時(shí)間：2023-03-16 15:47:56
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本文所指環(huán)境污染糾紛是平等的民事主體之間關(guān)于環(huán)境污染的賠償責(zé)任和賠償金額而產(chǎn)生的糾紛。
（一）我國目前解決環(huán)境污染糾紛的方法
協(xié)商。這是由糾紛雙方針對已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染，自行協(xié)商，通過達(dá)成和解協(xié)議，解決糾紛。因?yàn)樵S多污染者不愿主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境污染的責(zé)任，實(shí)踐中糾紛雙方很難達(dá)成和解協(xié)議。
調(diào)解。根據(jù)調(diào)解人的不同，分為民間調(diào)解和行政調(diào)解。行政調(diào)解是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)主持，對環(huán)境污染糾紛雙方進(jìn)行調(diào)解，以促成糾紛雙方在自愿的原則下達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)。與之相對應(yīng)，是民間調(diào)解。我國目前主要由人民調(diào)解委員會(huì)作為民間調(diào)解人，也可由較權(quán)威的民間調(diào)解人居間調(diào)解，促成糾紛解決。當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后又反悔的，任何一方都可以請求環(huán)境行政部門處理，也可以向法院。
行政處理。環(huán)境污染糾紛的行政處理是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)對社會(huì)成員（民事主體）之間發(fā)生的由于環(huán)境污染產(chǎn)生的糾紛進(jìn)行處理的制度?！耙颦h(huán)境污染引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當(dāng)事人不服的可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門為被告提起行政訴訟”。因而，我國環(huán)境污染糾紛的行政處理，性質(zhì)上屬于行政調(diào)解，其處理決定不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。
仲裁。仲裁是指環(huán)境污染糾紛的雙方自愿達(dá)成協(xié)議，將糾紛提交仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，解決糾紛。我國現(xiàn)行環(huán)境立法，缺乏關(guān)于環(huán)境污染糾紛仲裁的特別規(guī)定。實(shí)踐中通過仲裁解決環(huán)境糾紛的情況較少。
民事訴訟。即環(huán)境污染受害者依法向司法機(jī)關(guān)，請求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、賠償損失。實(shí)踐中，環(huán)境污染糾紛的訴訟解決方法耗時(shí)長、取證難、費(fèi)用高；由于現(xiàn)行法律對于環(huán)境污染糾紛的資格、因果關(guān)系的確定、污染損害賠償?shù)葐栴}都欠缺明確具體的規(guī)定，從而阻礙了污染受害者尋求司法訴訟的救濟(jì)途徑。
（二）環(huán)境污染糾紛行政處理制度的優(yōu)勢
環(huán)境污染糾紛的復(fù)雜性、多樣性和損害性決定了解決環(huán)境污染糾紛的方法應(yīng)當(dāng)靈活、及時(shí)、專業(yè)。實(shí)踐中環(huán)境污染受害者選擇行政處理方式尋求救濟(jì)，與其他解決方法相比，行政處理環(huán)境污染糾紛的優(yōu)勢在于：
專業(yè)性。環(huán)境污染糾紛涉及很強(qiáng)的技術(shù)性，因而對于污染損害的證明要求較強(qiáng)的專業(yè)性。環(huán)境污染事故一旦發(fā)生，環(huán)保部門負(fù)有監(jiān)管和保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)，而且環(huán)保部門設(shè)有環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，這有助于及時(shí)、準(zhǔn)確地確定污染責(zé)任。
及時(shí)性。環(huán)境污染發(fā)生后，環(huán)保部門負(fù)有及時(shí)有效地調(diào)查處理污染事故的法定職責(zé)，這有利于糾紛雙方在最短時(shí)間內(nèi)澄清事實(shí)，明確責(zé)任；同時(shí)，鑒于環(huán)保部門對排污企業(yè)享有監(jiān)管的權(quán)力，因而，排污企業(yè)對于環(huán)保部門的處理意見愿意采納并及時(shí)執(zhí)行。這些因素都有助于環(huán)境污染糾紛的及時(shí)解決。
成本低。救濟(jì)費(fèi)用的高低直接決定當(dāng)事人對于救濟(jì)方式的選擇。由環(huán)保行政部門對環(huán)境污染糾紛進(jìn)行處理，是環(huán)保部門在執(zhí)行法定職責(zé)的過程所進(jìn)行的。因而，相對于訴訟和仲裁，行政處理方法成本低廉，且效率較高。而國家也在環(huán)境污染糾紛的行政處理過程中實(shí)現(xiàn)了訴訟資源的節(jié)約。
完善西部環(huán)境保護(hù)行政處理制度的法律問題思考
作為一種權(quán)利救濟(jì)制度，其內(nèi)部的具體救濟(jì)規(guī)范的安排應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，并且有相關(guān)的制度予以支持，才能實(shí)現(xiàn)對于缺損權(quán)利的有效救濟(jì)，進(jìn)而最大可能地實(shí)現(xiàn)法律的公平、正義、效率等價(jià)值。環(huán)境污染糾紛行政處理制度至少應(yīng)具有以下功能：及時(shí)、迅速地解決糾紛，救濟(jì)缺損權(quán)利；損害賠償制度的安排應(yīng)當(dāng)有利于提高污染削減的效果；能夠促進(jìn)和加強(qiáng)環(huán)境行政管理，即發(fā)揮環(huán)境污染糾紛行政處理制度與環(huán)境行政管理的協(xié)同效應(yīng)。
在環(huán)境污染糾紛行政處理領(lǐng)域，日、美等西方發(fā)達(dá)國家的理論和實(shí)踐都較成熟，我國應(yīng)當(dāng)呼應(yīng)當(dāng)前社會(huì)實(shí)踐對于行政處理制度的迫切需要，完善環(huán)境污染糾紛行政處理的相關(guān)立法。
（一）行政處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置
獨(dú)立且中立的環(huán)境污染糾紛處理機(jī)構(gòu)是公正、有效地解決糾紛的前提。因而，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)立在財(cái)政和人事上都能保持獨(dú)立性的糾紛行政處理機(jī)構(gòu)，以保證有效、及時(shí)地處理環(huán)境污染糾紛。具體到西部地區(qū)，立法中則應(yīng)當(dāng)關(guān)注到跨行政區(qū)域環(huán)境污染糾紛的行政處理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。
（二）完善行政處理程序
考察我國《環(huán)境保護(hù)法》和各環(huán)境污染單行法，對于環(huán)境污染糾紛的行政處理僅僅作了原則性的規(guī)定。不僅起不到解決紛爭的作用，而且會(huì)使環(huán)境行政部門由于缺乏具體的法律規(guī)定，而產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、權(quán)力濫用、等違法行政行為，從而起不到程序法應(yīng)有的法律作用。環(huán)境污染糾紛的行政處理制度應(yīng)當(dāng)對于行政處理程序作出科學(xué)合理的安排。
1.環(huán)境污染糾紛的投訴制度。日本《公害糾紛處理法》中最有成效、最受關(guān)注的制度就是公害糾紛的投訴制度。該法規(guī)定都道府縣及市區(qū)町村的公害課設(shè)置公害意見調(diào)解員。其職責(zé)，作為公害意見投訴和咨詢的窗口，根據(jù)市民的意見，提供給當(dāng)事人有關(guān)公害的知識(shí)和信息；調(diào)解員本人就公害的實(shí)情進(jìn)行調(diào)查，給當(dāng)事人和有關(guān)人員出主意，進(jìn)行中介調(diào)解和指導(dǎo)等工作。同時(shí)，把有關(guān)公害意見的信息迅速準(zhǔn)確地向有關(guān)部門報(bào)告，協(xié)調(diào)和促進(jìn)問題的解決。
污染糾紛行政處理制度應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)促進(jìn)公眾與環(huán)境行政部門之間的信息窗口：污染糾紛投訴機(jī)構(gòu)。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)人員的配備應(yīng)當(dāng)是具備相當(dāng)完善的環(huán)境法和環(huán)境科學(xué)的知識(shí)，并且行政能力較強(qiáng)，以切實(shí)保障環(huán)境污染受害者投訴有效。
2.污染糾紛的處理辦法。一個(gè)富有活力的救濟(jì)制度應(yīng)包含一種合理、節(jié)儉利用救濟(jì)資源的機(jī)制，以保證所利用的救濟(jì)方式與特定救濟(jì)需要相符合；同時(shí)一個(gè)富有活力的救濟(jì)制度中所包含的權(quán)利救濟(jì)方式也必須能滿足不同缺損權(quán)利的救濟(jì)需要，并且相關(guān)主體有權(quán)選擇自己認(rèn)為最“合算”的救濟(jì)方式（即各類救濟(jì)方式之間有替代性）。
我國現(xiàn)行法律關(guān)于環(huán)境行政部門的污染糾紛處理方法并沒有具體的規(guī)定；而且行政部門對于環(huán)境污染糾紛的處理實(shí)質(zhì)上屬于行政調(diào)解，不具有法律強(qiáng)制力，從而使救濟(jì)結(jié)果處于不確定狀態(tài)。在徽縣血鉛事件中，當(dāng)受害者尋求行政部門的救濟(jì)時(shí)，污染事件已呈嚴(yán)重化狀態(tài)，對于此類嚴(yán)重的、影響惡劣的企業(yè)違規(guī)排污行為，作為執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)、強(qiáng)制進(jìn)行調(diào)解，以充分發(fā)揮糾紛的行政處理方法的優(yōu)勢。
據(jù)此，完善西部地區(qū)污染糾紛的行政處理辦法，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定多種行政處理方法，以供不同的權(quán)利缺損者選擇；比如，斡旋、調(diào)解、裁定等；應(yīng)當(dāng)賦予行政調(diào)解以法律強(qiáng)制力，使救濟(jì)結(jié)果確定，給當(dāng)事人提供一個(gè)合理的預(yù)期；應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政處理部門對于特定情形（比如嚴(yán)重違法排污事件、社會(huì)影響廣泛的污染事件等）的強(qiáng)制調(diào)解職能。
（三）建立環(huán)境污染損害賠償制度
1.一種救濟(jì)制度如果得不到執(zhí)行，其有效性是令人質(zhì)疑的。權(quán)利人尋求救濟(jì)的最終目的就是使缺損的權(quán)利獲得補(bǔ)救。合理有效的環(huán)境污染損害賠償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)至少對以下重要內(nèi)容作出設(shè)計(jì)安排：
環(huán)境污染損害賠償?shù)臍w責(zé)原則。目前，各國的立法和理論界都確立了環(huán)境污染損害賠償?shù)臒o過錯(cuò)責(zé)任原則：不論環(huán)境污染者主觀上有無過錯(cuò)，即無論是環(huán)境不當(dāng)行為還是法律所不禁止的環(huán)境行為，只要其污染行為對他人客觀上造成了財(cái)產(chǎn)損害或人身損害，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
受害人群的確定。對于受害人群眾多的環(huán)境污染事件，比如大氣污染和水質(zhì)污染事件等，首先應(yīng)當(dāng)規(guī)定確定受害人群的方法，即確定誰有權(quán)獲得損害賠償。比如日本的公健制度中關(guān)于公害患者的認(rèn)定，就規(guī)定了認(rèn)定條件的三要素和認(rèn)定有效期限（根據(jù)指定疾病的種類分為2年和3年）。
賠償范圍的確定。即確定賠償金額。合理確定損害賠償范圍有利于有效救濟(jì)受害者，同時(shí)制裁排污企業(yè)，抑制排污行為。依我國現(xiàn)行立法及司法實(shí)踐，環(huán)境損害賠償范圍包括：直接損失、間接損失以及可能造成的受害人精神損害。
賠償金額的來源。環(huán)境污染糾紛產(chǎn)生的巨額賠償金是污染糾紛案執(zhí)行困難的根本原因。實(shí)踐中，我國許多企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益并不好，巨額的環(huán)境損害賠償金令企業(yè)無力負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重者導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，社會(huì)失業(yè)人口增多，引起社會(huì)不穩(wěn)定。
2.借鑒各發(fā)達(dá)國家在理論和立法上較成熟的經(jīng)驗(yàn)以及我國部分地區(qū)的試點(diǎn)性實(shí)踐，都可以為我國的相關(guān)立法提供經(jīng)驗(yàn)。
