時間：2023-03-20 16:14:23
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇行政倫理論文，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變?！?/p>
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。
如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。轉(zhuǎn)羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎?，F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！鄙鐣蓡T之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能?！币虼耍x的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現(xiàn)代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎已經(jīng)為長期的習慣所肯定?！眑l。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
行政管理的開題報告 題目：企業(yè)經(jīng)營者的激勵問題研究
一、選題的目的、意義和研究現(xiàn)狀
(一)選題的目的與意義
激勵對一個人的心理和行為會產(chǎn)生強大的作用，經(jīng)過激勵的行為與未經(jīng)激勵的行為有著明顯的差別。不同形式的激勵，在不同的場合、時機，對行為過程會產(chǎn)生程度不同的影響。采取科學有效的激勵手段，激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造性，提高對企業(yè)的忠誠度，才能使企業(yè)在競爭中始終處于有利地位。但在實踐中，很多國內(nèi)企業(yè)對激勵機制的認識既不到位又不全面，沒有真正認識到激勵機制是企業(yè)發(fā)展必不可少的動力源。因此，激勵要在實踐中有效發(fā)揮作用，就必須選擇科學的激勵機制。本文在結構安排上由表及里、由淺入深。對激勵的定義和特性進行了簡單的闡述，通過借鑒他人的研究成果，結合本人的學習和分析將國內(nèi)外現(xiàn)有的激勵理論進行歸納和分類，按照研究曾面的不同將激勵理論分為內(nèi)容型和過程型激勵理論，并在此基礎上對現(xiàn)有的激勵理論進行綜述。最后部分是文章的最終落腳點，是解決問題的部分，主要論述了現(xiàn)代企業(yè)激勵機制的建立問題。論文著眼于大局先列舉了建立現(xiàn)代企業(yè)激勵機制必須遵從的有效原則，再從靜態(tài)和動態(tài)的角度將企業(yè)員工進行合理的分類，針對不同的員工和員工不同的階段設計了不同的激勵機制，并設計了現(xiàn)代企業(yè)激勵機制具體實施的操作流程圖。
(二)研究現(xiàn)狀
隨著我國市場經(jīng)濟改革的不斷深入，企業(yè)從傳統(tǒng)的簡單的勞資問題轉(zhuǎn)而發(fā)展到關注復雜的人力資源管理問題，而激勵在人力資源管理方面的作用日益加深。我國的學者運用西方的理論結合企業(yè)實際情況，做了一些研究，主要有以下幾類：
1、對激勵對象的研究
俞文釗設計了《員工需要自我評價調(diào)查表》對我國員工的需要層次進行了廣泛的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)不同單位、職務因素、文化因素、年齡因素等在需要等級上存在不同，他在公平理論基礎上聯(lián)系中國實際提出了公平差別閥理論,馬勝祥博士也進行了一些相關的實證研究。韓大勇、顧建平、林彬等都對知識型員工的激勵進行了研究，韓大勇提出了小滿意創(chuàng)造大收益的觀點。而顧建平則認為對于知識型員工的激勵主要是實施薪酬激勵。林彬則認為激勵知識型員工最好的方法是為員工制定好職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。張望軍對知識型員工和非知識型員工的激勵因素進行對比，探討了對知識型員工的激勵模式。蘇偉倫通過對企業(yè)的實踐研究總結出了8類激勵員工的方法。分別是物質(zhì)激勵、精神激勵、目標激勵、行為激勵、關懷激勵、民主激勵、競爭激勵和反向激勵。王志兵提出通過創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和實行完善的溝通體系以激發(fā)員工的積極性。
2、著重于對企業(yè)經(jīng)營者的激勵問題的研究
張冬梅對企業(yè)經(jīng)營者人力資本與激勵問題進行了系統(tǒng)深入的理論研究和實證分析，她結合理論分析和實證分析主要回答了三個問題：經(jīng)營者人力資本為什么是高價值的?為什么要對經(jīng)營者進行高激勵?怎樣對經(jīng)營者進行高激勵?她的論點是：在為經(jīng)營者人力資本高價值,所以需要對經(jīng)營者進行高激勵對經(jīng)營者的高激勵才能體現(xiàn)經(jīng)營者人力資本高價值.
總體來說，我國對于員工的激勵存在著一定的缺陷：顧建平、武志鴻等人都提出了在激勵中存在的薪酬設計不合理的問題。顧建平還指出企業(yè)薪酬激勵不合理的主要原因是：薪酬標準不高、薪酬戰(zhàn)略意識弱、結構不合理等。楊和茂則指出企業(yè)激勵的的力度和范圍設置不合理，同時也指出了股權激勵單一性的缺點。王志斌說，企業(yè)管理者和員工缺乏溝通，導致了激勵時無法真正滿足員工的需求。
二、研究方案及預期結果
(一)論文主要研究內(nèi)容
本課題的研究內(nèi)容主要有以下幾個方面：首先，對激勵理論回顧。其次，我國企業(yè)激勵現(xiàn)狀與問題，現(xiàn)代企業(yè)激勵機制以及現(xiàn)代企業(yè)激勵機制的建立等問題進行了討論。最后，得出了在知識經(jīng)濟條件下，企業(yè)要想在激烈的競爭中求得生存和發(fā)展必須有效實施人力資源管理的結論。
(二)研究方法
1、文獻研究方法。文獻研究的是最為基本的，也是必須要使用的一種普遍的研究方法。在本篇論文中，需要從前人的研究中拓展視野，也需要發(fā)現(xiàn)已有研究之不足、尋找進一步研究的切入點以及可能的創(chuàng)新點。在本篇論文中，將大量閱讀國內(nèi)外文獻，試圖分析并提取出非常有價值的觀點并予以探討，同時在此基礎上，也將提出自己的觀點和看法。
2、系統(tǒng)分析方法。系統(tǒng)分析方法是指把要解決的問題作為一個系統(tǒng)，對系統(tǒng)要素進行綜合分析，找出解決問題的可行方案的咨詢方法。
(三)論文框架
1、激勵理論回顧
1.1、激勵的內(nèi)涵
1.2、主要的激勵理論
2、我國企業(yè)激勵現(xiàn)狀與問題
2.1、我國企業(yè)激勵現(xiàn)狀
2.2、我國企業(yè)激勵中存在的問題
3、現(xiàn)代企業(yè)激勵機制的建立
3.1、現(xiàn)代企業(yè)激勵因素分析
3.2、現(xiàn)代企業(yè)激勵模式
3.3、現(xiàn)代企業(yè)激勵機制建立的原則
3.4、現(xiàn)代企業(yè)激勵機制設計
3.5、現(xiàn)代企業(yè)激勵機制的實施
3.5.1、激勵模式的選擇
3.5.2、激勵因素(資源)配置
3.5.3、激勵方案整合
3.5.4、激勵方案實施和監(jiān)控
3.5.5、激勵效果評估
3.5.6、激勵信息反饋和調(diào)整
三、研究進度
20xx年xx-xx月選題、確定題目
20xx年xx月搜集資料，撰寫、修改開題報告
xx月上旬提交開題報告，
xx月中下旬整理資料，完成論文初稿與修改論文
xx月上旬畢業(yè)論文定稿，指導教師、評閱教師審閱
月中下旬畢業(yè)論文答辯，提交論文與開題報告
四、主要參考文獻
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行政管理的開題報告篇二 論文題目 官僚制在當前行政改革中的價值學院法政學院專業(yè)行政管理(年級)03學生姓名
路 人 甲
學 號 200012003040
指導教師 教 授乙 ;
教務處制表
二00 七 年 三 月二十六
一、選題依據(jù)
選題依據(jù)：經(jīng)濟全球化和信息技術革命的改變不僅改變了經(jīng)濟運行環(huán)境，而且引起了社會、文化和政治領域的深刻變革。這種機遇和挑戰(zhàn)相互交織的進程，對政府的管理、決策以及服務能力都提出了新的要求。為了適應這種新的變化，世界各國紛紛開始大刀闊斧地進行行政改革，西方國家興起了以新公共管理運動為代表的政府創(chuàng)新活動，他們對傳統(tǒng)的公共行政模式韋伯的官僚制進行了猛烈抨擊，一段時間以來，摒棄官僚制突破官僚制和政府再造等成了廣泛關注的話題。那么，官僚究竟是走到了[文章來日中國報告網(wǎng)]盡頭，還是依然具有生命力?對于和發(fā)展中國家有著不同歷史背景和改革路徑的發(fā)展中國家，中國應該怎樣正確合理的對待官僚制?這個問題對于正處于社會轉(zhuǎn)型和改革關鍵時期的中國行政改革而言，無疑是具有指導和現(xiàn)實意義的。
