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第二條本規(guī)定所稱土地復(fù)墾，是指對在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動。
第三條本規(guī)定適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動，造成土地破壞的企業(yè)和個人（以下簡稱企業(yè)和個人）。
第四條土地復(fù)墾，實行"誰破壞、誰復(fù)墾"的原則。
第五條土地復(fù)墾工作，任何部門、單位和個人不得阻撓。
第六條各級人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督檢查本行政區(qū)域的土地復(fù)墾工作。
各級計劃管理部門負(fù)責(zé)土地復(fù)墾的綜合協(xié)調(diào)工作；各有關(guān)行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)本行業(yè)土地復(fù)墾規(guī)劃的制定與實施。
第七條土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
各有關(guān)行業(yè)管理部門在制定土地復(fù)墾規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理的原則和自然條件以及土地破壞狀態(tài)，確定復(fù)墾后的土地用途。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，復(fù)墾后的土地利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。
第八條土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)與生產(chǎn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃。有土地復(fù)墾任務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)把土地復(fù)墾指標(biāo)納入生產(chǎn)建設(shè)計劃，在征求當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T的意見、并經(jīng)行業(yè)管理部門批準(zhǔn)后實施。
第九條有土地復(fù)墾任務(wù)的建設(shè)項目，其可行性研究報告和設(shè)計任務(wù)書應(yīng)當(dāng)包括土地復(fù)墾的內(nèi)容；設(shè)計文件應(yīng)當(dāng)有土地復(fù)墾的章節(jié)；工藝設(shè)計應(yīng)當(dāng)兼顧土地復(fù)墾的要求。建設(shè)單位違反前款規(guī)定的，土地管理部門審批建設(shè)用地時不得批準(zhǔn)。
第十條土地復(fù)墾應(yīng)當(dāng)充分利用鄰近企業(yè)的廢棄物充填挖損區(qū)、塌陷區(qū)和地下采空區(qū)。
對利用廢棄物進(jìn)行土地復(fù)墾和在指定的土地復(fù)墾區(qū)傾倒廢棄物的，擁有廢棄物的一方和擁有土地復(fù)墾區(qū)的一方均不得向?qū)Ψ绞杖≠M(fèi)用。
利用廢棄物作為土地復(fù)墾充填物，應(yīng)當(dāng)防止造成新的污染。
第十一條復(fù)墾后的土地達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)土地管理部門會同有關(guān)行業(yè)管理部門驗收合格后，方可交付使用。
復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)由土地管理部門會同有關(guān)行業(yè)管理部門確定。
第十二條企業(yè)（不含鄉(xiāng)村的集體企業(yè)和私營企業(yè)）在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的集體所有土地，按下列情況分別處理：
（一）不能恢復(fù)原用途或者復(fù)墾后需要用于國家建設(shè)的，由國家征用；
（二）經(jīng)復(fù)墾不能恢復(fù)原用途，但原集體經(jīng)濟(jì)組織愿意保留的，可以不實行國家征用；
（三）經(jīng)復(fù)墾可以恢復(fù)原用途，但國家建設(shè)不需要的，不實行國家征用。
第十三條在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的土地，可以由企業(yè)和個人自行復(fù)墾，也可以由其他有條件的單位和個人承包復(fù)墾。
承包復(fù)墾土地，應(yīng)當(dāng)以合同形式確定承、發(fā)包雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地復(fù)墾費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地被破壞程度、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)墾工程量合理確定。
第十四條企業(yè)和個人對其破壞的其他單位使用的國有土地或者國家不征用的集體所有土地，除負(fù)責(zé)土地復(fù)墾外，還應(yīng)當(dāng)向遭受損失的單位支付土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)。
土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)，分為耕地的損失補(bǔ)償費(fèi)、林地的損失補(bǔ)償費(fèi)和其他土地的損失補(bǔ)償費(fèi)。耕地的損失補(bǔ)償費(fèi)，以實際造成減產(chǎn)以前三年平均年產(chǎn)量為計算標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)和個人按照各年造成的實際損失逐年支付相應(yīng)的損失補(bǔ)償費(fèi)；集體經(jīng)濟(jì)組織承包復(fù)墾其原有的土地，補(bǔ)償年限應(yīng)當(dāng)按照合同規(guī)定的合理工期確定。其他土地的損失補(bǔ)償費(fèi)，參照上述原則確定。
地面附著物的損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
第十五條土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)的具體金額，由破壞土地的企業(yè)和個人與遭受損失的單位根據(jù)第十四條確定的原則商定；達(dá)不成協(xié)議的，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會同有關(guān)行業(yè)管理部門作出處理決定。
當(dāng)事人對土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院。
第十六條基本建設(shè)過程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)用和土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)從基本建設(shè)投資中列支。
生產(chǎn)過程中破壞的土地，土地復(fù)墾費(fèi)用從企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支；經(jīng)復(fù)墾后直接用于基本建設(shè)的，土地復(fù)墾費(fèi)用從該項基本建設(shè)投資中列支；由國家征用并能夠以復(fù)墾后的收益形成償付能力的，土地復(fù)墾費(fèi)用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。
生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地，土地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)可以列入或者分期列入生產(chǎn)成本。
第十七條生產(chǎn)過程中破壞的國家征用的土地，企業(yè)用自有資金或者貸款進(jìn)行復(fù)墾的，復(fù)墾后歸該企業(yè)使用；根據(jù)規(guī)劃設(shè)計企業(yè)不需要使用的土地或者未經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T同意，復(fù)墾后連續(xù)二年以上不使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府統(tǒng)籌安排使用。
企業(yè)采用承包或者集資方式進(jìn)行復(fù)墾的，復(fù)墾后的土地使用權(quán)和收益分配，依照承包合同或者集資協(xié)議約定的期限和條件確定；因國家生產(chǎn)建設(shè)需要提前收回的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對承包合同或者集資協(xié)議的另一方當(dāng)事人支付適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)。
生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地，復(fù)墾后仍歸原集體經(jīng)濟(jì)組織使用。
第十八條生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的國家征用的土地，經(jīng)復(fù)墾后土地使用權(quán)依法變更的，必須依照國家有關(guān)規(guī)定辦理過戶登記手續(xù)。
第十九條國家鼓勵生產(chǎn)建設(shè)單位優(yōu)先使用復(fù)墾后的土地。
復(fù)墾后的土地用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，依照國家有關(guān)規(guī)定減免農(nóng)業(yè)稅；用于基本建設(shè)的，依照國家有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。
第二十條對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個人，由土地管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據(jù)情節(jié)，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對逾期不改正的企業(yè)和個人，在其提出新的生產(chǎn)建設(shè)用地申請時，土地管理部門可以不予受理。
罰款從企業(yè)稅后留利中支付，依照國家規(guī)定上交國庫。
第二十一條當(dāng)事人對土地管理部門作出的罰款決定不服的，可以在接到罰款通知之日起十五日內(nèi)，向作出罰款決定的土地管理部門的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院。當(dāng)事人也可以在接到罰款通知之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院。當(dāng)事人期滿不申請復(fù)議也不向人民法院又不執(zhí)行罰款決定的，由作出罰款決定的土地管理部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第二十二條擾亂、阻礙土地復(fù)墾工作或者破壞土地復(fù)墾工程設(shè)備，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十三條負(fù)責(zé)土地復(fù)墾管理工作的國家工作人員、的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第二十四條各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定實施辦法。
【關(guān)鍵詞】土地確權(quán)；土地制度改革；土地權(quán)利保障
改革開放以來，我國農(nóng)村各個方面發(fā)生了巨大的變化，但是我們也應(yīng)看到，由于農(nóng)村各項制度改革不到位，“三農(nóng)”問題仍沒有得到有效解決，其中，由于農(nóng)村土地上各種權(quán)利的權(quán)利主體不明確，導(dǎo)致各種侵害農(nóng)村土地權(quán)利的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。下載通過開展確權(quán)工作，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)及各種衍生權(quán)利的主體得以明確，為權(quán)利的維護(hù)創(chuàng)造條件；同時，土地權(quán)利歸屬明確后，為各種權(quán)利主體行使權(quán)利，充分發(fā)揮土地的功能實現(xiàn)土地這一生產(chǎn)要素的合理配置提供了前提條件；更重要的是確權(quán)為農(nóng)村土地制度改革提供了鑒定的基礎(chǔ)。但是，如果我們把確權(quán)僅僅局限在各種土地權(quán)利的歸屬上，而不充實確權(quán)的內(nèi)容，那么確權(quán)就不能從根本上解決農(nóng)村土地制度的所有問題，更不能解決農(nóng)村土地權(quán)利被侵害的現(xiàn)狀。那么，在現(xiàn)階段，農(nóng)村土地確權(quán)的內(nèi)容應(yīng)該有哪些呢？