適用污染者負(fù)擔(dān)的原則。即污染環(huán)境造成的損害及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān)。該原則能夠通過經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的外部費(fèi)用（即環(huán)境污染損害及治理污染的費(fèi)用）內(nèi)部化，以實(shí)現(xiàn)污染削減。各國立法實(shí)踐證明了該原則的可行性和有效性。
建立污染損害賠償基金。一般地，排污企業(yè)不愿意主動(dòng)承擔(dān)污染賠償責(zé)任；同時(shí)，突發(fā)的、嚴(yán)重的污染損害所產(chǎn)生的巨額賠償金往往令排污企業(yè)難以維系正常的生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)衰落、破產(chǎn)帶來的眾多失業(yè)人口可能引起社會(huì)不穩(wěn)定。鑒于此，美、日、歐等發(fā)達(dá)國家建立污染損害賠償基金，即通過對污染企業(yè)征收有關(guān)稅、費(fèi)（如排污費(fèi)/稅、自然資源開發(fā)費(fèi)/稅、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)/稅、石油稅等），構(gòu)成污染損害賠償基金。我國可以充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境條件，通過征收各種環(huán)境稅/費(fèi)來建立各地的污染損害賠償基金，以分?jǐn)偲髽I(yè)的部分污染損害賠償金額。
環(huán)境污染損害責(zé)任的社會(huì)化。建立環(huán)境污染損害責(zé)任保險(xiǎn)制度，使環(huán)境污染損害的責(zé)任社會(huì)化，被各發(fā)達(dá)國家普遍采納并成為其通過社會(huì)化途徑解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問題的主要方式之一。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度分為強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和自愿環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。在保險(xiǎn)責(zé)任的適用范圍方面，承保的風(fēng)險(xiǎn)范圍經(jīng)歷了由小到大的演變過程。
我國已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期，部分地區(qū)曾通過試點(diǎn)推進(jìn)自愿性環(huán)境污染賠償責(zé)任保險(xiǎn)制度，但許多試點(diǎn)因無企業(yè)投保而處于停頓狀態(tài)。鑒于我國一些企業(yè)經(jīng)營效益不良以及其為利潤所驅(qū)，不愿承擔(dān)污染損害風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，我國應(yīng)當(dāng)通過立法，結(jié)合自愿與強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式建立我國環(huán)境污染賠償責(zé)任的保險(xiǎn)制度。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞土地制度家庭承包制土地股份投包制創(chuàng)新
21世紀(jì)上半葉，中國將完成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。隨著現(xiàn)代化程度的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求與現(xiàn)行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現(xiàn)行土地制度的創(chuàng)新加速我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，是一個(gè)具有重要意義的研究課題。
一、土地制度創(chuàng)新的約束條件和方向選擇
土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數(shù)，它是某個(gè)特定時(shí)期特定政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)諸多因素共同作用的產(chǎn)物。土地制度創(chuàng)新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當(dāng)前土地制度創(chuàng)新的主要條件有：
第一、我國是社會(huì)主義性質(zhì)的國家，生產(chǎn)資料的公有制始終被認(rèn)為是決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)主義性質(zhì)的基礎(chǔ)。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農(nóng)業(yè)部門最重要的制度安排，而且是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度最基本的方面。特別是對于那些農(nóng)業(yè)比重還很高甚至是國民經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展中國家來說，土地制度更成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心。鑒于我國整體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和土地制度在整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度安排中的重要地位，現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新不能也不應(yīng)當(dāng)越出公有制的框架。
第二、從總體技術(shù)特征來看，我國尚處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡階段，廣大中、西部地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特征還相當(dāng)明顯。全社會(huì)70％左右的人口仍然要依靠這個(gè)最原始產(chǎn)業(yè)提供生存保障，近50％的社會(huì)勞動(dòng)人口仍然只能從農(nóng)業(yè)中得到就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)馬克思生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)的原理，現(xiàn)階段土地制度安排必須與農(nóng)業(yè)發(fā)展過度性階段的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，而不能超越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段去建構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段的先進(jìn)的
土地制度模式。
第三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展追求的而且是希望盡早實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，現(xiàn)階段土地制度安排應(yīng)有利于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)向現(xiàn)代化目標(biāo)。鑒于龐大的人口基數(shù)和不斷增長的人口壓力，以及工業(yè)化加速導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，糧食安全問題已成為政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的首選目標(biāo)。政府這一農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產(chǎn)出率提高的土地制度選擇。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收人，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)之間的利益差距，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所追求的最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。上地制度的設(shè)計(jì)必須有利于滿足農(nóng)民對收人增長目標(biāo)的追求，這＃才能使農(nóng)民成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展最積極的力量。我國現(xiàn)階段土地制度的設(shè)計(jì)，既要有利于政府產(chǎn)量增長目標(biāo)與農(nóng)民收人增長追求之間的協(xié)調(diào)，又必須使它納人有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實(shí)現(xiàn)的長遠(yuǎn)目標(biāo)的軌道。
第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農(nóng)民在這種制度下的行為反映作出檢驗(yàn)。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農(nóng)民的意愿，相反應(yīng)當(dāng)反映他們的利益要求。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段，占有土地是廣大農(nóng)民最基本的愿望，土地的流轉(zhuǎn)化程度低就是證明；產(chǎn)權(quán)不受侵犯是來自農(nóng)民最強(qiáng)烈的呼聲，一個(gè)重要表現(xiàn)就是農(nóng)民對過重負(fù)擔(dān)的抵制和抱怨；家庭經(jīng)營是最受農(nóng)民歡迎的生產(chǎn)組織形式，改革前后農(nóng)民截然不同的工作態(tài)度是最有力的說明。
土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，來自制度安排與其所對應(yīng)的約束條件的協(xié)調(diào)性。針對不同的約束條件，只能實(shí)行不同的土地制度安排。我國新型土地產(chǎn)權(quán)制度，只能在上述約束條件給定的框架內(nèi)生成，并且只能是這些條件的內(nèi)在要求處在耦合和均衡狀態(tài)時(shí)的產(chǎn)物。上述約束條件給定的我國現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新空間是相當(dāng)狹小的。它們決定了我國土地制度創(chuàng)新只能沿著如下方向推進(jìn)；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善的新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。也就是說，雖然對現(xiàn)行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的建構(gòu)，而不應(yīng)是對集體所有制的替代。（2）在家庭經(jīng)營不變的基礎(chǔ)上探求土地資源有效配置方式和有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的土地利用方式。家庭經(jīng)營方式的改變，不僅背離了廣大農(nóng)民的意愿，也會(huì)使政府糧食總量增長目標(biāo)至少經(jīng)受不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設(shè)計(jì)
在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現(xiàn)階段上地制度建構(gòu)的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經(jīng)營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的成功實(shí)踐，并且可以從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)中獲得支持，同時(shí)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中亦不乏理論依據(jù)。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系存在的固有缺陷采取回避態(tài)度，試圖繞過所有制通過經(jīng)營形式的改善來克服根源于所有制的產(chǎn)權(quán)缺陷。不可否認(rèn)，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的不足進(jìn)而刺激農(nóng)業(yè)增長。
在現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新模式中，土地股份合作制最具創(chuàng)新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實(shí)現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的明晰化，另一方面又為土地的集中和規(guī)?；?jīng)營提供了一條極富啟發(fā)性的思路；一方面它迎合了農(nóng)民實(shí)實(shí)在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風(fēng)險(xiǎn)的要求。不難分析，土地股份合制與我國現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協(xié)調(diào)的，因而它的出現(xiàn)受到理論界和決策部門的高度關(guān)
