和外部條件。
第三，地方金融監(jiān)管重心向地（市）、縣（市）下移。當前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準）金融機構主要在縣（市）區(qū)域內開展經營活動，而各類風險事件也多發(fā)生在縣（市）一級。因此，地方金融監(jiān)管制度設計應立足現實，在監(jiān)管的機構設置、人員配備、經費投入等方面向基層傾斜。同時，適當下放對小額貸款公司、融資性擔保機構的審批和管理權限，提高地（市）、縣（市）地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管工作自主性。
（四）完善監(jiān)管機構間的分工與協(xié)作機制
第一，加強與“一行三局”的合作。在現行金融監(jiān)管框架下，地方金融監(jiān)管局與“一行三局”應適度分工、緊密配合，共同做好金融監(jiān)管?！耙恍腥帧敝饕O(jiān)管客戶眾多、風險容易外溢并誘發(fā)系統(tǒng)性風險的金融活動。地方金融監(jiān)管部門負責部分“一行三局”無法覆蓋的領域的監(jiān)管，應發(fā)揮基層的監(jiān)管信息優(yōu)勢，消除局部金融活動風險。
第二，推動與政府相關部門的協(xié)作。按照《意見》的規(guī)定，地方金融監(jiān)管對象包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織和權益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所。在地方金融監(jiān)管統(tǒng)一歸口模式下，雖然監(jiān)管權限最終將劃歸各級地方金融監(jiān)管局，但現階段受人員、專業(yè)等方面的限制，要做好監(jiān)管工作，尚需要發(fā)改委、商務局等部門的協(xié)助（包括與省級、中央各部委的協(xié)調）。
（五）創(chuàng)新地方金融監(jiān)管模式
第一，完善地方（準）金融機構治理結構。在設立審批上，建立公開選擇機制，確保主發(fā)起人具備充足的風險承受能力，防止出現虛假、欺詐行為;加強對公司法人的合法性、真實性監(jiān)管，探索建立地方金融機構高管任職資格核準制度。強化對公司高級管理層的監(jiān)督，實現權力責任制衡機制，把對金融機構的業(yè)務監(jiān)管與對高級管理層的監(jiān)管有機結合起來。
第二，對地方（準）金融機構內部運行的監(jiān)管機制。地方各級金融監(jiān)管機構定期對相關市場主體經營情況和風險狀況進行監(jiān)測、分析、評估和預警，全面揭示風險與問題，出具年度監(jiān)管報告。對金融機構的內部運營機制進行有效監(jiān)督，對經營管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督行為進行全程監(jiān)控，明確合理的資產流動性、風險準備金等要求，增強對高風險行業(yè)的行為約束。
第三，創(chuàng)新地方金融監(jiān)管工作機制。推廣臨沂市的經驗，加強與社會中介組織的協(xié)作，充分發(fā)揮各類銀行業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會的自律管理職能。引入第三方機構，開展現場與非現場專項檢查工作，各類機構必須聘請會計師事務所進行年度財務審計。
（六）建立地方金融監(jiān)管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統(tǒng)的地方金融機構信用信息，建立地方金融機構貸款信息共享平臺。通過征信管理平臺，建立信息化數據庫，實現信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風險防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統(tǒng)，建立信息共享機制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場主體交易過程中的信息不對稱，共同打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。
（七）健全地方金融風險事件處理機制
第一，籌建地方金融穩(wěn)定基金。由各級金融辦牽頭建立金融穩(wěn)定基金，用于金融機構的兼并、重組、救助和退出等金融風險處置，提升金融風險的規(guī)避與處置能力。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，針對特定行業(yè)（如小額貸款公司）探索建立風險補償基金，提高行業(yè)抗風險能力。爭取人民銀行和銀監(jiān)會支持，試點建立面向全省村鎮(zhèn)銀行的存款保險制度。
第二，建立風險處置快速反應機制。在各級地方金融監(jiān)管機構設置獨立的風險管理部門，負責對風險的集中分析和跨部門風險的協(xié)同管理，強化風險防范和處置職能。建立金融風險處置工作預案制度，健全群眾舉報、媒體監(jiān)督、日常監(jiān)管和定期排除等渠道，對突發(fā)性事件做到及時處置，防止局部風險演變擴散為系統(tǒng)性風險。創(chuàng)新司法模式，設立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊、金融法庭，建立金融監(jiān)管與金融審判聯(lián)席會議制度，多方協(xié)作化解金融風險。
第三，建立完善金融機構的市場退出機制。設計符合實際的風險指標體系和風險評價標準。明確對地方中小金融機構的風險處置責任，制定風險處置、損失分攤辦法。對長期業(yè)務不足、評級不達標的機構，建立退出機制;對嚴重違法違規(guī)、經營不善導致資不抵債的新型地方金融機構依法實施破產清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
關鍵詞：金融；衍生；市場；監(jiān)管；研究