理論意義：在公共行政學領域中，對官僚制的研究占有著極其重要的地位。以至于可以這樣說，公共行政學是無法回避對官僚制發(fā)表意見的。研究者們要么接受官僚制的理論體系并為其建構、改造和發(fā)展提供進一步的建言;要么對官僚制理論體系提出批評，并試圖尋找替代性的方案。尤其是以被稱為組織理論之父的馬克斯韋伯為代表的一大批學者對官僚制所展開的學理研究使之成為社會科學研究中的一道亮麗的風景。韋伯是無可厚非的管理學和社會學的大師級人物，他的思想博大精深，邏輯嚴密且內(nèi)涵豐富，十分具有理論研究價值。
現(xiàn)實意義：研究官僚制在當前行政改革中的價值亦有其必要的現(xiàn)實意義。官僚制在社會實踐層面的應用與理論研究交相呼應，使我們的社會生活處處都與官僚制形態(tài)及其人員聯(lián)系起來，密不可分?，F(xiàn)代官僚制是近代西方工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物,體現(xiàn)了資本主義的理性精神,在現(xiàn)代社會具有普適性價值。而現(xiàn)實的中國正在經(jīng)歷著向工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型，中國在行政模式的選擇上應如何對待官僚制，是沿襲?是摒棄?是完善?還是超越?成為近年來學術界爭論的熱點問題。懷著檢視歷史和理論以服務當前問題的想法，本文將選取對韋伯官僚制的分析作為論文選題，從管理學和行政學的視角入手，希望從韋伯思想中提取一些認識，在實踐分析上作一點嘗試。
二、文獻綜述
研究現(xiàn)狀：
韋伯雖是20世紀初的人物，但越是影響深遠的理論，越易受到廣泛的批評和錘煉。從20世紀60年代以來，特別是隨著新公共管理運動在西方的興起，重塑政府、政府再造、企業(yè)化政府成為行政改革的主要方向,而長期以來指導政府構建的權威理論{baogaocn.com}官僚制理論受到了極大的沖擊，對韋伯的批判幾乎不絕于耳。在這方面，國內(nèi)學者對于中國行政改革中應該如何對待官僚制的問題，主要有以下爭論：有的學者認為應順應西方新公共管理改革的要求，摒棄官僚制，超越官僚制才是政府未來的治理模式，尤其在電子政府時代即將到來的時刻，官僚制的理念與現(xiàn)實已格格不入;另一派學者則認為，官僚制在中國不是過多，而是不足，在這樣的現(xiàn)實下，談超越官僚制只是烏托邦式的理想，應著力于官僚制的完善，官僚制在中國這樣的發(fā)展中國家，還具有頑強的生命力。
參考文獻：
論文摘要：經(jīng)過現(xiàn)代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性證成，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧說更需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負，以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一“二分法”作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致人微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題需回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善’。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變?！卑凑帐┨貏谒沟脑\斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機?！罢h分肥制”便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則，與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
然而，正義要成為現(xiàn)代行政新原則的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！盵8社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”[9]因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動性和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性”，追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。
因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價?！币虼?，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略了行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。
誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷人非此即彼的困境，毫無效率可言。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構、證成行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！边@一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的。”因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
因此，現(xiàn)代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎已經(jīng)為長期的習慣所肯定。,I[1013~4這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
關鍵詞行政主體缺陷對策
一、問題的提出
在我國行政法學領域，行政主體是指享有行政職權，以自己的名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織。它必須符合三個構成要件：1、行政主體必須享有行政職權；2、必須能以自己的名義行使行政職權；3、能夠獨立承擔責任的組織。行政主體通常是由兩類組織構成的，一是行政機關；二是法律、法規(guī)授權的組織。在外延上，行政主體＝行政機關＋法律、法規(guī)授權的組織。另外，有的學者提出，除以上兩類外，其他公權力組織也可能是行政主體。行政主體理論對我國行政訴訟領域的影響較大。是否是行政主體決定著法院對案件的受理與否。從我國行政訴訟法的規(guī)定可以看出，法院只受理針對行政機關和法律、法規(guī)授權組織提起的訴訟，而對其他被訴組織則以不是行政主體而拒之門外。我們可以從村民委員會（以下簡稱村委會）這一基層自治組織行為的可訴性分析中可知法律規(guī)定和理論研究的不足。
我國憲法規(guī)定，村委會不是行政機關，而是享有憲法和法律規(guī)定的許多權力基層自治組織。當村民針對侵害其合法權益的村委會行為向法院提起行政訴訟時，將會出現(xiàn)以下三種情況：
1、村委會此時的行為是法律法規(guī)授權而作出的，那么法院依《行政訴訟法》，應受理案件。
2、村委會此時的行為不是法律法規(guī)授權的行為，而是為了執(zhí)行政府機關（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）的文件而作出的，是否可以認為村委會是受委托組織，如是，村民可委托機關；如不是，則不屬于法院的行政訴訟受案范圍，法院將不予受理。
3、村委會的是學理上的公權力組織，此時的行為可能被認為有行政主體資格，但通常是不被認可的。
分析以上三種情況，在第一種情況時，最有可能被法院受理，村民的權益也最有可能得到救濟。田永案就是典型，法院認可了法律法規(guī)授權的組織也即此案中的高校具有行政主體資格。但認可了高校時法律法規(guī)授權的組織不代表相同情況下的村委會也會得到認可。我國是成文法國家，法官判案嚴格依照法律規(guī)定進行，在行政訴訟法不完善，權益保障意思不強的今天，村委會的被訴行政主體資格完全可能不被承認。反過來我們也應該思考，如果受理，依據(jù)是什么？村委會有作為法律法規(guī)授權組織的資格嗎？法律法規(guī)對哪些事項可以授權呢?在第二種情況下，在目前村委會和基層政府的復雜關系中，如何來認定村委會行為是自治行為還是受委托行為是十分困難的。最后如是第三種情況，其他公權力組織如何認定的標準是什么？要成為行政主體的其他公權力組織的認定標準又是怎樣的呢？這一系列的問題都是我在行政法學研究種必須很好解決的，而這些問題都可以從我國行政主體理論找到答案。