注?，F(xiàn)有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經(jīng)營或集體化經(jīng)營否定家庭經(jīng)營的傾向。盡管其出發(fā)點(diǎn)是試圖克服家庭分散承包帶來的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，但這種傾向還是值得認(rèn)真反思的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)中集體經(jīng)營的低激勵(lì)效應(yīng)和高管理成本不制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄?，并把股份共有制視作集體所有制的新型實(shí)現(xiàn)形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實(shí)踐中的一個(gè)重要誤區(qū)，即忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性而試圖以集中化、統(tǒng)一化經(jīng)營取代農(nóng)戶的個(gè)體經(jīng)營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點(diǎn)，是試圖使家庭經(jīng)營方式在土地產(chǎn)權(quán)清晰健全、土地配置規(guī)模合理的基礎(chǔ)上繼續(xù)成為農(nóng)業(yè)持續(xù)增長和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的制度性保證。
三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡
土地股份投包制設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)，是希圖在較易得到政府和農(nóng)民雙方接受并支持的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起土地合理流轉(zhuǎn)和有效集中的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利過渡。土地股份投包制的現(xiàn)代化指向和規(guī)模經(jīng)濟(jì)偏好決定了其建構(gòu)的主要條件是，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有相當(dāng)程度的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能夠?qū)崿F(xiàn)較大規(guī)模的非農(nóng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，使目前緊張的人地關(guān)系與勞地關(guān)系得以改變。如果沒有二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造出相對寬松的人地比例關(guān)系，70％左右的農(nóng)業(yè)人口依然凝固在農(nóng)業(yè)上實(shí)現(xiàn)就業(yè)和維持生存及低水平發(fā)展，那么，以減小土地有效流轉(zhuǎn)阻力的土地股份化設(shè)計(jì)必然失去意義，以擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的投包機(jī)制亦無發(fā)揮作用的可能。
>地股份投包制建構(gòu)條件表明，目前我國大部分地區(qū)特別是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的中、西部地區(qū)，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構(gòu)，第一，在時(shí)間上將是一個(gè)長期的過程，因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)人口的比重還很高，農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移任務(wù)還相當(dāng)艱巨；第二，在空間上將由點(diǎn)到面逐步擴(kuò)展，首先在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快地區(qū)形成，然后隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域擴(kuò)張而逐步推開；第三，在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，應(yīng)把土地股份投包制的建立與加速二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來。
土地股份投包制是土地制度變遷的目標(biāo)模式，而這一制度變遷的起點(diǎn)則是現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。由于在土地所有制和經(jīng)營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠?qū)崿F(xiàn)較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個(gè)階段完成：
1、由農(nóng)戶土地承包權(quán)向農(nóng)戶土地股份所有權(quán)轉(zhuǎn)換階段。（1）認(rèn)定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前，以后土地不再根據(jù)人口的變動(dòng)而調(diào)整；（3）在承包權(quán)穩(wěn)定化的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶對經(jīng)營的集體土地份額的股份所有權(quán)；（4）實(shí)行土地股份所有權(quán)和相應(yīng)份額土地經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，農(nóng)戶可以直接經(jīng)營自己應(yīng)占股份的土地。
一、新農(nóng)地制度的內(nèi)容及政策意圖
新農(nóng)地制度主要包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：①要求土地承包期30年不變：②實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”；③提倡“增人不增地，減人不減地”：④允許土地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)；⑤預(yù)留機(jī)動(dòng)地不能超過耕地面積的5%；⑥有條件的地區(qū)實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營（廖洪樂等，2003）。
以上內(nèi)容在《土地承包法》中都有直接或間接的規(guī)定，很顯然，這是政府在立法層面上對地方制度創(chuàng)新的追認(rèn)和對以往學(xué)者批評的回應(yīng)。不少學(xué)者對改革初期自發(fā)性的農(nóng)地制度創(chuàng)新嚴(yán)重偏向公平的政策取向提出了批評，他們認(rèn)為，土地調(diào)整影響了農(nóng)業(yè)績效，土地福利化影響了土地流轉(zhuǎn)并限制了勞動(dòng)力的流動(dòng)，農(nóng)民承包權(quán)常被侵犯，等等。從《土地承包法》的相關(guān)條款可以看出，新農(nóng)地制度旨在這些問題上尋求突破。
新農(nóng)地制度明顯的政策蘊(yùn)涵有二：一是強(qiáng)化承包權(quán)意圖，即以立法的形式保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，鞏固農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，限制基層干部權(quán)利的濫用；二是突出效率意圖，即以穩(wěn)定承包權(quán)和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為手段提高農(nóng)業(yè)效率?！锻恋爻邪ā吩诘谑臈l“發(fā)包方承擔(dān)的義務(wù)”和第十六條“承包方承擔(dān)的權(quán)利”上的相應(yīng)規(guī)定，以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相應(yīng)規(guī)定，都是在力圖強(qiáng)化家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，以保障農(nóng)戶的承包權(quán)和提高土地經(jīng)營的效率。
二、新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性及其效率意圖的內(nèi)在矛盾
新農(nóng)地制度政策傾向的調(diào)整首先是對許多學(xué)者對原有制度的批評做出的回應(yīng)。實(shí)際上，這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的，建立在這些批評之上的新農(nóng)地制度的效率意圖也可能無法實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樾室鈭D本身就存在邏輯上的沖突。
（一）新農(nóng)地制度政策依據(jù)的不充分性
一些學(xué)者對農(nóng)地制度效率缺失的批評主要集中在兩個(gè)問題上：①承包權(quán)不穩(wěn)定（主要是指土地調(diào)整），這影響了對土地的投入，進(jìn)而影響了農(nóng)業(yè)績效；②土地福利化分配，這影響了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)也限制了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。關(guān)于這兩個(gè)問題，學(xué)界至今依然爭論不斷，尚未形成共識(shí)。雖然一些批評并沒有得到實(shí)證支持，盡管有不少學(xué)者對那些批評提出了質(zhì)疑，但是，基于大量規(guī)范研究的結(jié)論還是被作為了制度設(shè)計(jì)的依據(jù)。
在土地承包權(quán)穩(wěn)定與土地投入進(jìn)而與農(nóng)業(yè)績效關(guān)系的問題上，學(xué)界基本上認(rèn)同短期投入與土地承包權(quán)穩(wěn)定與否無關(guān)，但是，在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是否穩(wěn)定和產(chǎn)出之間沒有顯著關(guān)系，它們不僅包括國際研究，也包括對中國的研究。事實(shí)上，首先，承包權(quán)穩(wěn)定能否影響農(nóng)業(yè)的績效，很大程度上取決于農(nóng)業(yè)的比較效益。例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要受到農(nóng)作物生物性的限制，無論農(nóng)民如何投入，一畝地的產(chǎn)出也不會(huì)增加太多；另外，現(xiàn)在農(nóng)民普遍兼業(yè)，在投資時(shí)必然會(huì)進(jìn)行效益比較，具有其他投資渠道的農(nóng)民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次，農(nóng)民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預(yù)期，事實(shí)上，農(nóng)民很難進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，特別是在工業(yè)化和城市化加速的今天，非農(nóng)化是大勢所趨，長期投資能否在自己意愿的經(jīng)營期內(nèi)收回是不確定的，這就造成農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)。最后，既往研究對農(nóng)地長期投資的界定是相當(dāng)模糊的，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等，這些投入的效果是相當(dāng)有限的，更為重要的投資，例如水利建設(shè)等，更多的是作為公共物品由集體或政府投資的，這些投入與承包權(quán)是否穩(wěn)定沒有多大關(guān)系。需要說明的是，提高中國農(nóng)業(yè)比較效益的途徑是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率而不是土地生產(chǎn)率。在勞均經(jīng)營規(guī)模過小的情況下，提高土地生產(chǎn)率的動(dòng)力是有限的，把提高土地績效作為政策目標(biāo)很有可能是不現(xiàn)實(shí)的。