首先要確認(rèn)國有土地所有權(quán)的平等性，從而實現(xiàn)黨的十七屆三中全會提出的“同地、同權(quán)、同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場”的改革目標(biāo)。長期以來，有一種錯誤的觀念指導(dǎo)著我們的實踐。該觀念認(rèn)為國家所有權(quán)高于農(nóng)村集體所有權(quán)。盡管我國憲法明確規(guī)定這兩種基于社會主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)都會得到法律的同等保護(hù)。但是憲法的這一原則在其他法律中并沒有得到切實的貫徹。其中最典型的是基于《土地管理法》設(shè)置的征地制度。在這種制度中，國有土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)處于完全不平等的地位。農(nóng)村集體所有的土地?zé)o論屬性如何都不能進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易。其結(jié)果就是大量的農(nóng)村土地以非常低廉的價格被收歸國有，然后由政府以高出征地價格許多倍的價格出售，這種行為嚴(yán)重的侵害了農(nóng)民的利益，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，引發(fā)了眾多的社會問題。在我國大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，如果我們不能從思想觀念到制度設(shè)計層面確認(rèn)國家所有權(quán)與農(nóng)村集體所有權(quán)的平權(quán)問題，城鎮(zhèn)化就會變成一場更瘋狂的征地活動，所謂人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)根本不可能實現(xiàn)。所以，為保證當(dāng)下確權(quán)工作具有實際意義，就必須勇于改革，在改變觀念的基礎(chǔ)上修改與我國憲法相悖的各種土地法律制度。從而使黨的十七屆三中全會設(shè)定的“同地、同權(quán)、同價，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場”的改革目標(biāo)得到實現(xiàn)。
其次，確權(quán)應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主題。長期以來，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是不明確的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但是農(nóng)村改革以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有不確定性。這就使得權(quán)利主體也具有不確定性。農(nóng)村普遍存在的侵害農(nóng)村集體土地使用權(quán)的現(xiàn)象與土地使用權(quán)主體的不明確有著直接的聯(lián)系。所以，目前開展的確權(quán)工作的內(nèi)容之一就是從法律上明確農(nóng)村集體所有權(quán)的主體。只有主體明確，才能真正實現(xiàn)對權(quán)利的有力保障。
再其次，確權(quán)應(yīng)當(dāng)明確土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能。土地承包經(jīng)營權(quán)自設(shè)立以來，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性是一個沒有得到清晰解決的問題，從現(xiàn)行的各項關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計中觀察，土地承包經(jīng)營權(quán)更多的是指經(jīng)營者對土地的使用權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性沒有得到體現(xiàn)。這導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能極不完整。其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)不能實現(xiàn)，土地的功能不能充分發(fā)揮，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入無法實現(xiàn)。所以，確權(quán)就是要確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性，明確土地承包經(jīng)營權(quán)是是經(jīng)營者的一項財產(chǎn)權(quán)利，在這種財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上能衍生出諸如流轉(zhuǎn)權(quán)，抵押權(quán)，租賃權(quán)等權(quán)利，這樣就使得承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)完整。在此基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)才能順暢，土地這一生產(chǎn)要素的合理配置才能實現(xiàn)，農(nóng)民通過土地的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)財產(chǎn)性收入才能成為可能，同時，土地的各種功能才能充分發(fā)揮。另外，在明確土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性和各項權(quán)能的基礎(chǔ)上，還必須明確各種土地流轉(zhuǎn)的途徑和程序。當(dāng)我們確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利后，能否構(gòu)建有效的土地流轉(zhuǎn)途徑和合理的流轉(zhuǎn)程序直接關(guān)系到這種財產(chǎn)權(quán)能否實現(xiàn)，也關(guān)系到農(nóng)民財產(chǎn)性收入能否實現(xiàn)。由于農(nóng)村土地的類型主要有農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地。各類土地的用途不同，流轉(zhuǎn)的途徑和程序也應(yīng)不同。所以為保障各類土地順暢流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計上明確各類土地的流轉(zhuǎn)途徑和程序。這個問題在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的背景下具有更為重大的現(xiàn)實意義。因為無論是城鎮(zhèn)化還是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都會涉及到土地的大量流轉(zhuǎn)。如果不能明確推動流轉(zhuǎn)的途徑和程序不僅不能加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程，農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)也不能實現(xiàn)，人的城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就會落空。
最后，確權(quán)的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)明確各種土地的用途。在此基礎(chǔ)上設(shè)計各種土地的用途管制制度。我國是一個土地資源非常貧乏的國家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一個關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和我國糧食安全的戰(zhàn)略性問題。所以在我國要建立嚴(yán)格的土地使用的管制制度。而這種制度建立的前提是要明確各類土地的用途。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中明確各類土地的用途就應(yīng)當(dāng)是確權(quán)的內(nèi)容。
總之，農(nóng)村土地的確權(quán)既關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)，也關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決，更關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，縮影我們應(yīng)當(dāng)切實做好這項工作。而明確確權(quán)的內(nèi)容對于我們做好這項工作具有十分重要的意義。
【參考文獻(xiàn)】
[1]郭曉鳴.中國農(nóng)村土地制度改革：需求、困境與發(fā)展態(tài)勢[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（4）.
第一條為了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設(shè)管理，確保工程建設(shè)質(zhì)量，提高資金使用效益，根據(jù)《財政部關(guān)于改革和完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)若干政策措施的意見》（財發(fā)[20**]93號）以及國家有關(guān)工程建設(shè)監(jiān)理的政策規(guī)定，結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設(shè)的特點(diǎn)，制定本辦法。
第二條本辦法所稱農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設(shè)監(jiān)理，是指承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)的單位受縣級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)或項目建設(shè)單位（以下簡稱監(jiān)理委托單位）的委托，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設(shè)實施的監(jiān)督管理。對本辦法規(guī)定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)理的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程，工程建設(shè)監(jiān)理必須根據(jù)國家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)章，按照經(jīng)批準(zhǔn)的項目計劃、審定的項目擴(kuò)初設(shè)計和施工設(shè)計圖、工程建設(shè)合同以及建設(shè)監(jiān)理合同的規(guī)定進(jìn)行。
第三條監(jiān)理委托單位在工程開工之前，原則上應(yīng)通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選定具備相應(yīng)建設(shè)監(jiān)理資格或監(jiān)理能力的單位。
有監(jiān)理資格的單位是指具有一定資質(zhì)、經(jīng)國家認(rèn)可的專業(yè)監(jiān)理單位；有監(jiān)理能力的單位是指有相關(guān)專業(yè)技術(shù)力量的法人，其中相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員不少于5名，有承擔(dān)同類工程的建設(shè)監(jiān)理或質(zhì)量監(jiān)督工作經(jīng)驗，能夠運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)方法完成監(jiān)理任務(wù)。
第四條從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程建設(shè)監(jiān)理的單位和監(jiān)理人員，應(yīng)當(dāng)遵循守法、誠信、公正、科學(xué)的準(zhǔn)則，按照本辦法規(guī)定開展工程建設(shè)監(jiān)理活動。
第二章監(jiān)理范圍及內(nèi)容