二、我國行政主體理論的缺陷
1、我國行政主體概念最初定位的欠科學性
在起源上，我國行政主體概念是一個典型的舶來品。這一概念的引入始于20世紀80年代末，在此之前，我國行政法學理上主要是以“行政機關”或“行政組織”用來指稱有關行政管理的主體，并由此引申出行政行為、行政法律責任等相關的基本概念，這在當時的行政管理實踐和行政法學發(fā)展階段都是合理的。但隨著行政管理實踐的廣泛展開及行政法學研究的深入，該“行政機關”或“行政組織”的概念愈現(xiàn)弊端。為了修正這些弊端，行政主體概念也就悄然進入了我國行政法學研究領域。正如楊海坤先生和章志遠先生在《中國行政法的基本理論研究》一書中所闡述的，行政主體概念在我國大陸的引入是基于三個方面的客觀情況：一是行政機關概念在承載和傳遞“行政權力行使者”的使命上的不足；二是行政訴訟被告資格確認的需要；三是法國、日本行政法主體理論的外在影響。上述背景既決定了行政主體概念在我國行政法學理上的特殊功能，同時也為限制行政主體理論自身進一步發(fā)展埋下了伏筆。[1]行政主體概念的過于功利、過于匆忙的引入必將概念理解上的不完全和欠周密，事實也證明在我國生根發(fā)芽的行政主體概念與域外的“源概念”有著巨大的不同。
2、我國行政主體概念本身的缺陷
在我國行政主體是學理上的概念，不是一個法律上的概念。它的引入是有著功利性和工具性目的的，且引入后對其進行了改造，已不是域外行政主體的“源概念”，成為了中國特色的本土化了的概念。許多學者認為，行政主體是指享有國家行政職權，以自己的名義行使職權并能獨立承擔責任的組織。我認為該概念僅將享有國家行政職權的作為要件之一本身就帶有局限性。因為行政包括公行政和私行政，公行政又包括國家行政和其他非國家的公共組織的行政。所以國家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國家行政職權的國家機關外，還應包含享有公共職能的非國家公共組織。該概念應表述為：行政主體是指享有行政職權，以自己的名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織。
、公共行政改革使行政主體理論面臨困境
我國自以來，發(fā)生了全面而深刻的變革。以經(jīng)濟領域為主導的改革，使得中國社會結構也面臨重大的調(diào)整與變遷，各種市場的、社會的要素活躍起來、并促使政府壟斷式的公共職能發(fā)生分化，許多職能向非國家公權力組織轉(zhuǎn)移，政府走向服務行政的道路。這就使得許多社會公權力組織在一定領域行使公共職能發(fā)揮執(zhí)行和管理的作用。當然，有些社會公權力組織可以納入法律法規(guī)授權組織的行列，但大多數(shù)的社會公權力組織是沒有授權的，而且法律法規(guī)授權組織概念本身具有模糊性，哪些組織又資格獲得授權，針對哪些事項可以授權等問題是我們需要明確的。因而根據(jù)我國行政主體理論不能周延所有的行政主體，這就有必要擴展并明確行政主體的外延。有的學者認為，行政主體包括行政機關、法律法規(guī)授權的組織和其他公權力組織。試用“其他公權力組織”的概念來周延所有的行政主體，我認為這是不科學的。其他公權力組織這一概念明顯帶有兜底性質(zhì)，在司法實踐中沒有多大的意義，因為沒有具體的標準和主體來界定怎樣的公權力組織是行政主體，完全是為了窮盡學理上的分類，也為以后新的行政主體提供納入位置。其實法律法規(guī)授權的組織也是公權力組織，只是有授權的限定，而這一授權使之可以認定為行政主體，才單獨列出作為行政主體一個類別的。那么，如何將具有行政職權性質(zhì)的從事公共事務的組織納入行政主體的外延范疇是目前行政主體理論面臨的困境。
4、行政主體與行政訴訟被告資格邏輯關系的不合理性
“行政訴訟在嚴格的意義上是以行政主體而不是以行政機關為被告的訴訟。面對龐大的行政組織系統(tǒng)以及復雜的行政活動，行政訴訟被告確認的規(guī)是：誰主體，誰被告。[2]也就是說，按照現(xiàn)行行政主體理論，人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先需要確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織，就不能成為行政訴訟的被告。不便于行政相對人行政訴權的行使。尤其是在人權司法保護觀念已成當今世界潮流的情況下，現(xiàn)行行政主體理論的滯后性更加明顯。類似于村民狀告村委會案件，往往都因為村委會不是“法律、法規(guī)授權的組織”、不具有行政主體資格進而不能成為行政訴訟的被告而被拒之于法院的司法審查之外，從而導致大量社會公共組織的管理活動難以受到司法力量的有效制約，相關社會成員的合法權益也因之而缺乏切實保障。我們上文中談到行政訴訟被告資格確認的需要是當初我國學者引人行政主體理論的實際用途之一，而今天行政訴訟實踐中有關被告資格確認的各種問題又反過來對行政主體理論提出了強有力的挑戰(zhàn)。
三、對完善我國行政主體理論的建議
1、行政主體概念的內(nèi)涵外延的重新界定
我國行政主體概念從產(chǎn)生之初就不成熟，本身定位不合理，內(nèi)涵和外延也顯狹窄。筆者認為，我國行政主體理論本來就是域外的概念，應該充分考慮該概念在域外產(chǎn)生發(fā)展的土壤以及全面而準確的學術含義。而不能徒有其表的借助該概念的外衣而功利性工具性的應用于我國行政管理實踐及行政法學研究領域。在現(xiàn)今的理論困境面前，我們應該出重新界定我國的行政主體概念的內(nèi)涵和外延，在借鑒法、德、日等國家界定行政主體概念的基礎上，架構符合我國本土特色并與中國行政管理實踐及行政法學發(fā)展相協(xié)調(diào)的行政主體理論。隨著我國公共行政改革深入和社會行政的增加，我國應以“公共管理職能和行政權”為標準界定行政主體。一切行使公共管理職能、享有行政權力的公共組織均應屬于行政主體的范疇。行政法學應加大對從事社會行政的行政主體類型的研究，以反映行政主體多元化的趨勢。行政主體應定義為：行政主體是指享有行政職權，以自己的名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織。這里所說的行政職權不僅包括傳統(tǒng)的行政職權,還包括公共管理性質(zhì)的行政職權。所以其他公權力組織只要從事公共管理職能的，作出影響相對人權利義務行為的就應該是具有行政主體資格的，就應該是可訴的，法院此時可以依行政主體界定標準對其進行可訴性判斷。所以在政主體的類型應該包括行政機關、法律法規(guī)授權的組織以及那些沒有法律法規(guī)特別授權但是從事公共管理職能的組織。
2、行政訴訟被告資格認定標準的重塑
我國行政訴訟法對受案范圍由概括式、列舉式和排除式的三種規(guī)定，即使是這樣一種安排，行政受案也有許多的真空地帶，因為我國是以是否是行政主體來確定被訴組織是否有行政訴訟被告資格的。這就導致許多本應屬于行政訴訟受案范圍的組織行為得不到審查，相對人的合法權益得不到救濟。其實，傳統(tǒng)行政主體理論所標示的“行政實體法上的獨立權利義務主體與行政訴訟法上的獨立訴訟主體合一”的命題是不準確的。作為行政訴訟主體之一的被告與行政實體法上的行政主體分別屬于不同的領域和階段，其所遵循的邏輯并不相同：其一，被告的確定更多地考慮的是如何有利于當事人訴權的行使，只要是行為者實際地行使了行政權力，就應當成為被告。雖然被告的確定也會考慮到訴訟后果的承擔，但它并不意味著參與訴訟的主體就必須實際承擔最終的實體責任。其二，行政主體所體現(xiàn)的則是實體權力的行使與實體責任承擔的一致性，強調(diào)的是某一組織具有行政法上的獨立人格。[3]因此，行政主體的確立與認定行政訴訟的被告之間并無多少必然的聯(lián)系，在很多情況下，訴訟主體可以獨立于行政主體。不管是行政主體還是非行政主體充當行政訴訟的被告，最終的實體責任都是由相同的行政主體承擔的。在確定行政主體和行政訴訟被告資格邏輯關系相分離的同時，我國行政訴訟涉案范圍應該以行政行為侵犯公民合法權益或者違反法律規(guī)定為接受司法審查的實質(zhì)要件；摒棄現(xiàn)今行政訴訟法只承認行政機關和法律法規(guī)授權組織為被訴主體的規(guī)定，在修改行政訴訟法的同時應把行使公共事務職能的社會組織納入行政訴訟領域。這樣，對于我國行政訴訟實踐的順利開展和行政法學研究繼續(xù)向前發(fā)展，特別是對行政相對人的權利保障，中國依法治國理念的貫徹都具有深遠的意義。
注釋：
經(jīng)濟學思想在西方行政法治理論的演進歷程中起了不容忽視的重要作用，經(jīng)濟自由主義只能產(chǎn)生警察行政法觀，國家干預主義可以產(chǎn)生福利行政法觀。而當代行政法是實質(zhì)的服務行政法，服務與合作是其人文精神，增進社會福利，謀求公共利益最大化，全面提高人民的物質(zhì)文明和精神文明是其價值追求。
「關鍵詞行政法治理論行政權力政府干預市場機制
西方國家的文化是多元的，西方行政法治理論的思想基礎也是多元的。時代的發(fā)展、行政法的演變需要我們以更廣博的視角來審視西方行政法治理論的發(fā)展歷程。我們在關注其哲學基礎、法理學基礎的同時，亦不能忽視經(jīng)濟學思想在其發(fā)展過程中所起的重要作用。
