時(shí)間：2023-07-27 09:28:25
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供應(yīng)鏈管理的基本特征有：
復(fù)雜性。因?yàn)楣?yīng)鏈節(jié)點(diǎn)企業(yè)組成的跨度不同，供應(yīng)鏈往往由多個(gè)、多類型甚至多國(guó)企業(yè)構(gòu)成，所以供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)模式比一般單個(gè)企業(yè)的結(jié)構(gòu)模式更為復(fù)雜。動(dòng)態(tài)性。供應(yīng)鏈管理因企業(yè)戰(zhàn)略和適應(yīng)市場(chǎng)需求變化的需要，其中節(jié)點(diǎn)企業(yè)需要?jiǎng)討B(tài)地更新，這就使得供應(yīng)鏈具有明顯的動(dòng)態(tài)性。面向用戶需求。供應(yīng)鏈的形成、存在、重構(gòu)，都是基于一定的市場(chǎng)需求而發(fā)生，并且在供應(yīng)鏈的運(yùn)作過程中，用戶的需求拉動(dòng)是供應(yīng)鏈中信息流、產(chǎn)品/服務(wù)流、資金流運(yùn)作的驅(qū)動(dòng)源。交叉性。節(jié)點(diǎn)企業(yè)可以是這個(gè)供應(yīng)鏈的成員，同時(shí)又是另一個(gè)供應(yīng)鏈的成員，眾多的供應(yīng)鏈形成交叉結(jié)構(gòu)，增加了協(xié)調(diào)管理的難度。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
【關(guān)鍵詞】建筑企業(yè)；經(jīng)營(yíng)管理；成本控制；企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；經(jīng)濟(jì)效益；價(jià)值鏈分析；技術(shù)分析
0 引言
建筑業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)生產(chǎn)部門，它與整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活的改善有著密切的關(guān)系。我國(guó)正處于從低收入國(guó)家向中等收入國(guó)家發(fā)展的過渡階段，建筑業(yè)的增長(zhǎng)速度很快，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)也很大。
1 建筑企業(yè)成本管理特征分析
1.1 建筑企業(yè)成本管理的一般特點(diǎn)
首先，建筑企業(yè)不同于其它生產(chǎn)性企業(yè)，其產(chǎn)品為建筑產(chǎn)品。建筑產(chǎn)品隨設(shè)計(jì)圖紙變化而無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致建筑企業(yè)的生產(chǎn)非標(biāo)準(zhǔn)化，一個(gè)建筑企業(yè)可能在存續(xù)期間都不會(huì)生產(chǎn)兩個(gè)相同的產(chǎn)品，而建筑產(chǎn)品所需材料成千上萬。因此建筑企業(yè)的成本管理，尤其是制造成本（以下稱成本）管理也就顯得無序可循，非常困難。
其次，建筑企業(yè)是項(xiàng)目導(dǎo)向型企業(yè)，而且項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)，短則一年，長(zhǎng)則數(shù)年甚至十?dāng)?shù)年。因此，建筑企業(yè)的管理突出的表現(xiàn)為以項(xiàng)目管理為載體，以成本管理為核心。工程項(xiàng)目成本集中地反映了建筑企業(yè)進(jìn)行施工活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效果，通過對(duì)工程成本的計(jì)算、考核和分析，可以反映企業(yè)的生產(chǎn)和管理水平。因此工程項(xiàng)目成本管理是企業(yè)成本管理的重要內(nèi)容。
最后，進(jìn)度、成本和質(zhì)量稱為建筑項(xiàng)目管理的三大控制目標(biāo)，三者之間相互依存、相互影響，形成一個(gè)辯證的統(tǒng)一體。工程項(xiàng)目控制的理想狀態(tài)是同時(shí)達(dá)到最短的工期、最低的成本和最高的質(zhì)量，即實(shí)現(xiàn)總體價(jià)值最大化。因此，成本的管理必須要和進(jìn)度、質(zhì)量的管理密切結(jié)合，才能最終實(shí)現(xiàn)成本管理的目標(biāo)。
1.2 企業(yè)成本管理與項(xiàng)目成本管理相互對(duì)立管理的特點(diǎn)
建筑企業(yè)具有明顯的雙重成本管理的特點(diǎn)。建筑業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)使得建筑企業(yè)普遍實(shí)行項(xiàng)目管理制度，一個(gè)正常運(yùn)行的企業(yè)一般同時(shí)設(shè)立數(shù)個(gè)項(xiàng)目部，每個(gè)項(xiàng)目部都由于其針對(duì)的建筑產(chǎn)品的獨(dú)特性而具備獨(dú)立性，每個(gè)項(xiàng)目部都是獨(dú)立的成本中心。因此項(xiàng)目的成本管理，包括成本預(yù)算、成本控制、成本差異比較一直都是建筑企業(yè)進(jìn)行成本管理的重心。但是，建筑企業(yè)不僅僅是項(xiàng)目公司，項(xiàng)目有生命周期特點(diǎn)，而作為企業(yè)必須存續(xù)經(jīng)營(yíng)，因此企業(yè)層面的成本管理對(duì)建筑企業(yè)亦是同樣重要。如果說項(xiàng)目層面的成本管理主要解決成本中心的成本管理問題，企業(yè)層面的成本管理則主要解決企業(yè)全面成本管理、戰(zhàn)略成本管理問題。企業(yè)能否利用規(guī)模優(yōu)勢(shì)，如何連結(jié)戰(zhàn)略與成本，如何實(shí)現(xiàn)全面成本管理等，這些都是企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展的重要問題。
1.3 企業(yè)成本管理的分散性和項(xiàng)目成本管理的一次性特點(diǎn)
建筑企業(yè)的成本管理中心在各個(gè)項(xiàng)目部，而各個(gè)項(xiàng)目部的地點(diǎn)又因工程地點(diǎn)的不同而分散在不同的地點(diǎn)。這種分散性的好處是使成本管理中心與成本發(fā)生中心相一致，符合成本管理原則，但是也帶來了集中管理困難的問題，尤其是全國(guó)性的建筑企業(yè)由于項(xiàng)目分布廣，為了有效對(duì)項(xiàng)目管理而不得不花費(fèi)巨額的管理費(fèi)用。
另外建筑成本管理具有一次性的特點(diǎn)，建筑企業(yè)的生產(chǎn)方式是：固定的產(chǎn)品、流動(dòng)的生產(chǎn)線。每個(gè)建筑項(xiàng)目都有自己的成本發(fā)生機(jī)制，針對(duì)項(xiàng)目的成本管理方法和制度有可能隨著工程項(xiàng)目的結(jié)束而結(jié)束，不再重復(fù)發(fā)生。從成本管理的角度，這種一次性不利于成本數(shù)據(jù)積累，不利于成本管理學(xué)習(xí)效應(yīng)的體現(xiàn)。
2 建筑工程成本管理特征分析