關(guān)于土地分配的福利化限制了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的批評無論是在理論上還是在實(shí)證上都沒有得到有力的證實(shí)，一些學(xué)者通過研究反而得出了相反的論斷。。盡管如此，對這個(gè)問題還是有許多批評的聲音，其深層原因是一些學(xué)者心中都有一種“大農(nóng)業(yè)情結(jié)”，而沒有考慮中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的特殊性。以現(xiàn)在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和如此嚴(yán)峻的人地矛盾，中國的發(fā)展道路絕對不會(huì)和歐美國家的發(fā)展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為中國大陸應(yīng)該為未來的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營做好準(zhǔn)備。但是，中國大陸和日本、臺(tái)灣省的約束條件、發(fā)展路徑不一樣，簡單地說就是大國（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)和小國（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)的不同。以日本為例，1950年，日本戶均耕地0.8公頃，盡管從1961年開始政府鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，但是，到了2002年，日本的戶均規(guī)模也只是1.46公頃。幾乎在同一個(gè)過程里，日本第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況，這種轉(zhuǎn)變幾乎是不可能的。因此，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，哪怕是適度規(guī)模經(jīng)營在中國未來的相當(dāng)一段時(shí)間里只能是一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，而不應(yīng)該成為現(xiàn)實(shí)的政策選項(xiàng)。
（二）效率意圖內(nèi)部存在著不可調(diào)和的矛盾
退一步說，即使學(xué)者們的批評能站得住腳，新農(nóng)地制度的效率意圖能在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)還是值得懷疑的，因?yàn)槠鋬?nèi)部還存在著邏輯上的矛盾。
一般認(rèn)為，承包權(quán)不穩(wěn)定會(huì)使農(nóng)民對所經(jīng)營的土地缺乏長期的預(yù)期，從而限制了農(nóng)民對土地中長期投資。因此，穩(wěn)定承包權(quán)就是要鼓勵(lì)農(nóng)民對土地投資，從而提高農(nóng)業(yè)績效。同時(shí)，既往的批評也認(rèn)為，土地的配置效率低下影響了農(nóng)業(yè)績效，從實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、提高比較效益的角度考慮，應(yīng)該促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)。新農(nóng)地制度同時(shí)照顧了這兩種觀點(diǎn)。例如，《土地承包法》第二十條規(guī)定，“耕地的承包期為三十年”；第二十六條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”；第三十一條規(guī)定，“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”；同時(shí)，《土地承包法》第三十二條還規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。
不過，這個(gè)政策意圖本身就存在著不可調(diào)和的沖突：第一，要真正實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定承包權(quán)就不可能流轉(zhuǎn)，更不可能實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；第二，要流轉(zhuǎn)就不可能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定承包權(quán)?！锻恋爻邪ā匪J(rèn)可的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等，不過，在轉(zhuǎn)包等前三者可供選擇的情況下采取轉(zhuǎn)讓方式的可能性是很小的。從實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的角度考慮，真正有效的流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該是轉(zhuǎn)包和出租，但是，這兩種方式會(huì)使得土地的經(jīng)營權(quán)很不穩(wěn)定。這是因?yàn)?，首先，緊張的人地矛盾在短期內(nèi)不會(huì)得到根本緩解，目前，中國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的平均經(jīng)營規(guī)模是0.43公頃，而美國是59.4公頃，法國是21.5公頃，即使同是東亞小農(nóng)國度的日本和韓國，其勞均規(guī)模也分別達(dá)到了1.7和0.7公頃。中國現(xiàn)有的3億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力即使有2／3轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，勞均規(guī)模也不過1.3公頃。不過，其在筆者看來，這個(gè)過程在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，緊張的人地關(guān)系還會(huì)持續(xù)較長的時(shí)間。其次，中國的耕地承載了太多的社會(huì)壓力，目前，耕地仍承載著3億勞動(dòng)力，為農(nóng)民提供著將近一半的收入。更重要的是，在短期內(nèi)農(nóng)民還不能被納入社會(huì)保障體系，農(nóng)民的就業(yè)渠道還是相對有限的，土地依然是農(nóng)民最后也是最穩(wěn)定的生存保障。最后，農(nóng)民基本上都是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的，在非農(nóng)收入不穩(wěn)定和非農(nóng)生活不能得到穩(wěn)定保障的情況下，他們很可能不會(huì)放棄土地經(jīng)營權(quán)。在這種情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)該是賣方市場，供給方的市場實(shí)力應(yīng)該遠(yuǎn)大于買方。出于對風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，在土地流轉(zhuǎn)合約上供給方會(huì)更傾向于短期契約。只要契約是短期的，承包權(quán)就不可能穩(wěn)定。這樣，關(guān)于承包權(quán)不穩(wěn)定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。
由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)地制度政策傾向的轉(zhuǎn)變似乎沒有充分的理由，在此基礎(chǔ)上的政策意圖也很可能難以實(shí)現(xiàn)。因此，筆者對具有強(qiáng)制性特點(diǎn)的新農(nóng)地制度的合理性表示一定的質(zhì)疑。如何看待農(nóng)地制度的公平問題取決于對農(nóng)地性質(zhì)的理解，因此，有必要重新理解農(nóng)地的性質(zhì)。
三、重新理解農(nóng)地的性質(zhì)
如何看待中國農(nóng)地制度的效率問題，實(shí)際上就能夠反映出如何看待中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路以及農(nóng)村土地的性質(zhì)。上面已經(jīng)提到，在未來相當(dāng)長的一段時(shí)期，規(guī)模經(jīng)營（包括適度規(guī)模經(jīng)營）不應(yīng)該成為中國農(nóng)地制度的主要選項(xiàng)。在這種條件下，應(yīng)該重新理解農(nóng)村土地的性質(zhì)。
要理解中國農(nóng)村土地的性質(zhì)首先要了解農(nóng)村土地的功能。一般來說，中國農(nóng)村土地應(yīng)該具有兩項(xiàng)功能：一是保障功能，二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托，來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業(yè)、養(yǎng)老等基本要求；而土地的資本功能則是視土地為資本，通過加入市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，為投資者帶來預(yù)期收益。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同，土地的功能已經(jīng)開始出現(xiàn)了較大的區(qū)域性差異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的資本功能在不斷上升。不過，從整體上來看，在較長的一段時(shí)間里，土地保障功能的替代品還難以出現(xiàn)，保障功能還會(huì)占據(jù)核心地位。正是基于這種考慮，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是農(nóng)民克服生存壓力的一種集體回應(yīng)。在這種情況下，土地的性質(zhì)更傾向于一個(gè)生產(chǎn)的平臺(tái)而不是產(chǎn)品，具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經(jīng)營權(quán)的依據(jù)是成員權(quán)，即土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利。而成員權(quán)的基礎(chǔ)又是村民的生存權(quán)，村民的承包權(quán)能否得到保障主要取決于村民的生存權(quán)能否得到尊重。正如美國學(xué)者Scott（1976）在研究東南亞一些農(nóng)村地區(qū)的土地制度時(shí)所指出的：在人均土地資源稟賦極少的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)民的理性原則是以生存安全為第一，而不是追求收入的最大化。他認(rèn)為，農(nóng)民這種“道義經(jīng)濟(jì)”就使所有外在的制度、技術(shù)及習(xí)俗都必須首先服務(wù)于這一生存?zhèn)惱矶皇墙?jīng)濟(jì)“理性”。對中國大部分農(nóng)民而言，情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農(nóng)村土地作為一種產(chǎn)品或資本來看待，以此為基礎(chǔ)，它們關(guān)注的重點(diǎn)必然是這種產(chǎn)品所帶來的資本收益。如果從生產(chǎn)平臺(tái)性質(zhì)的角度去看農(nóng)村集體土地，其著重點(diǎn)就應(yīng)該是集體土地所體現(xiàn)出來的社會(huì)生存能力，即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。
農(nóng)地制度作為中國農(nóng)村社會(huì)的根本制度，它不只具有經(jīng)濟(jì)性，還具有社會(huì)性和政治性。因此，對農(nóng)地制度的考察不能僅僅從經(jīng)濟(jì)效率的角度來考慮，還要考慮其社會(huì)和政治影響。特別是在中國這種具有小農(nóng)特性的大國，社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期的過程，農(nóng)地制度的實(shí)施不能不考慮社會(huì)成本。
四、新農(nóng)地制度可能造成的社會(huì)后果
審視農(nóng)村改革以來二十幾年的實(shí)踐會(huì)發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村土地的承包關(guān)系基本上形成了“鐵打的集體，流水的成員”的模式，土地承包隨人口調(diào)整而調(diào)整，盡管周期不定，但土地福利化基本上成為絕大多數(shù)農(nóng)民的共識(shí)。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存，給予集體成員以生存能力。根據(jù)眾多人口學(xué)家預(yù)測，在未來30年左右的時(shí)間里，中國農(nóng)村人口仍會(huì)維持在6億～8億的水平，和現(xiàn)在差不多。進(jìn)入21世紀(jì)幾年來，中國人口年均增長800萬左右，其中70%是農(nóng)村人口，隨著第四次人口生育高峰的到來，這個(gè)數(shù)值可能不止800萬?？梢怨浪悖绻恋卣娴牟徽{(diào)整，在未來的30年里將有1.68億多的農(nóng)村人口自動(dòng)失去土地承包權(quán)，即使其中有一半人口轉(zhuǎn)為城市人口，估計(jì)也會(huì)有0.84.億農(nóng)村人口失去土地權(quán)益。
此外，農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)也存在被剝奪的風(fēng)險(xiǎn)?！锻恋爻邪ā芬环矫嬉?guī)定，“婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”；另一方面還規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。事實(shí)上，只要婦女新居住地不進(jìn)行土地調(diào)整，她們得到土地承包權(quán)的可能性就幾乎不存在。盡管該法規(guī)定了新增人口（自然包括婚嫁的婦女）獲取土地的三個(gè)途徑，但其可行性是值得懷疑的：第一，5%的機(jī)動(dòng)地?cái)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新增人口的需要，而且絕大部分農(nóng)村地區(qū)把機(jī)動(dòng)地作為公共支出的收入來源，很少承包給新增人口；第二，對于絕大部分農(nóng)村地區(qū)來說，根本就沒有新開墾土地；第三，當(dāng)存在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式時(shí)，自愿交回承包權(quán)的可能性幾乎為零。按照2000年數(shù)據(jù)，在今后20年要進(jìn)入婚齡的婦女現(xiàn)在（0～25歲）人數(shù)約為2.3億，按70%比例估算，農(nóng)村婦女約為1.6億。這就意味著，如果嚴(yán)格執(zhí)行新農(nóng)地制度，將會(huì)有1.6億農(nóng)村婦女失去土地承包權(quán)，即使考慮轉(zhuǎn)向城市等原因脫離農(nóng)業(yè)的占1／2，也將有0.8億婦女失去土地承包權(quán)，除非她們嫁到本村或鄰村，但是，這樣又會(huì)帶來其他社會(huì)問題?？偟膩碚f，如果真的30年不調(diào)整土地，到2036年，保守地估計(jì)將會(huì)有近1.64億農(nóng)村人口自動(dòng)喪失土地承包權(quán)，約占當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口的1／4，這必然會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。