第五條國家立項實施的土地治理項目中，年度財政投資10萬元以上（含10萬元）的單項工程納入監(jiān)理范圍，包括小型水庫、攔河壩、排灌站、機(jī)電井、防滲渠道、機(jī)耕路、橋涵閘等，可委托專業(yè)監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)理，或者委托具有監(jiān)理資格的專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)理。
對于上述范圍以外的土地治理項目工程是否需要進(jìn)行監(jiān)理由省級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)決定。
第六條農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目建設(shè)監(jiān)理的主要內(nèi)容是：按照工程建設(shè)合同控制工程建設(shè)投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量；協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系。監(jiān)理單位的具體工作應(yīng)包括：
審查項目承包單位（或施工單位，下同）提出的施工組織設(shè)計、施工技術(shù)方案和施工進(jìn)度計劃；
審查與控制工程建設(shè)所需施工材料、設(shè)備的質(zhì)量，對不能滿足施工質(zhì)量要求的，要督促項目承包單位采取措施限期解決；
督促檢查項目承包單位嚴(yán)格執(zhí)行工程承包合同和國家工程技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時指令承包單位采取措施進(jìn)行處理，必要時應(yīng)指令承包單位停工整改；
組織工程建設(shè)質(zhì)量綜合評定，簽署工程檢驗認(rèn)可書和工程付款憑證；
定期向監(jiān)理委托單位報告工程施工進(jìn)度、工程質(zhì)量和相關(guān)控制措施的情況；
工程竣工后，整理合同文件和有關(guān)工程技術(shù)檔案材料，參與工程竣工預(yù)驗收和相關(guān)驗收文件的簽署，提交工程監(jiān)理報告；
在工程保修階段，負(fù)責(zé)檢查工程質(zhì)量狀況，承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任，并督促承包單位保修。
第三章監(jiān)理合同與監(jiān)理程序
第七條監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)理委托單位簽訂工程建設(shè)監(jiān)理合同，明確工程建設(shè)監(jiān)理的范圍和內(nèi)容、雙方的權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)理費(fèi)的計取與支付、違約責(zé)任以及雙方約定的其他事項。
第八條工程建設(shè)監(jiān)理一般應(yīng)按下列程序進(jìn)行：
（一）編制工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)劃；
（二）按工程建設(shè)進(jìn)度編制工程建設(shè)監(jiān)理細(xì)則；
（三）按照監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理細(xì)則進(jìn)行建設(shè)監(jiān)理；
（四）參與工程竣工預(yù)驗收，簽署建設(shè)監(jiān)理意見；
（五）建設(shè)監(jiān)理業(yè)務(wù)完成后，向委托單位提交工程建設(shè)監(jiān)理報告和檔案資料。
第九條實施監(jiān)理前，監(jiān)理委托單位應(yīng)將選定的監(jiān)理單位、監(jiān)理的內(nèi)容、監(jiān)理人員姓名及所賦予的權(quán)限，書面通知項目承包單位，并報上級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)主管部門備案。
第十條工程建設(shè)監(jiān)理過程中，項目承包單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)工程建設(shè)的法規(guī)、簽訂的工程建設(shè)合同以及建設(shè)監(jiān)理合同的規(guī)定接受監(jiān)理。
第十一條工程施工階段，監(jiān)理機(jī)構(gòu)或監(jiān)理人員應(yīng)進(jìn)駐施工現(xiàn)場，采取旁站、巡視和平行檢驗等形式，按作業(yè)程序即時進(jìn)行建設(shè)監(jiān)理。
第四章權(quán)利與義務(wù)
第十二條監(jiān)理委托單位與監(jiān)理單位之間是委托與被委托的合同關(guān)系；監(jiān)理單位與項目承包單位是監(jiān)理與被監(jiān)理關(guān)系。監(jiān)理單位應(yīng)按照“公正、獨(dú)立”的原則，主動開展工程建設(shè)監(jiān)理工作，維護(hù)監(jiān)理委托單位以及項目承包單位的合法權(quán)益。
第十三條具備監(jiān)理資格的專業(yè)監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)時，應(yīng)當(dāng)組建由相關(guān)資質(zhì)人員參加的工程建設(shè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)；具備監(jiān)理能力的非專業(yè)監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)時，應(yīng)當(dāng)成立項目工程監(jiān)理小組。
第十四條監(jiān)理單位不得轉(zhuǎn)讓、分包監(jiān)理業(yè)務(wù)。
第十五條監(jiān)理單位不得從事所監(jiān)理工程的施工和建筑材料、構(gòu)配件、機(jī)械設(shè)備等的經(jīng)營活動。
監(jiān)理人員不得在所監(jiān)理工程的項目法人單位、建設(shè)單位或施工、設(shè)備制造、材料供應(yīng)單位兼職，不得是施工、設(shè)備制造和材料、構(gòu)配件供應(yīng)單位的合伙經(jīng)營者。
第十六條監(jiān)理單位在監(jiān)理過程中，由于未按合同規(guī)定進(jìn)行監(jiān)理而造成工程損失的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任；監(jiān)理單位與項目承包單位串通，為承包單位謀取非法利益而造成工程損失的，與項目承包單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。
第十七條監(jiān)理人員按照監(jiān)理合同規(guī)定行使監(jiān)理單位的權(quán)限，在授權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)指令。項目建設(shè)單位或縣級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦事機(jī)構(gòu)不得擅自更改監(jiān)理人員的指令。
第十八條監(jiān)理人員有權(quán)建議撤換不合格的項目承包單位、項目承包負(fù)責(zé)人及有關(guān)人員。
第十九條未經(jīng)監(jiān)理人員簽字認(rèn)可，建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或安裝；承包單位不得進(jìn)入下一道工序進(jìn)行施工；財政部門不得撥付工程進(jìn)度款；農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)不得進(jìn)行竣工驗收。
第五章監(jiān)理費(fèi)用
第二十條農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程監(jiān)理費(fèi)，按照實施監(jiān)理的土地治理項目單項工程年度財政投資總額的2%以內(nèi)控制使用，從地方財政配套資金中列支，按實際支出數(shù)計入工程成本。監(jiān)理費(fèi)的支付實行縣級保帳制。報帳時，應(yīng)按監(jiān)理費(fèi)總額的20%預(yù)留質(zhì)量保證金，待項目驗收合格后再予撥付。
第二十一條未實行建設(shè)監(jiān)理的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目工程不得列支監(jiān)理費(fèi)。
第二十二條監(jiān)理委托單位或監(jiān)理單位有違反本辦法規(guī)定行為的，由國家相關(guān)部門按照管理權(quán)限予以處罰。
關(guān)鍵詞：承包地經(jīng)營權(quán)；信托制度；土地信托
一、農(nóng)村土地信托制度概述
（一）農(nóng)村土地信托制度的含義
由于受經(jīng)營能力、生產(chǎn)成本等因素的影響,當(dāng)前許多農(nóng)民種地不賺錢甚至虧本，種地積極性不高，導(dǎo)致土地大面積撂荒，而一些有技術(shù)、有市場的企業(yè)或個人想種地卻無地可種,于是出現(xiàn)了“有地?zé)o力種，有力無地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率,土地承包者可將承包地的經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、自愿地以信托方式交由有經(jīng)營意愿也有經(jīng)營能力的企業(yè)或個人進(jìn)行經(jīng)營。企業(yè)或個人取得土地經(jīng)營權(quán)后，依據(jù)自己的意志并以自己的名義獨(dú)立對信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理或處分，在扣除經(jīng)營費(fèi)用和約定報酬后,土地收益則完全歸農(nóng)地承包權(quán)人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農(nóng)村土地信托制度概括為：“在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，土地承包人基于對受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給受托人。受托人以實現(xiàn)土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行獨(dú)立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為。”
（二）土地信托當(dāng)事人及其之間的法律關(guān)系
依據(jù)信托制度的基本原理,土地信托應(yīng)包括信托人、受托人和受益人三方當(dāng)事人。其中信托人是土地承包者，其根據(jù)自己的意志，在保留承包地承包權(quán)的前提下，將承包地經(jīng)營權(quán)分離出來信托給受托人，由受托人對其進(jìn)行獨(dú)立管理、經(jīng)營。受托人是指承包地經(jīng)營權(quán)的受讓者，其以自己的名義對信托土地獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營管理或處分，各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人，其只享有信托收益權(quán)，而無權(quán)對信托財產(chǎn)進(jìn)行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國目前的農(nóng)村土地信托中，從土地信托產(chǎn)生的原因和目的來看，受益人主要是信托人本人即農(nóng)村土地承包者。
農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下法律三種關(guān)系：（1）信托人與受托人之間存在委托關(guān)系,根據(jù)信托協(xié)議信托人將其土地經(jīng)營權(quán)信托給受托人經(jīng)營、管理,受托人則應(yīng)盡到信托義務(wù)。受托人應(yīng)盡善良管理人的義務(wù)，像經(jīng)營自己的財產(chǎn)一樣對信托土地進(jìn)行善良地經(jīng)營管理，確保土地收益最大化。同時,受托人應(yīng)當(dāng)接受信托人的監(jiān)督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤，信托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù)，確保受托人能以自己的意愿對土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務(wù)將信托收益交付受益人享有,而受益人則有權(quán)享有信托收益,在其收益權(quán)受到侵害時有權(quán)行使收益請求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時，受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權(quán)獨(dú)立指定或更換受益人，而不必經(jīng)受益人同意。信托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無因性，不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系，信托人將其財產(chǎn)設(shè)立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權(quán)不因雙方之間繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系的解除而解除，必須經(jīng)信托人依據(jù)法定或規(guī)定程序才能予以解除。