對(duì)于成本，不同學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也從不同的功能角度給出了不同的概念。我國(guó)的企業(yè)財(cái)務(wù)通則第二十六條規(guī)定：“企業(yè)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)商品和提供勞務(wù)等發(fā)生的各項(xiàng)直接支出，包括直接工資、直接材料、商品進(jìn)價(jià)以及其他直接支出，直接計(jì)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。企業(yè)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)商品和提供勞務(wù)而發(fā)生的各項(xiàng)間接費(fèi)用，分配計(jì)入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本?！泵绹?guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)（aaa）認(rèn)為：“成本是指為達(dá)到特定目的而發(fā)生的或應(yīng)發(fā)生的價(jià)值犧牲，它可以用貨幣單位加以衡量?！边@兩個(gè)成本概念并沒有本質(zhì)區(qū)別，只是我國(guó)的成本概念較為具體，而美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)的成本概念更具有普遍性。
建筑工程成本，是成本的一種具體形式，是建筑企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中為
獲取和完成工程所支付的一切代價(jià)，即廣義的建筑成本。在項(xiàng)目管理中，我們更多接觸的是狹義建筑成本的概念，即在項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)所耗費(fèi)的人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)械使用費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)其他直接費(fèi)及項(xiàng)目經(jīng)理為組織工程施工所發(fā)生的管理費(fèi)用之和。狹義建筑成本，將成本的發(fā)生范圍局限在某一項(xiàng)目范圍內(nèi)，不包括建筑企業(yè)期間經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、利潤(rùn)和稅金，是項(xiàng)目經(jīng)理進(jìn)行成本核算和控制的主要內(nèi)容。
3 我國(guó)建筑企業(yè)成本管理的控制重點(diǎn)
3.1 摒棄單一成本控制，重視價(jià)值鏈分析的戰(zhàn)略成本管理
在市場(chǎng)上，真正有意義的是整個(gè)經(jīng)濟(jì)過程的成本，企業(yè)須清楚與產(chǎn)品有關(guān)的整個(gè)價(jià)值鏈中的所有成本。因此，企業(yè)需要從單純核算自身的經(jīng)營(yíng)成本，轉(zhuǎn)向核算整個(gè)價(jià)值鏈的成本，與處于價(jià)值鏈上的其他廠商合作共同控制成本，尋求最大收益。盡管我國(guó)國(guó)有企業(yè)一直在尋找一條有效的降低成本的途徑，許多企業(yè)都提出全員、全方位和全過程的成本管理模式，而在成本管理的實(shí)際操作中，企業(yè)不應(yīng)把降低成本的著力點(diǎn)放在對(duì)生產(chǎn)成本的單一控制上，而應(yīng)把影響產(chǎn)品成本的每一個(gè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目科研、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、材料供應(yīng)、生產(chǎn)制造、產(chǎn)品銷售、運(yùn)輸?shù)绞酆蠓?wù)都作為成本控制的重點(diǎn)，進(jìn)行逐一的作業(yè)成本分析。管理人員對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期和每一環(huán)節(jié)的控制方法應(yīng)有充分的了解，沒有使產(chǎn)品的利潤(rùn)在整個(gè)生產(chǎn)周期最大化。
3.2 成本管理工作中經(jīng)濟(jì)與技術(shù)分析相結(jié)合
由于長(zhǎng)期以來，我們投標(biāo)報(bào)價(jià)并沒有將組織設(shè)計(jì)作為估價(jià)的依據(jù)。不管投標(biāo)項(xiàng)目上應(yīng)使用的設(shè)備、人力等情況，都是按照政府規(guī)定的統(tǒng)一定額和取費(fèi)系數(shù)進(jìn)行計(jì)算，這樣的投標(biāo)報(bào)價(jià)根本不需要考慮施工方案。由于在獲得項(xiàng)目的過程中并不考慮施工方案，所以我們的項(xiàng)目成本核算中，往往不重視對(duì)不同的技術(shù)方案、不同的施工方案進(jìn)行充分的技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)估，這樣使我們的項(xiàng)目成本管理失掉了技術(shù)的支撐。
3.3 項(xiàng)目成本控制由引入作業(yè)成本法改善傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算制度
建筑業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，建筑業(yè)具有勞動(dòng)密集、自動(dòng)化程度低、進(jìn)入門檻低、競(jìng)爭(zhēng)激烈等產(chǎn)業(yè)特征。在我國(guó)的建筑施工企業(yè)中普遍存在實(shí)際成本難以精確控制、企業(yè)內(nèi)部?jī)r(jià)值鏈難以優(yōu)化組合的企業(yè)成本管理問題，由于我國(guó)的建筑市場(chǎng)環(huán)境不好，供應(yīng)鏈管理更是擺在我國(guó)建筑施工企業(yè)面前的一大難題。這些問題的解決，需要有詳細(xì)、準(zhǔn)確的成本信息做支持，需要企業(yè)作業(yè)分析、流程再造，需要建立與業(yè)主、供應(yīng)商/分包商的竟合機(jī)制，而作業(yè)成本法的實(shí)施可以解決這些問題。
作業(yè)成本法使成本信息更加科學(xué)。作業(yè)成本法解決了傳統(tǒng)成本信息失真的問題，同一種工序的單位成本在作業(yè)成本法下和傳統(tǒng)的成本計(jì)算法下，計(jì)算的結(jié)果常有差異。作業(yè)成本法可以保證每一工序成本的準(zhǔn)確性，增強(qiáng)成本計(jì)劃與控制的有效性。
4 結(jié)束語
總之，我國(guó)建筑企業(yè)目前面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境己發(fā)生很大的變化，建筑企業(yè)要想在激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中謀求生存和進(jìn)一步的發(fā)展，并使自己立于不敗之地，建立成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，尋求降低成本的措施將是必由之路。
【參考文獻(xiàn)】
[1]孫興民.建筑企業(yè)管理[m].科學(xué)出版社，2002.
[2]曾肇河.建筑業(yè)企業(yè)價(jià)值鏈管理探索[j].建筑經(jīng)濟(jì)，2004：6-7.