目前，國際性的金融危機在全球范圍內蔓延，金融衍生品的交易成為了金融危機擴散的直接途徑。金融衍生品具有不確定性、虛擬性、杠桿性和復雜性，結合金融衍生品的特征不難看出金融衍生品交易具有一定的風險性，很容造成金融危機。而我國金融危機的頻發(fā)爆發(fā)，說明我國的金融衍生市場的監(jiān)管仍然處于發(fā)展的初級階段，深刻的認識到金融衍生市場監(jiān)管體系存在的問題，對于促進金融衍生品市場發(fā)展有著重要的意義，有效的控制金融風險成為了金融衍生市場監(jiān)管的關鍵。
一、金融衍生品的特征
1.不確定性
進行金融衍生品交易主要結合目前基礎工具，分析未來可能產生經濟效益的結果所產生的交易。金融衍生品的交易具有不確定性，是對未來預測的交易，交易可能產生的結果只有在未來才能得到準確的結果。
2.虛擬性
金融衍生品具有相對獨立的特性，由于它本身沒有實際的價值，因此還有一定的虛擬性，獨立存在于資產運作以外的范圍，雖然能給持有者帶來經濟收入，但是在虛擬的交易環(huán)境中金融衍生品的市場規(guī)模不易控制，很可能超出或脫離基礎工具市場范圍。
3.杠桿性
金融衍生品的保證金交易，只需要持有者支付一定比例的保證金，就能快速實現全額的交易，根本不用進行本金的實際轉移。除了以實物進行交割的方式需要交足貨款之外，合約的結算方式通常采用補交現金差價。因此，交易雙方的信譽度成為了杠桿式交易的前提和基礎，也由于金融衍生品的杠桿效應，導致了金融衍生品的高風險性。
4.復雜性
金融工程師通常將遠期合約、期貨合約、期權合約、互換合約當作基本工具，通過對其進行指數化、證券化、組合、分解和剝離等，衍生出不同的金融產品，并且具有獨特的風險收益。金融衍生品具有一定的復雜性，由于缺乏深入的特性了解，導致金融衍生品具有很高的操作風險。除此之外，金融衍生品可以根據不同客戶的需求，進行合約風險級別、金額、杠桿比率等參數設計，充分發(fā)揮保值避險的作用。
二、金融衍生品市場監(jiān)管的理論依據
1.保護公眾的信心
我國的金融體系主要的建立基礎就是保護公眾的信心，設立金融監(jiān)管機構對金融衍生品進行監(jiān)管才能保證公眾的信息，一旦公眾對金融衍生品失去信心，金融體系就會面臨崩潰，最終導致金融機構的破產。因此，維護公眾信心才能確保金融機構的正常運行，從而提高金融體系的安全性。金融監(jiān)管成為了維護金融體系的重要組成部分，同樣也是構成金融市場不可或缺的組成部分。
2.金融權力的制衡
金融監(jiān)管對金融權力具有很強的制衡作用，由于保險、銀行、證券公司等金融機構具有調節(jié)和分配社會資源的職能，因此會存在一些金融權力因素。進行金融衍生品交易過程中同樣存在金融權力，強化對金融權力的監(jiān)管，能夠有效的防止金融權力的濫用，起到一定的，約束作用。實施科學有效的金融監(jiān)管能夠制衡金融的權力，避免金融機構進行市場壟斷，使金融市場能夠穩(wěn)定的發(fā)展。
3.金融機構的壟斷地位
金融機構具有一定的壟斷地位，逐漸成為現代化市場經濟的核心。通常情況下，金融機構需要通過政府的審批，才能獲得特許權，使金融機構在市場競爭中具有一定的優(yōu)勢。對金融機構進行金融監(jiān)管，主要為了避免獲取特許權的金融機構濫用權力壟斷市場，保護相對不占優(yōu)勢的金融機構的合法權益。
三、金融衍生市場監(jiān)管體系存在的問題
1.金融衍生品的分業(yè)監(jiān)管模式不夠完善
目前，金融行業(yè)實行分業(yè)經營，在這樣的背景環(huán)境中，種類不同的金融機構之間很少有業(yè)務往來，監(jiān)管部門通過分業(yè)監(jiān)管模式進行金融機構的管理。隨著我國市場經濟的不斷發(fā)展，分業(yè)監(jiān)管模式已經無法適應金融機構的混業(yè)發(fā)展趨勢，我國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式已經無法發(fā)揮出監(jiān)管的作用，致使不同的監(jiān)管機構之間存在不同的監(jiān)管原則，監(jiān)管主體存在差異性等問題。除此之外，我國分業(yè)監(jiān)管模式不夠完善還體現在監(jiān)管體制的管理上，一定程度上阻礙了金融衍生品的創(chuàng)新，部分金融機構采用業(yè)務審批的模式進行金融衍生品的管理，具有交叉特性的創(chuàng)新型金融衍生品推出時，協(xié)調工作需要經過多個監(jiān)管部分的審批才能通過，不僅浪費了寶貴的時間，使金融衍生品失去了優(yōu)勢性，一定程度上還阻礙了經濟的發(fā)展。
2.金融衍生品的市場監(jiān)管法律法規(guī)不夠完善
我國金融衍生品業(yè)務監(jiān)管依靠的法律法規(guī)為《金融機構衍生產品交易業(yè)務管理暫行辦法》，在法律法規(guī)不夠系統(tǒng)的背景下，金融機構進行衍生品業(yè)務交易的方式和方法，來源于金融監(jiān)管的管理規(guī)定，比如，商業(yè)銀行資本充足率金融衍生品管理方法等。由于的管理規(guī)定還沒有形成系統(tǒng)的金融監(jiān)管法律體系，導致的法律法規(guī)不具備科學性、系統(tǒng)性和嚴密性，與權威性的法律法規(guī)相比而言，的管理規(guī)定對于金融衍生品業(yè)務交易還過于簡單，缺乏系統(tǒng)的法律監(jiān)管條例以及相關的細則。在進行金融衍生品交易的實踐過程中，金融監(jiān)管法律法規(guī)不夠系統(tǒng)和完善，就會導致金融監(jiān)管缺乏理論依據和操作依據，造成金融衍生品業(yè)務操作的隨意性，不僅不利于金融機構實施有效的金融衍生品風險管理，還不利于金融監(jiān)管部門進行金融衍生品的市場監(jiān)管，造成國家經濟的損失。
3.金融的監(jiān)管理念沒有重視監(jiān)管的效率
目前，我國金融監(jiān)管的首要任務是降低、防范以及化解金融衍生品交易帶來的金融風險。從目前的形勢上看，金融監(jiān)管的主要指導思想是“限制競爭，保障安全”，控制金融風險的手段為“控制業(yè)務資金的價格、范圍以及市場準入標準”，雖然確保了金融機構能夠穩(wěn)定的運行，但是一定程度上阻礙了金融機構市場化和國際化的發(fā)展，導致我國金融衍生品業(yè)務交易的效率明顯下降。金融機構的經營行為造成金融機構的市場競爭力下降，制約了金融機構的發(fā)展規(guī)模。隨著市場經濟的飛速發(fā)展，國內外的金融競爭越來越激烈，不提高金融的效率和競爭力不利于維持金融機構的長久發(fā)展。
4.金融監(jiān)管在方式方法方面存在缺陷