事實上，政府與市場關系問題是行政法學和宏觀經(jīng)濟學所共同關注的一個基本問題。20世紀30年代以來的經(jīng)驗表明，盡管“市場失靈”和對公平的關注提供了政府干預的經(jīng)濟學基礎，并由此誕生了凱恩斯的政府干預主義和福利經(jīng)濟學，但市場的不完全和信息的不對稱等同樣導致“政府失靈”，而試圖以政府替代市場的做法將要付出更大的代價。市場失靈置換了市場萬能的觀念，政府失效拒斥了國家的神話?？梢?，沒有一個有效的法治政府，社會的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。特別是亞洲金融危機的爆發(fā)更是促使我們再次思考這樣一些問題：政府的作用是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何更好地去做這些事情。因此，如何在尊重市場邏輯的前提下建設一個有效的法治政府已成為全世界重新關注的焦點。本文擬從宏觀經(jīng)濟學的角度闡釋西方行政法治理論的發(fā)展歷程，洞察其歷史脈絡及深層次的發(fā)展規(guī)律，并窺探其發(fā)展趨勢。這對于政府角色的重塑，政府功能的重新定位以及新世紀我國行政法的發(fā)展和完善都具有極為重要的借鑒意義。
一、經(jīng)濟自由主義與警察行政法觀
17～19世紀是資產(chǎn)階級奪取并鞏固政權，發(fā)展資本主義的時期。在這一時期，資產(chǎn)階級尚未擺脫封建統(tǒng)治陰影的籠罩，深感喪失自由和財產(chǎn)的恐懼。因而，他們要求取消一切不利于資本主義發(fā)展的限制措施和政策，論證并且實現(xiàn)經(jīng)濟自由，促進資本主義經(jīng)濟的迅速發(fā)展。人們深信“最好的政府，最少的管理”。這使得在自由競爭資本主義時期，各國無不圍繞“行政權力”構建本國的行政法律制度。在素有“行政法母國”之稱的法國，19世紀70年代以前，行政法治理論基本上是以拉菲利埃（E.Laferriere）提出的“公共權力說”為主流。按照“公共權力說”，行政行為被區(qū)分“權力行為”和“管理行為”，前者是行政機關在立法機關的授權下執(zhí)行國家意志的一種行為，受行政法約束，并接受行政審判權的監(jiān)督；而后者則是行政機關作為社會生活的參與者和組織者而為的一種行為，屬于私法范疇，接受司法審判權的監(jiān)督。通過這種區(qū)分，行政法的主要任務被確定為劃分公共權力與私人失誤之間的界限，并對超過這一界限的“越權行為”予以制裁。這樣，行政權的作用便被局限于國防、外交、警察和稅收等以“權力行政”為特征的狹小范圍?！肮矙嗔φf”確立后，影響到整個大陸法系國家的行政法理論。我們可以把這一時期的行政法治理論稱為“警察行政法觀”。
這種行政法治理論不僅是當時生產(chǎn)關系狀況的反映，而且也與當時的主流經(jīng)濟學———新古典學派的經(jīng)濟自由主義思想相一致。以亞當。斯密（AdamSmith）為代表的新古典學派將整個經(jīng)濟系統(tǒng)分為商品市場、勞動力市場、資本市場以及國際貿(mào)易、政府預算、居民收支等緊密相聯(lián)的組成部分?！翱床灰姷氖帧辈⒉皇呛唵蔚卣{(diào)節(jié)其中某一個市場，使其實現(xiàn)供求平衡，而是通過價格信號同時對整個系統(tǒng)發(fā)生作用。任何一個外來沖擊，如某種商品的價格或數(shù)量的變化，某項政府政策的變化，都會通過各種渠道傳遞到系統(tǒng)的每一部分。如果商品市場、勞動力市場和資本市場同時達到均衡的話，這就是“一般均衡”（GeneralEquilibrium）。如果外來的沖擊破壞了初始的均衡狀態(tài)，那么，“看不見的手”將通過價格調(diào)整，使其轉(zhuǎn)向另一個均衡。
新古典學派強調(diào)市場機制的作用。他們認為，政府的干預很可能會阻礙市場機制發(fā)揮作用，給經(jīng)濟系統(tǒng)帶來扭曲，從而造成社會福利的損失。有了市場機制這只“看不見的手”，就不需要政府干預了。但是，新古典學派并不完全排斥政府在經(jīng)濟活動中的作用。他們主張建立一個嚴正的司法行政機構，把政府的活動限制在一定范圍之內(nèi)，即政府應當保證發(fā)展生產(chǎn)、公平貿(mào)易和積累財富的外部環(huán)境，并且向社會提供那些私人所不能提供的公共產(chǎn)品（publicgoods）。①于是，政府甘居幕后，扮演“警察”的角色，擔當起社會“守夜人”，行政職能集中于“秩序行政”，即保障國家的安定、社會安寧，維護私有財產(chǎn)權和契約自由。
二、國家干預主義與福利行政法觀
19世紀末20世紀初，不斷發(fā)展壯大的資本主義創(chuàng)造出了比以往任何社會都要豐富的物質(zhì)財富，資本主義生產(chǎn)方式已由自由競爭發(fā)展為壟斷。資本主義制度嚴重地束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，周期性經(jīng)濟危機開始頻繁爆發(fā)。與此同時，人與人之間的交往日益頻繁，社會關系更趨復雜，社會形勢的變化更趨迅速，但個人的生存能力卻受到社會的嚴重制約，就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通以及環(huán)境等都已成了嚴重的社會問題。為了解釋經(jīng)濟危機以及一系列社會問題產(chǎn)生的原因，經(jīng)濟學家們開始更多地關注對整個國民經(jīng)濟活動的研究。在這一時期，新古典學派的經(jīng)濟自由主義思想開始受到挑戰(zhàn)。在法國經(jīng)濟學家瓦爾拉（L.Walras）的均衡理論和均衡分析方法的影響下，瑞典經(jīng)濟學家繆爾達爾（K.G.Myrdal）和林達爾（E.R.Lindahl）提出了動態(tài)均衡理論，以德國經(jīng)濟學家施穆勒（G.V.Schmoller）為代表的新歷史學派和以美國經(jīng)濟學家凡勃倫（T.B.Veblen）為代表的制度學派也相繼產(chǎn)生。在宏觀經(jīng)濟政策方面，上述理論與經(jīng)濟自由主義截然不同，它們主張政府應對經(jīng)濟進行干預，強調(diào)政府在調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟中的作用。在政治方面，它們宣揚階段利益調(diào)和，迎和了資產(chǎn)階級加強統(tǒng)治的需要，因而對當時西方各國政策的制定和實施都產(chǎn)生了一定的影響。②于是，在西方國家，行政權的作用范圍開始拓展。政府在實施有限的間接調(diào)控的同時，也開始少量地直接投資，從事教育、衛(wèi)生、交通以及公共事業(yè)等方面的活動。在這些活動中，典型的“權力”特征已經(jīng)很微弱。但這些活動又是以公共利益為目的，不同于私人行為，因而不受民法規(guī)則支配而適用行政法規(guī)則。在這種形勢下，法國行政法上傳統(tǒng)的“公共權力說”開始動搖，以狄驥（L.Duguit）為代表的波爾多學派提出了“公務說”?！肮珓照f”認為，“行政法是公共服務的法”，行政行為也是“以公共服務為目的的個別?！雹郯凑者@一標準，行政主體直接以滿足公共利益為目的的活動都是公務行為；行政主體與相對人之間的關系是一種服務與合作的信任關系；政府的服務是一種通過執(zhí)行法律為公眾提供的服務即公務，因而服務與合作關系就是一種公務關系；公務構成了行政法的基礎，行政法將隨著公務的需要而變化。“公務說”產(chǎn)生后，對大陸法系國家以及一些其他國家的行政法都產(chǎn)生了影響。從此，發(fā)生了西方行政法治理論發(fā)展史上的偉大變革。
到了20世紀20年代末30年代初，爆發(fā)于1929～1933年的世界性經(jīng)濟危機，給整個資本主義體系帶來了致命的沖擊。這次經(jīng)濟危機的時間之長、程度之深都大大超過了人們的預期。按照傳統(tǒng)的新古典宏觀經(jīng)濟理論，無論經(jīng)濟繁榮或衰退，政府都不應當積極干預經(jīng)濟活動，“看不見的手”會自動把經(jīng)濟導向穩(wěn)定狀態(tài)。可是，這只“看不見的手”并沒有把資本主義國家從經(jīng)濟危機中拯救出來。面對嚴峻的挑戰(zhàn)，政府顯得軟弱無力。資產(chǎn)階級理論家們認識到，對這種社會形勢，除了政府之外，沒有任何一個組織或個人能夠應付，政府的角色有必要重新塑造。