關(guān)鍵詞：高管薪酬；公司業(yè)績(jī)；資本市場(chǎng)；上市公司
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（12&ZD049）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（08AJL008）；湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（CX2011B230）
作者簡(jiǎn)介：劉長(zhǎng)庚（1965- ），男，湖南益陽人，湘潭大學(xué)副校長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事收入分配、產(chǎn)權(quán)理論研究；王偉（1985- ），男，湖南隆回人，湘潭大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生，主要從事收入分配、跨國(guó)公司理論研究；許明（1986- ），男，黑龍江齊齊哈爾人，湘潭大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生，主要從事收入分配研究。
中圖分類號(hào)：F234.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1096（2014）03-0090-07收稿日期：2013-06-07
引言
在現(xiàn)代公司制度中，一個(gè)典型的特征就是兩權(quán)（產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)）相分離以及隨之產(chǎn)生的委托――關(guān)系。委托――理論認(rèn)為由于委托人與人之間的目標(biāo)函數(shù)不一致，使委托人常常為追求自身利益最大化而犧牲人的利益，因此，人力資本日益成為企業(yè)中的核心資源（周其仁，1996）。高管薪酬激勵(lì)制度是現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，它決定了公司治理結(jié)構(gòu)的核心框架。
外國(guó)學(xué)者對(duì)高管薪酬激勵(lì)研究相對(duì)較多，Arawal等（1994）的研究表明公司規(guī)模、成長(zhǎng)性和公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)是決定高管薪酬的主要因素。Cordeiro等（2003）發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)指標(biāo)、公司的多樣化經(jīng)營(yíng)、外部董事的比例、公司的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)都與高管的現(xiàn)金薪酬顯著相關(guān)。Mehran（1995）通過研究發(fā)現(xiàn)股份支付的高管薪酬與托賓Q比率①代表的企業(yè)業(yè)績(jī)成正相關(guān)。Jensen等（1990）在考慮了行業(yè)因素影響的條件下，發(fā)現(xiàn)CEO薪酬與公司業(yè)績(jī)之間存在弱相關(guān)關(guān)系，公司無法對(duì)高管進(jìn)行有效激勵(lì)。
國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)高管薪酬激勵(lì)機(jī)制也做了相關(guān)研究。陳學(xué)彬（2005）的實(shí)證研究表明中國(guó)商業(yè)銀行，特別是股份制商業(yè)銀行已經(jīng)初步建立了基本薪酬與業(yè)績(jī)薪酬相結(jié)合的薪酬激勵(lì)機(jī)制，但中國(guó)商業(yè)銀行的薪酬形式單一，只注重短期激勵(lì)效應(yīng)。陳震（2007）基于經(jīng)驗(yàn)主義、理論和晉升理論對(duì)高管報(bào)酬的影響因素進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)高管薪酬中存在著“隱性”的長(zhǎng)期激勵(lì)事實(shí)。宋增基等（2002）通過采用截面回歸方法對(duì)管理者持股、管理者年薪與公司績(jī)效進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)管理者持股與公司績(jī)效沒有顯著相關(guān)性，管理者年薪與公司績(jī)效有明顯的正相關(guān)關(guān)系。杜興強(qiáng)等（2007）的研究表明我國(guó)董事會(huì)或薪酬委員會(huì)在制定高管薪酬時(shí)只對(duì)會(huì)計(jì)盈余指標(biāo)有所關(guān)注，并不強(qiáng)調(diào)股東財(cái)富的變化，使得高管薪酬制定不科學(xué)，導(dǎo)致高管只注重公司短期績(jī)效。劉哲等（2011）通過對(duì)2009年20家上市公司高管薪酬的研究，發(fā)現(xiàn)高管薪酬與公司績(jī)效之間并未顯現(xiàn)出顯著的正向線性關(guān)系。
從目前的研究成果來看，主要存在兩個(gè)問題：（1）已有的研究大多采用多元線性回歸模型對(duì)高管薪酬相關(guān)問題進(jìn)行研究，但是橫截面數(shù)據(jù)的靜態(tài)性使其無法控制不可觀測(cè)變量所引起的最小二乘估計(jì)偏差，致使模型估計(jì)結(jié)果往往不準(zhǔn)確。（2）影響高管薪酬指標(biāo)選取不充分?，F(xiàn)有研究主要注重公司業(yè)績(jī)對(duì)高管薪酬的影響，而忽視市場(chǎng)、公司內(nèi)部治理等因素的影響。本文綜合考慮公司治理、發(fā)展能力、控股狀態(tài)等因素，充分利用面板數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)，試圖深入解釋約束條件下的公司業(yè)績(jī)、資本市場(chǎng)特征與高管薪酬激勵(lì)之間的關(guān)系。
一、研究假設(shè)
股東與高管簽訂的“報(bào)酬――績(jī)效”契約可以有效地降低由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的成本和道德風(fēng)險(xiǎn)。因而，公司業(yè)績(jī)往往成為激勵(lì)高管的主要因素。CEO的激勵(lì)性薪酬與ROA等指標(biāo)代表的公司業(yè)績(jī)呈顯著的正相關(guān)性。杜興強(qiáng)等（2007）通過相關(guān)分析驗(yàn)證了ROE指標(biāo)的變化對(duì)高管薪酬的顯著影響。因此，筆者提出研究假設(shè)1。
假設(shè)1：在其他條件一定的情況下，高管薪酬與公司業(yè)績(jī)指標(biāo)成正比。
股票價(jià)格是衡量公司資本市場(chǎng)②特征關(guān)鍵指標(biāo)，一方面能夠充分反映上市公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的好壞，另一方面也與高管薪酬的制定密切相關(guān)。Siegel等（2005）通過對(duì)某些行業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)股票回報(bào)率的高低對(duì)高管薪酬與員工間的差距有一定的影響。公司資本市場(chǎng)上的良好表現(xiàn)可以看作高管努力的結(jié)果（耿志民，2012），高管薪酬也應(yīng)以此為依據(jù)相應(yīng)提高。因此，筆者提出研究假設(shè)2。
假設(shè)2：在其他條件一定的情況下，高管薪酬與資本市場(chǎng)特征成正比。
董事會(huì)以及股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司內(nèi)部治理的重要組成部分。Jensen（1993）的研究表明董事會(huì)規(guī)模過大會(huì)影響董事獨(dú)立性，偏離股東所需的目標(biāo)，不利于公司業(yè)績(jī)的提升。規(guī)模較小的董事會(huì)對(duì)公司可以實(shí)施更有效的控制，能夠有效防止高管人員因追逐個(gè)人利益而損害股東權(quán)益。因此，筆者提出假設(shè)3。
假設(shè)3：在其他條件一定的情況下，公司內(nèi)部治理影響高管薪酬的制定。
公司快速發(fā)展代表未來良好的盈利預(yù)期。因此，上市公司傾向于把公司的發(fā)展能力作為衡量高管業(yè)績(jī)的重要衡量指標(biāo)，公司發(fā)展越快，高管薪酬往往越高。因此，筆者提出研究假設(shè)4。
假設(shè)4：在其他條件一定的情況下，高管薪酬與公司發(fā)展能力成正比。
行政干預(yù)在國(guó)有企業(yè)中普遍存在，國(guó)有企業(yè)在承擔(dān)擴(kuò)大就業(yè)、確保物價(jià)穩(wěn)定等方面的政策性任務(wù)的同時(shí)，降低了高管薪酬與業(yè)績(jī)之間關(guān)系的有效性（陳冬華 等，2005）。當(dāng)公司業(yè)績(jī)下降時(shí)，往往歸因于企業(yè)承擔(dān)政策性任務(wù)，從而出現(xiàn)高管薪酬并不降低，甚至不降反增的情況。相反，這種情況在民營(yíng)企業(yè)不會(huì)出現(xiàn)。因此，高管薪酬與控股狀態(tài)存在密切關(guān)系，筆者提出研究假設(shè)5。
假設(shè)5：在其他條件一定的情況下，高管薪酬與國(guó)有控股成反比。
二、研究方法
（一）數(shù)據(jù)來源及變量的選取
本文選取2005年～2010年湖南上市公司③公布的年報(bào)為研究對(duì)象，共剔除10家上市公司，包括唐人神（002567）、方正證券（601901）等6家2011年新上市的公司，ST張家界（000430）、ST天一（000908）、〖JP〗ST*天潤(rùn)（002113）等3家ST公司以及已被浙商集團(tuán)收購(gòu)的嘉凱城（000918），對(duì)剩余的54家湖南上市公司的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理。數(shù)據(jù)來源于國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫（CSMAR）以及16家上市公司歷年年報(bào)，年報(bào)來自上交所網(wǎng)站（.cn）和深交所網(wǎng)站（）。