傳統(tǒng)的金融監(jiān)管重視金融機構的合規(guī)性，通常實施現場監(jiān)管，隨著金融衍生品的不斷增多，金融市場的風險不可控性也在增長，依賴于傳統(tǒng)的監(jiān)管方法進行金融風險的防范，很難維護金融機構的安全以及正常運行。因此，金融監(jiān)管需要創(chuàng)新監(jiān)管的方式，使金融監(jiān)管具備合規(guī)性、風險可控性，利用現場監(jiān)管和非現場監(jiān)管相結合的方法進行現代化的金融監(jiān)管。隨著我國網絡技術的不斷發(fā)展，金融的監(jiān)管手段應該適應金融網絡化、國際化的發(fā)展趨勢。
5.金融監(jiān)管部門之間存在缺乏協(xié)調性的問題
隨著金融市場競爭的日漸激烈，金融監(jiān)管部門“一行三會”協(xié)調明顯有所欠缺，其中“三會”主要通過聯(lián)席會議進行相互之間的溝通和交流，然而目前出現的問題有兩方面，一方面是會議的時間間隔較長，沒有充分發(fā)揮協(xié)調的作用。針對需要解決的問題缺乏會議的主導者，對于問題的解決策略等問題，存在監(jiān)管上的分歧，缺乏執(zhí)行和相關的操作依據和理論依據，導致協(xié)調的問題得不到解決；另一方面，金融領域的企業(yè)債券發(fā)行、企業(yè)短期融資券發(fā)行、私人股權投資等業(yè)務服務的管理涉及中國人民銀行、國家發(fā)展委員會、財政部門等，并不屬于“三會”的監(jiān)管范圍。因此，監(jiān)管部門之間的協(xié)調需要得到足夠的重視，否則難以解決實際的金融監(jiān)管問題。
6.金融機構的內部管理控制制度需要加強
根據國際監(jiān)管的經驗能夠表明，金融機構內部控制管理制度能夠有效的控制金融風險、化解金融危機，金融機構內部控制管理制度的完善性、系統(tǒng)性、科學性是維護金融機構穩(wěn)定發(fā)展的基礎。目前，我國的金融機構實行的內部控制管理制度，監(jiān)管效果不夠明顯，沒有充分發(fā)揮出監(jiān)管的作用。除此之外，金融機構行業(yè)的自我管理意識需要加強，結合官方的金融監(jiān)管制度共同維護金融機構的穩(wěn)定發(fā)展，已經成為發(fā)展的必然趨勢，因此無論是官方金融監(jiān)管制度還是行業(yè)自律方面都有待加強和完善。
7.金融監(jiān)管相關的人才培養(yǎng)需要加強
目前，我國金融監(jiān)管相關人員的理論知識不足以承擔金融監(jiān)管的嚴峻任務，缺乏對金融機構各項指標深層次的研究和分析，致使金融監(jiān)管的現場監(jiān)管和非現場監(jiān)管沒有達到預期的效果，距離監(jiān)管的目標還存在很大的差距。符合金融監(jiān)管需求的綜合性創(chuàng)新人才非常匱乏，通常金融監(jiān)管需要監(jiān)管人員具備經濟、金融、英語、法律、計算機等方面的理論知識以及技能，面對金融市場多變、復雜的環(huán)境，金融衍生品的風險性很大，具有綜合素質較高的監(jiān)管人員才能有效的降低金融衍生品業(yè)務的風險。
四、完善金融衍生市場監(jiān)管的策略
1.創(chuàng)新金融衍生品的監(jiān)管理念
隨著我國金融衍生品市場的不斷發(fā)展，金融改革也逐步深入，面對不斷發(fā)展和變化的金融業(yè)經營模式。我國金融的監(jiān)管理念應該不斷的創(chuàng)新，做進一步的完善和調整。金融監(jiān)管應該改變傳統(tǒng)的事后處置監(jiān)管模式，將被動監(jiān)管變?yōu)橹鲃颖O(jiān)管，做好金融的風險預警防范措施，有效的控制金融風險，防患于未然。同時，金融監(jiān)管應該符合金融監(jiān)管的法律法規(guī)，充分發(fā)揮金融監(jiān)管的作用，強化金融機構的內部控制管理、強化金融行業(yè)的自律性、強化政府監(jiān)管的力度、強化社會的輿論監(jiān)督效力，樹立正確的金融風險管理理念，明確金融風險的控制思路，確保金融機構的穩(wěn)定發(fā)展，與此同時，提高金融監(jiān)管的效率和競爭力。
2.完善金融衍生品監(jiān)管的法規(guī)
金融監(jiān)管的法律法規(guī)如果不夠完善，就會影響我國金融衍生品業(yè)務的發(fā)展，因此，完善金融衍生品市場交易的法律法規(guī)，及時對法律法規(guī)進行補充、修改和完善，使金融衍生品業(yè)務進行交易時，有明確的法律依據。我國在金融監(jiān)管法律法規(guī)方面，通常跟不上社會經濟發(fā)展的變化，應該借鑒國內外發(fā)達國家的金融監(jiān)管的成功經驗，結合我國金融市場發(fā)展的國情，制定出合理、科學、有效的法律法規(guī)，維護金融機構的穩(wěn)定發(fā)展。
3.完善監(jiān)管的方式，規(guī)范對金融機構的監(jiān)管
我國金融監(jiān)管的方式應該具備合規(guī)性和風險可控性，結合現場監(jiān)管和非現場監(jiān)管的方法，定期進行隨機檢查，通過動、靜態(tài)相結合的監(jiān)管手段提高監(jiān)管的效率，充分發(fā)揮金融監(jiān)管的效果，有效的控制、預防和化解金融的風險。首先，結合金融衍生品的特點，改革金融機構的會計制度，披露金融衍生品業(yè)務的資產負債情況。結合發(fā)達國家的成功經驗，建立一套科學完整的非現場監(jiān)管系統(tǒng)，通過計算機先進技術，將金融機構的衍生品信息輸送到相關的金融監(jiān)管部門，確保監(jiān)管部門能夠及時、準確的掌握金融機構的經營狀況，實現金融監(jiān)管與金融機構之間的數據同步，規(guī)范對金融機構的管理。
4.采用統(tǒng)一監(jiān)管的模式，發(fā)揮金融監(jiān)管機構的職能
隨著我國金融衍生市場的飛速發(fā)展，尤其是當跨國銀行的進入，加快了金融市場一體化的進程，傳統(tǒng)的分業(yè)式管理已經無法適應金融市場發(fā)展的變化，采用統(tǒng)一監(jiān)管的模式成為了發(fā)展的主要趨勢。金融監(jiān)管的模式首先應該考慮監(jiān)管機構之間的職能劃分，增加監(jiān)管機構彼此之間的聯(lián)系，定期進行協(xié)商，指定某個金融機構作為牽頭機構，落實協(xié)調個機構之間的金融監(jiān)管行為，組織成立聯(lián)席會議，統(tǒng)一監(jiān)管的目標，逐步實施統(tǒng)一監(jiān)管模式。隨著監(jiān)管范圍的不斷擴大，監(jiān)管部門不可能做到面面俱到，需要不斷的完善和加強金融行業(yè)的自律。我國金融監(jiān)管機構職權的劃分情況如下表：