時代呼喚出來一個全新的經(jīng)濟理論———政府干預主義。凱恩斯（J.Keynes）在1931年出版的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中，系統(tǒng)地提出了政府干預經(jīng)濟的政策主張。凱恩斯認為，完全的市場機制是“看不見的手”充分發(fā)揮作用的基礎。但是，在現(xiàn)實生活中關于完全市場機制的假設往往并不存在。信息不對稱、交易成本、經(jīng)濟行為的外部效應以及交通運輸約束等情況的存在，使得市場機制失靈（marketfailure）。凱恩斯認為，周期性經(jīng)濟危機產(chǎn)生的根本原因在于有效需求不足。他用“消費傾向”、“資本邊際效率”和“流動偏好”三大心理規(guī)律來解釋這一命題，并指出在自由放任的經(jīng)濟中必然會產(chǎn)生有效需求的不足。按照凱恩斯提出的“有效需求原理”，在小于充分就業(yè)的情況下，只要存在著一定量的總需求，就會產(chǎn)生相應數(shù)量的總供給。既然“看不見的手”不能有效地對市場進行調(diào)節(jié)，那么就應當讓政府擔當起調(diào)節(jié)供求關系的責任。據(jù)此，凱恩斯認為應當放棄主張自由放任、無為而治的新古典經(jīng)濟學，在市場失靈的情況下，國家應當積極地干預經(jīng)濟，擴大政府職能，刺激投資和消費。同時，他認為政府直接投資不僅可以彌補私人投資的不足，以維持國民收入的應有水平，而且政府每增加一筆凈投資，還可以通過乘數(shù)效應帶動私人投資和消費，使國民收入量比最初的凈投資額有成倍的增長。因此，凱恩斯“希望國家多負起直接投資之責”。④總之，政府的責任就在于運用各種政策以糾正市場失靈，保證資源優(yōu)化配置，撫平經(jīng)濟周期波動的創(chuàng)傷，促進經(jīng)濟發(fā)展。只有政府為社會發(fā)展提供全方位的服務，才能使公共利益最大化。
后來，這一理論發(fā)展為凱恩斯主義，成為西方主要資本主義國家的“官方經(jīng)濟學”。于是，行政權力開始大舉滲透到社會生活的各個方面。特別是第二次世界大戰(zhàn)結束后，隨著資本主義由一般壟斷階段過渡到國家壟斷階段以及各國經(jīng)濟的恢復和高速發(fā)展，行政權也日益膨脹，行政立法大規(guī)模出現(xiàn)。在社會生活中，行政權的作用已是無所不在，無時不在，以促進公共福利為目的行政服務功能得到了極大的發(fā)揮。面對新形勢，“福利國家論”應運而生。盡管隨著“福利國家”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，“公務說”已不能全面界定行政法的外延，出現(xiàn)了行政法理論基礎多元論的局面，但行政法理論中服務與合作的基本精神并未改變，即提供“從搖籃到墳墓”的服務，給相對人以“生存照顧”是行政主體的職責；享受服務、得到“福利”是相對人的權利。在這一時期，行政主體與相對人關系的主體范圍不斷拓展。同時，因分享公共利益而形成的關系以及因行政事實行為引起的關系也都被納入行政主體與相對人關系的范圍。西方行政法治理論甚至開始將行政主體與相對人關系的觸角伸向了傳統(tǒng)的民法領域?？傊@一時期行政法理論的中心思想是：只有不斷地縮小市場機制作用的領域，擴大行政權力作用的范圍，才能為相對人提供更為廣泛的服務，公共福利才能實現(xiàn)最大化。因而，我們可以稱之為“福利行政法觀”。
三、政府干預主義的困惑、修正及西方行政法治理論的重構
第二次世界大戰(zhàn)以后，凱恩斯的政府干預主義風光了幾十年。一直到70年代初，普遍奉行政府干預主義的西方各個工業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)濟穩(wěn)定增長，并沒有遭遇到較嚴重的經(jīng)濟危機。但是，70年代以后，西方各國的經(jīng)濟卻遇到了麻煩———“滯脹”現(xiàn)象，即高失業(yè)與高通貨膨脹并存。盡管各國政府按照凱恩斯的主張采取了各種藥方，但是經(jīng)濟衰退仍越來越嚴重。對此，凱恩斯的政府干預主義既不能在理論上給以解釋，又不能提出有效對策。特別是70年代“雪上加霜”的兩次石油危機以及“布雷頓森林體系”的崩潰更是動搖了政府干預主義的基礎。于是，主張經(jīng)濟自由、減少政府干預的新經(jīng)濟自由主義學者對凱恩斯的政府干預主義展開了尖銳的批評。西方各國也相繼放棄政府干預主義，而選擇經(jīng)濟自由主義為制定政策的指導原則。到80年代末期，過度的放任自由導致西方國家的經(jīng)濟又一次出現(xiàn)衰退，國家干預主義重新得勢。
看起來，似乎新古典學派主張的經(jīng)濟自由主義與凱恩斯學派主張的政府干預主義在經(jīng)濟學舞臺上是“你方唱罷我登場”。但是，無論是新古典學派還是凱恩斯學派，都在不斷地汲取對方的長處，修正自己的觀點。例如，美國經(jīng)濟學家薩繆爾森（P.Samnelson）把自己的學說稱為“新古典綜合學派”或“后凱恩斯主義經(jīng)濟學”，1985年以后又改稱為“現(xiàn)代主流經(jīng)濟學新綜合”。又如，克林頓政府強調(diào)政府干預，不過克林頓政府的政策并不是片面地強調(diào)增加需求，而是采取既強調(diào)需求方面，又強調(diào)供給方面的兩手政策。克林頓也認為，自己的經(jīng)濟政策既不是新經(jīng)濟自由主義，也不是政府干預主義，而是一條結合兩者長處的新道路。⑤總之，兩大學派的融合反映了西方宏觀經(jīng)濟學正在加深對客觀規(guī)律的認識，探尋政府權力作用的最佳范圍，整個資本主義也“幾乎在不知不覺中，演變成保持公私兩個方面主動性和控制權的混合經(jīng)濟?！雹廾鎸暧^經(jīng)濟理論各派林立，爭論不休，國家政策頻繁變動的新情況，20世紀70年代末以來的西方行政法治理論也表現(xiàn)出了應有的適應性和靈活性，具體表現(xiàn)在以下三個方面。
第一，行政權作用范圍的有限縮小。學者們認為，在現(xiàn)代社會，政府并不是唯一的“公共體”：“公共產(chǎn)品”除了可由行政主體提供外，還可以由其他公共體———社會自治組織提供。這是因為，非政府的社會公共體行使公共權力，可以避免或減少行政國家異化的許多弊端，如腐敗、低效率、濫用權力等。而且由于它更貼近公眾，公眾可更直接地參與其運作和更直接對之進行監(jiān)督。除此之外，學者們也認為，過分強調(diào)為公眾提供全方位的“生存照顧”會使人的生存能力和創(chuàng)造能力退化；行政權的過度延伸不僅不會使公共利益進一步擴大，而且還會對其產(chǎn)生抵銷作用；應該重新重視市場機制激勵作用，“只有在個人無力獲得幸福時，才由國家提供服務?！雹咭虼?，20世紀80年代以來，西方國家紛紛對行政權重新估價，放松政府管制而加大市場調(diào)節(jié)的力度。政府也將一些政府壟斷項目轉(zhuǎn)到市場競爭領域，或者引入市場機制到公共領域適用。于是，國家行政、社會公共行政的結合和對私人力量的利用便構成了維護、分配和發(fā)展公共利益的多元力量結構。⑧第二，行政強制的弱化。西方學者認為，行政行為既然是一種服務，在相對人能自覺合作的情況下，也就是在公共利益能夠?qū)崿F(xiàn)的情況下，也可以不運用強制性的行政行為，而運用一些非正式、非強制的行政行為來服務。并且，傳統(tǒng)上以“公權”和“強制”為特征的行政行為的性質(zhì)及形式，都需要重新界定和概括。這種觀念上的變化在行政法上便反映為：一些新的行政行為形式或者原來在行政法領域中不甚重要的行政行為形式，如行政合同、行政指導、行政規(guī)劃、行政給付和行政私法等，已經(jīng)或者將在行政中發(fā)揮新的或者更重要的作用。行政合同和行政規(guī)劃在法國，行政指導在日本以及行政給付在瑞典等都已形成了獨具特色的行政法制度。這些行政行為形式中既包含了行政主體的意思表示，又體現(xiàn)了相對人的意志，既有行政權力的因素，又有市場自由的精神。它們所具有的應急性、簡便性、溫和性和實效性等特點，也正是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。
第三，行政程序法治理念的增強。學者們普遍認為，新時期行政法治不僅應重視服務的結果或已發(fā)生法律效力的行政行為，而且還應強調(diào)行政程序，即服務與合作的過程。通過行政程序，擴大行政民主，調(diào)動相對人對服務的合作或參與，增進行政主體與相對人之間的相互溝通和信任，使行政主體的意思表示融合相對人的意志，使行政行為具有公正性、效率性、準確性和可接受性，以避免行政權在其作用領域中的濫用，行政主體與相對人之間因?qū)苟率构怖嬖馐軗p失。而行政強制的弱化，行政程序法治觀念的增強，必然會促使行政效率的提高，公共利益的實現(xiàn)。為此，開始于20世紀60年代的行政程序法典化浪潮一直到20世紀80年代以后仍然方興未艾。
考察公共關系教學對中學行政管理專業(yè)的意義,首先應該從兩者的研究內(nèi)容入手,尋找它們的共同區(qū)間,找到了這個區(qū)間,意義就顯而易見了。詳細內(nèi)容請看下文試論行政管理。
行政管理學的研究內(nèi)容比較廣泛,是由其研究對象所決定的。隨著這門學科的發(fā)展,其研究內(nèi)容也不斷豐富和發(fā)展。概括地說,包括政府自身的結構、功能及其對社會公共事務的管理活動的規(guī)律,具體地說,包括行政職能、行政環(huán)境、行政組織、行政首長與領導群體、國家公務員、行政決策與執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政法制、行政機關管理、行政管理的方法與技術、行政效率與改革等等。