本文選取每股收益、每股凈資產(chǎn)、凈資產(chǎn)收益率代表公司業(yè)績(jī)指標(biāo)，以每年年末股價(jià)以及不計(jì)紅利的年個(gè)股投資回報(bào)率作為資本市場(chǎng)特征的業(yè)績(jī)指標(biāo)，公司業(yè)績(jī)指標(biāo)和資本市場(chǎng)特征指標(biāo)是本文研究的自變量。選取公司治理指標(biāo)、公司規(guī)模指標(biāo)、公司發(fā)展能力指標(biāo)以及控股狀態(tài)作為控制變量。具體指標(biāo)設(shè)置如表1所示。
關(guān)鍵詞:公共管理要素市場(chǎng)化
關(guān)于公共管理要素說
公共管理的要素,它與公共管理的資源是有一定區(qū)別的。從一般意義上講,“要素是構(gòu)成事物的必要因素”,它既非物質(zhì)的亦非心靈的,是社會(huì)中唯一的存在,是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素,就是構(gòu)成公共管理的必要因素,離開公共管理要素,公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權(quán)力、公共管理資源、公共管理素質(zhì)和公共管理環(huán)境。
公共管理權(quán)力
公共管理權(quán)力,是指公共管理主體在某一個(gè)領(lǐng)域或某一方面所擁有的行使組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)控等職能的權(quán)力或權(quán)限。公共管理權(quán)限的行使標(biāo)志著某一公共管理主體有了公共管理權(quán)力的要素,這種權(quán)力需要社會(huì)的授予或承認(rèn),不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權(quán)力主要是通過社會(huì)授予的管理權(quán)力,因?yàn)?它是很重要的公共管理主體爭(zhēng)奪的稀缺資源。在傳統(tǒng)的體制下,公共管理權(quán)力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的,其他公共組織一般都不具有公共管理權(quán)力。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,隨著公共管理主體的多元化,作為公共管理第一要素的公共管理權(quán)力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權(quán)力是公共管理的第一要素,對(duì)公共管理組織來說是非常重要的,它是公共管理活動(dòng)中的無形資產(chǎn),這種公共管理權(quán)力有時(shí)候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的(例如,上面我們講到的不求回報(bào)的治理公共廁所和不求回報(bào)的打掃公共衛(wèi)生)。但是,擁有控制授予權(quán)的公共管理要素和需要得到回報(bào)的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講,擁有一定的控制授予權(quán)的公共管理權(quán)力屬于政府,例如國(guó)家機(jī)器、國(guó)際間的公共事務(wù)、國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃、對(duì)國(guó)家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權(quán)力等;而擁有一定的管理回報(bào)的公共管理權(quán)力,是由包括政府在內(nèi)的相對(duì)特殊的公共管理組織所擁有,例如公共水域的治理權(quán)力、提供社會(huì)勞動(dòng)保障的權(quán)力等。
公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素,它是公共管理主體進(jìn)行公共管理活動(dòng)的最基礎(chǔ)的條件和最基本的要素。在公共管理活動(dòng)中公共管理權(quán)力要素與公共管理資源要素在側(cè)重點(diǎn)上可以分為以下三個(gè)方面的情況。
一是對(duì)于政府公共管理主體來說,應(yīng)當(dāng)特別注重于公共管理權(quán)力這一特殊要素,許多重大問題都是通過權(quán)力來配置公共資源或者通過權(quán)力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場(chǎng)的行為的。
二是對(duì)于完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品的公共管理主體來說,當(dāng)他們擁有了生產(chǎn)這種有形公共產(chǎn)品的權(quán)力以后,他們?cè)诠补芾硪胤矫嫠ǖ乃芯褪谦@取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發(fā)展的最根本性的要素,也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對(duì)于介于政府與完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品中間的公共產(chǎn)品主體來說,擁有公共管理權(quán)力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,這樣的公共管理組織無論在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過程中還是在組織生存發(fā)展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動(dòng)。
公共管理素質(zhì)
公共管理的素質(zhì)也是公共管理重要要素之一。在一個(gè)公共管理組織內(nèi)部,一方面構(gòu)成公共管理主體的每一個(gè)人的綜合素質(zhì)是非常重要的,它是這個(gè)公共管理組織綜合素質(zhì)好壞的基石;另一方面,即使公共組織內(nèi)部的所有的成員綜合素質(zhì)非常好,但不一定要這個(gè)公共管理組織的綜合素質(zhì)就非常好。這是因?yàn)?作為單項(xiàng)的公共管理主體的每個(gè)人的要素,必須通過科學(xué)的、合理的配置,才能使整個(gè)組織的綜合素質(zhì)達(dá)到最好。
公共管理環(huán)境
除了上述內(nèi)容之外,公共管理要素還包括公共管理環(huán)境。創(chuàng)造良好的公共管理環(huán)境對(duì)于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境,內(nèi)部環(huán)境是可控性公共管理環(huán)境,外部環(huán)境是不可控環(huán)境。與其他企業(yè)組織一樣,現(xiàn)代公共管理組織重視公共管理環(huán)境是公共管理的重要要素內(nèi)容。
我國(guó)公共要素的政府壟斷現(xiàn)象與特征
我國(guó)公共管理要素的配置特征
建國(guó)以來,我國(guó)公共管理要素的配置基本特征是,政府擁有所有的公共管理要素。表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有權(quán)力,即一切由政府說了算;政府壟斷了所有的公共管理資源,一切物質(zhì)資料的占有權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)都是政府的,政府對(duì)社會(huì)的一切公共產(chǎn)品的提供都是大包大攬的供給式;政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權(quán),包括社會(huì)的一切勞動(dòng)及其勞動(dòng)人員都是政府所有、政府支配的;由此而產(chǎn)生的公共管理的環(huán)境也是政府全面考慮的。因此,與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一樣,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計(jì)劃的,有是政府統(tǒng)一所有、統(tǒng)一支配的。
我國(guó)公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應(yīng)變能力差。公共產(chǎn)品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共產(chǎn)品的渠道過于單一,公共產(chǎn)品的提供數(shù)量就越少,供不應(yīng)求的現(xiàn)象就越嚴(yán)重,一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實(shí)際上是控制了公共管理的有形產(chǎn)品,在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中是比較實(shí)惠的。所以說,沖淡了政府集中精力為社會(huì)提供無形產(chǎn)品(如國(guó)防、外交等)的根本職能。政府應(yīng)該管的事管不好,不該管的事管得過多,形成了政府的低效率,從而造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。
再次,提供了政府腐敗溫床。當(dāng)公共管理走向社會(huì)化時(shí),政府可以充分利用所掌握的要素創(chuàng)造控制收益權(quán)力,社會(huì)其他公共部門為了獲得相應(yīng)的公共管理要素,利用經(jīng)濟(jì)的手段與政府作交易,一些政府部門和少數(shù)政府工作人員借助于手中的權(quán)利收受賄賂。因此,客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外,難以與國(guó)際接軌。在加入WTO之后,我國(guó)公共管理的轉(zhuǎn)型問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻,在許多方面不能與世界各國(guó)接軌,造成了公共管理的被動(dòng)局面。
公共管理要素的市場(chǎng)化途徑
具體的說,公共資源的市場(chǎng)化途徑具體包括:
公務(wù)員的市場(chǎng)化
公共管理資源首先是人力資源,從現(xiàn)實(shí)出發(fā),我國(guó)公共管理人力資源的市場(chǎng)化主要是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。因?yàn)?政府以外的其他公共管理主體實(shí)際上就是從市場(chǎng)化開始的。因此,研究公共管理人力資源的市場(chǎng)化實(shí)際上就是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。