表 我國各金融監(jiān)管機構的職權劃分情況
5.完善我國金融機構的內部控制管理制度
金融監(jiān)管一方面是政府的外部金融監(jiān)管，另一方面是金融機構自身的內部監(jiān)管。依據金融機構的內部控制管理制度，建立系統(tǒng)的內部控制體系，充分發(fā)揮金融監(jiān)管的作用。首先，改革金融機構國有商業(yè)銀行的產權制度，將金融機構發(fā)展成為金融風險的主體承擔者；其次，保障金融體系的穩(wěn)定和安全，完善金融機構的監(jiān)管治理結構，促進金融機構風險管理制度的建設，使金融機構能夠有效的控制風險，并且提高管理能力；最后，強化內部控制制度的管理力度，由于金融機構政府的外部監(jiān)管無法替代內部管理的監(jiān)管，因此金融監(jiān)管治理結構和內部控制機制的形成能夠強化金融的監(jiān)管力度，穩(wěn)定金融衍生品市場的發(fā)展。
6.加強監(jiān)管部門專業(yè)人才的培養(yǎng)
我國金融衍生品市場的穩(wěn)定發(fā)展，高素質的綜合型監(jiān)管人才是必不可少的。強化高素質監(jiān)管人才隊伍的建設，需要不斷加強金融監(jiān)管者的金融知識結構的建立，培養(yǎng)專業(yè)監(jiān)管人才計算機信息系統(tǒng)應用能力。定期進行金融專業(yè)知識的培訓，使專業(yè)人才掌握金融監(jiān)管的最新經驗、理論和技術，適應金融業(yè)的發(fā)展的變化。在培訓的基礎上，監(jiān)管部門需要完善培訓的管理機制，組合高素質的監(jiān)管人才到先進的監(jiān)管機構進行進修，使高素質的監(jiān)管人員能夠具備先進的國際金融知識、法律、英語、計算機應用能力等，全面提高綜合素質。建立科學的用人管理機制、激勵機制和考核機制，培養(yǎng)復合型的專業(yè)監(jiān)管人才。
五、結束語
綜上所述，金融衍生品是金融業(yè)創(chuàng)新的成果，發(fā)展的空間很大，對于國家的市場經濟同樣有促進作用。結合金融衍生產品的特征以及投資者“非理性”的投資行為，金融衍生市場的風險性很強，政府對投資者進行正確的投資教育，加強對金融市場的監(jiān)管力度，成為了重要的任務，然而金融衍生的監(jiān)管仍然面臨著各方面的挑戰(zhàn)。創(chuàng)新金融衍生品的監(jiān)管理念，不斷完善金融衍生品監(jiān)管的法規(guī)法規(guī)、內部控制管理制度和監(jiān)管的方式，規(guī)范對金融機構的監(jiān)管，采用統(tǒng)一監(jiān)管的模式，充分發(fā)揮金融監(jiān)管機構的職能，并且加強監(jiān)管部門專業(yè)人才的培養(yǎng)，才能從根本上控制金融衍生市場的風險。
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（一）缺乏完善的金融監(jiān)管法律體系
我國關于金融監(jiān)管協(xié)調的法律規(guī)范散見于《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》以及《保險法》等部門法里，缺少一部關于金融監(jiān)管協(xié)調的專門法律，且這些法律的規(guī)定多是原則性的規(guī)定，缺乏細致規(guī)定，難以為金融監(jiān)管協(xié)調活動提供具體操作的法律依據。同時，分業(yè)經營的監(jiān)管機制導致不同領域法律文件的制定主體不同，各金融監(jiān)管部門之間缺乏溝通協(xié)調，這就為法律的適用增加了難度，造成法律處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。另外，各金融監(jiān)管主體的職權沒有明確的法律規(guī)定，使得各監(jiān)管主體權限過于寬泛，更可能在交叉業(yè)務領域造成監(jiān)管重復或監(jiān)管真空，這既增加了監(jiān)管的成本，又不利于監(jiān)管目的的實現。
（二）缺乏完善的金融監(jiān)管組織機制
由于缺乏完善的金融監(jiān)管組織機制，使得我國金融監(jiān)管機構之間缺乏協(xié)調合作。例如，中國人民銀行作為我國的中央銀行，擔負著宏觀調控、維護我國金融穩(wěn)定的重任，可證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會等三會召開的聯(lián)席會議以及所簽訂的《三大金融機構金融監(jiān)管分工合作備忘錄》都將其排除在外，僅象征性地規(guī)定“可邀請中國人民銀行、財政部或其他部位參加”。同時，“一行三會”作為一個整體，也與其他部委之間缺乏合作與協(xié)調，例如財政部主要負責我國金融企業(yè)國有資產及國債市場的管理；發(fā)改委則負有對企業(yè)債券進行監(jiān)督管理的職責；金融領域的違反活動又需公安、檢察部門的介入。這些部委與“一行三會”之間往往各行其是，缺乏合作，這些都使得金融監(jiān)管工作遇到阻礙。
（三）監(jiān)管部門之間缺乏信息共享渠道
合作與協(xié)調必然的要求信息共享，只有建立完善的信息共享平臺，為各金融監(jiān)管機構提供信息交流，分業(yè)監(jiān)管、協(xié)調合作才會成為可能。但從我國現實來看，雖然各監(jiān)管機構都開發(fā)了各自的信息系統(tǒng)，可相互割裂，缺乏聯(lián)系，人民銀行與三大監(jiān)管機構以及三大監(jiān)管機構之間都欠缺有效的信息交流平臺，這既增加了監(jiān)管成本，又不利于監(jiān)管工作的順利進行。
二、完善我國金融監(jiān)管機制的建議
（一）完善我國金融監(jiān)管立法