行政管理學關注的面極其廣泛,但它不可能真正做到面面俱到。而公共關系學是研究組織與公眾之間傳播和溝通的行為、規(guī)律和方法的一門科學。它旨在通過塑造良好的組織形象,利用有效的傳播和溝通手段,達成公眾對組織的了解、認可與合作。公共關系學既有較強的理論性又有較強的應用性,這就決定了學習這門學科必須注意理論與實踐的結合。因此,公共關系學所關心的內(nèi)容恰恰是行政管理學所需要的,在行政管理學看來,公共關系學是一種極其有用的工具,行政管理學只需要提出需要的內(nèi)容,公共關系學則根據(jù)需要去完成。所以,在管理類專業(yè)設置這門課程就顯得十分重要,沒有了公共關系學,行政管理就如同斷了一臂。歸納起來,公共關系學使攻讀管理類專業(yè)的學生認識到公共關系在現(xiàn)代管理中的性質(zhì)、意義和作用,學習和理解公共關系管理的概念和基本原理,了解和掌握組織與公眾溝通的過程、手段和方法,最終的目的是努力培養(yǎng)現(xiàn)代公共關系意識,完善自身的公共關系素質(zhì),提高實際公共關系能力,將所學的理論知識和操作技能運用到工作實踐和社會實踐中去。
公共關系學是行政管理專業(yè)中必不可少的核心課程之一,其理論部分是對行政管理理論的重要補充和完善,其實務部分是行政管理學生所必備的技能。
不難看出思想政治工作是行政管理工作的一種必要的且有效的手段，而對于思想政治工作來說，行政管理是保證思想政治管理者順利開展工作的工具，兩者相互扶持，辯證統(tǒng)一。在企業(yè)的日常管理生活中，企業(yè)管理者想要被管理者自覺的遵守公司的規(guī)章制度，依據(jù)一定的行為準責從事所擔當?shù)穆殑?，這在理論上無疑是最佳的結果，然而在實際的操作中卻面臨著種種的困難。人的性格特點及思想覺悟都各有不同，能力各有高低，相做到和諧統(tǒng)一甚為困難，要想從本質(zhì)上讓人們自覺的、抱著認可的態(tài)度去工作，就要求我們的管理者從思想上激勵，在行為上啟迪引導，從而使得員工能動的接受企業(yè)規(guī)章制度的約束，被管理者如管理者期望的那樣按照規(guī)章制度辦事，提高工作效率，使得行政管理工作向良性方向發(fā)展。
2行政管理與思想政治工作之間存在區(qū)別
2.1方式方法不同。行政管理是運用公司的權威，采取行政令、指示、規(guī)定和下達指令性任務等按照行政系統(tǒng)、行政層次發(fā)揮作用的，具有強制性，更多的是限制、規(guī)范員工的行為。思想政治工作是用教育說服的方法，轉(zhuǎn)化人的思想認識．達到員工自覺自愿接受教育、接受管理的效果，它是著重從人的內(nèi)在精神因素來調(diào)節(jié)人的行為。所以，公司把思想政治教育與行政管理密切配合，起到了促使外在規(guī)范內(nèi)化的作用。把員工的思想品德的提高外化為自覺遵守各項規(guī)章制度的行動，進而表現(xiàn)出了高尚的道德行為。
2.2工作途徑不同。首先，行下管理工作是依照企業(yè)或行業(yè)制定的規(guī)章制度辦事，它不會依照被管理的思想意識而更改或變化，也就是說被管理者無論是否從思想上真正的接受這此規(guī)范制度，但在實際操作中都要遵照執(zhí)行，如果背道而馳，就可能會受到批評或者是處罰。然而，思想政治工作，是以人為本，主抓思想政治教育工作，在思想上、道德上使人們有所改變，依照著好的方向去發(fā)展，從而使這項管理工作湛透到日常的經(jīng)營、生產(chǎn)和管理等環(huán)節(jié)中去。
2.3發(fā)揮出的作用不同。
（1）思想政治工作在公司行政管理工作中起著導向的作用。公司行政管理工作是希望通過統(tǒng)一的管理，讓整個公司能夠更好更快的運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)更大的發(fā)展。
（2）雖然，我們說行政管理工作帶有一定的強制性，但在日常的生產(chǎn)生活中不可能完全都采取強制的方法，在這此行政規(guī)章制度實施過程中，必須融入思想政治工作，依靠思想政治工作的協(xié)調(diào)作，穩(wěn)定員工的情況與人際關系，調(diào)節(jié)企業(yè)與員工之間的矛盾，構造出更為和諧的勞資關系。
（3）思想政治工作在公司行政管理工作中起著保障的作用。公司的正常運行離不開行政管理制度的保障，而如果僅僅是靠制度去保證一個企業(yè)的發(fā)展那也是很不可靠的，必須在行政管理工作中加強思想政治工作。
（4）思想政治工作起著激勵和鼓舞士氣的作用。公司員工在被動的接受著企業(yè)行政管理制度的同時，思想上可能是消極的，甚至是抵制的，此時思想政治工作者就要發(fā)揮思想政治工作的優(yōu)勢，使員工真正的接受這些制度，遵守這些行為規(guī)范及道德規(guī)范，使員工與企業(yè)建立起一種親密的關系，增強相互間的凝聚力。
3行政管理和思想政治工作之間的融合途徑
3.1將思想政治工作與行政管理工作的目標統(tǒng)一起來要想實現(xiàn)行政管理和思想政治工作的融合，首先要將兩者的目標統(tǒng)一起來。企業(yè)實行行政管理的最終目的則是為了促進企業(yè)的發(fā)展和壯大，思想政治工作也是如此。在企業(yè)今后的運行中，我們要將這兩者的目標有機的統(tǒng)一起來，使其全部為實現(xiàn)企業(yè)效益最大化為最終目標。
3.2企業(yè)的行政管理工作應以思想政治工作為指明燈。以思想政治工作為指明燈的企業(yè)行政管理工作，應該以教育活動為基礎，對員工的思想和行為進行影響，通過積極學習企業(yè)文化知識等活動，將思想政治工作融入到企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營還有管理等各個環(huán)節(jié)中去，并在企業(yè)內(nèi)部建立起一個精神激勵機制，提高員工的思想覺悟和道德修養(yǎng)，進而支配他們自覺地遵守企業(yè)的行政管理制度，維護企業(yè)內(nèi)部的安定和團結。
3.3以行政管理為基礎，對企業(yè)思想政治工作機制進行完善。從本質(zhì)上來說，思想政治工作就是做人的工作。一方面，企業(yè)應通過多種形式的思想政治工作，加強企業(yè)管理者和被管理者之間的關系，促進兩者之間的相互理解。另一方面，企業(yè)應通過建立有效的激勵機制，可以充分調(diào)動職工的工作積極性，增強員工的參與感。
4實現(xiàn)思想政治工作與行政管理工作的相結合應注意以下問題
首先，要實現(xiàn)思想政治工作與管理工作的結合，須處理好黨政關系問題。要處理好這一矛盾關系，就需要我們的黨政工作者堅持以人為本，對思想政治工作以及行政管理工作進行兩手都要抓，兩手都要硬，如果只從單一的一個方面出發(fā)，都會使企業(yè)管理這個天平失衡，給企業(yè)的發(fā)展帶來阻礙，因此這就要求我們的黨政領導具有全局觀念，做到思想與行動的高度統(tǒng)一。其次，要實現(xiàn)思想政治工作同管理工作的結合，不能脫離提高企業(yè)經(jīng)濟效益這個中心。這就如同一個中心兩個基本點一樣，大到國家，小到企業(yè)，都是以經(jīng)濟效益為根本出發(fā)點的，企業(yè)的行政管理工作以及思想政治工作都是圍繞著這個中心展開的，因此兩者必須做到目標的整齊化一，如果出現(xiàn)偏差，就會使得這兩項工作無果而終，沒有起到應有的、為生產(chǎn)經(jīng)營服務的作用。也是企業(yè)領導更是廣大職工所不愿看到的。最后，企業(yè)思想政治工作和行政管理工作歸根到底是做人的工作，因此，實現(xiàn)思想政治工作同管理工作的結合，必須牢固樹立以人為本的觀念。
5結語
行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個重要方面,兩者的目標一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個代表”重要思想為指導,以一切有利于城市社會經(jīng)濟的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標,通過互相協(xié)作、互相配合并切實發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。
研究城市管理領域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關系。行政管理是城市管理的基礎和核心,對城市的發(fā)展起主導和支配作用。在市場經(jīng)濟條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關社會經(jīng)濟發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標準;依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進行各類社會經(jīng)濟行為的行政許可審批、核準、備案;培育市場、規(guī)范市場,把好市場準入關并加強監(jiān)管;為各類經(jīng)濟主體提供服務。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費、正?；顒?這種管理活動是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。