公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化是現(xiàn)代公共管理的必然趨勢(shì)。一方面通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化壓縮已經(jīng)膨脹了的政府機(jī)構(gòu),減少政府工作人員;另一方面,可以通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,形成一個(gè)能者上、庸者下,能進(jìn)能出的公務(wù)員管理制度。只有通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化,才能真正提高公務(wù)員的綜合素質(zhì),政府才能在多元化的公共管理體制下強(qiáng)化自己的功能。
公務(wù)員市場(chǎng)化的另一含義是,可以使不同的公共管理主體有機(jī)會(huì)站在平等、公平的基礎(chǔ)上爭(zhēng)奪人力資源。在公共管理市場(chǎng)化發(fā)展時(shí),政府對(duì)公務(wù)員的壟斷對(duì)于其他公共組織來說,似乎不大公正。因此,當(dāng)公務(wù)員市場(chǎng)化以后,政府的公務(wù)員隊(duì)伍有可能在不同的公共管理組織之間流動(dòng),每個(gè)公務(wù)員可以根據(jù)自己的價(jià)值趨向選擇自己喜歡的職業(yè),從而推動(dòng)其他方面的公共管理的發(fā)展。對(duì)于其他公共管理組織在人力資源的競(jìng)爭(zhēng)上也是一個(gè)公平化的途徑。
公共管理資金的市場(chǎng)化
公共管理資金的市場(chǎng)化問題不僅是制度建設(shè)問題,而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)的問題。公共管理資金市場(chǎng)化,對(duì)社會(huì)來說可以起到下列方面的作用:
第一,強(qiáng)制性地壓縮政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員。公共管理資金市場(chǎng)化,對(duì)于無所事事的政府公共管理機(jī)構(gòu)來說,實(shí)際上是一種“釜斧底抽薪”,斷了養(yǎng)活他們的財(cái)源,他們就會(huì)主動(dòng)走向市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)來養(yǎng)活自己。同時(shí),也可以通過市場(chǎng)檢驗(yàn)公共產(chǎn)品的有用性,對(duì)于市場(chǎng)來說需要的公共產(chǎn)品即使政府不提供資金,也可以通過合理的交換取得生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品的組織所需要的成本和合理的利潤(rùn)。
第二,建立、培育籌資者隊(duì)伍。推行公共管理資金的市場(chǎng)化,使得包括政府在內(nèi)的公共組織失去了“天然”的資金來源,而一旦社會(huì)有公共管理與公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)的要求時(shí),就會(huì)因社會(huì)的需要而出現(xiàn)一批專業(yè)化的籌資者隊(duì)伍,從另一角度上培育了要素市場(chǎng),對(duì)整個(gè)公共管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)促進(jìn)。
第三,推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。公共管理資金市場(chǎng)化,就會(huì)使政府的強(qiáng)制性公共管理徹底廢除,民眾在公共管理方面的自主性增強(qiáng)。只有把公共管理的資金推向市場(chǎng),才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主體與其他社會(huì)公眾有進(jìn)一步的民主。
第四,進(jìn)一步豐富公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。當(dāng)把公共管理所需要的資金推向市場(chǎng)后,對(duì)于不同的公共管理主體來說,必須考慮資金使用成本問題了,在降低或控制資金使用成本的前提下,才能有相應(yīng)的微利收入來進(jìn)一步發(fā)展公共組織。
其他資源的市場(chǎng)化
公共管理資源的市場(chǎng)化是一個(gè)體系,除了上述主要方面外,還有公共管理物質(zhì)資源的市場(chǎng)化,公共管理的科學(xué)技術(shù)資源的市場(chǎng)化,以及公共管理要素資源的市場(chǎng)化,公共管理信息資源的市場(chǎng)化,等等。
總之,人們應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共管理的基本特征來設(shè)計(jì)公共管理要素市場(chǎng)化。正確、合理、高效的公共管理要素市場(chǎng)化體系,是建立現(xiàn)代公共管理制度的基石,從一定意義上講,制度建設(shè)是發(fā)展公共管理事業(yè)的根本問題。只有通過公共管理要素的市場(chǎng)化,才能降低公共管理活動(dòng)中的交易成本。
參考文獻(xiàn):
1.張夢(mèng)中.美國(guó)公共行政(管理)歷史淵源與重要價(jià)值取向.麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2001(11)
2.何翔舟.《政府成本論》[M].人民出版社,2001
關(guān)鍵詞：公共管理 要素 市場(chǎng)化
關(guān)于公共管理要素說
公共管理的要素，它與公共管理的資源是有一定區(qū)別的。從一般意義上講，“要素是構(gòu)成事物的必要因素”，它既非物質(zhì)的亦非心靈的，是社會(huì)中唯一的存在，是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素，就是構(gòu)成公共管理的必要因素，離開公共管理要素，公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權(quán)力、公共管理資源、公共管理素質(zhì)和公共管理環(huán)境。
公共管理權(quán)力
公共管理權(quán)力，是指公共管理主體在某一個(gè)領(lǐng)域或某一方面所擁有的行使組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)控等職能的權(quán)力或權(quán)限。公共管理權(quán)限的行使標(biāo)志著某一公共管理主體有了公共管理權(quán)力的要素，這種權(quán)力需要社會(huì)的授予或承認(rèn)，不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權(quán)力主要是通過社會(huì)授予的管理權(quán)力，因?yàn)椋呛苤匾墓补芾碇黧w爭(zhēng)奪的稀缺資源。在傳統(tǒng)的體制下，公共管理權(quán)力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的，其他公共組織一般都不具有公共管理權(quán)力。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，隨著公共管理主體的多元化，作為公共管理第一要素的公共管理權(quán)力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權(quán)力是公共管理的第一要素，對(duì)公共管理組織來說是非常重要的，它是公共管理活動(dòng)中的無形資產(chǎn)，這種公共管理權(quán)力有時(shí)候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的（例如，上面我們講到的不求回報(bào)的治理公共廁所和不求回報(bào)的打掃公共衛(wèi)生）。但是，擁有控制授予權(quán)的公共管理要素和需要得到回報(bào)的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講，擁有一定的控制授予權(quán)的公共管理權(quán)力屬于政府，例如國(guó)家機(jī)器、國(guó)際間的公共事務(wù)、國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃、對(duì)國(guó)家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權(quán)力等；而擁有一定的管理回報(bào)的公共管理權(quán)力，是由包括政府在內(nèi)的相對(duì)特殊的公共管理組織所擁有，例如公共水域的治理權(quán)力、提供社會(huì)勞動(dòng)保障的權(quán)力等。
公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素，它是公共管理主體進(jìn)行公共管理活動(dòng)的最基礎(chǔ)的條件和最基本的要素。在公共管理活動(dòng)中公共管理權(quán)力要素與公共管理資源要素在側(cè)重點(diǎn)上可以分為以下三個(gè)方面的情況。
一是對(duì)于政府公共管理主體來說，應(yīng)當(dāng)特別注重于公共管理權(quán)力這一特殊要素，許多重大問題都是通過權(quán)力來配置公共資源或者通過權(quán)力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場(chǎng)的行為的。
二是對(duì)于完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品的公共管理主體來說，當(dāng)他們擁有了生產(chǎn)這種有形公共產(chǎn)品的權(quán)力以后，他們?cè)诠补芾硪胤矫嫠ǖ乃芯褪谦@取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發(fā)展的最根本性的要素，也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對(duì)于介于政府與完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品中間的公共產(chǎn)品主體來說，擁有公共管理權(quán)力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這樣的公共管理組織無論在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過程中還是在組織生存發(fā)展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動(dòng)。