完善立法是我國金融監(jiān)管工作順利開展的前提條件，應當立足于我國金融市場的實際狀況，制定和完善法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。同時，鑒于文化在一定程度上的普適性，我們應當參照國際管理以及金融發(fā)達國家的立法實踐，結合我國具體國情，構筑一個更完整、更具可操作性的金融監(jiān)管體系。此外，還應當以法律形式確定金融監(jiān)管機構合作協(xié)調的程序與方式，使分工協(xié)作具有法律上的依據，同時明確相互之間權責界限，從法律上為爭議的解決提供保障，這樣才能增強各部門協(xié)同監(jiān)管的可能性與穩(wěn)定性。
（二）成立專門的金融監(jiān)管協(xié)調機構
應當成立類似于金融監(jiān)管協(xié)調委員會的機構，作為專門負責協(xié)調金融監(jiān)管的機構。在這樣一個協(xié)調機構中，中國人民銀行應當作為牽頭部門發(fā)揮積極的組織與協(xié)調作用，由中國人民銀行行長兼任委員會主任，由證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會主席分別兼任副主任，并加入各類金融機構為成員。實際上，金融監(jiān)管協(xié)調委員會并不是一個統(tǒng)一的監(jiān)管大部門，而是一個過渡性的金融監(jiān)管協(xié)調機構，它并不代原有的金融監(jiān)管部門執(zhí)行具體的監(jiān)管操作，而是協(xié)調各部門之間的監(jiān)管工作，促進協(xié)同分工。
（三）建立部門間信息共享平臺
根據《人民銀行法》規(guī)定，基層人民銀行的主要職責是金融監(jiān)管工作。本文就金融監(jiān)管中存在的和如何實現監(jiān)管整體工作標準化談些淺見。
一、目前金融監(jiān)管中存在的問題
(一)目標多重性。在實際工作中，對金融監(jiān)管目標存在多種認識：一是防范和化解金融風險，確保轄內金融秩序穩(wěn)定，這無疑是正確的；二是通過現場監(jiān)管和非現場監(jiān)管，查處金融機構違規(guī)經營行為，創(chuàng)造良好的公平競爭環(huán)境；三是貫徹有關金融法規(guī)，監(jiān)督金融機構依法合規(guī)經營，保障金融業(yè)健康運行；四是依據當期國家貨幣政策及有關政策，對金融機構進行適時適度監(jiān)督管理，以適應經濟的需要。以上認識都有一定道理，但是決定金融監(jiān)管目標的依據是人民銀行的職責而不是監(jiān)管過程和手段，而且應一致起來，否則將導致目標不明，事倍功半。
(二)操作無序性。人民銀行自單獨行使中央銀行職能以來，出臺了金融監(jiān)管法律法規(guī)和制度規(guī)定，這為規(guī)范金融監(jiān)管行為打下了基礎。然而，在實際操作中，更重要的是符合實際和具體細致的操作規(guī)范，如工作程序規(guī)范、檔案管理規(guī)范等等，這些規(guī)范性的操作管理制度還沒有真正建立起來，或不完善，或不細致，或不具操作性，或沒有認真落實，造成金融監(jiān)管工作盲目無序，整體質量不高。
(三)偏狹性。按照金融監(jiān)管責任制實施辦法有關要求，基層人民銀行金融監(jiān)管的內容是寬泛的。但是，在具體工作中，由于人員少，頭緒多，任務重，往往顧此失彼，而且一些工作或流于形式，或擱置不管，或無暇顧及，導致監(jiān)管范圍縮小。比如，在目前潛在風險突出情況下，集中大量時間、人力物力，對信貸資產質量和盈虧情況進行真實性檢查，而對機構設置合規(guī)性及其退出、高級管理人員人品及其經營品業(yè)績、政策性業(yè)務等缺乏有效的監(jiān)管。凡此種種，使金融監(jiān)管內容偏廢狹隘，弱化了監(jiān)管整體效果。
(四)再監(jiān)督滯后性。再監(jiān)督是落實金融監(jiān)管責任制、提高監(jiān)管質量和效率的重要手段，監(jiān)察與內審肩負著這一重任，而目前這一點金融監(jiān)管工作存在著明顯的不足。監(jiān)察部門偏重于對行政違規(guī)行為查處，內審部門側重于對管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對于金融監(jiān)管過程、執(zhí)法尺度、效果及監(jiān)管人員執(zhí)行紀律等情況卻監(jiān)督甚少，或者根本沒有履行其再監(jiān)督職能。這種再監(jiān)督滯后的狀況不利于提高監(jiān)管效能，必須認真并加以解決。
(五)行為隨意性。在當前，金融監(jiān)管工作最突出的問題是缺乏計劃性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，金融
“消防”特征十分明顯。究其原因，一是基層人民銀行人員緊張，無法有計劃地實施監(jiān)管工作，只能被動地搞突擊應付；二是監(jiān)管體系沒有真正建立，科學地實施監(jiān)管還缺乏條件，只得根據情況隨時調整和確定監(jiān)管行為；三是各種法規(guī)政策正在逐步出臺和調整，具有明顯的不確定性，決定了監(jiān)管行為的非計劃性；四是金融機構違規(guī)經營行為無可循，金融風險變幻莫測，實現監(jiān)管計劃性實屬困難。
(六)查處軟弱性。依法監(jiān)管，從嚴查處，是強化金融監(jiān)管應遵循的原則。但是，在具體實施過程中，受執(zhí)法尺度、查處原則、關系、個人感情、行政干預等因素的，常常使監(jiān)管查處不能從嚴執(zhí)法，或避重就輕，或刪減問題，或久拖不決，不了了之，此類現象十分普遍且極不正常，削弱了金融法規(guī)的嚴肅性和人民銀行的監(jiān)管效力。
(七)形式單調性。金融監(jiān)管是一項枯燥而又艱苦的工作，法規(guī)制度條文的限制、紀律的約束、數字的核實、問題的查證以及撰寫報告的格式等，都有嚴格的規(guī)定和時間要求，在目前人員少、任務重的情況下，導致不僅監(jiān)管范圍收縮，而且監(jiān)管形式單調，主要表現：一是應付突擊性任務多，主動開展工作少；二是轄內本地檢查多，異地交叉檢查少；三是現場檢查多，非現場監(jiān)管作用發(fā)揮不充分；四是人民銀行監(jiān)管多，金融機構自律性監(jiān)管少；五是一次性檢查多，跟蹤監(jiān)測監(jiān)管少。這種機械單調的監(jiān)管方式極易形成范圍收縮甚至出現監(jiān)管真空，影響監(jiān)管工作的整體質量提高。
