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關(guān)鍵詞：食品安全法；監(jiān)管部門；協(xié)調(diào)；標(biāo)準(zhǔn)
中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：16723198（2012）18000102
1 前言及概念說明
食品是人類生存和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)條件，安全是食品最基本的要求。然而近年來，“三鹿毒奶粉”、“地溝油”、“毒膠囊”等食品安全事件不斷沖擊人們的心靈；《2010-2011年消費(fèi)者食品安全信心報告》顯示，94.5%的人認(rèn)為食品安全有問題，67.9%的人對食品安全現(xiàn)狀缺乏“安全感”；2012年兩會代表熱議食品安全問題……總之，食品安全問題尚未解決。本文將從食品安全監(jiān)管體系的角度對食品安全問題的解決建言獻(xiàn)策。涉及到的概念如下：
（1）食品和食品安全。食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。食品安全，指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。
（2）食品安全監(jiān)管體系。食品安全監(jiān)管是指為了確保食品安全，一定主體依據(jù)法律等規(guī)則，制定規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，對食品的生產(chǎn)、流通、銷售等進(jìn)行管理的活動。食品安全監(jiān)管體系由法律體系、組織體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、檢測體系、風(fēng)險評估體系等多個相互獨(dú)立且緊密聯(lián)系的體系組成。根據(jù)多年來的食品安全工作實踐和學(xué)者們主流的看法，對食品安全監(jiān)管影響最大的是前三個體系。故本文將從法律體系、組織體系（行政組織體系角度）、標(biāo)準(zhǔn)體系三個方面探討我國食品安全監(jiān)管體系的現(xiàn)狀及改進(jìn)措施。
2 我國食品安全監(jiān)管體系的現(xiàn)狀
2.1 法律法規(guī)體系
到目前為止，我國已出臺了眾多包括《食品安全法》在內(nèi)的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。下表是其中幾例：
包含食品安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)等內(nèi)容在內(nèi)的我國食品安全監(jiān)管法律體系已基本形成。然而也存在如下問題：
（1）法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性不足、配套不到位、可操作性不強(qiáng)。
《食品安全法》作為食品安全監(jiān)管的核心法律，確實在食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品檢驗、食品進(jìn)出口、食品安全事故處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面做出規(guī)定，但多為原則性、方向性規(guī)定；其配套法律也不完善?！妒称钒踩▽嵤l例》也是定性條文多、定量規(guī)定少，僅有吊銷許可證年限、罰金范圍等，且不夠細(xì)化。針對食品生產(chǎn)鏈各個環(huán)節(jié)以及每個環(huán)節(jié)的不同方面的法律法規(guī)也不足?！妒称钒踩ā返?8條規(guī)定違反食品安全法，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但配套條例中也找不到什么程度算構(gòu)成犯罪。（《刑法》自然對犯罪有規(guī)定，但明顯針對性不強(qiáng)）。
（2）食品安全事故危害大，執(zhí)法成本高，但處罰力度不足。
2004年廣州白云區(qū)黑作坊毒酒事件致使55人中毒，14人死亡；2006年上海瘦肉精事件，300多人中中毒住院；2008年三鹿毒奶粉事件造成29萬余嬰幼兒患病，6死亡……。然而處罰力度不夠：
對相應(yīng)的事件責(zé)任人。《食品安全法》規(guī)定，對違反食品安全法的行為，在行政處罰方面：“沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品”以及十倍以下罰款，“吊銷許可證”等。民事責(zé)任方面規(guī)定除一般民事責(zé)任外，消費(fèi)者可向違法經(jīng)營者收取支付價款十倍的賠償金。對刑事責(zé)任的規(guī)定則不明確。如此懲戒難以起到應(yīng)有的威懾作用。違法者有二次犯罪的可能性。而執(zhí)法成本卻不低，尤其是小作坊生產(chǎn)，以其流動性，隱蔽性使得執(zhí)法難度很大。找到一個黑工廠、黑作坊的成本和這類行為造成的危害比，這樣的處罰微不足道。
對監(jiān)管不力人員的處罰。照《食品安全法》第95條規(guī)定違反食品安全法的對相關(guān)監(jiān)管部門責(zé)任人“記大過、降級”處分；最嚴(yán)重也不過是直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員被“撤職或開除”；主要負(fù)責(zé)人“引咎辭職”。這還是建立在監(jiān)管過程中“未盡職責(zé)、、、”等造成嚴(yán)重后果的基礎(chǔ)上的。姑且不論什么是嚴(yán)重后果，沒有刑事責(zé)任的規(guī)定就很令人費(fèi)解。
2.2 行政組織體系
自2003年成立食品藥品監(jiān)管局以來，我國食品安全監(jiān)管就形成了“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)督機(jī)制。從2009年《食品安全法》出臺以來，我國食品安全監(jiān)管進(jìn)入了新的調(diào)整階段。按其規(guī)定：國家食品安全委員會（2010年2月成立）是“高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)性、統(tǒng)籌性工作，督促落實食品安全監(jiān)管責(zé)任。衛(wèi)生部“承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定”等工作，是負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作的核心部門。國家質(zhì)檢總局、工商行政管理總局、食品藥品監(jiān)管局分別負(fù)責(zé)對“食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理”
另外，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；商業(yè)部也負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)管理工作。鐵道部、公安部、交通部、國家發(fā)改委、環(huán)?？偩?、糧食局、財政部、科技部、工業(yè)和信息化部等部門也承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任。
總之，在國家食品安全委員會的協(xié)調(diào)下，突出了衛(wèi)生部的核心作用，其他各部門協(xié)同監(jiān)管，使得“從農(nóng)田到餐桌”各環(huán)節(jié)都有相應(yīng)部門來監(jiān)管，這就分散了監(jiān)管壓力并發(fā)揮了各部門本身的優(yōu)勢，大大提高了整體監(jiān)管效果。然而這樣的監(jiān)管組織也有不合理之處：
關(guān)鍵詞：臺灣；食品安全；監(jiān)管體系。
我國是食品進(jìn)出口大國，食品安全體系健全與否直接關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。近年來食品安全事件頻發(fā)，據(jù)央視報道，在2011年3。15打假行動中，中國知名企業(yè)雙匯公司為了迎合人們喜歡吃瘦肉的愿望，提升公司利潤，在豬肉加工中，非法添加了對人體有害的食品添加劑。無獨(dú)有偶，2011年4月初，就有媒體爆料，上海的華聯(lián)和聯(lián)華這兩家知名超市的主食專柜里銷售的饅頭，系某公司用回收來的饅頭加工而成；在沈陽，該市皇姑分局查處了添加包括亞硝酸鈉、尿素等對人體有害物質(zhì)的食品，其數(shù)量達(dá)到25噸之多。同年6月底，新華視點(diǎn)披露，在京津冀地區(qū)地溝油加工產(chǎn)業(yè)鏈條十分龐大，其加工工藝科技含量之高，無不令人吃驚。這些食品安全問題不僅關(guān)系到廣大民眾的身體健康，而且關(guān)系著政府公信力的高低。
我國臺灣地區(qū)對食品安全相當(dāng)重視，不僅制定了比較完備的監(jiān)管法律法規(guī)，而且具備從農(nóng)場到餐桌的全程監(jiān)管保障體系。
2011年的塑化劑事件，臺灣應(yīng)對處理十分果斷迅速，整個事件從發(fā)生到平息只用了短短三個月時間，這都得益于臺灣地區(qū)完善的食品安全監(jiān)管體系，這值得我們借鑒。
一、臺灣食品安全監(jiān)管體系的概況。
臺灣食品安全監(jiān)管是從農(nóng)場到餐桌食品供應(yīng)鏈的全程監(jiān)管，這種監(jiān)管體系既降低了食品安全事件的發(fā)生頻率，又保護(hù)了食品消費(fèi)者的合法權(quán)益，還提高了食品行業(yè)的競爭力。
（一）臺灣食品安全的監(jiān)管體制。
臺灣涉及食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要有“行政院農(nóng)業(yè)委員會”（簡稱農(nóng)委會）、“行政院衛(wèi)生署”
（簡稱衛(wèi)生署）及“經(jīng)濟(jì)部標(biāo)準(zhǔn)檢驗局”（簡稱標(biāo)準(zhǔn)檢驗局）。其中，農(nóng)委會重點(diǎn)監(jiān)管食品原料的生產(chǎn)，下設(shè)農(nóng)糧署、漁業(yè)署、動植物防疫檢驗局，以及農(nóng)、林、水、畜實驗所等直屬機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全臺灣地區(qū)農(nóng)、畜、水產(chǎn)品原料的管理，協(xié)助衛(wèi)生署進(jìn)行有關(guān)食品衛(wèi)生安全的調(diào)查及改善工作［1］。衛(wèi)生署作為全臺灣衛(wèi)生、醫(yī)療等攸關(guān)全民健康事務(wù)的最高主管機(jī)關(guān)，其下屬的食品衛(wèi)生處負(fù)責(zé)食品市場流通監(jiān)管。食品衛(wèi)生處的職能包括對輸入、輸出食品進(jìn)行政策管理和證照核發(fā)，并委托標(biāo)準(zhǔn)檢驗局具體負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品的監(jiān)管。標(biāo)準(zhǔn)檢驗局，主要負(fù)責(zé)口岸輸入食品的管制查驗，以及受理輸出食品廠商的委托檢驗，其工作職責(zé)為：臺灣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定；商品檢驗、消費(fèi)者權(quán)益保障；推行國際標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量保證體系及環(huán)境管理系統(tǒng)；辦理計量標(biāo)準(zhǔn)的校準(zhǔn)與檢（試）驗服務(wù)等。凡經(jīng)臺灣經(jīng)濟(jì)部公告為應(yīng)施檢驗之品目，必須經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)檢驗局檢驗合格后，方可輸出、輸入或在臺灣市場上銷售［2］。