公共管理素質(zhì)
公共管理的素質(zhì)也是公共管理重要要素之一。在一個(gè)公共管理組織內(nèi)部，一方面構(gòu)成公共管理主體的每一個(gè)人的綜合素質(zhì)是非常重要的，它是這個(gè)公共管理組織綜合素質(zhì)好壞的基石；另一方面，即使公共組織內(nèi)部的所有的成員綜合素質(zhì)非常好，但不一定要這個(gè)公共管理組織的綜合素質(zhì)就非常好。這是因?yàn)?，作為單?xiàng)的公共管理主體的每個(gè)人的要素，必須通過科學(xué)的、合理的配置，才能使整個(gè)組織的綜合素質(zhì)達(dá)到最好。
公共管理環(huán)境
除了上述內(nèi)容之外，公共管理要素還包括公共管理環(huán)境。創(chuàng)造良好的公共管理環(huán)境對(duì)于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境，內(nèi)部環(huán)境是可控性公共管理環(huán)境，外部環(huán)境是不可控環(huán)境。與其他企業(yè)組織一樣，現(xiàn)代公共管理組織重視公共管理環(huán)境是公共管理的重要要素內(nèi)容。
我國(guó)公共要素的政府壟斷現(xiàn)象與特征
我國(guó)公共管理要素的配置特征
建國(guó)以來，我國(guó)公共管理要素的配置基本特征是，政府擁有所有的公共管理要素。表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有權(quán)力，即一切由政府說了算；政府壟斷了所有的公共管理資源，一切物質(zhì)資料的占有權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)都是政府的，政府對(duì)社會(huì)的一切公共產(chǎn)品的提供都是大包大攬的供給式；政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權(quán)，包括社會(huì)的一切勞動(dòng)及其勞動(dòng)人員都是政府所有、政府支配的；由此而產(chǎn)生的公共管理的環(huán)境也是政府全面考慮的。因此，與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一樣，公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計(jì)劃的，有是政府統(tǒng)一所有、統(tǒng)一支配的。
我國(guó)公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應(yīng)變能力差。公共產(chǎn)品的要素越是集中在政府手中，由于提供公共產(chǎn)品的渠道過于單一，公共產(chǎn)品的提供數(shù)量就越少，供不應(yīng)求的現(xiàn)象就越嚴(yán)重，一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次，淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實(shí)際上是控制了公共管理的有形產(chǎn)品，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中是比較實(shí)惠的。所以說，沖淡了政府集中精力為社會(huì)提供無形產(chǎn)品（如國(guó)防、外交等）的根本職能。政府應(yīng)該管的事管不好，不該管的事管得過多，形成了政府的低效率，從而造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。
再次，提供了政府腐敗溫床。當(dāng)公共管理走向社會(huì)化時(shí)，政府可以充分利用所掌握的要素創(chuàng)造控制收益權(quán)力，社會(huì)其他公共部門為了獲得相應(yīng)的公共管理要素，利用經(jīng)濟(jì)的手段與政府作交易，一些政府部門和少數(shù)政府工作人員借助于手中的權(quán)利收受賄賂。因此，客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外，難以與國(guó)際接軌。在加入WTO之后，我國(guó)公共管理的轉(zhuǎn)型問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻，在許多方面不能與世界各國(guó)接軌，造成了公共管理的被動(dòng)局面。
公共管理要素的市場(chǎng)化途徑
具體的說，公共資源的市場(chǎng)化途徑具體包括：
公務(wù)員的市場(chǎng)化
公共管理資源首先是人力資源，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我國(guó)公共管理人力資源的市場(chǎng)化主要是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。因?yàn)?，政府以外的其他公共管理主體實(shí)際上就是從市場(chǎng)化開始的。因此，研究公共管理人力資源的市場(chǎng)化實(shí)際上就是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。
公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化是現(xiàn)代公共管理的必然趨勢(shì)。一方面通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化壓縮已經(jīng)膨脹了的政府機(jī)構(gòu)，減少政府工作人員；另一方面，可以通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成一個(gè)能者上、庸者下，能進(jìn)能出的公務(wù)員管理制度。只有通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化，才能真正提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)，政府才能在多元化的公共管理體制下強(qiáng)化自己的功能。
公務(wù)員市場(chǎng)化的另一含義是，可以使不同的公共管理主體有機(jī)會(huì)站在平等、公平的基礎(chǔ)上爭(zhēng)奪人力資源。在公共管理市場(chǎng)化發(fā)展時(shí)，政府對(duì)公務(wù)員的壟斷對(duì)于其他公共組織來說，似乎不大公正。因此，當(dāng)公務(wù)員市場(chǎng)化以后，政府的公務(wù)員隊(duì)伍有可能在不同的公共管理組織之間流動(dòng)，每個(gè)公務(wù)員可以根據(jù)自己的價(jià)值趨向選擇自己喜歡的職業(yè)，從而推動(dòng)其他方面的公共管理的發(fā)展。對(duì)于其他公共管理組織在人力資源的競(jìng)爭(zhēng)上也是一個(gè)公平化的途徑。
公共管理資金的市場(chǎng)化
公共管理資金的市場(chǎng)化問題不僅是制度建設(shè)問題，而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)的問題。公共管理資金市場(chǎng)化，對(duì)社會(huì)來說可以起到下列方面的作用：
第一，強(qiáng)制性地壓縮政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員。公共管理資金市場(chǎng)化，對(duì)于無所事事的政府公共管理機(jī)構(gòu)來說，實(shí)際上是一種“釜斧底抽薪”，斷了養(yǎng)活他們的財(cái)源，他們就會(huì)主動(dòng)走向市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)來養(yǎng)活自己。同時(shí)，也可以通過市場(chǎng)檢驗(yàn)公共產(chǎn)品的有用性，對(duì)于市場(chǎng)來說需要的公共產(chǎn)品即使政府不提供資金，也可以通過合理的交換取得生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品的組織所需要的成本和合理的利潤(rùn)。
第二，建立、培育籌資者隊(duì)伍。推行公共管理資金的市場(chǎng)化，使得包括政府在內(nèi)的公共組織失去了“天然”的資金來源，而一旦社會(huì)有公共管理與公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)的要求時(shí)，就會(huì)因社會(huì)的需要而出現(xiàn)一批專業(yè)化的籌資者隊(duì)伍，從另一角度上培育了要素市場(chǎng)，對(duì)整個(gè)公共管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)促進(jìn)。
第三，推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。公共管理資金市場(chǎng)化，就會(huì)使政府的強(qiáng)制性公共管理徹底廢除，民眾在公共管理方面的自主性增強(qiáng)。只有把公共管理的資金推向市場(chǎng)，才能有公民自主、自愿的公共管理，也才能使不同的公共管理主體與其他社會(huì)公眾有進(jìn)一步的民主。
第四，進(jìn)一步豐富公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。當(dāng)把公共管理所需要的資金推向市場(chǎng)后，對(duì)于不同的公共管理主體來說，必須考慮資金使用成本問題了，在降低或控制資金使用成本的前提下，才能有相應(yīng)的微利收入來進(jìn)一步發(fā)展公共組織。
其他資源的市場(chǎng)化
公共管理資源的市場(chǎng)化是一個(gè)體系，除了上述主要方面外，還有公共管理物質(zhì)資源的市場(chǎng)化，公共管理的科學(xué)技術(shù)資源的市場(chǎng)化，以及公共管理要素資源的市場(chǎng)化，公共管理信息資源的市場(chǎng)化，等等。
總之，人們應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共管理的基本特征來設(shè)計(jì)公共管理要素市場(chǎng)化。正確、合理、高效的公共管理要素市場(chǎng)化體系，是建立現(xiàn)代公共管理制度的基石，從一定意義上講，制度建設(shè)是發(fā)展公共管理事業(yè)的根本問題。只有通過公共管理要素的市場(chǎng)化，才能降低公共管理活動(dòng)中的交易成本。