當(dāng)然，隨著人口的調(diào)整，農(nóng)村新增人口可以通過土地流轉(zhuǎn)市場獲得土地經(jīng)營權(quán)，但是，這種途徑同樣也會(huì)帶來社會(huì)公平問題。由于緊張的人地矛盾，土地流轉(zhuǎn)市場很可能是賣方市場，這樣就極有可能使承包農(nóng)戶不但要承擔(dān)轉(zhuǎn)包費(fèi)，還有可能難以享受國家的惠農(nóng)政策，從而影響土地資源的配置，形成社會(huì)矛盾。需要強(qiáng)調(diào)的是，即使新農(nóng)地制度能在很大程度上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的長期非均衡，小農(nóng)分散經(jīng)營的局面很可能難以改變。這顯然不是農(nóng)地制度改革的初衷。
我國集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。2、保證國家建設(shè)用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
我國征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。
我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>
一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設(shè)用地的原則。
國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄艺螜?quán)力的行使，而且因?yàn)閲覚?quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。
4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
土地征用的補(bǔ)償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。
二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。
國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。
四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事
業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強(qiáng)行征用農(nóng)
民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，
近三年全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？
五、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。
1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。
在實(shí)際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說能解決兩個(gè)問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。
2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國家急需要的相對公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會(huì)說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。
3、要規(guī)范政府的征地行為。
在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。
4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。
筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國家有限的土地資源。
5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。
農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場價(jià)格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶９P者認(rèn)為在對農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。
參考文獻(xiàn)資料：
1、《憲法》第10條第三款規(guī)定
2、《土地管理法》第47條規(guī)定
3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國主編人民法院出版社
摘要：雖然美元的未來存在不確定因素，但目前尚無任何貨幣具備超越美元的實(shí)力，美元地位的下降將是漫長的過程。人民幣國際化符合中國國家利益，需要國家意志和外交戰(zhàn)略的支持。經(jīng)濟(jì)實(shí)力是決定貨幣國際地位的基本因素，信心、流動(dòng)性與交易網(wǎng)絡(luò)支撐著國際貨幣職能的發(fā)揮，但一國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不必然轉(zhuǎn)換為貨幣實(shí)力，政治的影響不容忽視。無論以何種標(biāo)準(zhǔn)衡量，美元堪稱世界的頂級(jí)貨幣，但其協(xié)商貨幣色彩愈加濃厚，美元地位的維持要借助在位貨幣的優(yōu)勢和外力支持。
一、引言
次貸危機(jī)的爆發(fā)反映出當(dāng)前國際貨幣體系的內(nèi)在缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，利用美元的特殊地位，（注：很多文獻(xiàn)中將美元的特殊地位稱為美元霸權(quán)，本文主要從貨幣職能視角對國際貨幣決定進(jìn)行分析，故不使用這一帶有某種價(jià)值判斷色彩的概念。）美國以貿(mào)易逆差的形式大量占用他國資源，同時(shí)向全球輸出美元，這些美元回流美國后，借助復(fù)雜金融衍生工具的杠桿功能，催生了巨大的資產(chǎn)泡沫，并在泡沫破滅后通過經(jīng)濟(jì)全球化的鏈條傳導(dǎo)、擴(kuò)散至其他國家和地區(qū)，最終引發(fā)了嚴(yán)重的全球性金融與經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
二、決定國際貨幣地位的經(jīng)濟(jì)因素
當(dāng)一種貨幣的使用范圍延伸到其發(fā)行國以外時(shí)，就上升到了國際貨幣的層次。哈特曼（Hartmann，1998）從貨幣職能角度擴(kuò)展了國際貨幣的定義，他認(rèn)為，作為交易媒介，國際貨幣在私人領(lǐng)域被用于國際貿(mào)易結(jié)算，在官方則是干預(yù)外匯市場和平衡國際收支的工具；作為記賬單位，國際貨幣被私人部門用于貿(mào)易和金融產(chǎn)品的計(jì)價(jià)，官方則用其確定匯率平價(jià)或本國貨幣釘住的“名義錨”；作為貯藏手段，國際貨幣可用于金融資產(chǎn)組合，如非居民持有的證券、存款等和官方儲(chǔ)備。由于支撐貨幣具體職能的原因不盡相同，且某種職能的獲得又有利于擴(kuò)展貨幣的另一種職能，很難理清彼此之間的因果關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)層面上，信心、流動(dòng)性與交易網(wǎng)絡(luò)，是決定國際貨幣地位的主要因素。
對一種國際貨幣的信心主要源于其幣值長期穩(wěn)定的紀(jì)錄，包括對內(nèi)穩(wěn)定和對外穩(wěn)定，對內(nèi)穩(wěn)定指貨幣發(fā)行國通脹率較低，貨幣購買力較少受到侵蝕，對外穩(wěn)定是指匯率相對穩(wěn)定或有升值趨勢。信心對貨幣的計(jì)賬單位和貯藏手段職能至關(guān)重要，從動(dòng)態(tài)角度看，能提供價(jià)值穩(wěn)定預(yù)期信息的貨幣才具備國際化的基礎(chǔ)和持久生命力。
謝林（Schelling，1960）指出，在任何用數(shù)字表達(dá)的體系中，計(jì)賬單位的職能就會(huì)產(chǎn)生，交易中選擇什么作為計(jì)賬單位并不重要，關(guān)鍵是參與者能夠達(dá)成一致。這個(gè)推論可以運(yùn)用到國際金融領(lǐng)域：市場參與者更傾向于選擇那種其他人也視為必然的貨幣。
三、國際貨幣地位決定與政治
國際政治學(xué)歷來對貨幣權(quán)力的表現(xiàn)形式及分配有著濃厚的興趣，正如吉爾平（Gilpin，1987）所言：“貨幣次序具有分配其所代表政治力量的功能，同時(shí)也是現(xiàn)行體系參與者用于延續(xù)或這種次序的工具?！币恍┭芯堪詸?quán)穩(wěn)定理論的學(xué)者揭示，當(dāng)投資者和交易主體認(rèn)為需要一種堅(jiān)挺、方便、能被廣泛接收的且能促進(jìn)國際市場繁榮的貨幣所帶來的信心與便利時(shí)，一個(gè)處于支配地位的霸權(quán)貨幣是十分必要的。
蘇珊斯特蘭奇（Strange，1971）把歷史上的國際貨幣分為三種類型：第一種是“征服貨幣”（Mastercurrency），意指在附屬國、殖民地流通的征服國或宗主國貨幣；第二種類型是因內(nèi)在經(jīng)濟(jì)吸引力而獲得外國認(rèn)可的“頂級(jí)貨幣”（Topcurrency）；第三類被其稱之為“協(xié)商貨幣”（Negotiatedcurrency），是指一些國家（追隨國）被發(fā)行國提出的條件所吸引，諸如援助、市場準(zhǔn)入、政治同盟乃至軍事保護(hù)的承諾等，選擇支持其貨幣，但這種支持并不一定要簽署正式協(xié)議，也可以是有關(guān)方達(dá)成的默契。
追隨國支持協(xié)商貨幣，包括各層面的政治因素，其中最重要的是國家安全，原聯(lián)邦德國和日本支持美元，可以部分歸因于冷戰(zhàn)時(shí)期兩國在防衛(wèi)上對美國的依賴，沙特阿拉伯同意用美元結(jié)算石油貿(mào)易也是出于地緣政治的考慮。支持協(xié)商貨幣需要眾多追隨國的共同承諾，但這種承諾有時(shí)并不可靠，難免會(huì)有某些國家產(chǎn)生“搭便車”行為。
政治還可通過經(jīng)濟(jì)因素對國際貨幣地位產(chǎn)生間接影響。沃爾特（Walter，2006）指出，持久的保守貨幣政策能孕育一國的貨幣實(shí)力，而這樣的貨幣政策必須“可靠地根植于該國的政治制度之中”，19世紀(jì)英鎊幣值穩(wěn)定的聲譽(yù)及所獲得的外部信心，與英國的有限政府、公民選舉權(quán)以及精英金融集團(tuán)控制的英格蘭銀行密切相關(guān)。政治因素也影響一國能否建立起發(fā)達(dá)、高流動(dòng)的金融市場。斯塔薩維奇（Stasavage，2003）認(rèn)為，有限權(quán)力的政府和傾向于債權(quán)人保護(hù)的法律框架，是國內(nèi)金融市場成長的必要環(huán)境。
四、美元的未來與挑戰(zhàn)
無論以何種貨幣職能標(biāo)準(zhǔn)衡量，美元都是當(dāng)今世界頭號(hào)貨幣。作為交易媒介，美元在全球外匯交易量占據(jù)了89%的份額，它最強(qiáng)勁的競爭對手歐元的市場份額為37%，日元只有20%（BIS，2007）。（注：外匯交易按買賣雙向統(tǒng)計(jì)，因此總份額為200%，國際清算銀行BIS每隔三年出版的《國際外匯市場統(tǒng)計(jì)》提供了此類數(shù)據(jù)的來源。）作為價(jià)值貯藏手段，2007年全球外匯儲(chǔ)備中，美元占比高達(dá)64%，歐元為26%，日元?jiǎng)t僅為3%。全球銀行存款中，美元比重為48%，美元債券的比率為44%，歐元的比例相應(yīng)為28%和31%。作為記賬單位，世界上有近2/3的貨幣通過各種形式釘住美元，美元還在許多國家部分甚至完全替代了東道國貨幣的職能，即所謂的“美元化”現(xiàn)象。
前文中提到的國際貨幣，如“征服貨幣”、“協(xié)商貨幣”和“頂級(jí)貨幣”，其界限并非涇渭分明。即便鼎盛時(shí)期的英鎊，也從來不是單一類型的國際貨幣：作為征服貨幣，英鎊體現(xiàn)了宗主國在殖民地的權(quán)威，但在其他地區(qū)，英鎊則是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)吸引力而被認(rèn)可的頂級(jí)貨幣，二戰(zhàn)后，英鎊更主要地是在英聯(lián)邦內(nèi)充當(dāng)協(xié)商貨幣，這些國家將對英鎊的支持與從英國能獲取的優(yōu)惠聯(lián)系在一起。顯然，美元作為征服貨幣的色彩要淡得多，因此我們對美元地位的分析可以循著頂級(jí)貨幣和協(xié)商貨幣兩條路線展開。
（一）作為頂級(jí)貨幣的美元