（二）臺灣食品安全的監(jiān)管法律制度。
1。優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品制度與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷制度。
1986年“行政院農(nóng)業(yè)委員會”本著“優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)”和“安全農(nóng)業(yè)”的理念，推動優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品證明標(biāo)章制度。凡獲得CAS證明標(biāo)章的農(nóng)產(chǎn)品必須要符合衛(wèi)生安全的要求，品質(zhì)規(guī)格符合標(biāo)準(zhǔn)，原料以臺灣本地為主，包裝標(biāo)示符合規(guī)定，農(nóng)委會制定《優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品 證 明 標(biāo) 章 認(rèn) 證 及 驗 證 作 業(yè) 辦 法》，獲 得CAS標(biāo)章的產(chǎn)品因為其嚴(yán)格的要求和標(biāo)準(zhǔn)獲得了臺灣民眾的認(rèn)同和信賴，已經(jīng)逐漸成為優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品的代名詞。應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的發(fā)展需要，臺灣地區(qū)于2007年以立法方式建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷制度：一是實施良好的農(nóng)業(yè)規(guī)范；二是建立農(nóng)產(chǎn)品履歷追溯體系。前者重視降低生產(chǎn)過程中的風(fēng)險，要求進(jìn)行風(fēng)險評估；后者把生產(chǎn)責(zé)任明確地賦予給產(chǎn)銷過程中全部的參與者，確保一旦發(fā)生食品安全問題可以在第一時間里盡量降低對消費(fèi)者的危害，同時可以避免給合格規(guī)范的生產(chǎn)者造成不必要的損失。
2。加工食品追溯制度與食品消費(fèi)紅綠燈制。
度。食品追溯制度是指食品在生產(chǎn)、加工、流通、銷售的每一個階段中，都可以向上或向下追溯與追蹤查詢。臺灣是世界上第一個實行加工食品追溯制度的地區(qū)，這種追溯制度記錄下食品的原料來源、生產(chǎn)、收成、加工、運(yùn)送、銷售等全過程中的每一階段，在各階段進(jìn)行記錄和登記，并建立事后追蹤系統(tǒng)，一旦發(fā)生食品安全事故，可以有效控制和處理［3］。為了能讓這樣的制度符合信息追溯的即時要求，通過電子技術(shù)使信息透明且能即時呈現(xiàn)，建立了加工食品追溯網(wǎng)。“行政院衛(wèi)生署”從2004年開始推行該制度，實踐效果很好，因此要求到2015年全面施行。衛(wèi)生署于2005年建立了食品消費(fèi)紅綠燈制度，由專家對食品進(jìn)行風(fēng)險評估，根據(jù)評估結(jié)果給出不同的信號。如果對人體健康有高度危害可能的亮紅燈；食品對人體沒有危害但是有潛在不安全因素存在有可能造成危害的亮黃燈；食品對人體不存在危險或者危險在可掌控的范圍內(nèi)的亮綠燈。“食品消費(fèi)紅綠燈資訊網(wǎng)”的建立，讓消費(fèi)者根據(jù)專家對食品安全性實施的風(fēng)險評估結(jié)果，將可能發(fā)生的食品安全問題給予不同的信號提示，快捷地了解到所面臨的食品安全的風(fēng)險程度，很好地保障了消費(fèi)者的知情權(quán)。
3。GMP認(rèn)證制度。
GMP是`Good Manufac－turing Practice的縮寫，翻譯成中文是“良好作業(yè)規(guī)范”。它強(qiáng)調(diào)在加工中通過全過程的標(biāo)準(zhǔn)控制管理達(dá)到產(chǎn)品質(zhì)量與衛(wèi)生安全。臺灣經(jīng)濟(jì)部工業(yè)局在1989年引進(jìn)該制度，并結(jié)合ISO系統(tǒng)驗證制度及HACCP系統(tǒng)（危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)）的優(yōu)點(diǎn)，推行GMP自主性管理制度。凡通過食品GMP認(rèn)證的產(chǎn)品，其包裝上皆被賦予標(biāo)示食品GMP微笑標(biāo)志的權(quán)力。食品GMP微笑標(biāo)志分為兩種：OK手勢標(biāo)識消費(fèi)者對認(rèn)證產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生相當(dāng)安心與放心，笑顏則表示消費(fèi)者對認(rèn)證產(chǎn)品的質(zhì)量相當(dāng)滿意［4］。
4。食品回收制度。為規(guī)范廠商實施食品回收行動，臺灣衛(wèi)生署于2000年公布了《食品回收指引》，詳細(xì)規(guī)定了食品回收的目的、運(yùn)作程序、等級層面、資料以及行政監(jiān)督等方面的內(nèi)容。該指引首先按照危害程度將食品回收分為三個等級：第一級為可能造成民眾死亡或?qū)】翟斐芍卮笪：φ?；第二級為有可能對民眾健康造成危害者；第三級為雖不可能造成民眾危害但其品質(zhì)不符規(guī)定者。然后按照食品回收延伸銷售通路的深度將回收分為三個層面：即消費(fèi)者層面、零售商層面和批發(fā)商層面。如若遇到第一等級則食品回收直接延伸至消費(fèi)者層面，其余可先行草擬回收層面，報衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)后依指示擬妥回收計劃［5］。
5。食品責(zé)任保險制度。臺灣地區(qū)規(guī)定一定種類、規(guī)模的食品業(yè)者，投保產(chǎn)品責(zé)任保險。根據(jù)《食品衛(wèi)生管理法》第21條之規(guī)定，食品生產(chǎn)、銷售從業(yè)者、進(jìn)口商以及委托他廠代工的產(chǎn)品供應(yīng)者，應(yīng)繳納一定數(shù)額的產(chǎn)品責(zé)任保險金。其保險按照食品類別，分四個階段實施。其產(chǎn)品責(zé)任保險的范圍規(guī)定十分細(xì)致，對于賠償數(shù)額的規(guī)定也十分明確。如臺灣強(qiáng)制食品經(jīng)營者投保產(chǎn)品責(zé)任保險的范圍為：因食品具有瑕疵、缺點(diǎn)、不可預(yù)料之傷害或毒害性質(zhì)等缺陷，致第三人遭受身體傷害、殘廢、死亡者，首先由被保險人依法賠償，然后由保險公司予以補(bǔ)償。并且最基本的承保條件為“每一個人身體傷害最高100萬元；每次事故最高理賠金額為新臺幣400萬元（不論每一意外事故為幾個人受傷害）；保險期間內(nèi)累計最高理賠金額為新臺幣1 000萬元（不論保險期間內(nèi)發(fā)生幾次意外事故）”［6］。
（三）臺灣政府與食品行業(yè)協(xié)會的角色定位。
政府扶持行業(yè)組織的發(fā)展，行業(yè)組織在生產(chǎn)者與出口商之間的橋梁紐帶作用，以及其行業(yè)自律作用十分明顯。尤其是臺灣地區(qū)的漁會及生產(chǎn)合作社在聯(lián)結(jié)生產(chǎn)者與經(jīng)銷商方面起到了重要作用。目前，臺灣地區(qū)共有大小漁會39處及8縣養(yǎng)殖協(xié)會、養(yǎng)殖漁業(yè)發(fā)展協(xié)會、鮪魚及魷魚公會、臺灣地區(qū)鯛協(xié)會、鰻蝦基金會等漁民（業(yè)）團(tuán)體等［7］。
一方面，漁會組織對漁戶的養(yǎng)殖進(jìn)行指導(dǎo)和示范，另一方面對他們的作業(yè)與生產(chǎn)進(jìn)行日常的監(jiān)督與宣傳教育。政府正是通過行業(yè)協(xié)會自律和行規(guī)行風(fēng)建設(shè)，引導(dǎo)、監(jiān)督企業(yè)自覺遵守法律，達(dá)到使企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營安全食品，增強(qiáng)消費(fèi)者信心的目的。
（四）臺灣食品安全違法責(zé)任的追究方式。
臺灣地區(qū)對食品安全問題及違法行為絕不姑息，既有行政措施，又有刑事制裁，還有獎勵保護(hù)手段。一是違法信息公布制度，法律不僅對食品標(biāo)示及廣告內(nèi)容和禁止事項做了具體規(guī)定，而且明確規(guī)定當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)關(guān)應(yīng)公布違法者信息和違法情節(jié)。二是區(qū)分不同的情形與嚴(yán)重程度，對于違法行為規(guī)定詳細(xì)的罰則。如《食品衛(wèi)生管理法》規(guī)定了對農(nóng)藥殘留超標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品銷售的處罰條款，違者可處以3年以下有期徒刑并處罰款1～4萬元新臺幣。刑事制裁采取一罪一罰制度，罰金刑和人身刑相結(jié)合，刑期最高累加可達(dá)30年，罰金最高可達(dá)上億元新臺幣，對人體造成健康危害的處以徒刑。對違法行為情節(jié)重大或一年內(nèi)再次違反者，廢止其營業(yè)或工廠登記執(zhí)照。三是對違法行為投訴舉報者嚴(yán)守個人身份秘密，立法保護(hù)舉報者的人身安全，并積極鼓勵消費(fèi)者舉報不合格食品，還設(shè)立了獎勵制度。
二、臺灣食品安全監(jiān)管可資借鑒的經(jīng)驗及反思。
（一）科學(xué)合理的食品安全監(jiān)管體制。