行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關行業(yè)標準及行政管理部門的行政審批結果等為依據(jù),通過對社會各經(jīng)濟主體的社會實踐活動行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經(jīng)濟活動中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動巡查、受理舉報和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進行及時有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設定的標準,保證城市的正常運轉(zhuǎn)。
根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應服從、服務于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準確,在管理中應盡量明確詳細。
值得指出的是,我市目前實行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權。在我國城市管理領域擁有行政處罰權的部門有公安、工商、稅務、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實施行政處罰,對維護行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務院批準,相對集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個方面的部分行政處罰權,以解決行政機關因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強城市管理。相對集中行政處罰權并不是集中所有行政管理權,更不是集中法律法規(guī)對某些行政管理領域明確規(guī)定的特定處罰權。
加深對行政管理與行政執(zhí)法的理論認識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時的一些模糊認識。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實踐已有半年,在我們的實踐中無論是一些領導還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認識,突出的表現(xiàn)在以下方面。
一是以為行政處罰權集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權的初衷。市政府169號令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個方面的行政處罰權。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權,是不能代替行政管理的。二是認為集中行政處罰權僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個環(huán)節(jié)開始這其實是一個難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認識行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責和關系,能夠促進行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計劃的開展工作,促進城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機制
我市實施集中行政處罰權試點工作時間不長,從實際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認識問題外,當前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。
1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時、準確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進行行政處罰、要求相對人補辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時、準確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運輸建筑渣土,執(zhí)法部門實施了處罰后,未告知當事人到市政市容管理部門補辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時反饋給市政設施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補收費用來了結此事等。
此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應付,甚至不尊重。
2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側重于面上的突擊,存在空白點
根據(jù)市政府的有關規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃氣、供排水、公交等公用事業(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業(yè)性、技術性、安全性較強的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴、不公、隨意執(zhí)法。
4·技術手段落后造成執(zhí)法不力
對一些技術性較強的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術資料和設備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對新建、改建、擴建的工程項目是否按規(guī)定建設、配套節(jié)約用水設施,因涉及的技術標準、技術規(guī)范、設備工藝的掌握較難,執(zhí)法機構難以鑒定;再如各類地下管線結構與分布比較復雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機制
執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補辦審批手續(xù)的不補辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴重。對造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴密的監(jiān)督和嚴格的制約機制。
上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的?？陀^上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務知識、執(zhí)法經(jīng)驗尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進一步深化和完善。
開展集中行政處罰權試點后,我們在行政管理與行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應該說還遠遠不夠。為此,今后在進一步密切管理與執(zhí)法的工作上應做好以下方面的工作。
1·加強城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)
隨著形勢的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點難點問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個權威的綜合協(xié)調(diào)機構。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個工作機構應盡快開展工作,重點做好下列工作:研究部署全市性的城市建設和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點,強化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對涉及城市發(fā)展、建設和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點難點問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對涉及政府多個主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進行專題協(xié)調(diào),一般性問題進行會議協(xié)調(diào);對協(xié)調(diào)會議作出的決定和會議紀要的落實情況進行督查和通報;對管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進行監(jiān)督和檢查。