經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持美元的頂級(jí)貨幣地位。從信心的角度分析，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美元的對內(nèi)購買力一直相對穩(wěn)定，以1995－2004年和1950－1964年的平均值為例，美元的購買力下降，僅比德國馬克和日元略高。（注：這種現(xiàn)象說明美元國內(nèi)貨幣和國際貨幣職能的內(nèi)在沖突，顯然，美國更重視本國利益而忽視為世界提供穩(wěn)定公共產(chǎn)品的職責(zé)。）與對內(nèi)價(jià)值相比，人們更關(guān)注美元的對外價(jià)值。雖然從理論上講，匯率的穩(wěn)定和堅(jiān)挺是貨幣信譽(yù)良好的表現(xiàn)，但在浮動(dòng)匯率制度下，兩者并不能簡單劃等號(hào)，匯率下跌與貨幣國際地位下降之間的關(guān)系也沒有得到實(shí)證檢驗(yàn)的支持。
從歷史數(shù)據(jù)看，19世紀(jì)初英國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)是世界最強(qiáng)，但其貨幣地位并不特別突出，直到1870年，在英國經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)幾十年穩(wěn)居世界首位之后，英鎊才成為最主要的國際貨幣。
（二）作為協(xié)商貨幣的美元
從某種意義上講，美元登上國際貨幣舞臺(tái)伊始就帶有協(xié)商貨幣的色彩，因?yàn)椴祭最D森林體系是國際合作的產(chǎn)物。但在布雷頓森林體系早期，雖然不乏表面上的合作，美國的超強(qiáng)實(shí)力及與黃金的可兌換性，使美元成為各國競相追逐的稀缺資源，是一種不折不扣的頂級(jí)貨幣。進(jìn)入20世紀(jì)60年代，布雷頓森林體系的內(nèi)在矛盾開始顯露，美元地位的維持已經(jīng)由完全依靠美國自身實(shí)力向借助外力轉(zhuǎn)變，期間美國曾與他國合作建立“黃金總庫”，簽訂“互惠信貸”和“借款總安排”等協(xié)議，雖然這些舉措未能挽救布雷頓森林體系，卻在一定程度上緩解和延遲了美元的頹式。而當(dāng)1971年當(dāng)美國政府宣布中止美元與黃金的兌換后，美元與其他貨幣已無本質(zhì)區(qū)別，其地位就更依賴他國所愿提供的支持。
本文對“復(fù)活的布雷頓森林體系”的理解是：東亞和美國之間存在某種默契，并形成一種特殊的經(jīng)濟(jì)循環(huán)模式，即東亞出口商品，美國提供市場；東亞積累債權(quán)（作為儲(chǔ)備貨幣的美元），美國積累債務(wù)；雙方互利互惠、各得其所。這一默契與本文前面所下定義十分吻合：美元在東亞是一種協(xié)商貨幣。問題是，這種模式能否長期延續(xù)，東亞對美元的支持是無條件的嗎?答案是否定的，我們以全球擁有美元儲(chǔ)備最多的國家－－中國為例簡單分析，公平地講，中國從中美貿(mào)易中獲益良多，也樂意持有適度數(shù)量的美元資產(chǎn)，這本是可以雙贏的局面。但事實(shí)是，兩國從此陷入了所謂“金融恐怖平衡”，且中國的處境更為不利。例如，次貸危機(jī)后，中國辛苦掙來的美元面臨貶值甚至違約的風(fēng)險(xiǎn)，但卻不能通過拋售而退出，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致所持美元資產(chǎn)價(jià)格暴跌而蒙受巨大損失，用克魯格曼的話來說，中國已經(jīng)掉入了“美元陷阱”。
（三）美元的競爭對手
在美國政經(jīng)力量相對下降后，美元實(shí)力仍得以維持，還基于這樣一個(gè)事實(shí)：沒有真正意義上的對手能夠取而代之。
談到美元的競爭對手，人們自然會(huì)將目光投向歐元。就經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模與美國不相上下，金融市場發(fā)達(dá)，歐洲央行秉承了德國央行的反通脹傳統(tǒng)，這些條件都賦予歐元挑戰(zhàn)美元的實(shí)力。但時(shí)至今日，歐元取得的成功仍是有限的。誠如前文所言，國際貨幣的基本職能－－記賬單位的實(shí)現(xiàn)，在于成為市場參與者關(guān)注的焦點(diǎn)，作為一種年輕的貨幣，歐元需要花費(fèi)較長時(shí)間來構(gòu)建自己在市場參與者心中的形象，由于社會(huì)慣例改變需要出現(xiàn)足以改變現(xiàn)狀的強(qiáng)大力量，在此之前，人們?nèi)詴?huì)繼續(xù)遵循長期以來形成的習(xí)慣。
2009年3月23日，中國人民銀行行長周小川撰文呼吁創(chuàng)造一種與國家脫鉤、并能保持幣值長期穩(wěn)定的國際儲(chǔ)備貨幣，并建議在特別提款權(quán)（SpecialDrawingRights，SDR）基礎(chǔ)上建立新國際儲(chǔ)備貨幣。這一建議雖受到國際社會(huì)的歡迎，但從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，用超貨幣充當(dāng)國際儲(chǔ)備貨幣存在極大的困難，這不僅在于讓各國上交貨幣的政治障礙，技術(shù)上也很難行得通。以特別提款權(quán)為例，20世紀(jì)60年代末創(chuàng)造出來的SDR，雖然具有價(jià)值穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，卻是一種沒有實(shí)體形式的賬面資產(chǎn)，其用途也限于IMF和會(huì)員國政府之間的借貸以及會(huì)員國之間的國際收支調(diào)節(jié)，不能用于民間的貿(mào)易和非貿(mào)易結(jié)算，流動(dòng)性十分有限。
五、人民幣國際化的前景
《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定：“同提訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！庇捎诜蓪Φ谌说倪@一規(guī)定比較概括，存在一定的模糊性，因此學(xué)術(shù)界對第三人概念有較大爭議。這些爭議主要集中第三人的范圍上，顯示在兩個(gè)方面：第一，行政訴訟法中所指的“與具體行政行為有利害關(guān)系”是否僅限在有直接利害關(guān)系，還是也包括了與訴訟結(jié)果有關(guān)系的情況。第二，行政訴訟第三人是否涵蓋行政機(jī)關(guān)。目前學(xué)術(shù)界仍未給出“行政訴訟第三人”的準(zhǔn)確概念，但是在行政訴訟第三人的特征上，學(xué)術(shù)界的意見還是比較一致的。(1)同提起的具體行政訴訟行為有利害關(guān)系。②第三人參訴需以本訴為法院受理并且尚未終結(jié)為前提。⑧第三人具有等同于當(dāng)事人的訴訟地位。
2行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的比較
由于行政訴訟有著和民事訴訟不同的立法宗旨和目標(biāo)，故兩者雖在第三人制度上有相同之處，但存在更多的不同。行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的相同點(diǎn)。(第三123人參訴的目的。訴訟第三人無論是與案件本身或與裁判結(jié)果有利害關(guān)系，還是支持原告或被告，其參與到訴訟中都是為了維護(hù)自己的利益。同時(shí)，有第三人的參加，人民法院可廣開言路，徹底了解案情，從而客觀地審辦案件。(參加訴訟的時(shí)間。第三人參訴是以他人之訴正在進(jìn)行中為前提，故其參與到訴訟中的時(shí)間也就限定在他人訴訟開始之后裁判終結(jié)之前，這是第三人性質(zhì)所決定的。⑨參加訴訟的方式。行政訴訟第三人可根據(jù)本人申請經(jīng)過法院予以準(zhǔn)許參加到訴訟中或由法院通知其參訴。
民事訴訟中分為有獨(dú)立請求權(quán)和無獨(dú)立請求權(quán)的第三人，其中無獨(dú)立請求權(quán)的第三人也存在這兩種參訴方式。(提高訴訟效率。第三人參加訴訟引起的參加之訴與本訴的合并，同時(shí)可以避免第三人因沒有參加訴訟而提起新的訴訟，造成審判資源的浪費(fèi)，從而及時(shí)、有效的處理案件。行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的不同點(diǎn)。①第三人范圍的不同。因?qū)π姓V訟第三人的“利害關(guān)系”不同的理解產(chǎn)生的不同。民事訴訟上第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標(biāo)的主張獨(dú)立的請求權(quán)，或者雖無獨(dú)立的請求權(quán)，但從法律視角來看案件的處理結(jié)果與其存在利害關(guān)系，因而參加到他人之間已經(jīng)開始的訴訟中的第三人存在有無獨(dú)立請求權(quán)之分。另外，行政訴訟法規(guī)定，允許與提訟的行政行為之間存在利害關(guān)系的利益主體(包括公民、法人、其他組織)作為訴訟的第三人參與案件審理。那么此處的“利害關(guān)系”是可以準(zhǔn)用民事訴訟法中的范圍(即包括直接和間接的利害關(guān)系)還是窄于民事訴訟法第三人的范圍，而僅指直接利害關(guān)系?這個(gè)問題也是上面提到過的學(xué)術(shù)界存在爭議的焦點(diǎn)之一。在實(shí)務(wù)中，對“利害關(guān)系”的認(rèn)定也沒有局限在與具體行政行為有“直接利害關(guān)系”中，還包括了與案件的判決結(jié)果的利害關(guān)系。同時(shí)我國行政法及其解釋并沒有把“利害關(guān)系”只規(guī)定在直接利害關(guān)系上。②對民事訴訟第三人范圍的擴(kuò)大。由于民事訴訟是解決平等主體之間的爭議，所以不存在行政機(jī)關(guān)成為第三人的情形。而在行政訴訟當(dāng)中，其解決的是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織在行政管理過程中發(fā)生的爭議。由于行政機(jī)關(guān)的參訴，會(huì)區(qū)別于民事訴訟第三人的范圍。因此這里會(huì)涉及到行政機(jī)關(guān)是否可以成為行政訴訟第三人的問題，基于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)追加被告但原告未許可的，人民法院應(yīng)通知其作為第三人參與訴訟?？梢钥闯霎?dāng)行政機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人參加訴訟時(shí)，就可以作為行政訴訟第三人。⑧第三人類型的不同。
行政訴訟第三人是否能夠與民事訴訟第三人一樣，存在有無獨(dú)立請求權(quán)之分呢?行政訴訟第三人提出的主張存在三種情況：第一，原告與被告的主張均不同意；第二，原告與被告的主張都同意；第三，無主張，當(dāng)其支持的當(dāng)事人敗訴，可能被判決承擔(dān)某種義務(wù)。由于行政訴訟的情形和制度與民事訴訟的不同，無法簡單的參照民事訴訟中對第三人的“二分法”來對行政訴訟第三人進(jìn)行劃分?，F(xiàn)在學(xué)術(shù)界對行政訴訟第三人的劃分還沒有形成一致的意見。學(xué)者提出的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種：～類是與民事訴訟法第三人的劃分進(jìn)行比較，以第三人提出的不同訴訟主張進(jìn)行劃分；一類是借鑒德國、日本、臺(tái)灣等大陸法國家對行政訴訟法第三人的劃分，按第三人與案件處理的利害關(guān)系進(jìn)行劃分。由于行政訴訟制度很多脫胎于民事訴訟制度，很多學(xué)者仍借鑒民事訴訟第三人，但不是簡單根據(jù)有無獨(dú)立的請求權(quán)進(jìn)行二分，而是根據(jù)第三人不同的訴訟主張將行政訴訟第三人分為：有獨(dú)立請求權(quán)的第三人和無獨(dú)立請求權(quán)的第三人。有獨(dú)立請求權(quán)的第三人其訴訟主張與原告、被告的訴訟主張都不同，即既反對原告又反對被告，則為有獨(dú)立請求權(quán)的第三人；無獨(dú)立請求權(quán)的第三人包括兩種，一種是站在被告一方支持被告主張，在訴訟中輔助被告進(jìn)行訴訟，另一種是提出的訴訟主張與原告一致，輔助原告進(jìn)行訴訟。也有學(xué)者借鑒德國、日本和臺(tái)灣等大陸法國家對行政訴訟第三人的類型劃分，根據(jù)第三人與案件處理利害關(guān)系及其在案件審理中的作用，將行政訴訟第三人分為：獨(dú)立第三人、準(zhǔn)獨(dú)立第三人和輔助第三人。以上對行政訴訟第三人的分類都可以為理論和實(shí)踐提供指導(dǎo)，同時(shí)也可以看出其與民事訴訟法第三人的分類是很不相同的。
3結(jié)語
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民，補(bǔ)償，完善
隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，大批農(nóng)民變?yōu)槭У剞r(nóng)民，據(jù)統(tǒng)計(jì)1991 -2005年。全國共失地5084萬畝，已經(jīng)有4100多萬農(nóng)民失去土地，估計(jì)今后每年仍會(huì)有200多萬農(nóng)民失去土地。民以食為天，食以土為本。這些失去土地農(nóng)民得到收獲的唯一途徑就是獲得補(bǔ)償，但我國現(xiàn)在補(bǔ)償制度存在種種缺陷，使大多數(shù)的農(nóng)民陷入了“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的境地，增加了社會(huì)的不安定因素。因此改革現(xiàn)有的失地補(bǔ)償制度勢在必行。
一、現(xiàn)有失地補(bǔ)償制度存在的缺陷
（一）失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，沒有體現(xiàn)土地使用價(jià)值，也沒有體現(xiàn)土地對農(nóng)民的真正價(jià)值。
我國失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算采用的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”即是《土地管理法》所規(guī)定：征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，前兩項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍，和4-6倍，兩項(xiàng)之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情況最高不能超過30倍。但是這種根據(jù)土地原有用途計(jì)算產(chǎn)值，我國前對所征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是所計(jì)算出的土地價(jià)格，是一種不合理的價(jià)格，它不符合市場經(jīng)濟(jì)的原則，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