在臺灣，畜禽產(chǎn)品的監(jiān)管由農(nóng)委會主要負(fù)責(zé)，除農(nóng)委會管轄范圍外的絕大多數(shù)食品的監(jiān)管由衛(wèi)生部食品衛(wèi)生處負(fù)責(zé)，進(jìn)出口食品的監(jiān)管及標(biāo)準(zhǔn)制定由標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)。這種“產(chǎn)品管理為主、分段管理為輔”的食品安全監(jiān)管模式，有利于這些部門分工合作，各司其職，共同行使監(jiān)管職能，構(gòu)成了臺灣地區(qū)比較科學(xué)合理的食品安全管理體制。而我國大陸現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)管采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，采取的是分環(huán)節(jié)監(jiān)管和綜合監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式。目前政府部委中涉及食品領(lǐng)域的包括：農(nóng)業(yè)部、工商總局、質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、環(huán)保總局、公安部、工信部、藥監(jiān)總局、海關(guān)總署、發(fā)改委、商務(wù)部等十幾個部委。理論上，分段監(jiān)管有利于細(xì)化監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，提高專業(yè)化監(jiān)管能力，但在實踐中，這種分段監(jiān)管為主模式呈現(xiàn)出管理碎片化問題［8］，無法避免管理越位和缺位的現(xiàn)象，往往遇到有利可圖的各部門一擁而上，無利可圖的工作無人問津。分段監(jiān)管的監(jiān)管模式漠視了食品供應(yīng)鏈各個環(huán)節(jié)之間的自然聯(lián)系，很容易造成監(jiān)管盲區(qū)和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。
（二）健全先進(jìn)的食品安全監(jiān)管制度。
臺灣CAS優(yōu)良食品制度的推動有利于提升臺灣地區(qū)食品的制造水平和質(zhì)量，一方面維護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益，提升了臺灣民眾的飲食生活水平，另一方面增進(jìn)了農(nóng)水畜產(chǎn)品的附加價值，保障了臺灣農(nóng)民的收益。消費(fèi)者可以通過大賣場或超級市場設(shè)置的“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷履歷資訊查詢系統(tǒng)”，就可以了解具有生產(chǎn)履歷的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、產(chǎn)品來源地、田間施肥、用藥以及農(nóng)藥檢驗是否合格等信息。通過食品追溯制度和食品消費(fèi)紅綠燈制度，讓消費(fèi)者及時當(dāng)場即可了解食品所面臨的安全問題的風(fēng)險程度。臺灣《食品回收指引》
規(guī)定了五個部分即食品回收的目的、運(yùn)作程序、等級層面、資料以及行政監(jiān)督，是廠商實施回收行動的準(zhǔn)則。食品責(zé)任保險制度對于食品安全有其自身的優(yōu)勢，具有不可替代的作用，不僅有利于保障消費(fèi)者的合法監(jiān)管權(quán)，降低政府的政治風(fēng)險，同時通過降低經(jīng)營風(fēng)險，促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和保險公司的健康發(fā)展。盡管大陸2009年實施的《食品安全法》確立了風(fēng)險監(jiān)測評估制度；明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的原則；明確規(guī)定了國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度；確立了“食品召回和停止經(jīng)營制”，正式確立了食品召回等制度。但和臺灣相比，大陸食品安全監(jiān)管法律制度還面臨諸多問題。如以認(rèn)證領(lǐng)域的《認(rèn)證認(rèn)可條例》為例，該法規(guī)的相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定不夠系統(tǒng)和全面，有必要進(jìn)一步深化細(xì)化。同時，食品安全認(rèn)證的許多規(guī)定還缺乏可操作性，如關(guān)于食品安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定，《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《認(rèn)證認(rèn)可條例》都只是簡單地規(guī)定了“連帶責(zé)任”，但具體的適用條件和劃分標(biāo)準(zhǔn)等都未明確規(guī)定，這造成了客觀上難以追究違法認(rèn)證機(jī)構(gòu)的責(zé)任。此外，認(rèn)證認(rèn)可和標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合還存在不銜接的地方，有效的協(xié)同合作機(jī)制還未形成。食品安全認(rèn)證實踐領(lǐng)域的主要問題有：一是食品安全方面的標(biāo)準(zhǔn)適用性不高，影響了食品安全認(rèn)證的有效性；二是食品安全認(rèn)證活動的規(guī)范和有效性尚待提高，進(jìn)而影響了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的后續(xù)改進(jìn)。雖然《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《認(rèn)證認(rèn)可條例》都規(guī)定，“認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)該保持其應(yīng)有的獨(dú)立，不得與行政機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)存在隸屬或利益關(guān)系。”但是，到目前為止認(rèn)證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題尚未得到解決。目前多數(shù)食品安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)與其主管機(jī)關(guān)形式上是獨(dú)立的，而實質(zhì)上還存在一定的利益關(guān)系，如在人員、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面仍然沒有完全獨(dú)立。食品安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)獨(dú)立難，不僅嚴(yán)重?fù)p害了行政監(jiān)管的有效性，也成為制約當(dāng)前食品安全認(rèn)證制度 規(guī) 范發(fā) 展的 關(guān)鍵要素之一［9］。又如我國的食品召回制度，2009年的《食品安全法》只是從一個整體宏觀方面對食品行業(yè)進(jìn)行法制方面的監(jiān)管調(diào)控，并沒有對食品召回制度作一個非常詳細(xì)具體的規(guī)定?，F(xiàn)實中，食品召回制度存在著配套法規(guī)不完備，召回責(zé)任不明，監(jiān)管主體經(jīng)驗欠缺，企業(yè)沒有樹立較強(qiáng)的責(zé)任心等等問題。與此同時，我國大陸還缺乏推行食品安全責(zé)任保險的相關(guān)立法規(guī)定。
（三）多元且監(jiān)督有力的食品安全中介組織。
臺灣除行業(yè)協(xié)會外，各消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體對食品安全也起到了有力的監(jiān)督和宣導(dǎo)作用。目前主要有“消費(fèi)者文教基金會”、“臺灣消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會”、“臺灣消費(fèi)者權(quán)益促進(jìn)會”、“中華婦女消費(fèi)者協(xié)會”、“消費(fèi)者團(tuán)結(jié)互助協(xié)會”以及“綠色消費(fèi)者基金會”。它們在推動消費(fèi)者保護(hù)意識，提升消費(fèi)者地位，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益以及監(jiān)督政府的執(zhí)法效率等方面功不可沒。如成立于上個世紀(jì)70至80年代的“消費(fèi)者文教基金會”，就是因為當(dāng)時臺灣的食品安全問題層出不窮，有不少人因為食用有毒的“米糠油”和假酒卻得不到賠償而應(yīng)運(yùn)而生的。其自身設(shè)有經(jīng)過認(rèn)證的實驗室，如果檢測的食品超出自己實驗室的能力范圍就會委托其他實驗室檢測。“消費(fèi)者文教基金會”的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要來自民眾們的捐款，每個月都會抽查市面上的食品將其送到實驗室檢測，并將檢測結(jié)果通過媒體公布，每年在這方面的資金投入達(dá)到1 000萬新臺幣［3］。檢測報告的媒體公布，對問題食品企業(yè)造成很大壓力，促使企業(yè)自覺生產(chǎn)經(jīng)營安全食品。總之，雖然臺灣的消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體是民間組織，卻享有廣泛的權(quán)利。它們可以對商品或服務(wù)的價格、品質(zhì)進(jìn)行調(diào)查和比較，出版發(fā)行消費(fèi)者保護(hù)刊物，還可以接受消費(fèi)者的申訴，同時對消費(fèi)爭議進(jìn)行調(diào)解，必要時可直接提起消費(fèi)訴訟。例如，“消費(fèi)者文教基金會”針對“塑化劑”事件為529名消費(fèi)者免費(fèi)提起團(tuán)體訴訟，向相關(guān)廠商索賠金額高達(dá)78億新臺幣，創(chuàng)下了“消費(fèi)者文教基金會”有史以來提起團(tuán)體訴訟的最高索賠金額。
在我國大陸食品行業(yè)許多企業(yè)不顧長遠(yuǎn)利益和社會利益，只顧眼前利益，唯利是圖，損害消費(fèi)者權(quán)益事件時有發(fā)生。在企業(yè)社會責(zé)任感比較薄弱，公民維權(quán)意識還有待進(jìn)一步增強(qiáng)的社會環(huán)境下，單靠政府監(jiān)管難免力不從心，因此，構(gòu)建政府、企業(yè)、中介、個人四位一體的監(jiān)管體系十分必要。
目前我國中介組織的數(shù)量有限，不能滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，并且我國中介組織的法律地位不高，沒有完全獨(dú)立的法律地位，在人事、業(yè)務(wù)、財務(wù)上受行政機(jī)關(guān)很大的限制。由于我國的文化傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實，中介組織常常出現(xiàn)“先天不足”和“后天失調(diào)”的現(xiàn)象，可能被一些食品利益集團(tuán)捕獲或者淪為政府的附屬機(jī)構(gòu)，喪失它應(yīng)有的公正性、公益性和獨(dú)立性，所以我們要大力培育中介組織，提高其法律地位并強(qiáng)化其監(jiān)管約束機(jī)制，更好地發(fā)揮其社會監(jiān)督作用。