參考文獻(xiàn)：
1.張夢(mèng)中.美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要價(jià)值取向.麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001(11)
關(guān)鍵詞：公共管理要素市場(chǎng)化
一、關(guān)于公共管理要素說
公共管理的要素，它與公共管理的資源是有一定區(qū)別的。從一般意義上講，“要素是構(gòu)成事物的必要因素”，它既非物質(zhì)的亦非心靈的，是社會(huì)中唯一的存在，是一種“中立”的東西。
所謂公共管理要素，就是構(gòu)成公共管理的必要因素，離開公共管理要素，公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權(quán)力、公共管理資源、公共管理素質(zhì)和公共管理環(huán)境。
二、公共管理權(quán)力
公共管理權(quán)力，是指公共管理主體在某一個(gè)領(lǐng)域或某一方面所擁有的行使組織、計(jì)劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)控等職能的權(quán)力或權(quán)限。公共管理權(quán)限的行使標(biāo)志著某一公共管理主體有了公共管理權(quán)力的要素，這種權(quán)力需要社會(huì)的授予或承認(rèn)，不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權(quán)力主要是通過社會(huì)授予的管理權(quán)力，因?yàn)?，它是很重要的公共管理主體爭(zhēng)奪的稀缺資源。在傳統(tǒng)的體制下，公共管理權(quán)力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的，其他公共組織一般都不具有公共管理權(quán)力。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，隨著公共管理主體的多元化，作為公共管理第一要素的公共管理權(quán)力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權(quán)力是公共管理的第一要素，對(duì)公共管理組織來說是非常重要的，它是公共管理活動(dòng)中的無形資產(chǎn)，這種公共管理權(quán)力有時(shí)候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的（例如，上面我們講到的不求回報(bào)的治理公共廁所和不求回報(bào)的打掃公共衛(wèi)生）。但是，擁有控制授予權(quán)的公共管理要素和需要得到回報(bào)的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講，擁有一定的控制授予權(quán)的公共管理權(quán)力屬于政府，例如國(guó)家機(jī)器、國(guó)際間的公共事務(wù)、國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃、對(duì)國(guó)家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權(quán)力等；而擁有一定的管理回報(bào)的公共管理權(quán)力，是由包括政府在內(nèi)的相對(duì)特殊的公共管理組織所擁有，例如公共水域的治理權(quán)力、提供社會(huì)勞動(dòng)保障的權(quán)力等。
三、公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素，它是公共管理主體進(jìn)行公共管理活動(dòng)的最基礎(chǔ)的條件和最基本的要素。在公共管理活動(dòng)中公共管理權(quán)力要素與公共管理資源要素在側(cè)重點(diǎn)上可以分為以下三個(gè)方面的情況。
一是對(duì)于政府公共管理主體來說，應(yīng)當(dāng)特別注重于公共管理權(quán)力這一特殊要素，許多重大問題都是通過權(quán)力來配置公共資源或者通過權(quán)力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場(chǎng)的行為的。
二是對(duì)于完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品的公共管理主體來說，當(dāng)他們擁有了生產(chǎn)這種有形公共產(chǎn)品的權(quán)力以后，他們?cè)诠补芾硪胤矫嫠ǖ乃芯褪谦@取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發(fā)展的最根本性的要素，也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對(duì)于介于政府與完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品中間的公共產(chǎn)品主體來說，擁有公共管理權(quán)力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這樣的公共管理組織無論在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過程中還是在組織生存發(fā)展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動(dòng)。
四、公共管理素質(zhì)
公共管理的素質(zhì)也是公共管理重要要素之一。在一個(gè)公共管理組織內(nèi)部，一方面構(gòu)成公共管理主體的每一個(gè)人的綜合素質(zhì)是非常重要的，它是這個(gè)公共管理組織綜合素質(zhì)好壞的基石；另一方面，即使公共組織內(nèi)部的所有的成員綜合素質(zhì)非常好，但不一定要這個(gè)公共管理組織的綜合素質(zhì)就非常好。這是因?yàn)?，作為單?xiàng)的公共管理主體的每個(gè)人的要素，必須通過科學(xué)的、合理的配置，才能使整個(gè)組織的綜合素質(zhì)達(dá)到最好。
五、公共管理環(huán)境
除了上述內(nèi)容之外，公共管理要素還包括公共管理環(huán)境。創(chuàng)造良好的公共管理環(huán)境對(duì)于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境，內(nèi)部環(huán)境是可控性公共管理環(huán)境，外部環(huán)境是不可控環(huán)境。與其他企業(yè)組織一樣，現(xiàn)代公共管理組織重視公共管理環(huán)境是公共管理的重要要素內(nèi)容。
六、我國(guó)公共要素的政府壟斷現(xiàn)象與特征
建國(guó)以來，我國(guó)公共管理要素的配置基本特征是，政府擁有所有的公共管理要素。表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有權(quán)力，即一切由政府說了算；政府壟斷了所有的公共管理資源，一切物質(zhì)資料的占有權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)都是政府的，政府對(duì)社會(huì)的一切公共產(chǎn)品的提供都是大包大攬的供給式；政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權(quán)，包括社會(huì)的一切勞動(dòng)及其勞動(dòng)人員都是政府所有、政府支配的；由此而產(chǎn)生的公共管理的環(huán)境也是政府全面考慮的。因此，與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一樣，公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計(jì)劃的，有是政府統(tǒng)一所有、統(tǒng)一支配的。
七、我國(guó)公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應(yīng)變能力差。公共產(chǎn)品的要素越是集中在政府手中，由于提供公共產(chǎn)品的渠道過于單一，公共產(chǎn)品的提供數(shù)量就越少，供不應(yīng)求的現(xiàn)象就越嚴(yán)重，一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次，淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實(shí)際上是控制了公共管理的有形產(chǎn)品，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中是比較實(shí)惠的。所以說，沖淡了政府集中精力為社會(huì)提供無形產(chǎn)品（如國(guó)防、外交等）的根本職能。政府應(yīng)該管的事管不好，不該管的事管得過多，形成了政府的低效率，從而造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。
再次，提供了政府腐敗溫床。當(dāng)公共管理走向社會(huì)化時(shí)，政府可以充分利用所掌握的要素創(chuàng)造控制收益權(quán)力，社會(huì)其他公共部門為了獲得相應(yīng)的公共管理要素，利用經(jīng)濟(jì)的手段與政府作交易，一些政府部門和少數(shù)政府工作人員借助于手中的權(quán)利收受賄賂。因此，客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外，難以與國(guó)際接軌。在加入WTO之后，我國(guó)公共管理的轉(zhuǎn)型問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻，在許多方面不能與世界各國(guó)接軌，造成了公共管理的被動(dòng)局面。
七、公務(wù)員的市場(chǎng)化
公共管理資源首先是人力資源，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我國(guó)公共管理人力資源的市場(chǎng)化主要是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。因?yàn)椋酝獾钠渌补芾碇黧w實(shí)際上就是從市場(chǎng)化開始的。因此，研究公共管理人力資源的市場(chǎng)化實(shí)際上就是公務(wù)員隊(duì)伍的市場(chǎng)化。