(八)手段落后性。在飛速的今天，作為人民銀行最重要的職能——監(jiān)管——仍然處于低層次的半手工操作狀態(tài)：報表數據非自動傳輸匯總而是人工錄入，生成指標非微機處理而是手工，資料報送非傳輸而是信件郵寄，非現場監(jiān)管預警預報非電子網絡監(jiān)控而是通過人工報表處置，檔案資料管理非電子化而是文本式等等，這些顯然不能適應形勢的需要。
(九)重點模糊性。一些基層行明顯存在著或被動應付，疲于奔命，失去重點；或面對任務，茫然失措，找不到重點；或平均用力，講究均衡，沒有重點；或東一榔頭西一斧子，不要重點等等，以至于重點模糊。究其原因主要是有的弄不清當時的形勢和背景，有的找不準選擇重點的依據，有的吃不透監(jiān)管政策精神，有的分不開輕重緩急，這種現象嚴重了金融監(jiān)管的針對性和工作質量。
(十)績效考核不確定性。運用合理的指標評價監(jiān)管效果工作相當薄弱：一些行根本沒有開展考核活動，僅僅滿足于階段性；有的聽聽匯報，下發(fā)個通報了事；有的甚至根據平時掌握的情況或憑印象對監(jiān)管工作進行評價；有的例行檢查，聽匯報，看資料，通過了解表面情況判斷監(jiān)管績效。無論如何，目前的績效考核都是局限于定性評價和對表面現象的判斷，缺乏系統(tǒng)的、細致的、規(guī)范的、科學的、量化的監(jiān)管考核指標體系，不僅影響考核效果，而且不利于調動監(jiān)管積極性，也難以為監(jiān)管決策提供準確依據。
二、金融監(jiān)管標準化的設想
實現標準化管理是金融監(jiān)管工作由粗放到規(guī)范、由低級到高級的必然趨勢，也是基層人民銀行切實行使央行職能必須解決的，而且要堅持前瞻性和現實性相結合、性和操作性相結合、普遍性和特殊性相結合等原則，制定出科學的監(jiān)管標準。
一是目標統(tǒng)一化。基層人民銀行金融監(jiān)管的目標由其地位和職能決定，根據《人民銀行法》第十二、第三十條規(guī)定，考慮到基層的實際情況，監(jiān)管目標應該是：依法監(jiān)督管理金融機構及其業(yè)務，努力防范和化解各類金融風險，維護一方金融平安，為地方發(fā)展創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。實現這一目標需要一些過程和手段來支撐，但它們并不是目標，應嚴格區(qū)別開來，保證目標的統(tǒng)一化。
二是操作規(guī)范化。(1)操作程序化。按照金融監(jiān)管操作規(guī)程和責任制實施細則，依據層次管理和崗位負責制，一方面實施梯級管理，分工負責，另一方面分清先后順序，漸次推進，逐項落實。比如，日常工作由崗位人員負責具體落實，但重大事項必須報告主要領導，通過集體決定；又如，某項檢查從立項、發(fā)出文本通知到落實處理結果、文件資料歸檔等，必須按程序辦事。(2)管理制度化。認真執(zhí)行金融監(jiān)管各項規(guī)章制度，落實崗位責任制，堅持把每一項工作、每一個環(huán)節(jié)、每一次活動都納入制度規(guī)范之內，從嚴管理。(3)組織條理化。即按照監(jiān)管及對象，合理分工，區(qū)別類型，動態(tài)管理，預警預報，分類處置，做到日常工作有條有理，按部就班，處理突發(fā)性問題聞變不驚，處驚不亂，分析情況，調整力量，果斷處置。(4)任務具體化。即對每一項監(jiān)管工作合理布置，落實到位，尤其是對于重點任務在時間、人員、方案、措施及質量等方面細致安排，予以保證。
三是范圍最大化?；鶎尤嗣胥y行的監(jiān)管內容很多，但是不能因此而顧此失彼，相反，要相互兼顧，合理布局，實施全方位監(jiān)管。在確保完成重點任務的同時，對日常性工作妥善安排，抓住熱點，突破難點，掃除空白點，不留真空。為此，應在不斷提高隊伍素質的基礎上，進一步轉變思想觀念，注重拓展監(jiān)管范圍，延伸監(jiān)管觸角，落實崗位責任。
四是形式多樣化。要不斷改進監(jiān)管方式，提高工作質量。首先要在調查研究上下功夫，結合監(jiān)管計劃，深入金融機構網點和居民區(qū)，了解經營情況及對金融市場的反映。尋找實施監(jiān)督的切入點，提高監(jiān)管針對性；其次要加強分析預報監(jiān)測工作，對平時收集的資料和數字信息認真分析，從中找出異常變化，及時會診，快速反映，實施監(jiān)督；再次要強化非現場監(jiān)管，對重要指標定期測算分析，掌握動態(tài)，預警預報，妥善處置；同時要在以上基礎上擬訂方案，或有計劃地進行全面檢查，或有目的地進行重點抽查。上述諸法應相互配合，因時因地因情靈活使用，以實現監(jiān)管形式多樣化，有針對性地解決各類問題。
五是手段化。應建立監(jiān)管系統(tǒng)，實現報表數據信息電算化和傳輸化，資料和指標監(jiān)測、動態(tài)管理、文件處理電腦化，非現場監(jiān)管和現場檢查的預警預報系統(tǒng)，核查資料記錄及分類整理應逐步脫離手工操作，檔案資料應實現機管理和網絡化。為此，基層人民銀行要更新觀念，舍得投入，并著力培養(yǎng)高素質的監(jiān)管人才，全面提高監(jiān)管水平。
六是計劃化。(1)制定總體規(guī)劃，即根據上級行監(jiān)管工作指導思想和當地實際情況，確定某一時期的監(jiān)管總體思路、目標、步驟及措施；(2)制定年度計劃，即按照總體規(guī)劃和當期情況，確定本年度監(jiān)管工作的項目表、時間安排、任務分解、目標責任及考核辦法，逐項分步實施；(3)編排項目順序，即依據年度計劃，按輕重緩急對所有監(jiān)管項目進行排序，按崗位責任和工作性質分工負責，落實任務；(4)確定項目方案，即對每一個項目特別是重點項目進行認真研究，確定目的、時間、人員、、可能遇到的與解決對策等，做到提前布置，科學安排；(5)突擊臨時任務，即當計劃與變化發(fā)生沖突時，應在保證完成計劃內工作的同時，集中力量突擊臨時任務，做到兩不誤，切忌顧此失彼。
七是重點突出化?；鶎尤嗣胥y行金融監(jiān)管工作應重點解決四個方面的關鍵問題：首先是中小金融機構經營性風險監(jiān)管，重點是防范和化解信用社支付性風險，立足“三農”，樹立形象，扭轉被動局面；其次是存款市場監(jiān)管，依法從嚴查處非法金融活動和違規(guī)經營行為，凈化存款市場，為金融機構營造公平競爭環(huán)境；再次是高級管理人員任職資格管理，嚴把任職資格關，突出對遵章守紀、經營業(yè)績及道德品質等進行嚴格審查管理；同時對金融機構市場準入與退出實施規(guī)范性管理，確保機構合法合規(guī)。