（四）嚴(yán)厲管用的食品安全違法追究措施。
臺灣地區(qū)對食品安全實行嚴(yán)格執(zhí)法，獎罰并舉。而大陸對食品安全違法行為的懲處沒有像臺灣地區(qū)那么嚴(yán)厲。雖有行政懲罰，卻沒有企業(yè)食品安全信息公開；雖有刑事制裁，但力度不夠；雖有獎勵措施，但缺乏舉報保護(hù)手段。如立法盡管對違法行為投訴舉報者設(shè)立了獎勵制度，鼓勵消費(fèi)者舉報不合格食品，但并沒有保護(hù)舉報者個人身份秘密、人身安全的具體措施。
三、完善我國大陸食品安全監(jiān)管體系的建議。
國以民為本，民以食為天，食以安為先。由于我國大陸的食品安全監(jiān)管工作起步較晚，監(jiān)管體制不完善，監(jiān)管制度不健全，社會公眾參與監(jiān)督不足，致使食品安全監(jiān)管工作效果不佳，食品消費(fèi)者權(quán)益難以得到保障，要求我們積極借鑒臺灣食品安全的監(jiān)管經(jīng)驗，進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體系。
（一）構(gòu)建相對集中的監(jiān)管體制。
分段監(jiān)管不可避免地導(dǎo)致了管理上的碎片化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)中既有垂直管理機(jī)構(gòu)，又有地方管理機(jī)構(gòu)，不同的監(jiān)管部門又由不同地方主要領(lǐng)導(dǎo)分管，實踐證明，既存在重復(fù)監(jiān)管，又存在監(jiān)管盲點(diǎn)，難以做到無縫銜接，監(jiān)管責(zé)任難以落實，而且多個部門監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管資源分散，力量薄弱，綜合利用率不高，整體執(zhí)法效能不高。目前世界上共有三種食品安全監(jiān)管模式：一是歐盟對食品安全的監(jiān)管實行集中管理模式，并且食品安全的決策部門與管理部門、風(fēng)險分析部門相分離。目前，歐盟食品安全的決策部門是歐盟委員會健康和消費(fèi)者保護(hù)總署，歐盟食品與獸醫(yī)辦公室是食品安全政策主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，歐盟還專門成立一個獨(dú)立、透明的食品安全管理技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)即食品安全管理局，主要是為了向風(fēng)險決策機(jī)構(gòu)提供科學(xué)支持［10］。
二是美國的“產(chǎn)品管理為主，分段管理為輔”的模式。即由中央政府各部門按照不同職能共同監(jiān)管的模式。其中農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)畜禽產(chǎn)品的監(jiān)管，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)絕大多數(shù)食品（除農(nóng)業(yè)部管轄范圍外）的監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)水質(zhì)安全和農(nóng)藥登記管理。臺灣顯然類似于美國模式。三是單一部門型模式。如英國的食品安全監(jiān)管部門比較單純，中央政府成立專門的、獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由環(huán)境、食品、農(nóng)村事務(wù)部和食品標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)。相比之下，我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)最多，以行政機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)分配監(jiān)管職權(quán)，職權(quán)雖都有相對的獨(dú)立性，但食品安全監(jiān)督管理部門之間的行政等級不明顯，中國食品安全管理權(quán)限分屬多個部門，形成了多部門管理格局，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。
雖然各級政府設(shè)立了食品安全委員會，但其具體職責(zé)模糊不清，導(dǎo)致這一監(jiān)管席位形同虛設(shè)，不能起到很好的協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)管作用。鑒于我國國情，推進(jìn)食品安全監(jiān)管體制改革，可借鑒臺灣的美國模式：根據(jù)品種進(jìn)行監(jiān)管，同時精簡監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
具體做法是：食用農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，除此之外的產(chǎn)品都由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管（包括生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口、消費(fèi)餐飲等）；衛(wèi)生部門不再進(jìn)行日常監(jiān)管，而是專注于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的擬定和風(fēng)險的監(jiān)測，撤銷食品安全委員會；質(zhì)監(jiān)部門和工商部門不再具體行使食品安全監(jiān)管職責(zé)［11］。
（二）建立健全食品安全監(jiān)管制度體系。
1。完善食品安全認(rèn)證體系。借鑒臺灣的加工食品追溯制度與農(nóng)產(chǎn)品履歷制度等先進(jìn)的認(rèn)證制度，結(jié)合我國大陸的現(xiàn)實情況，加大對食品安全的資金投入和技術(shù)投入，有步驟有計劃地推行食品從種植、生產(chǎn)、加工、銷售一系列環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管透明化和可控化。并完善我國大陸現(xiàn)有的認(rèn)證制度，嚴(yán)格執(zhí)行認(rèn)證制度的標(biāo)準(zhǔn)和要求。采用食品溯源制度，可以向消費(fèi)者提供生產(chǎn)者和銷售者的全面信息，從而使消費(fèi)者了解食品的真實信息，還可以防止生產(chǎn)者重新利用召回的食品。
2。完善食品召回制度。食品召回是防止食品危害的出現(xiàn)或防止食品危害進(jìn)一步擴(kuò)大的有效措施，其目的是為了鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者積極、主動、全面地履行不安全食品召回義務(wù)，盡力防止食品危害的出現(xiàn)或食品危害的進(jìn)一步擴(kuò)大。完善食品召回制度應(yīng)從以下幾個方面著手：一是要明確食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。不安全食品要從根本上進(jìn)行確認(rèn)，提高食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，才能使食品召回有法可依，有據(jù)可查。同時對食品生產(chǎn)者、銷售者起到指導(dǎo)和威懾作用，使其自覺遵守食品安全法律法規(guī)，生產(chǎn)符合食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。二是要明確召回主體的責(zé)任。對召回主體，主要指食品生產(chǎn)企業(yè)的自主召回，明確其召回法律責(zé)任。
不僅要明確食品召回主體的責(zé)任，也應(yīng)明確監(jiān)管部門的職責(zé)，有效的監(jiān)管可以促進(jìn)食品生產(chǎn)者更主動地召回問題食品［12］。三是要明確被召回的問題食品處理程序。以法律法規(guī)形式對被召回問題食品的處理程序進(jìn)行規(guī)定，例如缺陷食品的銷毀；相關(guān)記錄的報告登記備案以及定期的檢查等。
監(jiān)管部門對于召回后的食品也要進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管，防止食品生產(chǎn)者對問題食品進(jìn)行再銷售。
3。建立食品安全責(zé)任保險制度。食品安全責(zé)任保險能夠減少食品安全事件的發(fā)生次數(shù)，同時減少政府的監(jiān)管風(fēng)險和責(zé)任，有效保障消費(fèi)者的權(quán)益。應(yīng)對食品安全問題，推行食品安全責(zé)任險不失為一種好方法［13］。我國大陸《食品安全法》
中明確規(guī)定了權(quán)益受到損害的消費(fèi)者可向侵權(quán)人索取高達(dá)10倍的賠償金。這項規(guī)定加大了食品企業(yè)面臨的索賠風(fēng)險，增強(qiáng)了其轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險的需求，為食品安全責(zé)任保險提供了市場空間，也為保險公司開辦食品安全責(zé)任保險提供了良好的法律環(huán)境。借鑒臺灣地區(qū)推行食品安全責(zé)任保險的成功經(jīng)驗，在我國大陸的社會環(huán)境下應(yīng)以立法方式強(qiáng)制推行更適宜。具體立法模式可采用兩種方式：一是修訂新的《食品安全法》，將食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險列入其中；二是單獨(dú)立法，參照《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例》制定 《食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險條例》［14］。
（三）行業(yè)社會團(tuán)體自律自強(qiáng)，有效發(fā)揮食品監(jiān)督作用。