公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化是現(xiàn)代公共管理的必然趨勢(shì)。一方面通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化壓縮已經(jīng)膨脹了的政府機(jī)構(gòu)，減少政府工作人員；另一方面，可以通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成一個(gè)能者上、庸者下，能進(jìn)能出的公務(wù)員管理制度。只有通過公務(wù)員隊(duì)伍市場(chǎng)化，才能真正提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)，政府才能在多元化的公共管理體制下強(qiáng)化自己的功能。
公務(wù)員市場(chǎng)化的另一含義是，可以使不同的公共管理主體有機(jī)會(huì)站在平等、公平的基礎(chǔ)上爭(zhēng)奪人力資源。在公共管理市場(chǎng)化發(fā)展時(shí)，政府對(duì)公務(wù)員的壟斷對(duì)于其他公共組織來說，似乎不大公正。因此，當(dāng)公務(wù)員市場(chǎng)化以后，政府的公務(wù)員隊(duì)伍有可能在不同的公共管理組織之間流動(dòng)，每個(gè)公務(wù)員可以根據(jù)自己的價(jià)值趨向選擇自己喜歡的職業(yè)，從而推動(dòng)其他方面的公共管理的發(fā)展。對(duì)于其他公共管理組織在人力資源的競(jìng)爭(zhēng)上也是一個(gè)公平化的途徑。
八、公共管理資金的市場(chǎng)化
公共管理資金的市場(chǎng)化問題不僅是制度建設(shè)問題，而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)的問題。公共管理資金市場(chǎng)化，對(duì)社會(huì)來說可以起到下列方面的作用：
第一，強(qiáng)制性地壓縮政府機(jī)構(gòu)和政府工作人員。公共管理資金市場(chǎng)化，對(duì)于無所事事的政府公共管理機(jī)構(gòu)來說，實(shí)際上是一種“釜斧底抽薪”，斷了養(yǎng)活他們的財(cái)源，他們就會(huì)主動(dòng)走向市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)來養(yǎng)活自己。同時(shí)，也可以通過市場(chǎng)檢驗(yàn)公共產(chǎn)品的有用性，對(duì)于市場(chǎng)來說需要的公共產(chǎn)品即使政府不提供資金，也可以通過合理的交換取得生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品的組織所需要的成本和合理的利潤(rùn)。
第二，建立、培育籌資者隊(duì)伍。推行公共管理資金的市場(chǎng)化，使得包括政府在內(nèi)的公共組織失去了“天然”的資金來源，而一旦社會(huì)有公共管理與公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)的要求時(shí)，就會(huì)因社會(huì)的需要而出現(xiàn)一批專業(yè)化的籌資者隊(duì)伍，從另一角度上培育了要素市場(chǎng)，對(duì)整個(gè)公共管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)促進(jìn)。
第三，推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。公共管理資金市場(chǎng)化，就會(huì)使政府的強(qiáng)制性公共管理徹底廢除，民眾在公共管理方面的自主性增強(qiáng)。只有把公共管理的資金推向市場(chǎng)，才能有公民自主、自愿的公共管理，也才能使不同的公共管理主體與其他社會(huì)公眾有進(jìn)一步的民主。
第四，進(jìn)一步豐富公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給。當(dāng)把公共管理所需要的資金推向市場(chǎng)后，對(duì)于不同的公共管理主體來說，必須考慮資金使用成本問題了，在降低或控制資金使用成本的前提下，才能有相應(yīng)的微利收入來進(jìn)一步發(fā)展公共組織。
九、其他資源的市場(chǎng)化
公共管理資源的市場(chǎng)化是一個(gè)體系，除了上述主要方面外，還有公共管理物質(zhì)資源的市場(chǎng)化，公共管理的科學(xué)技術(shù)資源的市場(chǎng)化，以及公共管理要素資源的市場(chǎng)化，公共管理信息資源的市場(chǎng)化，等等。
總之，人們應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共管理的基本特征來設(shè)計(jì)公共管理要素市場(chǎng)化。正確、合理、高效的公共管理要素市場(chǎng)化體系，是建立現(xiàn)代公共管理制度的基石，從一定意義上講，制度建設(shè)是發(fā)展公共管理事業(yè)的根本問題。只有通過公共管理要素的市場(chǎng)化，才能降低公共管理活動(dòng)中的交易成本。
參考文獻(xiàn)：
1.張夢(mèng)中.美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要價(jià)值取向.麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001(11)
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國(guó)區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國(guó)區(qū)域行政進(jìn)行研究的開創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理的一些問題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國(guó)區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國(guó)外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無疑問，有幾個(gè)問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。
基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過對(duì)政府的協(xié)調(diào)來達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國(guó)外自從20世紀(jì)70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)有學(xué)者在綜合國(guó)內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別
人類社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中，有關(guān)這些社會(huì)部門的分類，人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營(yíng)的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國(guó)青少年基金會(huì)的中介組織等等。
政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)：第一，政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國(guó)的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人、財(cái)、物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來購(gòu)買公共物品，這種物品只能由政府來購(gòu)買或提供。第五，政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。
競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點(diǎn)：第一，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個(gè)人，而可能是多個(gè)人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)也將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出。在有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，雖然國(guó)有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的，這樣的物品可以由私人自己購(gòu)買，而不必由政府來提供；其價(jià)格完全可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則，這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤(rùn)的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品，并在這個(gè)過程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值，但就其基本動(dòng)機(jī)而言，為社會(huì)提品只是手段，其目的是追求自身利潤(rùn)的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國(guó)富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對(duì)他們有利”[1]（第14頁）。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”，這也是競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本特性。
以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。