（三）農(nóng)村土地信托制度的特征
1.土地信托的信托財產(chǎn)為承包地經(jīng)營權(quán)。傳統(tǒng)信托理念中信托人只能將自己擁有所有權(quán)的財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)予以信托，但隨著物權(quán)制度的不斷發(fā)展，土地等財產(chǎn)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變，各類受益物權(quán)越來越受到重視。而信托實質(zhì)上就是受托人代信托人實現(xiàn)物的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，因此承包地的經(jīng)營權(quán)也可作為信托財產(chǎn)予以信托。另外，我國《信托法》第2條規(guī)定了信托財產(chǎn)包括所有權(quán)，但未明確規(guī)定僅指所有權(quán)，因此，將承包地的經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)也是符合法律規(guī)定的。依據(jù)我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定，農(nóng)村土地只能是集體所有，農(nóng)戶僅擁有土地的承包權(quán)，而不擁有所有權(quán)，因此，農(nóng)村土地的信托財產(chǎn)只能是承包地的經(jīng)營權(quán)而非所有權(quán)。
2.受托人以自己的名義獨(dú)立對信托土地進(jìn)行管理或處分?！笆苋酥校死碡敗笔切磐械幕緝r值和功能所在，信托人基于對受托人的信任將財產(chǎn)交由受托人管理，受托人成為財產(chǎn)法律意義上的“所有人”，其對信托財產(chǎn)擁有完全的支配權(quán)。信托財產(chǎn)獨(dú)立于各方當(dāng)事人的固定財產(chǎn)，體現(xiàn)出一種獨(dú)立人格，由受托人基于信托目的以財產(chǎn)所有者的身份對財產(chǎn)獨(dú)立進(jìn)行管理、處分，從而保障受益人財產(chǎn)收益的獲得，這正是信托與的本質(zhì)區(qū)別。土地信托期間信托人無權(quán)對受托人的土地經(jīng)營管理行為進(jìn)行干涉，但在法定或約定范圍內(nèi)依然享有監(jiān)督權(quán)。
3.權(quán)利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權(quán)，受益人享有土地收益權(quán)，農(nóng)村土地信托的權(quán)利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉(zhuǎn)包、反租倒包等其他土地流轉(zhuǎn)制度的根本區(qū)別所在。受托人根據(jù)法律和信托協(xié)議，享有土地的管理、處分權(quán)，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據(jù)信托協(xié)議享有收益權(quán)。這種財產(chǎn)管理權(quán)屬和財產(chǎn)利益屬性的分離、信托財產(chǎn)的權(quán)利主體和利益主體的分離，使受益人在無須承擔(dān)財產(chǎn)管理責(zé)任的情況下享受財產(chǎn)利益，這是信托制度的本質(zhì)和先進(jìn)性所在。
4.土地信托收益應(yīng)當(dāng)完全歸信托人即土地承包者所有。依據(jù)信托權(quán)利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應(yīng)歸受益人所有，在我國農(nóng)村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應(yīng)歸農(nóng)地承包人所有。在信托關(guān)系中受托人的首要義務(wù)就是維護(hù)受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運(yùn)用信托財產(chǎn)為自己獲取任何利益，信托收益應(yīng)全部歸受益人所有，受托人只能根據(jù)信托合同的相關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)的信托報酬，信托報酬由信托雙方當(dāng)事人根據(jù)具體情況予以協(xié)商。
5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經(jīng)濟(jì)主體。土地承包者可以將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給本村民集體想進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，而又沒有大面積土地的農(nóng)村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術(shù)、有市場的公司企業(yè)或其他經(jīng)營主體。受托主體可以運(yùn)用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，或者從事養(yǎng)殖等副業(yè)，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由于這些人具有足夠的資金和經(jīng)營技術(shù)，并且具有獨(dú)特的市場觀察力，他們可以把資金、技術(shù)、市場等資源和土地資源有效地結(jié)合起來，從而對土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、市場化、規(guī)?；?jīng)營。
二、農(nóng)村土地信托制度的理論基礎(chǔ)
（一）現(xiàn)代信托制度起源于土地信托
現(xiàn)代信托制度由英國13世紀(jì)的“用益制度”發(fā)展而來。13世紀(jì)前后，宗教在英國盛極一時，教徒們?yōu)榱吮磉_(dá)對上帝的虔誠而將土地贈給教會，但依據(jù)當(dāng)時英國的法律，皇室無權(quán)對教會征收土地稅，于是，引發(fā)了皇室與教會之間的權(quán)力爭斗。為了避免皇室對土地轉(zhuǎn)讓的干預(yù)，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產(chǎn)信托”的做法，不直接將土地轉(zhuǎn)讓給教會，而是將土地贈送給第三人，但約定土地的收益由教會享有，即實際上由第三人以教會收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財產(chǎn)管理制度不僅為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，并在現(xiàn)代社會資本經(jīng)營中發(fā)揮著越來越重要的作用，并逐步演化為現(xiàn)代信托制度。
（二）農(nóng)村土地信托制度符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定
在維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是黨和政府在農(nóng)村土地問題上的一貫方針?！掇r(nóng)村土地承包法》是規(guī)范我國農(nóng)村土地管理使用的基本法律，明確許可農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，對轉(zhuǎn)包、出租、互換等土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了規(guī)范。雖然《農(nóng)村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉(zhuǎn)方式的一種，但筆者認(rèn)為，可將其列為“除轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓之外的其他方式”，由此可見，土地信托制度是符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的。如上文所述，將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)予以信托也是符合我國《信托法》規(guī)定的。因此，在我國實施農(nóng)村土地信托制度是不存在法律障礙的。
（三）對完善農(nóng)村土地資本市場具有積極的推動意義
建立完善的承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是發(fā)展農(nóng)村土地資本市場的關(guān)鍵,將土地信托制度引入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不僅符合我國農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)市場的現(xiàn)實需要，而且對于農(nóng)村土地資本市場的建立和完善具有積極推動作用。第一，有利于保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害。農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、不敢進(jìn)行長期投資的主要原因在于其承包權(quán)時常受到不法侵害。而信托是一種長期、穩(wěn)定的外部財產(chǎn)管理制度，作為信托財產(chǎn)的承包地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立于信托人和受托人的固定財產(chǎn)，可有力對抗外部侵?jǐn)_；第二，有利于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。我國現(xiàn)行農(nóng)地以農(nóng)戶個體經(jīng)營為主，規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平難以提高。而將土地信托給有技術(shù)、有資金、有市場的市場主體，其在得到大面積土地后，可以根據(jù)市場需求對土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，使各種農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化組合，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；第三，有利于增強(qiáng)農(nóng)地的社會保障功能。土地是當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，具有相當(dāng)重要的社會保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時，還可以通過從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更多收入，當(dāng)自己想經(jīng)營土地時在不違背法律規(guī)定和合同約定的情況下，可收回土地進(jìn)行經(jīng)營。因此，信托不但沒有減弱農(nóng)地的社會保障功能，反而使保障功能進(jìn)一步增強(qiáng)。
三、政策建議
（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，為土地信托制度提供法律保障
農(nóng)村土地法制建設(shè)與農(nóng)村土地制度改革是相互依賴、共同促進(jìn)的。農(nóng)地法制建設(shè)是政府農(nóng)村土地政策措施在法律層面上的集中體現(xiàn)，的成果需要以法律形式確立和保障，而農(nóng)地法律法規(guī)又在事實上促成了農(nóng)村土地政策體制的產(chǎn)生。為了促進(jìn)和保障農(nóng)村土地信托制度的產(chǎn)生和發(fā)展，必須加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)。由于信托制度屬于舶來品，在法律理念上與我國傳統(tǒng)法律理念存在沖突，比如，我國不承認(rèn)“財產(chǎn)雙重所有權(quán)”，而信托財產(chǎn)的一個重要特性就是信托人對財產(chǎn)擁有實質(zhì)所有權(quán)，而受托人擁有名義上的所有權(quán),我國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)物權(quán)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變的潮流，承認(rèn)信托財產(chǎn)的“雙重所有權(quán)”。同時，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力、義務(wù)、利益分配等重要問題進(jìn)行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉(zhuǎn)方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。