為了調(diào)動社會各界力量積極參與食品安全監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮社會資源在食品安全工作中的監(jiān)督作用，有必要借鑒臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，建立一個消費(fèi)者組織或者中介組織、企業(yè)和政府間相互溝通的機(jī)制，通過共同努力，尋求解決食品安全關(guān)鍵問題的好辦法。通過政府的扶持，讓行業(yè)協(xié)會發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)該按照“企業(yè)創(chuàng)辦，市場運(yùn)作，政府扶持”的基本原則，大力培育行業(yè)協(xié)會，建立競爭機(jī)制，切實維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。一要加快培育和發(fā)展大陸的社會中介組織機(jī)構(gòu)，推進(jìn)現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會等組織的改革，使其真正成為獨(dú)立于政府的社會公共組織，發(fā)揮企業(yè)行業(yè)自律和政府與企業(yè)間的紐帶和橋梁作用，承擔(dān)起由政府分割出來的部分公共服務(wù)職能，協(xié)助政府建立和維護(hù)誠信守法的市場秩序；二要打破部門間的界限，對食品安全技術(shù)服務(wù)進(jìn)行社會化和市場化管理；發(fā)展第三方機(jī)構(gòu)，如產(chǎn)品質(zhì)量檢測、質(zhì)量體系認(rèn)證、市場信息服務(wù)等專業(yè)化組織，在依法申請資格認(rèn)可后獨(dú)立運(yùn)行，平等地提供社會服務(wù)。這不僅解決了目前政府由于資金投入不足造成的服務(wù)能力有限問題，而且通過技術(shù)領(lǐng)域的公平競爭，將會提高技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量；三要充分利用和推動高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)和學(xué)會、研究會等學(xué)術(shù)組織，開展政策和技術(shù)等方面的研究，為政府決策和行政執(zhí)法提供技術(shù)咨詢和支持［15］。
（四）制定嚴(yán)格的懲罰措施。
大陸的食品安全法規(guī)定的懲罰力度不夠重，導(dǎo)致很多不法分子并不把法律懲罰措施看在眼里，這也是導(dǎo)致食品安全事故屢禁不止的原因。
大陸應(yīng)該借鑒臺灣的經(jīng)驗，及時修改食品安全法律中的懲罰措施，加大懲罰力度，實行罰金刑和人身刑相結(jié)合，重者多罰重罰。也可以設(shè)立獎勵制度，鼓勵消費(fèi)者舉報違法行為，提高民眾對食品安全的參與積極性，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。
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[關(guān)鍵詞] 食品安全； 科學(xué)監(jiān)管； 預(yù)警體系； 信息化； 數(shù)字監(jiān)管
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 01. 044
[中圖分類號] C931.2； TS207.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）01- 0074- 03
近年來，層出不窮的食品安全事件嚴(yán)重威脅著消費(fèi)者的生命健康，損害了食品市場的正常秩序，給整個社會的食品消費(fèi)安全帶來了巨大的隱患，如“2011年的塑化劑和瘦肉精”、 “2010年的地溝油和毒豇豆”“2008年的三鹿奶粉”、“2006年的蘇丹紅鴨蛋”、“2005年的甲醛啤酒”、“2004年的阜陽劣質(zhì)奶粉”、“ 2003年金華農(nóng)藥毒火腿”。這些事件警示著人們，食品存在嚴(yán)重的安全隱患，現(xiàn)有食品安全監(jiān)管的有效性值得重新審視和探討。以河北省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)肩負(fù)的食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)為研究對象，探討通過創(chuàng)新監(jiān)管模式，完善監(jiān)管手段，構(gòu)建行之有效的監(jiān)管機(jī)制和科學(xué)高效的食品安全預(yù)警防范體系，在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)充分行使職權(quán)，實現(xiàn)對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的全局掌控，有效降低食品質(zhì)量安全風(fēng)險，提高監(jiān)管的針對性和有效性，切實保障食品安全，成為擺在我們面前不可回避的嚴(yán)峻課題。
1 建設(shè)先進(jìn)的食品安全檢測及預(yù)警體系是實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管的基礎(chǔ)
質(zhì)監(jiān)部門有別于其他的執(zhí)法機(jī)關(guān)，就在于它是一個“以技術(shù)執(zhí)法，憑數(shù)據(jù)說話”的部門。若基礎(chǔ)不清，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，或者搞一堆不能說清問題的“死數(shù)據(jù)”，導(dǎo)致監(jiān)管部門不能動態(tài)地說清食品安全狀況，就無法實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)是我們實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管最基礎(chǔ)，最基本的支撐力量，也是我們制定法律法規(guī)、條例制度、政策標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃計劃和綜合決策的依據(jù)。
2009年河北省質(zhì)監(jiān)局以戰(zhàn)略的眼光和高度適時啟動并完成了河北省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)食品安全檢驗檢測體系重點(diǎn)實驗室建設(shè)，通過近兩年的建設(shè)，基本形成了以省食品檢驗院為龍頭，以10個市級食品檢測中心為骨干，以32個縣級食品檢測中心為補(bǔ)充的全省食品檢驗新格局。全省的食品檢驗水平得到前所未有的統(tǒng)一規(guī)范和提高。但是我們也清楚地看到，長期以來，全省食品檢驗機(jī)構(gòu)欠賬較多，各自為戰(zhàn)，畫地為牢。工作上存在著管理缺位、體制不順、反應(yīng)不靈、信息不暢、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、能力不足、資金匱乏、隊伍素質(zhì)不高等問題，困擾著食品檢測正常的開展。改變食品檢測工作嚴(yán)重滯后的狀況，必須緊緊抓住當(dāng)前國家重視食品安全的歷史性機(jī)遇，全面提升食品安全檢測的整體能力，加強(qiáng)食品檢測技術(shù)執(zhí)法和技術(shù)監(jiān)督，提高食品檢測制度化、規(guī)范化、信息化和現(xiàn)代化水平，切實為食品安全監(jiān)管提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，形成主動、事前、預(yù)防、積極的食品安全監(jiān)管工作新格局。
1.1 創(chuàng)新食品檢測管理體制
先進(jìn)的食品安全檢測和預(yù)警體系，是為順利完成食品安全定期檢驗、專項監(jiān)督性檢驗、食品安全事故應(yīng)急檢驗和重大食品安全問題專項調(diào)查性檢驗任務(wù)而建立的一套先進(jìn)的，完整的和符合河北實際的食品檢測的法規(guī)制度、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)裝備、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和人才保障體系。河北省應(yīng)著力建設(shè)適應(yīng)“質(zhì)量是基礎(chǔ)，安全是底線”和食品安全監(jiān)管所需要的現(xiàn)代化食品安全檢測和預(yù)警體系，必須創(chuàng)新和理順食品檢測管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的食品檢測管理體系。
（1） 理順河北省食品檢測的統(tǒng)一監(jiān)督管理關(guān)系，加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部的食品檢測管理。研究制定食品檢測事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，擬訂食品檢測管理法律法規(guī)、方針政策、規(guī)劃計劃，理順省局和地方、質(zhì)監(jiān)與其他部門之間的檢測關(guān)系，研究解決食品檢測事業(yè)發(fā)展人、財、物保障問題等。
（2） 省局授權(quán)省食品檢驗院履行食品檢測技術(shù)管理職能，提高檢測技術(shù)支撐和技術(shù)抓“總”的能力和水平，加強(qiáng)對市、縣食品重點(diǎn)實驗室和相關(guān)省級站食品檢測工作的技術(shù)指導(dǎo)，加強(qiáng)食品安全預(yù)警和食品安全應(yīng)急檢測能力，科學(xué)評價全省的食品安全質(zhì)量狀況，真正成為全省食品檢測的技術(shù)中心、數(shù)據(jù)中心、全省檢測網(wǎng)中心和培訓(xùn)中心，成為全省頂尖的食品檢測權(quán)威機(jī)構(gòu)。
（3） 為了強(qiáng)化食品檢測工作上級對下級的監(jiān)督和管理，保障食品檢測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、代表性和及時性，可以實行食品檢驗機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上的垂直管理，如省食品檢驗院對市、縣食品重點(diǎn)實驗室和相關(guān)省級站實行以省食品院管理為主的雙重管理體制，甚至可以實行食品檢驗機(jī)構(gòu)省以下垂直管理的模式。
1.2 建設(shè)和完善食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)
實踐證明，食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)是實施食品檢測的有效組織形式和載體。目前，河北省的食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)的三級構(gòu)架已經(jīng)初步形成，但還存在一些明顯不足。
（1） 食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)還不健全。①現(xiàn)有的縣級食品檢測中心還需要認(rèn)真優(yōu)化梳理，更新調(diào)整，明確檢測項目和覆蓋區(qū)域；②重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和重點(diǎn)大型企業(yè)的食品檢測實驗室尚未納入食品檢測網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行；③我們建設(shè)的三級食品檢測網(wǎng)絡(luò)只局限于質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部，尚未建立各有關(guān)部門所屬食品檢測實驗室參加的真正意義上的河北省食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)。