八是再監(jiān)督制度化。建立金融監(jiān)管再監(jiān)督機制，把監(jiān)管工作置于再監(jiān)督之下。完善和落實內控制度，充分發(fā)揮監(jiān)察與內審的職能作用，定期對金融監(jiān)管的操作程序、制度執(zhí)行情況、責任制落實情況及執(zhí)法情況實施再監(jiān)督，并使之規(guī)范化、制度化，確保監(jiān)管工作依法合規(guī)進行。
[關鍵詞]中國；德國；金融監(jiān)管體系；比較
在戰(zhàn)后歐洲的金融發(fā)展中，德國堪稱穩(wěn)健發(fā)展的典范，而德國的金融監(jiān)管更是獨領。2002年5月1日，德國把德意志聯(lián)邦銀行和保險監(jiān)管、證券監(jiān)管機構合并，成立統(tǒng)一監(jiān)管組織———德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）。德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）成立，標志著德國金融監(jiān)管體系改革的又一次重大變化。而在我國，隨著2003年4月28日中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立，沿用了近50年的中國人民銀行宏觀調控和銀行監(jiān)管“大一統(tǒng)”的管理模式正式結束，我國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的體系已基本確立。因此，研究中德兩國同在21世紀初的金融監(jiān)管體系的改革，正確認識和比較兩國金融監(jiān)管體系，將有利于推動我國金融監(jiān)管模式的發(fā)展和完善。
一、中德金融監(jiān)管體系比較
1. 金融監(jiān)管模式不同。世界范圍內金融監(jiān)管機構設立的類型主要是分立與整合兩種類型，中國的“一行三會”監(jiān)管體系即中國人民銀行（PBC）、中國銀監(jiān)會（CBRC）、中國證監(jiān)會（CSRC）、中國保監(jiān)會（CIRC），體現了嚴格分立的監(jiān)管模式。我國金融監(jiān)管組織體系是伴隨著經濟金融的發(fā)展逐步完善，最先人民銀行從經營與監(jiān)管合一轉變到放棄經營功能，成為一個超脫的金融監(jiān)管主體；而后金融分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管體制進一步得到完善。人民銀行管理體制多次進行了重大改革，終于形成目前的人民銀行承擔貨幣政策制定工作，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會負責各類銀行、信用社和信托投資公司等非銀行金融機構的監(jiān)管，這些機構包括3家政策性銀行、4家國有商業(yè)銀行、12家股份制商業(yè)銀行、112家城市商業(yè)銀行、709家城市信用社、近3 4萬家農村信用社、200家外資銀行營業(yè)性機構以及153家非銀行金融機構。中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會分別負責證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管格局。在德國，隨著銀行和金融服務機構，銀行和保險業(yè)務間的區(qū)別正逐漸消失，銀行、金融服務機構、保險公司一體化金融產品不斷涌現，那些能夠在市場上容易有效地擴大產品范圍的銀行、金融服務業(yè)以及保險機構間就形成了跨行業(yè)聯(lián)合集團。與此相適應，成立現代一體化監(jiān)管結構也就成了必然。同時德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）的結構考慮到了行業(yè)區(qū)別：為銀行監(jiān)管、保險監(jiān)管和證券監(jiān)管/資產管理成立了獨立的組織部門。而那些跨行業(yè)任務則由從傳統(tǒng)監(jiān)管功能分離出來的幾個交叉業(yè)務部門執(zhí)行。因此，2002年5月1日成立的德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）是集銀行監(jiān)管（BAKred）、保險監(jiān)管（BAV）、證券監(jiān)管/資產管理（BAWe）為一體， 代表了完全整合的監(jiān)管模式。它整合先前的銀行監(jiān)管（BAKred）、保險監(jiān)管（BAV）、證券監(jiān)管（BAWe）的辦公機構為單一金融監(jiān)管機構并且集監(jiān)管銀行業(yè)、金融服務業(yè)、保險服務業(yè)功能為一身。聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）是一個聯(lián)邦機構，由隸屬聯(lián)邦財政部的部長通過公共法掌管。具有法律特性。兩個辦公室分處波恩和法蘭克福，大約有1000個雇員，聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）監(jiān)管2700個銀行，800個金融服務機構和超過700個保險機構。新的德國金融監(jiān)管體系明顯有利于監(jiān)管局間的信息交換、有利于組織間的協(xié)同作用，有利于增強德國作為金融中心的地位、鞏固了其在國際金融中的地位和作用。