第一“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算出的土地價(jià)格沒有反映土地的使用價(jià)值
土地是物質(zhì)財(cái)富的承擔(dān)者，它的直接使用價(jià)值是農(nóng)林，果，草等直接物質(zhì)的產(chǎn)出和提供建筑物承載，它的間接使用價(jià)值是從事生產(chǎn)經(jīng)營獲取利益。而現(xiàn)在產(chǎn)值計(jì)算方法的賠償僅是耕地的平均產(chǎn)值，即原有用途的使用價(jià)值，主要是種植業(yè)的產(chǎn)值，而忽略了土地的其它使用價(jià)值，這顯然是不合理的。在這種情況下，僅以普通的種植業(yè)的產(chǎn)出作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算土地的補(bǔ)償價(jià)格，顯然不能反映出土地本身的使用價(jià)值，是一種偏低的價(jià)格。例如：在無錫經(jīng)過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和都市型農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有些農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的收益很快，最高的畝均凈收入高達(dá)5-6萬，經(jīng)營少量經(jīng)田而實(shí)現(xiàn)年收入8000元的農(nóng)民大有人在，在制造，物流業(yè)，房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，土地的高價(jià)值功能是得更加引人注目，有的土地賣出了畝有幾十萬元，上萬元的天價(jià)，這與普通畝價(jià)千元是不能比的①。
第二“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算出的土地價(jià)格，沒有反映出土地對農(nóng)民的真正價(jià)值，是一種不平等交易。
由于土地稀缺性特點(diǎn)，地價(jià)日益上升，需求也日益緊張，而這種原用途的補(bǔ)償方法，使農(nóng)民損失更大，生活難以維持長計(jì)。它沒有考慮到土地對農(nóng)民承擔(dān)的生活資料，生產(chǎn)資料和社會(huì)保障功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，是一種完全與市場無關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)，耕地的年平均產(chǎn)值既不是土地價(jià)格也不是地租，而是以生產(chǎn)資料的使用價(jià)值代替生產(chǎn)資料本身的價(jià)值，掩蓋了土地資源的稀缺程度，以及農(nóng)民群體對土地的依賴程度②。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年以來，浙江省各地征地的補(bǔ)償費(fèi)平均畝12164元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2377元，經(jīng)村集體留存，實(shí)際到農(nóng)民手上的土地補(bǔ)償平均每畝7958元，安置補(bǔ)償費(fèi)平均每人2078元，青苗補(bǔ)償費(fèi)平均每畝498元，農(nóng)戶家庭得到的所有土地征用費(fèi)總額（包括附著物及其實(shí)施補(bǔ)償總費(fèi)）人均8828元，大部分農(nóng)民對此不滿，因?yàn)檫@些補(bǔ)償費(fèi)只能暫時(shí)解決農(nóng)民的近期溫飽問題，如果今后就業(yè)困難農(nóng)民的基本生活靠什么維持，更不用提農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療問題了。③
（二）失地補(bǔ)償方式單一，沒有體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)的公平交易原則
市場交易要求公平交易，雙方利益都得到一定滿足現(xiàn)在失地補(bǔ)償方式，大都采用貨幣補(bǔ)償方式，即貨幣補(bǔ)償是指征地方通過支付一定貨幣量，置換農(nóng)民使用的土地，讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和生活出路的安置被償方式。免費(fèi)論文。，但是對于失地農(nóng)民來說，有限的安置費(fèi)對他們的再就業(yè)，養(yǎng)老，醫(yī)療，子女的再教育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正口陳錫文所言：“農(nóng)民失去土地以后，他當(dāng)不成農(nóng)民，而領(lǐng)到的那點(diǎn)補(bǔ)償金也當(dāng)不成市民，只能是社會(huì)混亂”。張壽正認(rèn)為：“失地失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位，居住方屋，生活保障以及集體資產(chǎn)等，從而失去維護(hù)農(nóng)民生存和發(fā)展的低成本生活方式和發(fā)展方式。”根據(jù)上海，浙江和四川廣元的調(diào)查顯示，被征地農(nóng)民就業(yè)后職業(yè)穩(wěn)定性脆弱，被征地農(nóng)民既使就業(yè)，但仍然面臨著職業(yè)不穩(wěn)定的問題，這種職業(yè)不穩(wěn)定主題表現(xiàn)為重新遭遇下崗失業(yè)，調(diào)查顯示被征地農(nóng)民因企業(yè)經(jīng)營不善或破產(chǎn)，失去工作或下崗的比例達(dá)39.28%，職業(yè)不穩(wěn)定也表現(xiàn)為就業(yè)人群中打臨時(shí)工的比例高達(dá)29.75%④。
（三）補(bǔ)償費(fèi)用的分配不合理，違背了市場交易的等價(jià)交換原則
市場經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換原則要求農(nóng)民因失去地土所造成的損失，應(yīng)給予等價(jià)補(bǔ)償，但事實(shí)并非如此。土地二級(jí)市場出讓轉(zhuǎn)賣給使用者，可以從中得到一個(gè)很大的差價(jià)。據(jù)估算，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了約6000-8000億元的代價(jià)，改革開放以來政府利用低價(jià)征地價(jià)出征，又使農(nóng)民受了2億的損失。
1.地方政府權(quán)力定位不當(dāng)，利用自身優(yōu)勢謀利
土地征收過程中，土地補(bǔ)償費(fèi)給集體經(jīng)濟(jì)組織，第二項(xiàng)安置補(bǔ)費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)屬于農(nóng)民。但由于集體土地所有權(quán)的主體不明確，缺乏可操場性。農(nóng)村集體在征地過程中的權(quán)利地位并沒有明確界線，在含糊的權(quán)利空間中，集體組織在利用自己的優(yōu)勢參與對農(nóng)地轉(zhuǎn)用租金的爭奪。許多縣鄉(xiāng)政府也參與了利益分配，結(jié)果層層截流，往往給農(nóng)民造成大的損失。調(diào)查表明被征土地收益分配格局大改是：地方政府占20%-30%，企業(yè)后40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民占10%⑤。
2.村集體所有權(quán)主體虛置，導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失。
我國《土地管理區(qū)》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營，而村委會(huì)是自治組織在法律上對集體經(jīng)濟(jì)并不負(fù)責(zé)，也不具備土地所有者的身份。這就造成農(nóng)村集體所有權(quán)主體虛無。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論，在產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下，產(chǎn)權(quán)被侵害，所引起的矛盾不容易表現(xiàn)出來，但如果產(chǎn)權(quán)界定清晰，產(chǎn)權(quán)一旦受到侵害，必然遭到產(chǎn)權(quán)主體的反對。因此這種產(chǎn)權(quán)不清，顯然不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。免費(fèi)論文。
二、補(bǔ)償制度的完善
（一）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引入市場機(jī)制
1.土地要采用市場機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按照市場價(jià)格進(jìn)行交換
無論城市土地還是農(nóng)村集體土地，都要充分按照市場價(jià)格進(jìn)行交換。在市場經(jīng)濟(jì)條下，農(nóng)民按照市場價(jià)格購買生產(chǎn)資料和生活資料，同時(shí)自己的土地的失去也應(yīng)按市場價(jià)格，以示公平。要徹底改變目前經(jīng)濟(jì)條件下的不對價(jià)的補(bǔ)償關(guān)系，提高征地的標(biāo)準(zhǔn)。免費(fèi)論文。同時(shí)失地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，綜合考慮各地的實(shí)際情況和最低生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這樣在市場達(dá)到均衡的農(nóng)地征用的數(shù)量和價(jià)值，才是清除了失靈的最佳數(shù)量和價(jià)格，這既保障了農(nóng)民的利益，也促進(jìn)了土地可持性利用。
2、土地的補(bǔ)償價(jià)格，應(yīng)體現(xiàn)土地的對農(nóng)民的真正價(jià)值
關(guān)于我國地土補(bǔ)償原則，我國法律沒有做出明確規(guī)定，但實(shí)際上采用不完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，這樣的補(bǔ)償無法反映土地的真正價(jià)值，這對失地農(nóng)民是極不公平的。土地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用體現(xiàn)土地對農(nóng)民的社會(huì)保障功能以及市場的供求情況，即要包括直接損失，又要包括其間接損失，醫(yī)療保障，養(yǎng)老及失業(yè)保險(xiǎn)，子女教育保障社會(huì)穩(wěn)定功能，這種損失包括失地農(nóng)民長遠(yuǎn)的就業(yè)和生活問題
（二）采用多種補(bǔ)償安置方式
國土資源部的有關(guān)文件中指出“失地農(nóng)民的安置要以提供可靠的基本生活保障，對被征地的農(nóng)民進(jìn)行妥善安置是核心，鼓勵(lì)和支持各地積極探索適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的安置途徑”。因此，我國土地征收補(bǔ)償新方式的體系構(gòu)建，要避免把農(nóng)民強(qiáng)制性地拋出社會(huì)體制之外的尷尬情形。建議采用以下三種方式⑥：
1.債券或股權(quán)補(bǔ)償。對于綜合效益周期長，收益穩(wěn)定的重點(diǎn)能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)征地補(bǔ)償，可以發(fā)放一定量的上地債券作為補(bǔ)償，或者以上地補(bǔ)償費(fèi)入股參與經(jīng)營，以保障和維護(hù)農(nóng)民的利益把農(nóng)民的上地補(bǔ)償費(fèi)折成股份是一種非常好的方式，農(nóng)民作為集體的一員，享有的上地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)不會(huì)因?yàn)橥恋卣魇斩粍儕Z。
2.置換上地安置補(bǔ)償，給子被征地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的宜農(nóng)上地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題，有時(shí)也稱作開發(fā)性移民。須注意的是，被征收的上地的地價(jià)與替代地的地價(jià)之價(jià)差應(yīng)該補(bǔ)償給農(nóng)民。這種補(bǔ)償方式在土地資源豐富的地區(qū)比較可行。這種安置策略對于解決目前部分征地農(nóng)民的“退路”問題有一定價(jià)值，也可以減少將更多的征地農(nóng)民突然地拋入現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而減少政府籌措資金的困難和農(nóng)民的不滿情緒 。
3.就業(yè)安置補(bǔ)償，對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，就是讓使用該征收上地的企業(yè)吸收原來依賴該上地生存的那農(nóng)民，作為企業(yè)的員工，這樣可以解決一部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題。這種補(bǔ)償方式主要適用在勞動(dòng)密集型企業(yè)情況，對高科技企業(yè)一般不具有操作性。另外，這也與現(xiàn)代企業(yè)關(guān)于用工自由的市場機(jī)制不配匹，失地農(nóng)民即使進(jìn)入企業(yè)后，也多數(shù)會(huì)因?yàn)椴痪哂屑夹g(shù)優(yōu)勢等原因而被淘汰。因此，在征收上地過程中，政府應(yīng)重視失地農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)工作，以提升他們的就業(yè)與工作能力從而適應(yīng)社會(huì)與企業(yè)的需要。