（2） 食品安全檢測經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。《食品安全法》規(guī)定，縣級以上質(zhì)監(jiān)等部門在執(zhí)法工作中應(yīng)當(dāng)對食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗，應(yīng)當(dāng)購買抽取的樣品，不收取檢驗費(fèi)和其他任何費(fèi)用。為落實《食品安全法》這一規(guī)定，各地質(zhì)監(jiān)部門一方面采取有效措施解決檢驗經(jīng)費(fèi)問題，一方面爭取地方政府的大力支持。但是目前食品檢驗經(jīng)費(fèi)的保障基本都沒有納入各級政府的常態(tài)化年度財政預(yù)算支出范圍。
（3） 為了建設(shè)先進(jìn)的食品安全檢測預(yù)警體系，食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)的重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)應(yīng)著力于優(yōu)化調(diào)整和補(bǔ)充完善省內(nèi)各級各類食品檢測機(jī)構(gòu)，滿足食品安全監(jiān)管的需要，同時為掌握我省的食品質(zhì)量安全狀況及其變化、了解潛在性風(fēng)險因子、對突發(fā)食品安全事件進(jìn)行有效預(yù)警與應(yīng)急檢測作準(zhǔn)備。
1.3 大力加強(qiáng)食品安全檢測能力建設(shè)
加強(qiáng)食品安全檢測技術(shù)裝備能力建設(shè)，是建設(shè)先進(jìn)的食品安全檢測預(yù)警體系的重要基礎(chǔ)和實現(xiàn)食品安全監(jiān)管目標(biāo)的重要手段。本著“強(qiáng)化省級、配強(qiáng)市級、加強(qiáng)縣級”的原則，通過加快實施食品安全檢測能力建設(shè)規(guī)劃，盡快啟動“十二五”食品安全檢測能力建設(shè)規(guī)劃，全面加強(qiáng)和完善河北省食品安全檢測網(wǎng)絡(luò)保障性檢測和超前預(yù)警性檢測能力，需要重點(diǎn)形成以下與體系建設(shè)目標(biāo)相適應(yīng)的技術(shù)裝備能力： ①加強(qiáng)我省43個重點(diǎn)實驗室食品安全檢測技術(shù)裝備的保障性能力建設(shè)，提升說清我省食品安全狀況的能力；②對重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和重點(diǎn)大型企業(yè)的食品檢測實驗室提出確實能實現(xiàn)“出廠檢驗”的技術(shù)裝備要求，提升企業(yè)自身的檢測能力；③全面提升與食品相關(guān)的省級站的能力建設(shè)要求；④加強(qiáng)食品安全預(yù)警和食品突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測技術(shù)裝備能力，提升食品安全預(yù)警和應(yīng)急檢測響應(yīng)能力；⑤加強(qiáng)快速檢測技術(shù)裝備能力建設(shè)，提升快速檢測在食品安全檢測和監(jiān)管中的應(yīng)用；⑥加強(qiáng)食品安全檢測與統(tǒng)計信息技術(shù)裝備能力建設(shè)，提升食品安全檢測的信息化能力水平等。
1.4 強(qiáng)化人才培養(yǎng)與隊伍建設(shè)
食品安全檢測人才與隊伍是決定能否建成先進(jìn)的食品安全檢測及預(yù)警體系，真正發(fā)揮食品安全檢測及預(yù)警體系作用的關(guān)鍵所在。建設(shè)先進(jìn)的食品安全檢測及預(yù)警體系，必須率先大力加強(qiáng)食品安全檢測人才培養(yǎng)與隊伍建設(shè)，以準(zhǔn)確定位、合理投入為基礎(chǔ)，改革創(chuàng)新檢測人才管理體制和用人機(jī)制，調(diào)整和優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)培養(yǎng)骨干人才，形成一支人員數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)精湛、精神奮發(fā)的專業(yè)化食品安全檢測隊伍。
1.5 全面加強(qiáng)食品安全檢測數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督與管理
食品安全檢測數(shù)據(jù)質(zhì)量是食品檢測工作的生命線。數(shù)據(jù)可靠是先進(jìn)的食品安全檢測及預(yù)警體系的基本要求，為了實現(xiàn)先進(jìn)的食品安全檢測及預(yù)警體系建設(shè)目標(biāo)，必須全面加強(qiáng)檢測數(shù)據(jù)的質(zhì)量監(jiān)督與管理。
2 信息化建設(shè)是實現(xiàn)食品安全科學(xué)監(jiān)管的有效手段
食品企業(yè)多，監(jiān)管人員少是河北省的現(xiàn)狀，這一現(xiàn)狀在短期內(nèi)無法改變。目前，國家和省政府不會給予質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)更多的資源和政策上的傾斜，但社會與公眾對食品安全的要求越來越高，對食品安全問題高度敏感，基本上是處于“零容忍”的狀態(tài)。這些使得質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)只能迎難而上，努力探索利用先進(jìn)的科技手段來實現(xiàn)對食品企業(yè)的“強(qiáng)制性”監(jiān)管，讓企業(yè)的生產(chǎn)狀態(tài)真正處于質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的“全程監(jiān)控”之下，同時讓食品安全監(jiān)管人員和檢測人員在網(wǎng)格內(nèi)也真正做到“盡職盡責(zé)”，只有這樣才能把發(fā)生食品安全風(fēng)險的機(jī)會降到最低。
信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，為在全省構(gòu)建科學(xué)的食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)，有效提升食品安全監(jiān)管水平和長效工作機(jī)制提供了可能。
2.1 食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的建設(shè)基礎(chǔ)和功能
食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)基于利用國內(nèi)先進(jìn)的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、視頻技術(shù)、通訊技術(shù)和信息管理技術(shù)等集成的軟硬件產(chǎn)品而開發(fā)設(shè)計，借助數(shù)據(jù)和視頻的遠(yuǎn)程傳輸實現(xiàn)對食品企業(yè)、食品檢測實驗室、基層監(jiān)管工作的實時監(jiān)控，同時能對采集的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行實時動態(tài)匯總和分析，真正實現(xiàn)既能說清我省的食品安全（生產(chǎn)、檢測、監(jiān)管）狀況，又能實現(xiàn)食品安全風(fēng)險超前預(yù)警的功能。具體地說食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)應(yīng)實現(xiàn)以下功能：
（1） 在局食品安全“數(shù)字監(jiān)管”中心或任意一間辦公室，都可隨時隨地對食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控和指揮。
（2） 運(yùn)用河北省地理信息系統(tǒng)（GIS）平臺和GPS全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，全面掌控我省（市、縣）食品企業(yè)、檢測機(jī)構(gòu)、基層監(jiān)管局等的布局和其他信息。
（3） 可對食品企業(yè)的生產(chǎn)線、原料庫、成品庫、實驗室等關(guān)鍵部位實現(xiàn)遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控功能。
（4） 可對食品企業(yè)的基本信息、生產(chǎn)設(shè)備、檢測儀器、質(zhì)管人員、原材料、包裝材料、添加劑、生產(chǎn)報表、產(chǎn)品（成品）信息、日常巡查、監(jiān)督抽查、不合格品、委托檢測、行政處罰和生產(chǎn)許可等企業(yè)的信息實時進(jìn)行動態(tài)數(shù)據(jù)查詢的功能。
（5） 可對食品企業(yè)實驗室重點(diǎn)儀器的使用情況和進(jìn)出廠檢驗數(shù)據(jù)進(jìn)行專項查詢功能。
（6） 可對食品檢驗機(jī)構(gòu)的實驗室設(shè)備和數(shù)據(jù)進(jìn)行實時查詢的功能。
（7） 可對基層食品安全監(jiān)管人員對食品企業(yè)的日常監(jiān)管狀況進(jìn)行查詢和指導(dǎo)的功能。
（8） 可對采集的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲并能按照各種條件要求進(jìn)行匯總、報表、分析和預(yù)警的功能。
（9） 可對突發(fā)性食品安全事件進(jìn)行應(yīng)急指揮和決策處理的功能。
2.2 食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的組成
食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)一般由兩部分組成：
2.2.1 設(shè)在在各級質(zhì)監(jiān)局的食品安全“數(shù)字監(jiān)管”中心
主要是通過網(wǎng)絡(luò)訪問服務(wù)器，實現(xiàn)對食品企業(yè)、食品檢測機(jī)構(gòu)、基層監(jiān)管局的實時監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集，可對被監(jiān)控服務(wù)器上自動保存的數(shù)據(jù)資料、視頻資料等數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)用、查詢、匯總、預(yù)警和指揮。監(jiān)管中心一般設(shè)有獨(dú)立辦公室和人員，并配備安裝監(jiān)控系統(tǒng)專用軟件的計算機(jī)組、服務(wù)器、監(jiān)控液晶大屏幕等組成。監(jiān)管中心必要時可配備機(jī)動的食品安全快速檢測車和專用筆記本電腦，使食品安全監(jiān)管人員隨時隨地通過密鑰無線上網(wǎng)以掌控食品安全的動態(tài)和隨時處置食品安全突發(fā)事件?！皵?shù)字監(jiān)管”中心專用軟件基于河北省的電子地圖（GIS）綜合平臺，配合使用GPS全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，開發(fā)為質(zhì)監(jiān)局（省、市、縣）三級版本和企業(yè)使用版本，設(shè)置不同的使用權(quán)限，實現(xiàn)自上而下的逐級監(jiān)督，中心監(jiān)控軟件應(yīng)開發(fā)出以下子系統(tǒng)。