2·加強執(zhí)法隊伍建設,劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制
雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應盡可能詳盡的劃分職責范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責劃分界定總是無止境的,關鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認為應該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法
實施集中行政處罰權,除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進廉政建設,正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。
4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度
信息對稱和配合協(xié)作是加強城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡技術建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場管理或執(zhí)法時,如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當場處理后做好現(xiàn)場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會及時解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。
5·有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補機制
在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應有計劃地實行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補機制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設施結構及設施使用為重點,揚長補短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。特別是對疑難案件和技術性、隱蔽性專業(yè)性強的行業(yè)必須實行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設施產(chǎn)權單位四者之間的關系
市政市容設施產(chǎn)權單位要加強自己設施的保護,定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應實行“點對點”聯(lián)絡。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。
三、加強和改進市政市容行政管理,積極適應城市管理體制的變化
行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應根據(jù)我市“構筑大都市,建設新天堂”的要求,進一步做好市政市容的建設和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強法規(guī)宣傳和貫徹工作
針對城市管理發(fā)展的新趨勢,加強城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃氣管理條例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應新的要求,需要加以修改,并要不斷加強宣傳,使廣大市民能夠了解有關法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。
2·加大行業(yè)管理力度,強化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機構改革后新組建的市政市容管理局的工作職責,按行業(yè)設置行政管理處室,加強對市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時對局外行業(yè)管理機構實施改革,成立市政設施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個監(jiān)管中心,強化行業(yè)管理力度,強化審批后的長效管理。同時,要進一步修訂各項管理標準,使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實行定期復查和不定期抽查相結合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場并做好規(guī)范工作。
3·加強市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設施巡查管理力度
配備一定的專業(yè)巡查人員。針對一些認定技術要求高,需要借助一定的專業(yè)技術資料或設備,行政執(zhí)法部門難以認定的事項,行政管理部門應加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務培訓提高管理水平。同時加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應充分發(fā)揮市政公用設施產(chǎn)權單位作用,產(chǎn)權單位應實行定期巡查制度,及時將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構)筑物、盜用城市公共供水等及時向行政執(zhí)法部門舉報。管理部門和產(chǎn)權單位巡查工作應以隱蔽性、專業(yè)性和結構性為重點,以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報機制,加強監(jiān)督力度
要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結合的辦法。外部監(jiān)督上要增強管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報的不當審批須及時糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機構,完善監(jiān)督制度,嚴格遵照執(zhí)行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應嚴格按照有關規(guī)定追究責任。同時,公開舉報電話,建立健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡,聘請義務監(jiān)督員,對違法案件進行舉報,加大處罰力度,提高違法成本,使當事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。
5·繼續(xù)實行行政執(zhí)法責任制,加強考核
全面理清與本部門行政執(zhí)法活動有關的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件,弄清執(zhí)法依據(jù),明確職責、權限,按照法定職責和權限,提出本部門的年度工作目標,制定依法行政目標責任制,做到執(zhí)法工作程序化,執(zhí)法文書規(guī)范化,錯案和執(zhí)法過錯責任追究制度化,保障行政執(zhí)法活動合法、高效、規(guī)范。要加強對行政管理人員的資格培訓,素質(zhì)教育和必要的考試,使行政管理人員特別是各級領導干部,了解和掌握本部門,本崗位貫徹實施的法律、法規(guī)和規(guī)章,熟知自己的法定職責、權限和責任。要加強對法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況的檢查,要進一步完善行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度,建立健全行政機關內(nèi)部監(jiān)督機制,清除亂審批、亂管理現(xiàn)象,提高依法行政管理的正確率,減少和防止違法行政行為的發(fā)生。
只要行政管理部門和行政執(zhí)法部門始終以同志“三個代表”的思想為指導,認真貫徹“二為服務”的方針,在各項工作中相互支持、密切配合,及時溝通,就一定能把杭城建設得更美好,管理得更有序,使杭州真正成為人間的“天堂”。