（二）加大支農(nóng)力度，為土地信托制度提供政策支持
穩(wěn)定、寬松的支農(nóng)政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的重要保障，政府部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務(wù)者并重”轉(zhuǎn)變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規(guī)范和政策指導(dǎo)，在發(fā)展過程中難免會出現(xiàn)問題，因此，應(yīng)加大對土地信托的政策引導(dǎo)和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續(xù)發(fā)展。一方面，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)積極嘗試建立土地信托示范點(diǎn)，引導(dǎo)成立規(guī)范、高效的土地信托中介機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)民解決在信托中出現(xiàn)的問題，鼓勵農(nóng)戶參與土地信托。另一方面，加強(qiáng)對土地信托經(jīng)營者的政策扶持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優(yōu)惠，免費(fèi)提供各種經(jīng)營信息。大力扶持一批適銷對路、效率較高、具有市場前景的經(jīng)營項目，不斷提高信托經(jīng)營收益。
（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平
市場化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此必須積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，建立高效、科學(xué)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發(fā)展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會財產(chǎn)管理理念上接受信托制度，改變傳統(tǒng)的由個人精耕細(xì)作的土地經(jīng)營理念，采取信托等外部財產(chǎn)經(jīng)營方式將土地交由有資金、有技術(shù)、有市場的主體集中經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平。
（四）做好配套措施建設(shè)，為土地信托制度創(chuàng)造寬松的發(fā)展空間
作為法律制度的信托制度有其產(chǎn)生、發(fā)展的土壤，必須為其創(chuàng)造相應(yīng)的社會環(huán)境，加強(qiáng)如下幾方面的建設(shè)：一是要不斷提升社會信用水平。市場經(jīng)濟(jì)即是法制經(jīng)濟(jì)，又是信用經(jīng)濟(jì)，社會信用的缺失會擾亂市場秩序，提升市場經(jīng)營成本。因此，要使農(nóng)村土地信用制度得到良好發(fā)展，必須加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，盡快扭轉(zhuǎn)我國目前社會誠信水平較低的現(xiàn)狀，普及信用理念，夯實信托關(guān)系的信用基礎(chǔ)。特別要提高政府信用，農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定持久，從而影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和經(jīng)濟(jì)利益。二是制定可行措施為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，積極拓展農(nóng)業(yè)人口就業(yè)面，促進(jìn)勞動力的轉(zhuǎn)移。這樣可以使更多的土地流入土地市場，保證土地有效流轉(zhuǎn)，又可以排除農(nóng)民的后顧之憂，從而保證土地信托的健康發(fā)展。三是建立健全農(nóng)村的社會保障體系，降低農(nóng)民對承包地的依賴，讓他們能安心外出從事非農(nóng)業(yè)勞動，將大量的土地流轉(zhuǎn)出來，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
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路線圖
在確權(quán)基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動土地資源市場化配置，促進(jìn)城市化
概括地說，成都的試驗展示了一幅土地制度改革的路線圖：在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動土地資源的市場化配置，促進(jìn)城市化。
這場改革實踐需要調(diào)動各方的積極性：農(nóng)民及其集體積極開展土地綜合整治;城市則把更多的土地收益返回新農(nóng)村建設(shè);政府則提供城鄉(xiāng)全域規(guī)劃、確權(quán)和其他公共服務(wù)，形成政府、城市、農(nóng)民和農(nóng)村之間良性互動的新局面。
掛鉤與轉(zhuǎn)型
擴(kuò)大增減掛鉤半徑，可以實現(xiàn)更高的土地級差收益，增大以城補(bǔ)鄉(xiāng)的資金量，而為推進(jìn)這項綜合性很強(qiáng)的政策，成都也加快了向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變
成都的做法是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中加快向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
2008年，成都市專門成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會”，代表市委、市政府協(xié)調(diào)整合國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門的工作。這為政府各部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中明晰分工、確立權(quán)責(zé)、加強(qiáng)協(xié)同服務(wù)，提供了保障。
不僅如此，成都還逐步以農(nóng)戶和農(nóng)民集體取代基層政府和部門作為項目申報和實施的主體，在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo),引入社會資金進(jìn)行項目運(yùn)作，由農(nóng)民和社會投資方自主協(xié)商確定各方權(quán)益分配。
政府從掛鉤項目的直接組織者，逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管者和服務(wù)者，提供立項審批、工程驗收、質(zhì)量監(jiān)管以及糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。這更好地保障了農(nóng)民和社會資金各方利益，也使政府從財政墊支、項目運(yùn)作等事務(wù)中抽身，專注于提供市場運(yùn)作所需的配套服務(wù)。
成都的經(jīng)驗說明，土地制度的變革并不是單一的經(jīng)濟(jì)改革。它涉及政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中地位和角色的根本性變化，涉及政府從直接控制資源、親自實施項目的“投資公司式的政府”，轉(zhuǎn)向承擔(dān)規(guī)劃、第三方監(jiān)管等公共功能的服務(wù)型政府。
這勢必牽動利益的調(diào)整、權(quán)力的重新分配，以及機(jī)構(gòu)、職能和官員作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，因而不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的改革，也具有行政體制和政治體制改革的深刻內(nèi)涵。
“蛟龍模式”
為集體土地上的工業(yè)園區(qū)提供地方性的合法承認(rèn)
成都蛟龍工業(yè)港的做法是：在農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，籌資建造廠房提供給中小企業(yè)。這種直接利用集體建設(shè)用地的模式，降低了中小企業(yè)用地的門檻。截至2008年，總占地5平方公里的蛟龍工業(yè)港，已發(fā)展為500家中小企業(yè)入駐、帶動就業(yè)10萬人、年創(chuàng)造GDP過10億元、繳稅1.5億元以上的大型民營工業(yè)園區(qū)。
在“蛟龍模式”中，工業(yè)園區(qū)與農(nóng)戶和村組的土地關(guān)系，與政府征地模式截然不同。第一，保持土地性質(zhì)不變，不改變農(nóng)民土地的集體所有制;第二，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以永久分享工業(yè)化帶來的土地收益增加，按變動的市場租金提高農(nóng)民收益。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶雖然不再自己使用土地，但有長期分享土地轉(zhuǎn)讓收益的保障，等于為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保留了土地發(fā)展權(quán)。
但是，在集體土地上興辦規(guī)模如此巨大的工業(yè)園區(qū)從無先例，加之現(xiàn)有土地制度對于集體經(jīng)營性用地權(quán)利的承認(rèn)、規(guī)范和保障遠(yuǎn)不明確，蛟龍工業(yè)港也面臨政策法規(guī)方面的風(fēng)險。
成都市政府的處理辦法是，在現(xiàn)行土地制度和政策的框架內(nèi)，主動根據(jù)實際情況調(diào)規(guī)，把蛟龍工業(yè)港納入土地、產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，承認(rèn)其合法地位。這就顯著降低了農(nóng)戶、農(nóng)民集體、園區(qū)創(chuàng)辦公司與入園中小企業(yè)等各方的風(fēng)險。
由此，成都探索出一條通過集體土地流轉(zhuǎn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、推進(jìn)工業(yè)化和城市化的新路。
首創(chuàng)集體建設(shè)
用地“招、拍、掛” 更加直接的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，是在市場上公開出讓集體建設(shè)用地
2008年10月，成都錦江區(qū)用出讓國有土地的方式，掛牌出讓兩宗集體建設(shè)用地。這兩宗使用期40年的商用土地，以每畝80萬元價格，由一家民營公司競得，并獲頒“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”。
這是自1987年中國法律允許國有土地使用權(quán)“招、拍、掛”以來，首次經(jīng)由公開競價實現(xiàn)的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓。此后，錦江又進(jìn)行了數(shù)次集體建設(shè)用地直接出讓，價格也從每畝80萬元增加到130萬元、160萬元，直到突破200萬元。
錦江區(qū)集體建設(shè)用地的出讓方是“農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司”，該公司由多個擁有土地的集體經(jīng)濟(jì)組織合股組成。這樣，農(nóng)民及村組就以農(nóng)錦公司股東的身份，按公司章程規(guī)定，分享土地出讓收益。“錦江模式”便于規(guī)?；薪ㄔO(shè)用地，實現(xiàn)土地級差收益最大化，同時使收益分配相對均衡，更易為農(nóng)民接受。
成都錦江區(qū)公開出讓的集體土地，尚不具備抵押融資等權(quán)能，其價格仍然低于周圍同類國有土地地價的30%-50%。隨后，成都市擬定方案，讓進(jìn)入市場的集體建設(shè)用地獲得抵押功能。
最近，央行和銀監(jiān)會通知，允許農(nóng)村經(jīng)營性財產(chǎn)進(jìn)行抵押的試驗。這就向集體土地和國有土地的“同地同權(quán)”，又前進(jìn)了一步。