（1） 食品企業(yè)基本信息管理系統(tǒng)
（2） 食品安全生產(chǎn)遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)
（3） 食品企業(yè)實驗室監(jiān)督管理系統(tǒng)
（4） 食品檢驗機(jī)構(gòu)實驗室監(jiān)督管理系統(tǒng)
（5） 食品企業(yè)日常監(jiān)管信息動態(tài)查詢和指揮系統(tǒng)
（6） 食品安全數(shù)據(jù)分析和預(yù)警系統(tǒng)
（7） 食品安全事故應(yīng)急指揮和決策系統(tǒng)
（8） 食品安全事故信息舉報系統(tǒng)
（9） 食品安全風(fēng)險因子數(shù)據(jù)庫
2.2.2 安裝在終端的數(shù)據(jù)采集和監(jiān)控等硬件設(shè)備
主要實現(xiàn)對食品企業(yè)關(guān)鍵部位（生產(chǎn)關(guān)鍵控制點(diǎn)、實驗室、原料庫、成品庫）、檢測機(jī)構(gòu)、基層監(jiān)管數(shù)據(jù)庫等進(jìn)行實時數(shù)據(jù)和視頻圖像的采集。一般有視頻攝像頭、實驗室數(shù)據(jù)采集終端、數(shù)據(jù)和視頻服務(wù)器等。
2.3 食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的特點(diǎn)和優(yōu)勢
食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)符合國家質(zhì)檢總局實施的“科技興檢”戰(zhàn)略，是省局提出的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)和信息化同步提升強(qiáng)有力的抓手。該系統(tǒng)的建設(shè)是省局實現(xiàn)食品安全網(wǎng)格化監(jiān)管長效工作機(jī)制的深入探索和必要補(bǔ)充。食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的建成勢必對某些企業(yè)的生產(chǎn)行為起到明顯的警戒作用，有利于企業(yè)自律和更加自覺地落實食品安全主體責(zé)任，同時對食品檢驗機(jī)構(gòu)和基層食品安全監(jiān)管人員的“勤政盡責(zé)”起到督促作用。系統(tǒng)的應(yīng)用將為食品安全突發(fā)事件和重大事故應(yīng)急預(yù)警、處置和分析提供強(qiáng)有力的支撐。食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)是一項“惠企”工程，也是一項“惠民”工程，更是一項“看得見、摸得著”的政府工程，該系統(tǒng)的建成和應(yīng)用將開創(chuàng)并引領(lǐng)全省食品安全監(jiān)管工作走上一個新臺階。
3 對構(gòu)建食品安全科學(xué)監(jiān)管體系的其他思考
（1） 河北省食品安全檢測及預(yù)警體系和河北省食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)的建設(shè)是實現(xiàn)我省食品安全科學(xué)監(jiān)管的基礎(chǔ)和手段，是新形勢下保障全省生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全的兩把金鑰匙。體系和系統(tǒng)的建設(shè)可能會觸及到方方面面的利益，做好項目的前期調(diào)研、評估、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和動員部署尤為重要?？上仍谥攸c(diǎn)區(qū)域或?qū)χ攸c(diǎn)產(chǎn)品進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗，待條件成熟后再在全省推廣。項目的建設(shè)也可分期安排工程，先易后難，逐步完善，最終建成一個覆蓋全省，三級（省、市、縣）聯(lián)動的食品安全監(jiān)管體系。
（2） 在建設(shè)過程中，可根據(jù)企業(yè)規(guī)模、食品種類、風(fēng)險程度和控制能力等綜合因素對我省食品企業(yè)進(jìn)行分級監(jiān)管，全省食品企業(yè)可分為三級即省控企業(yè)、市控企業(yè)和縣控企業(yè)。這樣既能引導(dǎo)我們省、市兩級的監(jiān)管力量靠前監(jiān)管，又能補(bǔ)充和帶動基層監(jiān)管力量，同時讓他們既成為規(guī)章制度的制定者，也成為規(guī)章制度的執(zhí)行者，使得體系和系統(tǒng)的建設(shè)更具有實用性和可操作性。
（3） 在河北省食品安全檢測及預(yù)警體系和河北省食品安全“數(shù)字監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行過程中，可以探索監(jiān)管和檢驗工作的一體化運(yùn)作，既可以解決當(dāng)前食品安全監(jiān)管力量不足的問題，又能把監(jiān)管和檢驗融為一體，起到相互補(bǔ)充和促進(jìn)的作用，真正實現(xiàn)食品安全科學(xué)監(jiān)管的強(qiáng)大合力。
當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，食品安全已成為民眾普遍關(guān)心的社會問題。現(xiàn)階段，我國食品安全立法體系已經(jīng)初步建立，相關(guān)的食品安全監(jiān)管制度與措施也較為嚴(yán)密。但是，由于食品生產(chǎn)經(jīng)營主體呈現(xiàn)出多、小、散等特點(diǎn)，加大了食品安全監(jiān)管工作的難度，特別是基層薄弱的監(jiān)管能力，食品安全問題仍然呈頻發(fā)和多發(fā)趨勢。如何有效加強(qiáng)基層食品安全監(jiān)管力度，已成為值得我們深思的問題。
關(guān)鍵詞：
食品安全；監(jiān)督管理；思考
民以食為天，食以安為先。食品安全問題已經(jīng)成為重大的民生問題、經(jīng)濟(jì)問題和政治問題。近年來，我市食品安全工作在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，食品安全形勢總體上呈現(xiàn)穩(wěn)定向好發(fā)展態(tài)勢。但是，在食品生產(chǎn)經(jīng)營主體多、小、散，產(chǎn)業(yè)整體水平不高的這樣一個發(fā)展階段，特別是基層薄弱的監(jiān)管能力，使食品安全問題仍然呈頻發(fā)和多發(fā)趨勢。如何加強(qiáng)基層食品安全監(jiān)管，進(jìn)一步提高工作效能，是非常值得我們深思的問題。作者認(rèn)為，堅持食品安全工作重心下移，切實強(qiáng)化基層食品安全管理責(zé)任，健全基層食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，必須從以下五個方面入手，這也是工作的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。
1明確職責(zé)，準(zhǔn)確定位基層食品安全監(jiān)管工作職能
食品安全工作點(diǎn)多、線長、面廣，單靠市、縣兩級食品安全監(jiān)管部門很難監(jiān)管到位，需要進(jìn)一步明確基層政府、街道辦事處職能：一要強(qiáng)化隱患排查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）兩級從事食品安全工作的同志對基層食品生產(chǎn)經(jīng)營單位狀況了解最清楚，各食品監(jiān)管部門要緊緊依靠基層同志定期開展食品安全檢查，全面掌控不同類別企業(yè)的潛在隱患和風(fēng)險點(diǎn)，把食品安全風(fēng)險隱患消除在萌芽狀態(tài)。二要強(qiáng)化信息上報。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都要安排專人負(fù)責(zé)信息上報，加強(qiáng)日常信息的收集和報送工作，拓寬信息報送渠道，暢通信息報送網(wǎng)絡(luò)，確保食品安全問題早報告、早處置。三要強(qiáng)化協(xié)助執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品安全監(jiān)管員和村（社區(qū)）協(xié)管員大多不具備獨(dú)立執(zhí)法資格，但是要積極協(xié)助市縣兩級監(jiān)管部門開展執(zhí)法活動，有效彌補(bǔ)監(jiān)管部門執(zhí)法力量不足的缺陷。四要強(qiáng)化宣傳教育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處要充分利用各種宣傳載體，大力宣傳食品安全法律法規(guī)和工作舉措等，進(jìn)一步規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營行為，同時提高社會公眾的維權(quán)意識和監(jiān)督意識，形成食品安全社會共治的良好格局。
2創(chuàng)新體制，科學(xué)合理設(shè)立基層食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)
近年來，國務(wù)院做出了食品安全監(jiān)管體制機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整的重要部署，主要目的是建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制，責(zé)任明確、主體清晰。作者認(rèn)為，就我市來看，每個縣區(qū)市場局根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量和食品生產(chǎn)經(jīng)營單位狀況實際，需要將編制設(shè)定在40到100人之間，將食品生產(chǎn)加工、食品流通、餐飲服務(wù)等工作職能整合起來，形成集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)系至少2名監(jiān)管員，有條件的縣區(qū)可以采取派駐的方式深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置食品安全辦公室，人員編制在3-5人為宜，編制可以從其他部門調(diào)劑解決。這樣設(shè)置的優(yōu)勢是，既可以鎖定鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的責(zé)任，又解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管不執(zhí)法的困境；同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食安辦對上既接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，又接受縣區(qū)食品安全辦的工作指導(dǎo)，同時協(xié)助縣區(qū)食藥監(jiān)局的具體監(jiān)管工作，有利于更好地發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，可以協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)毓ど趟?、農(nóng)業(yè)辦、教育辦、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等機(jī)構(gòu)共同開展食品安全工作，形成食品安全監(jiān)管工作合力。