（三）失地補(bǔ)償分配合理化
1.地方政府應(yīng)有明確的合理分配的比例
根據(jù)法律的規(guī)定：在國家建設(shè)需要的前提下，地方政府代表國家將土地征用權(quán)，將集體所有的土地征為國家所有，并將具有土地使用權(quán)按一定方式提供用地單位，同時(shí)，新的用地單位向原使用地農(nóng)民和集體交付征地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)，青苗及地上物賠償?shù)?，向國家及地方政府支付耕地占用稅，耕地開墾費(fèi)，新菜地開發(fā)建設(shè)基金，征地管理費(fèi)等。因此，在這個(gè)過程中，應(yīng)明確國家土地收益比例。
2.明確集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利界限，保證農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)
土地是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，只有農(nóng)民真正有處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，才能從根本上保證農(nóng)民的收益，推進(jìn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用制度的改革。通過集體土地使用權(quán)的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的充分顯化。通過和地方人民政府本著多產(chǎn)，少取放活的原則，確定合理的土地權(quán)益，其分配比例，要特別維護(hù)失地農(nóng)民的利益。堅(jiān)持公共目的用地，集體獲取補(bǔ)償費(fèi)5-25%，農(nóng)戶獲75-95%，經(jīng)營性用地協(xié)商流轉(zhuǎn)接國家5%，集體5-25%，農(nóng)戶70%-90%的比例，并將土地補(bǔ)償費(fèi)交給通過契約建立的中介監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理發(fā)放⑦。
工業(yè)化城市化和大型工程建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)建議加速發(fā)展的根本途徑。而工業(yè)化，城市化和大型工程建設(shè)又必然產(chǎn)生失地農(nóng)民的問題。而形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的征地補(bǔ)償制度，使失地農(nóng)民生活窘迫，影響社會(huì)的穩(wěn)定，所以必須改革征地補(bǔ)償制度，以加速我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
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筆者在2008年7月至11月，和來自土地資源管理、社會(huì)保障等不同專業(yè)的研究生、本科生一同進(jìn)行了專題調(diào)查。問卷調(diào)查涉及浙江省的蕭山、溫州、寧波、義務(wù)、金華、麗水等縣、市、區(qū)，同時(shí)我們還零星走訪了浙江部分縣、市的一些村莊和農(nóng)戶。抽取的農(nóng)戶調(diào)查樣本覆蓋不同性別、不同年齡、不同受教育水平的失地（或即將失地）農(nóng)民，符合隨機(jī)抽樣要求。本次調(diào)查共發(fā)放農(nóng)戶調(diào)查問卷300份，回收問卷258份，有效問卷239份，其中涉及已征地174份，即將征地65份。
調(diào)查問卷包括三部分內(nèi)容：第一部分是農(nóng)民個(gè)人和家庭基本信息，包括農(nóng)民個(gè)人信息、2007年個(gè)人及家庭純收入、家庭月消費(fèi)水平等；第二部分是農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知，包括對征地相關(guān)法規(guī)、補(bǔ)償制度的了解及對征地的意愿等；第三部分是農(nóng)民對征地所獲補(bǔ)償?shù)臐M意程度，包括獲得的補(bǔ)償、征地前后生活狀況等內(nèi)容。
2、被調(diào)查農(nóng)民基本情況
從年齡分布區(qū)間來看，被調(diào)查農(nóng)民分布在各個(gè)不同的年齡階段，且每個(gè)階段都具有一定比例。從受教育水平來看，調(diào)查農(nóng)戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學(xué)或初中水平，本科或大專水平只占到總?cè)藬?shù)的2.51%。
農(nóng)戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬元范圍內(nèi)的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬元以下的農(nóng)戶所占的比重達(dá)到20.50%，數(shù)據(jù)顯示低收入農(nóng)戶仍然較多。
收入結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。調(diào)查顯示，務(wù)農(nóng)不再是大部分農(nóng)民主要的收入來源，單位工資成為收入來源的主要渠道，個(gè)人經(jīng)營在農(nóng)民收入中所在的比重也越來越大。
從調(diào)查結(jié)果可以看出，盡管農(nóng)民收入來源的主要渠道已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，但大部分農(nóng)戶家庭收入低、消費(fèi)水平不高的現(xiàn)實(shí)沒有改變，農(nóng)民整體受教育程度低下，文化水平不高的面貌沒有得到根本改觀。
3、農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知
筆者將農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)和補(bǔ)償制度的了解的調(diào)查數(shù)據(jù)以1-4編號(hào)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后得到表4-1的結(jié)果。
從表4-1可以看出，農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)以及補(bǔ)償制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是說大部分人并不了解，只有極少數(shù)人清楚地知道，這一比例與本科或大專學(xué)歷水平所占比例基本符合，這也進(jìn)一步說明農(nóng)民對征地制度認(rèn)知的總體水平不高，且與學(xué)歷的高低具有顯著相關(guān)性。
為了便于進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，筆者將農(nóng)民的征地意愿進(jìn)行了相似的數(shù)據(jù)處理，統(tǒng)計(jì)得出農(nóng)民對征地的平均意愿為2.69，標(biāo)準(zhǔn)差為1.165，處于不太愿意和無所謂之間。而從表4-2可以看出，征地意愿表現(xiàn)為愿意（包括比較愿意和很愿意）的農(nóng)民只占到被調(diào)查總?cè)藬?shù)的30.96%，也就是說大部分農(nóng)民不愿意土地被征用或處于迷茫狀態(tài)。
筆者認(rèn)為調(diào)查反映的這一現(xiàn)象與農(nóng)民受教育程度以及他們對于征地和補(bǔ)償制度的認(rèn)知能力有關(guān)，同時(shí)也和現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及他們對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度密切相關(guān)（筆者將在“農(nóng)民對現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)臐M意程度”中具體分析）。
為了更好地了解農(nóng)民的心理，問卷還就他們愿意被征地與不愿意被征地的原因進(jìn)行了調(diào)查。大部分愿意被征地的農(nóng)民認(rèn)為征地之后生活能有所改善（比例達(dá)到50.21%），一部分因?yàn)閼艨诳梢赞r(nóng)轉(zhuǎn)非，還有部分認(rèn)為補(bǔ)償還比較高；對于不愿意被征地的農(nóng)民，大部分由于補(bǔ)償太低、就業(yè)困難或者生活失去保障，還有一部分出于長期以來與土地相依為命的心理，不愿意離開土地。
4、農(nóng)民對現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)臐M意程度
調(diào)查涉及已征地農(nóng)民174人，即將征地農(nóng)民65人。在已征地農(nóng)民中有超過65.51%的農(nóng)民所得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)陀?萬，5萬以上的比例只有17.82%。數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民在失去賴以生存的生產(chǎn)資料后獲得的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償十分有限。
除了直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償這個(gè)指標(biāo)，問卷還對失地農(nóng)民獲得的其他形式補(bǔ)償?shù)那闆r進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查顯示有47.70%的失地農(nóng)民辦理了保險(xiǎn)，大部分農(nóng)民獲得了其他形式的補(bǔ)償，但遺憾的是還是有近三分之一的失地農(nóng)民除獲得直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外沒有獲得其他任何形式的補(bǔ)償，他們不得不為維持生計(jì)而面對陌生的環(huán)境，這也勢必會(huì)使他們在一定時(shí)期和一定程度上感到焦躁、不安。
對生活狀況和滿意程度的評價(jià)由低到高分為5個(gè)等級(jí)，分別以1-5編號(hào)。調(diào)查數(shù)據(jù)直觀顯示大部分農(nóng)民認(rèn)為生活沒有改善，進(jìn)一步分析顯示生活狀況平均水平為3.19，也印證了初步判斷。雖然此項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)表明農(nóng)民的生活水平?jīng)]有明顯變化，但補(bǔ)償滿意度調(diào)查顯示農(nóng)民平均滿意程度只有1.82，處于低水平，大部分認(rèn)為補(bǔ)償太低，不夠合理。
5、對調(diào)查結(jié)果的再思考
調(diào)查表明大部分農(nóng)民對征地制度不了解，這在一定程度上影響了他們對征地的態(tài)度，而這樣的現(xiàn)實(shí)又和他們受教育水平較低的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)著力做好相關(guān)制度和法規(guī)的宣傳工作，尤其是應(yīng)采用農(nóng)民能普遍接受的方式，讓農(nóng)民有渠道了解和自己切身利益密切相關(guān)的方針政策，提高公眾的參與度；同時(shí)要及時(shí)了解農(nóng)民的訴求和想法，做好反饋工作，行之有效地提供必要的幫助和服務(wù)。
調(diào)查還顯示，盡管大部分農(nóng)民在征地以后生活水平?jīng)]有顯著改變，但依然表示對“征用土地以不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)作為安置補(bǔ)償?shù)倪m度原則”難以接受，希望能提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，一方面農(nóng)民失去了自己依賴的土地，放棄了自己熟悉的生產(chǎn)方式，對未來生活的擔(dān)憂促使他們希望以較高水平的補(bǔ)償換得精神上的慰藉；另一方面，對土地增值的普遍預(yù)期和無法參與土地增值分配的現(xiàn)實(shí)，加劇了理想與現(xiàn)實(shí)的反差，也增加他們的不滿情緒。
為此，筆者認(rèn)為政府征用農(nóng)民土地，應(yīng)改變只按農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償?shù)淖龇?，嘗試讓開發(fā)商與農(nóng)民直接接觸、進(jìn)行面對面的討價(jià)還價(jià)。改變單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式，從多方面考慮予以補(bǔ)償，如可以為失地農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)，安排適應(yīng)性就業(yè)崗位，完善基本醫(yī)療保障等保障制度；同時(shí)，政府應(yīng)致力于促進(jìn)補(bǔ)償費(fèi)的合理分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法參與分配行為應(yīng)杜絕，村集體與失地農(nóng)民分配比例混亂等應(yīng)有效控制。此外還要加強(qiáng)對失地農(nóng)民的文化知識(shí)和綜合技能，幫助和引導(dǎo)失地農(nóng)民盡快適應(yīng)城市生活，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。
【參考文獻(xiàn)】
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