成都的農(nóng)戶和村組集體經(jīng)濟(jì)組織，已逐步成為主動、平等的出讓方，而不再被動接受國家征地。這是“錦江模式”最有價值的歷史意義。
搭建土地交易平臺
為逐步實現(xiàn)集體土地和國有土地在轉(zhuǎn)讓權(quán)方面的“同地同權(quán)”創(chuàng)造條件
為了保障集體建設(shè)用地在更大范圍內(nèi)規(guī)范流轉(zhuǎn)，成都市搭建了統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。2008年10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所依托原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立，成為全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場平臺。
2010年7月7日，成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所(對外掛牌“成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”)，進(jìn)一步探索和發(fā)展土地指標(biāo)的市場化交易。
為此，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所搭建了土地指標(biāo)交易平臺，其思路是：把掛鉤涉及的拆舊、建新兩階段分開處理，取消對指標(biāo)出讓方和受讓方的事先行政配對，將拆舊產(chǎn)生的用地權(quán)利高度抽象為標(biāo)準(zhǔn)的土地指標(biāo)，通過“招、拍、掛”公開競價，由市場機(jī)制來決定指標(biāo)價格，以此吸引社會資本參與國土綜合整治。
2010年8月12日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所還以土地整治項目預(yù)計可節(jié)約的土地指標(biāo)為投資標(biāo)的，舉辦了“蒲江縣農(nóng)村土地綜合整治項目掛牌融資交易會”，為49109.1畝的農(nóng)村土地整治項目融得投資1.246億元，所節(jié)約的土地指標(biāo)則用于城市發(fā)展所需的建設(shè)用地。通過建立規(guī)范可靠的交易平臺，成都土地資源配置的市場機(jī)制正逐步形成。
【關(guān)鍵詞】土地制度;不完整產(chǎn)權(quán);多中心主體;轉(zhuǎn)型
一、導(dǎo)言
自從中國立法者在1984的憲法修改中,正式確立了土地國家所有或集體所有,農(nóng)村土地的主體從國家轉(zhuǎn)移到集體身上,但城市土地的主體身份仍然是國家。由此,農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系亦隨之轉(zhuǎn)移,由國家與個人的關(guān)系轉(zhuǎn)向村集體與個人,這種立法的后果為后來的城市化快速擴(kuò)張帶來了始料不及的嚴(yán)重后果:村集體的掌權(quán)者可以跳過個人及其他利益相關(guān)者,直接把地賣給土地開發(fā)商,從而帶來賣地腐敗與村民沖突。這種奇異的產(chǎn)權(quán)交易大大加深了中國“二元經(jīng)濟(jì)”的快速擴(kuò)張,既得利益集團(tuán)深知,只有把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化成工業(yè)用地或者房地產(chǎn)開發(fā)才能帶來超額利潤。中國土地制度的集體所有或者國家所有的“虛位”產(chǎn)權(quán)制度還派生出了一種奇怪的發(fā)展路徑:集體所有或國家所有的土地利用不僅包含經(jīng)濟(jì)績效,還存在政治績效。經(jīng)濟(jì)績效不僅包括資源分配的效率,還包括社會保障和保險功能(姚洋,1999),而社會保障和保險功能對于集體所有的土地而言更為重要,因為集體所有的土地往往是在農(nóng)村或者“城鄉(xiāng)接合俱樂部”的地方,那么社會保障對于農(nóng)村的穩(wěn)定至關(guān)重要,而農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)系到全國的穩(wěn)定。然而,最要命的是土地的經(jīng)濟(jì)績效通常是和政治績效相沖突的,土地的關(guān)系者,不管是村集體還是地方政府,都想從土地的收益中分得一杯羹,他們通常是跳過那些“虛位”產(chǎn)權(quán)的土地?fù)碛姓擗D―農(nóng)民或者郊區(qū)居民――直接參與土地收益的分配,這種利益沖突在城市化快速擴(kuò)張的情況下愈發(fā)尖銳。這種“虛位”的產(chǎn)權(quán)制度還帶了一個可怕的后果:由于土地產(chǎn)權(quán)的不徹底性而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)交易的“匿名”特征(2005,赫爾南多?德?索托),那些手握土地審批權(quán)柄的官員可以不需要公開他們的產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系,這就為他們本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任通過隱形的方式規(guī)避起來了,這也有意無意地減少了他們更加肆意妄為的“敗德行為”擴(kuò)張的風(fēng)險。
與此同時,農(nóng)村集體所有制的土地產(chǎn)權(quán)制度與城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度不僅剝奪了農(nóng)民利用土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來巨大收益的權(quán)利,而且在一定程度上還阻隔了農(nóng)民成為收租階層的通道(2009,劉雅靈)。即使農(nóng)民通過灰色通道成為收租階層的一員,但相較城市居民的收租群體而言,其租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們,并且還面臨被其他未能成為收租階層同一農(nóng)民群體投訴的風(fēng)險。低租金與被投訴的風(fēng)險在一定程度上可視為農(nóng)民把手中的土地或者土地附屬物轉(zhuǎn)化為活財富的制度風(fēng)險,這種制度風(fēng)險以水平和縱向的兩個方向同時出現(xiàn),這對土地資本化極為不利。同時,這也對農(nóng)村土地銀行的成立與業(yè)務(wù)上的擴(kuò)展注入了制度性的風(fēng)險,但對城市土地資產(chǎn)的擁有者以及房屋業(yè)利的擴(kuò)展似乎不加限制,甚至還有放大之嫌,農(nóng)村與城市土地使用權(quán)利的不對稱,嚴(yán)重造成了新的階層之間的對立,即“土地收益的暴富者與土地收益的丟失者”。近幾年,法院的土地糾紛的訴訟顯著增多,并且涉及的土地利益往往是群體性的。
二、“虛位”產(chǎn)權(quán)與“多中心主體”
我國土地產(chǎn)權(quán)“虛位”制度,給市場交易者帶來了很大的難題。如果村集體所有的土地被轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或者房地產(chǎn)開發(fā),那么產(chǎn)權(quán)的擁有者就變成了“多中心主體”的格局,村民、村集體、當(dāng)?shù)卣?、用地開發(fā)商都需要從中分配一定的利益,至于哪個主體分配的利益占優(yōu),則完全成了一個多重均衡的利益博弈。從現(xiàn)實情況來看,強(qiáng)勢的政府與用地開發(fā)商往往占優(yōu),其次是村集體,最末的當(dāng)屬村民了。正是這種“多中心主體”的土地產(chǎn)權(quán)交易格局,在土地及其附屬物抵押或者土地證券化方面出現(xiàn)了一個兩難沖突:如果法律不能公正的保護(hù)“多中心主體”每個主體利益的話,那么受損者就會反對土地資本化,但得益者會極力推行土地資本化。除非立法者通過立法的形式賦予“虛位”所有者的完整無缺的產(chǎn)權(quán),那么“多中心主體”的格局就會演變成“單極主體”格局,但從現(xiàn)有的情況與以往的經(jīng)驗來看,這種立法的可能性不大。我國的法律明文規(guī)定,農(nóng)村的宅基地以及房屋不可充當(dāng)?shù)盅何?而城市的土地及其附屬物是可以抵押的。在這種立法的實踐中,土地及其附屬物的資本化的演進(jìn)路徑就會忽視農(nóng)村,偏向城市。除此之外,農(nóng)業(yè)用地一旦被轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或者房地產(chǎn)開發(fā),實際上是得益者大力推進(jìn)土地資本化的過程。
根據(jù)我國目前的國家法律規(guī)定,土地一旦開發(fā)成房地產(chǎn),那么商鋪的產(chǎn)權(quán)最高期限是50年,城市居民的個人住房的產(chǎn)權(quán)最高期限是70年。如果政府把從集體所有的土地征來出讓給房產(chǎn)開發(fā)商之后,地產(chǎn)商只要房產(chǎn)開發(fā)成功,地產(chǎn)商這個中間人就相當(dāng)替政府發(fā)行了一種免還本息和的50年或者70年的長期政府債券,政府不但不要還本付息,而且還要征收購買房產(chǎn)者相關(guān)的稅收。如果房地產(chǎn)商在兩年之內(nèi)沒有開發(fā)土地,政府還可以強(qiáng)行收回,再次拍賣。如果我們把政府征來土地的成本假定為發(fā)行這種“特殊債券”的發(fā)行成本的話,那么政府再把土地轉(zhuǎn)賣給房產(chǎn)開發(fā)商的價格就是這種“特殊債券”的收益了,若再減去它的發(fā)行成本,則變成了純收益。我們再假設(shè)這種“特殊債券”的貼現(xiàn)率用最近10年銀行1年期儲蓄存款利率的簡均利率作為貼現(xiàn)率的話,那么這種債券的未來值將是巨大無比,這里還沒有考慮到土地及其房產(chǎn)的升值帶來的收益。這種土地產(chǎn)權(quán)的“多中心主體”格局,表面上土地資本化好像是政府通過征地把土地賣給地產(chǎn)開發(fā)商,實質(zhì)上是政府變相發(fā)行了一種以土地為載體的“長期政府債券”,這種“長期政府債券”不但不需要以政府信用為擔(dān)保,而且還不需要還本付息,等到土地的使用期限一到,政府還可以再收回土地,以同樣的方式繼續(xù)發(fā)行這種特殊債券了。
“多中心主體”格局的土地產(chǎn)權(quán)制度將在土地資本化的推進(jìn)過程中,深受強(qiáng)勢部門的歡迎。由此帶來了一個非常有意思的問題:土地的價值不是取決于土地資源的利用效率,而是取決于政府的政策需要。
三、結(jié)語
中國的土地問題看似是一個簡單的經(jīng)濟(jì)問題,那就是如何高效地利用土地資源,但是這個問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了任何一個機(jī)構(gòu)所能想象的復(fù)雜。其復(fù)雜之處就在于土地不僅是中國社會發(fā)展的所有核心問題所在,也是各方利益博弈者必爭之地。不完整產(chǎn)權(quán)制度不僅造成了土地交易者的“敗德行為”以及加深了“二元經(jīng)濟(jì)”的對立,而且引發(fā)了比較混亂的“多中心主體”利益格局,弱化了土地產(chǎn)權(quán)最初擁有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,反倒增強(qiáng)了地方政府與開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,造成土地資源配置的低效率。
同時,我們也看到了中國自改革開放以來,正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會、封閉社會轉(zhuǎn)向開放社會的“三重大轉(zhuǎn)型”,其中土地問題伴隨著這“三重大轉(zhuǎn)型”的全過程,而且這三種不同方向轉(zhuǎn)型的疊合使得整個中國社會、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等諸領(lǐng)域的改革罕見地復(fù)雜。從這個意義上來說,研究土地問題,才能對中國的問題進(jìn)行抽絲剝繭般地審視,才能提出真問題,去掉偽問題,為中國未來的改革提供真實的源動力。
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［關(guān)鍵詞］土地流轉(zhuǎn);征用;制度
一、現(xiàn)行土地利用制度的問題