2. 中央銀行參與金融監(jiān)管的程度、方式不同。按照授權，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）不在各州設立下屬機構，各州銀行日常經營活動的具體監(jiān)管，就由德意志聯(lián)邦銀行在全國9個地區(qū)設立的辦事機構和這些辦事機構下屬的118家分行承擔。不過，這些分支機構只是代為承擔銀行監(jiān)管的日常事務，并負責將監(jiān)管的情況向金融監(jiān)管局報告，由其做出最終決定。同時，央行是全國惟一有權對金融機構行使統(tǒng)計權力的機構，這使得金融監(jiān)管局無權單獨向金融機構征集任何形式的統(tǒng)計信息，不過因行使監(jiān)管所需的必要信息，可從央行那兒獲得。而央行對涉及金融機構資本金與流動性方面的信息所做的報告，也會向金融監(jiān)管局提供。同時中央銀行以三種方式在不同程度上參與對金融部門的審慎監(jiān)管。一是中央銀行通過監(jiān)測金融機構的風險類別并對其進行審計；二是中央銀行通過參加監(jiān)管當局的董事會和管理委員會為改善監(jiān)管發(fā)揮作用；比如德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）下設管理委員會，主要由內含聯(lián)邦財政部、中央銀行及其他監(jiān)管部門的21名代表組成。管理委員會由聯(lián)邦財政部人員擔任主席。管理委員會監(jiān)管德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）管理層，決定聯(lián)邦金融監(jiān)管局（BaFin）的預算并建議如何完成專項監(jiān)管任務；三是中央銀行與監(jiān)管當局共享信息、技術、工作人員和行政管理等資源。這在一定程度上保證了中央銀行能夠在一定程度和范圍內參與金融監(jiān)管。在中國，中央銀行專司制定貨幣政策。其原先的銀行監(jiān)管職能交由一個獨立的專門的監(jiān)管部門———銀監(jiān)會完成，對證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管也分由證監(jiān)會、保監(jiān)會管理。三者并列，處于同一層次。在金融監(jiān)管信息的獲得方面，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別具有自己獨立的分支機構從平級的銀行、證券、保險業(yè)機構采集、匯總信息，并逐級上報最高機構。人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會都具有向金融機構征集信息的權利。由于側重點不同，央行獲得監(jiān)管信息和其他三個機構獲得的監(jiān)管信息很多時候并不對稱。
3. 金融監(jiān)管目標不同。雖然兩者都把保證本國金融業(yè)穩(wěn)定作為金融監(jiān)管最高目標，但存在著監(jiān)管目標具有統(tǒng)一性和分散性之分。一般而言，金融監(jiān)管的目的有三個：維持金融安全穩(wěn)定和良好的金融秩序；防止金融業(yè)的壟斷以保持金融效率；保護投資者存款人的利益。監(jiān)管是要兼顧安全、效率和存款人利益三項目標，并隨著經濟金融形勢的變化，對監(jiān)管目標的側重點進行相應的調整。而中國在這方面與德國相比，有著明顯的不同。在德國，金融監(jiān)管的主要目標首先是保證德國整個金融業(yè)的正常穩(wěn)定運行，由此派生出保證金融資產安全和保護客戶和投資者的利益。而在中國，銀行、保險、證券擁有比較獨特的金融活動，有各自的收益和風險特征，其監(jiān)管目標存在差別，因此有不同的監(jiān)管目標，不同于統(tǒng)一的監(jiān)管機構在監(jiān)管目標上具有統(tǒng)一、清晰的重點，比如在我國，依據《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三條規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心。證券業(yè)監(jiān)督管理的目標，就是促進證券市場規(guī)范健康穩(wěn)定發(fā)展。要在保護投資者合法權益、防范系統(tǒng)性風險的同時，為證券公司的發(fā)展、壯大積極創(chuàng)造條件。由此可見我國金融監(jiān)管的目標不具有統(tǒng)一性。金融監(jiān)管的目標是依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統(tǒng)性風險，保護存款入、投資者和被保險人的合法權益。銀行、證券、保險等監(jiān)管機構要依法履行監(jiān)管職責，充實監(jiān)管力量，轉變監(jiān)管理念，切實把工作重心從審批事務轉移到對金融企業(yè)和金融市場的監(jiān)管上來。必須從健全監(jiān)管法規(guī)、嚴格監(jiān)管制度、改進監(jiān)管方式、強化監(jiān)管手段、完善監(jiān)管體制等方面，全面提高金融監(jiān)管水平。
4. 金融監(jiān)管方式和手段不同。德國金融監(jiān)管方式的一個重要特點就是依賴非政府力量來監(jiān)管銀行，而較少使用政府直接監(jiān)管措施。在放松對金融業(yè)管制的同時加強了對金融業(yè)的監(jiān)管。德國金融監(jiān)管當局放寬了對資金來源渠道、業(yè)務范圍、經營地域、利率水平等方面的管制措施，而同時從總體、宏觀方面對金融業(yè)加強了監(jiān)管。實現了從常規(guī)性監(jiān)管到風險性監(jiān)管的轉變，重視內控制度建設，強調市場機制的作用，以防范金融風險，實現安全與效率并重的監(jiān)管目標。而我國金融監(jiān)管的形式一般有三類，一是監(jiān)管部門的直接監(jiān)管。它是中國目前使用最主要的監(jiān)管形式。這種形式可以分為兩種方法，即金融行政管理和金融稽核管理；二是中央銀行或監(jiān)管部門委托監(jiān)管，可以委托銀行進行內部的稽核監(jiān)管，也可以是委托外部的第三方機構，如會計師事務所、審計師事務所或咨詢評估機構；三是行業(yè)自律管理，建立銀行業(yè)同業(yè)協(xié)會進行行業(yè)協(xié)調和監(jiān)管。針對上述不同的監(jiān)管形式，形成三種不同的監(jiān)管手段，即法律或法規(guī)的監(jiān)管手段、行政監(jiān)管手段和自律監(jiān)管手段。中國改革開放以后，制訂了以中央銀行法和商業(yè)銀行法為代表的一系列的銀行法規(guī)，但是由于長期行政化管制形成的路徑依賴，中國的銀行監(jiān)管手段依然主要是行政監(jiān)管手段。這種行政監(jiān)管手段，主要體現在銀行市場準入限制、價格管制、分業(yè)監(jiān)管等方面，其核心是行政審批制和行政管制。
二、德國金融監(jiān)管體系改革對我國的啟示