我國現(xiàn)行土地制度構(gòu)架包括三個部分，城市國有土地使用權(quán)批租制度、農(nóng)民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的征地制度。當(dāng)前的大量問題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問題和矛盾。城市土地使用權(quán)批租制度的基本內(nèi)涵是地方政府代表國家行使城市土地所有權(quán)，并通過在一級土地出讓市場上批租若干年的土地使用權(quán)而一次性收取整個租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場執(zhí)行的國有土地使用權(quán)出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國基本的土地制度，但卻是國有土地的法定市場交易機(jī)制和土地市場價值發(fā)現(xiàn)機(jī)制。第二部分是農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權(quán)是集體的，但使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)長期歸農(nóng)戶，它兼顧了土地資源的穩(wěn)定性、流轉(zhuǎn)性，基本適應(yīng)改革開放以來我國生產(chǎn)力發(fā)展的需要，但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，其問題開始顯現(xiàn)。最主要的是現(xiàn)有土地制度安排下農(nóng)民的土地權(quán)利不充分，農(nóng)民沒有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)，表現(xiàn)就是土地產(chǎn)權(quán)中的處置權(quán)尤其抵押權(quán)不完整。這導(dǎo)致在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民的宅基地及其地上資產(chǎn)不能跨地區(qū)交易，承包地及宅基地也不能作為一項重要資產(chǎn)進(jìn)行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產(chǎn)的投融資功能。第三部分就是原來的農(nóng)業(yè)用地，城市化后轉(zhuǎn)為國有土地時適用的征地制度，即農(nóng)民集體所有的土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能進(jìn)入一級市場，農(nóng)民(包括農(nóng)民集體)無權(quán)進(jìn)入土地交易市場。政府出于公共利益目的，可以動用征地權(quán)把農(nóng)民的集體土地變?yōu)閲宜械耐恋?。問題是目前有很多的農(nóng)地征用并不是為了國家和人民的公共利益，純粹是為了商業(yè)性開發(fā)，比如高檔樓盤或工業(yè)項目。尤其以低價從農(nóng)村征到土地，再按照市場規(guī)律以高價賣出去，中間的差額就成為城市建設(shè)的資本來源，地方政府通過“經(jīng)營城市”取得的各項“政績”大多源于這種土地財政收益。由此帶來的一系列問題是當(dāng)前各種社會矛盾的焦點(diǎn)所在，也是地方政府與農(nóng)民利益矛盾的重點(diǎn)領(lǐng)域。
二、土地資源再配置問題
我國城市化進(jìn)程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來看，農(nóng)地進(jìn)城后會得到更密集、更節(jié)約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農(nóng)村人口進(jìn)入城市30戶，理論上在農(nóng)村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計算)，這就是城市土地和農(nóng)村土地之間的關(guān)系。所以一般的結(jié)論是:城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村的耕地會凈增加，日本、西方國家的實際經(jīng)驗也都是如此。但中國的現(xiàn)實與一般的規(guī)律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農(nóng)村占用的建設(shè)用地數(shù)量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經(jīng)濟(jì)，該密集的密集不起來，該解放的解放不出來。城市化加速后城市用地大量增長這很自然，但農(nóng)村非農(nóng)占地數(shù)量為什么沒有相應(yīng)減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙在城鄉(xiāng)之間，進(jìn)城打工也難以輕易轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，農(nóng)民能否較容易地轉(zhuǎn)為市民呢?他也不會輕易地讓出所占土地，因為這塊宅基地是無償分配來的，不占白不占，除非有人出高價他才會讓渡。賣給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鄰又賣不上幾個錢。進(jìn)一步推理，如果城里人或外資出高價買，農(nóng)民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因為我國現(xiàn)行法律不允許把宅基地出售給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，只能在農(nóng)村鄉(xiāng)鄰之間互相買賣。小產(chǎn)權(quán)房面臨的就是這個問題———城鎮(zhèn)居民買小產(chǎn)權(quán)房我國在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農(nóng)民進(jìn)城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農(nóng)戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來。這就是農(nóng)村和城市建設(shè)用地配置的現(xiàn)實，兩頭都在膨脹。兩頭擴(kuò)大建設(shè)用地的土地資源配置發(fā)展下去將產(chǎn)生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導(dǎo)致18億畝耕地紅線守不住。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)、征用及配套制度改革
中國的城市化進(jìn)程在快速向前推進(jìn)。這個過程既是農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的過程，也是分散在農(nóng)村的生產(chǎn)要素向城市快速聚集的過程，尤其土地要素。這個進(jìn)程總體上是有序的，也取得了較大成效。然而，無論“人口城市化”還是“空間城市化”，在推進(jìn)過程中都出現(xiàn)了一系列問題，實際上，這些問題或多或少與中國現(xiàn)有土地制度密切相關(guān)，須適時推出包括土地制度及財政、戶籍等配套改革。1．土地征用制度改革?；舅悸肥堑胤秸鞯厍耙压嫘杂玫睾凸ぁ⑸虡I(yè)用地分開，在嚴(yán)格界定公益和非公益用地范圍的基礎(chǔ)上，逐步減少征地規(guī)模，全面改革征地制度。也就是說，地方政府以后在動用征地權(quán)時必須出于公共利益目的，這樣其征地行為才具有合法性，其它的工、商業(yè)用地則由市場提供。界定公共利益的一個較可行辦法是看利用這塊土地所生產(chǎn)產(chǎn)品的屬性。若某地塊將承載的是商業(yè)地產(chǎn)、住宅項目、工業(yè)、旅游等完全可由市場提供的非公益性盈利項目，則其項目用地必須交由市場來解決，地方政府不可動用征地權(quán)為其征地。真要在短期內(nèi)一步到位地實行公益、商用兩立的用地制度改革，完全切斷地方政府通過“經(jīng)營城市”的發(fā)展模式對“土地財政”的依賴恐怕還不現(xiàn)實，宜采取漸進(jìn)性方式。建議推行成都經(jīng)驗，即城鄉(xiāng)用地指標(biāo)增減掛鉤制度。這個制度并沒有完全否定征地制度，但是減少了原體制的強(qiáng)制性，提高了農(nóng)民補(bǔ)償?shù)姆蓊~，有利于各方，推進(jìn)起來阻力小。基本思路是把農(nóng)村的耕地、建設(shè)用地加以整理，騰出來用地指標(biāo)，雖然土地還在農(nóng)村，但增加的土地指標(biāo)可以用來換取城市的資金，用于農(nóng)村建設(shè)。這種城鄉(xiāng)用地指標(biāo)占補(bǔ)平衡、增減掛鉤的征地制度設(shè)計可以大大推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展，是一件城鄉(xiāng)兩利的事情，尤其讓農(nóng)村居民分享到了城市化的好處。2．農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革。征地制度改革為農(nóng)村集體閃開道路后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革就可以展開了。第一步是啟動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，放開農(nóng)地(含建設(shè)用地和耕地)進(jìn)入市場順暢流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源配置效率，保證農(nóng)民土地權(quán)利和利益的實現(xiàn)。農(nóng)地通暢流轉(zhuǎn)的前提是讓農(nóng)民擁有完整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的思路是推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在法律上允許農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)，可以作為財產(chǎn)抵押，在保持土地農(nóng)民集體所有不變的前提下實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立、完整，使原有單一的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)。在完整的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，農(nóng)地制度改革的第二步才是讓農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。3．相關(guān)配套改革。在逐步限制地方政府強(qiáng)制征地、逐漸收縮征地規(guī)模，拓寬農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模后，接下來就要緩解地方政府土地出讓金驟減和農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益激增的矛盾。需要通過一個合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)張后帶來的巨額收益在政府、村集體、農(nóng)民三者間公平分配。分配的機(jī)制應(yīng)采用規(guī)范的稅收形式進(jìn)行。為此，就必須啟動相關(guān)配套制度改革。首先，要將土地征稅范圍擴(kuò)展到集體土地，改變現(xiàn)存城鄉(xiāng)二元土地制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同一市場下的同地、同權(quán)、同價、同等納稅。其次，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面開征不動產(chǎn)持有稅(物業(yè)稅)。在不動產(chǎn)稅制的設(shè)計上按照累進(jìn)方式征收。4．進(jìn)一步推動戶籍制度改革。為解決“空間城市化”突進(jìn)而“人口城市化”滯后的矛盾，還必須配套推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革。盡快取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，恢復(fù)戶籍只承擔(dān)單純社會管理和人口信息統(tǒng)計的本來功能，徹底消除戶籍制度的等級功能，打破城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)管理，建立有利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的新型戶籍管理制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人口遷移自由，為農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。
作者:趙曉美 單位:哈爾濱商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院
［參考文獻(xiàn)］
第一條為了保證國家土地法律、法規(guī)的實施，加強(qiáng)土地監(jiān)察工作，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，制定本規(guī)定。
第二條土地監(jiān)察，是指土地管理部門依法對單位和個人執(zhí)行和遵守國家土地法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查以及對土地違法者實施法律制裁的活動。
第三條土地管理部門通過行使土地監(jiān)察職權(quán)，維護(hù)土地的社會主義公有制，維護(hù)國家的土地管理秩序。
第四條國家土地管理局主管全國土地監(jiān)察工作。
縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)土地監(jiān)察工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地監(jiān)察工作。
第五條土地管理部門依照國家土地法律、法規(guī)獨(dú)立行使土地監(jiān)察職權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。
第六條土地監(jiān)察實行預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合的方針，遵循依法、及時、準(zhǔn)確的原則。
第七條土地監(jiān)察工作必須以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，在適用土地法律、法規(guī)上人人平等。
第二章土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員
第八條土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是土地管理部門按照內(nèi)部職責(zé)劃分設(shè)置的專門負(fù)責(zé)土地監(jiān)察工作的職能機(jī)構(gòu)。
縣級以上地方人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立土地監(jiān)察隊伍。
市、縣人民政府土地管理部門可以對區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地監(jiān)察工作實行集中統(tǒng)一管理。
第九條縣級以上地方人民政府土地管理部門經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，可以向下一級人民政府土地管理部門委派土地監(jiān)察專員，檢查指導(dǎo)土地監(jiān)察工作。
第十條土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備足夠數(shù)量的土地監(jiān)察人員。
土地監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)具有較高的政治素質(zhì)，通曉土地監(jiān)察業(yè)務(wù)，熟悉土地法律、法規(guī)，忠于職守，秉公執(zhí)法，清正廉明。
土地監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過崗位培訓(xùn)并經(jīng)考核合格方能任用。
第十一條土地管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)作關(guān)系。在法律允許的范圍內(nèi)，開展各種形式的聯(lián)合執(zhí)法活動。
第三章土地監(jiān)察職權(quán)
第十二條土地管理部門的土地監(jiān)察職責(zé)是：
（一）監(jiān)督檢查土地法律、法規(guī)的執(zhí)行和遵守情況；
（二）受理對土地違法行為的檢舉、控告；
（三）調(diào)查處理土地違法案件；
（四）協(xié)助有關(guān)部門調(diào)查處理土地管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)遭受打擊報復(fù)的案件；
（五）對下級人民政府土地管理部門履行土地管理職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；
（六）指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)下級人民政府土地管理部門的土地監(jiān)察工作。
第十三條土地管理部門履行土地監(jiān)察職責(zé)，享有以下權(quán)力：
（一）對單位和個人執(zhí)行和遵守土地法律、法規(guī)情況依法進(jìn)行檢查；
（二）對違反土地法律、法規(guī)的行為依法進(jìn)行調(diào)查；
（三）對正在進(jìn)行的土地違法活動依法進(jìn)行制止；
（四）對土地違法行為和土地侵權(quán)行為依法實施行政處罰和行政處理；
（五）對違反土地法律、法規(guī)，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分的個人和單位主管人員，依法提出給予行政處分的建議。
第十四條土地管理部門依法行使土地監(jiān)察職權(quán)，有權(quán)采取下列措施：
（一）查閱、復(fù)制與土地監(jiān)察事項有關(guān)的文件、資料；
（二）要求監(jiān)察對象提供或者報送有關(guān)的文件、資料以及其他必要情況；
（三）可以進(jìn)入土地違法現(xiàn)場察看和測量，并詢問有關(guān)人員；
（四）對依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施處罰但繼續(xù)施工的單位和個人的設(shè)備、建筑材料等予以查封；
（五）其他依法可以采取的措施。
第十五條土地管理部門報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，可以對下級人民政府的違法批地行為予以公告，宣布批準(zhǔn)文件無效，注銷土地使用證，對有關(guān)責(zé)任人員由其所在單位或者上級機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第十六條土地監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)時，必須佩帶土地監(jiān)察標(biāo)志和出示土地監(jiān)察證件。
土地監(jiān)察標(biāo)志和土地監(jiān)察證件由國家土地管理局統(tǒng)一制定。
第十七條拒絕、阻礙土地管理部門依法履行土地監(jiān)察職責(zé)，或者對土地監(jiān)察人員進(jìn)行打擊報復(fù)的，由土地管理部門提請公安機(jī)關(guān)依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四章土地監(jiān)察的內(nèi)容和方式
第十八條土地管理部門依法對單位和個人下列行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查：
（一）建設(shè)用地行為；
（二）建設(shè)用地審批行為；
（三）土地開發(fā)利用行為；
（四）土地權(quán)屬變更和登記發(fā)證行為；
（五）土地復(fù)墾行為；
（六）基本農(nóng)田保護(hù)行為；
（七）土地使用權(quán)出讓行為；
（八）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止行為；
（九）房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為；
（十）其他行為。
第十九條對本規(guī)定第十八條規(guī)定的檢查內(nèi)容，土地管理部門可以根據(jù)本地區(qū)的實際，采取下列方式進(jìn)行監(jiān)督檢查：
（一）根據(jù)土地監(jiān)察工作計劃，定期、不定期地對監(jiān)察對象執(zhí)行和遵守土地法律、法規(guī)情況進(jìn)行全面檢查；
（二）針對某一地區(qū)的實際情況，對特定的監(jiān)察對象的特定活動進(jìn)行專項檢查；
（三）為防止違法行為的發(fā)生，對監(jiān)察對象活動的全過程進(jìn)行事先檢查、事中檢查和事后檢查。
第二十條土地管理部門對下級人民政府土地管理部門制定的與國家土地法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，可以責(zé)令其修改或者向下級人民政府提出撤銷的建議。
土地管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府制定的行政規(guī)章、規(guī)范性文件與國家土地法律、法規(guī)相抵觸，可以向制定機(jī)關(guān)提出修改建議；必要時，可以向同級人民政府提出責(zé)令修改或者撤銷的建議。
第二十一條土地管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府土地管理部門不履行法定職責(zé)或者消極執(zhí)法的，有權(quán)責(zé)令限期改正或者報同級人民政府責(zé)令履行；對下級人民政府土地管理部門及其工作人員執(zhí)行職務(wù)的違法行為有權(quán)提出處理意見，報有關(guān)部門依法追究法律責(zé)任。
土地管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府土地管理部門的未經(jīng)行政訴訟或者行政復(fù)議程序，但已發(fā)生法律效力的行政處罰決定確有錯誤的，
可以責(zé)令下級人民政府土地管理部門重新處理，也可以自己依法處理。
第五章土地監(jiān)察工作制度
第二十二條土地管理部門應(yīng)當(dāng)建立土地監(jiān)察目標(biāo)管理責(zé)任制度。
縣級以上地方人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)把土地監(jiān)察工作納入土地管理工作的目標(biāo)考核體系。
第二十三條土地管理部門應(yīng)當(dāng)建立土地監(jiān)察工作報告制度。
土地管理部門應(yīng)當(dāng)定期向上一級人民政府土地管理部門報告土地監(jiān)察工作。必要時，可以越級向上級人民政府土地管理部門報告。
第二十四條土地管理部門應(yīng)當(dāng)建立巡回檢查制度。
縣級以上地方人民政府土地管理部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進(jìn)行巡回檢查工作，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。
土地管理部門應(yīng)當(dāng)采取專業(yè)人員與群眾相結(jié)合的方式，建立和完善土地監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)。
第二十五條土地管理部門應(yīng)當(dāng)建立土地違法行為舉報制度。
縣級以上地方人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)公開設(shè)置舉報電話、信箱。
土地管理部門應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)舉報人的合法權(quán)益。
第二十六條土地管理部門應(yīng)當(dāng)建立土地違法案件統(tǒng)計制度。
土地管理部門應(yīng)當(dāng)每年向上一級人民政府土地管理部門報送土地違法案件統(tǒng)計報表以及土地違法案件分析報告。
第二十七條土地管理部門應(yīng)當(dāng)建立重大土地違法案件備案制度。
土地管理部門對自己處理的重大土地違法案件，應(yīng)當(dāng)在結(jié)案后一個月內(nèi)報上一級人民政府土地管理部門備案。
第六章土地違法案件查處
第二十八條土地違法案件，是指違反土地法律、法規(guī)，依法應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的案件。
第二十九條查處土地違法案件，必須做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備、適用法律、法規(guī)準(zhǔn)確、符合法定程序和法定職責(zé)權(quán)限。
第三十條土地管理部門查處土地違法案件，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定的程序進(jìn)行，具體辦法由國家土地管理局另行制定。
第三十一條上級人民政府土地管理部門在必要時，可以將土地違法案件交下級人民政府土地管理部門查處，并對案件辦理情況進(jìn)行監(jiān)督。下級人民政府土地管理部門對上級人民政府土地管理部門交辦的土地違法案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真查處，并及時將查處結(jié)果向上級人民政府土地管理部門報告。
下級人民政府土地管理部門對其管轄的土地違法案件，認(rèn)為需要由上級人民政府土地管理部門處理的，可以報請上級人民政府土地管理部門決定。
第三十二條土地管理部門應(yīng)當(dāng)保證土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)的辦案經(jīng)費(fèi)和辦案工具，改善辦案條件。
第三十三條對檢舉、揭發(fā)土地違法行為或者協(xié)助土地管理部門依法查處土地違法案件成績顯著的單位和個人，由人民政府或者土地管理部門給予獎勵。
第七章獎勵和懲罰
第三十四條土地管理部門及其工作人員在土地監(jiān)察工作中有下列情形之一的，由人民政府或者土地管理部門給予表彰或者獎勵：
（一）認(rèn)真履行職責(zé)，依法執(zhí)行公務(wù)成績顯著的；
（二）秉公執(zhí)法，不徇私情，受到群眾擁護(hù)的；