3健全制度，逐步完善基層食品安全監(jiān)管工作機(jī)制
鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品安全辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府常設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)食品安全組織協(xié)調(diào)和日常監(jiān)管工作，需要健全一系列工作制度：一要建立聯(lián)席會議制度。分析本轄區(qū)食品安全形勢和食品安全工作中存在的問題，研究解決問題的政策、措施和辦法，安排部署本轄區(qū)食品安全工作；加強(qiáng)食品安全各成員單位之間的溝通、聯(lián)絡(luò)，推進(jìn)食品安全綜合監(jiān)管工作；二要建立監(jiān)督檢查制度。定期開展專項監(jiān)督檢查和風(fēng)險隱患排查工作，督促食品安全成員單位更好地履職盡責(zé)，協(xié)助相關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)一步規(guī)范食品企業(yè)（基地）生產(chǎn)經(jīng)營行為；三要建立協(xié)助執(zhí)法制度。積極協(xié)助縣區(qū)食品安全監(jiān)管部門開展食品安全專項執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法活動，有效彌補(bǔ)監(jiān)管執(zhí)法力量不足，提升監(jiān)管效能；四要建立信息報告制度。加強(qiáng)對食品安全信息的收集、匯總和整理，及時掌握食品安全工作動態(tài)，加強(qiáng)相關(guān)部門之間的信息溝通，做到食品安全信息的綜合利用和分析；五要建立應(yīng)急處置制度。建立應(yīng)急救援隊伍，落實必要的應(yīng)急救援裝備和物資，確保一旦發(fā)生食品安全事件（故），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管人員能夠第一時間控制現(xiàn)場、組織救援、最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，確保社會穩(wěn)定；六要建立宣教培訓(xùn)制度。加強(qiáng)食品安全法律法規(guī)宣傳教育培訓(xùn)和食品安全知識的普及，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）食品安全工作人員的能力素質(zhì)，擴(kuò)大食品安全宣傳覆蓋面，努力營造良好氛圍；七要建立考核評估制度。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品安全監(jiān)管工作納入縣區(qū)目標(biāo)考核體系，逐級簽訂《食品安全目標(biāo)責(zé)任狀》；確保食品安全年度重點(diǎn)工作任務(wù)圓滿完成；八要建立責(zé)任追究制度。進(jìn)一步強(qiáng)化基層食品安全監(jiān)管責(zé)任落實，確保履職盡責(zé)。凡是發(fā)生失職、瀆職，，引發(fā)食品安全事故的，嚴(yán)肅追究有關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任。
4加強(qiáng)培訓(xùn)，著力提高基層食品安全監(jiān)管能力
按照“分級分類培訓(xùn)”的原則，市、縣兩級政府食安辦要將加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）食品安全監(jiān)管員、信息員的培訓(xùn)納入培訓(xùn)年度工作計劃，所有基層監(jiān)管人員必須通過考核合格后，方可參與執(zhí)法活動。一是強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)。要依托各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)隊、科研院校，圍繞基層監(jiān)管職能、行業(yè)特點(diǎn)和監(jiān)管重點(diǎn)等具體內(nèi)容，定期開展各類業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和掌握，不斷提高基層監(jiān)管人員自身業(yè)務(wù)能力，確保食品安全隱患排查的實效性。二是強(qiáng)化法律法規(guī)培訓(xùn)。定期開展《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》和食品安全法律法規(guī)培訓(xùn)，提高基層監(jiān)管人員執(zhí)法水平。三是強(qiáng)化信息技術(shù)培訓(xùn)。食品安全工作千頭萬緒、復(fù)雜多變，新的形勢要求基層監(jiān)管人員不斷提高應(yīng)對高科技和新技術(shù)的工作要求。切實加強(qiáng)基層食品安全監(jiān)管工作的科技性，逐步完善食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案并進(jìn)行定期舉辦實戰(zhàn)演練，提高監(jiān)管人員應(yīng)對突發(fā)事件的處理能力。
5綜合施治，切實提升基層食品安全監(jiān)管工作實效
關(guān)鍵詞：整體性治理；食品安全；監(jiān)管體系；整合；協(xié)調(diào)
中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2012）06-0028-03
食品安全問題已經(jīng)成為我國社會中備受注目的熱點(diǎn)，涉及的廣度和深度不斷突破人們的底線。按照現(xiàn)行《食品安全法》，在食品安監(jiān)領(lǐng)域，監(jiān)管的屏障眾多：農(nóng)業(yè)部門管初級農(nóng)產(chǎn)品，工商部門管資質(zhì)和流通環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門管生產(chǎn)領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)督管理部門管餐飲企業(yè)，衛(wèi)生部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，另外，商務(wù)部門在運(yùn)輸和倉儲環(huán)節(jié)，環(huán)保部門在食品生產(chǎn)加工環(huán)境，公安部門針對食品犯罪等也有各自監(jiān)管責(zé)任。有如此多的部門監(jiān)管，似乎有利于打擊和禁絕食品安全犯罪行為，但恰恰相反，我國的食品安全卻越來越處于岌岌可危之境地。為此，必須對現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系予以檢視。本文從整體性治理理論視角對我國的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行剖析，以期推動食品安全監(jiān)管體系的創(chuàng)新。
一、整體性治理理論的核心思想
20世紀(jì)90年代，西方世界興起了關(guān)于政府改革的新理論——整體性治理理論。?？怂箤⒄w性治理界定為相關(guān)治理機(jī)構(gòu)之間，共同強(qiáng)化服務(wù)的意義與目標(biāo)，并在相互認(rèn)同的方式中達(dá)成彼此同意的結(jié)果。[1] 整體性治理理論的直接起因是新公共管理運(yùn)動所導(dǎo)致的政府部門碎片化（functionally fragmented governance）以及政府責(zé)任模糊化。這種碎片化和模糊化在處理非結(jié)構(gòu)社會問題時陷入了困境。
整體性治理可以說是對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的超越，并被寄予厚望。自英國之后，澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、美國、新加坡等經(jīng)合組織（OECD）國家相繼進(jìn)行了整體性治理的大規(guī)模改革實踐與探索?！罢w政府已成為當(dāng)代西方政府改革的新趨向”。[2]整體性治理已成為國內(nèi)外行政管理研究領(lǐng)域的熱門與前沿領(lǐng)域。
臺灣學(xué)者彭錦鵬在論及整體性治理的時候，將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理作了如下歸納比較：（見圖表所示）
傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)科層制、專業(yè)分工和按規(guī)章運(yùn)作，新公共管理強(qiáng)調(diào)競爭、績效、分權(quán)和公私合作，兩種范式都導(dǎo)致管理上的碎片化和溝通協(xié)調(diào)困難。而當(dāng)今社會問題的非結(jié)構(gòu)化程度越來越高，跨專業(yè)、跨部門、跨功能的合作愈發(fā)重要，整體性治理強(qiáng)調(diào)的整合與協(xié)調(diào)可以有效消除部門主義、各自為政等現(xiàn)象，為復(fù)雜棘手的社會問題的解決開出了藥方?？傮w來說，在解決非結(jié)構(gòu)社會問題方面，整體性治理主旨要求是：
1.構(gòu)建大部門體制。整體主義的對立面不是專業(yè)化，而是破碎化。破碎化造成部門間轉(zhuǎn)嫁問題與責(zé)任、項目相互沖突、目標(biāo)相互沖突、缺乏溝通、服務(wù)遺漏等等。產(chǎn)生破碎化的主要原因是體制的碎片化，主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、職能交叉、權(quán)責(zé)不明。因此需要從體制上進(jìn)行調(diào)整和解決。整體性治理首先要解決的就是構(gòu)建大部門體制。大部門體制主要應(yīng)對當(dāng)前政府功能的過度分工和專業(yè)化問題，極度分散的專業(yè)化會產(chǎn)生低效，甚至無效的后果，這就需要把政府部門中功能相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，重新進(jìn)行部門整合。
2.強(qiáng)化部門間合作，構(gòu)建無縫隙政府。公共目標(biāo)的實現(xiàn)如果既需要多個部門配合，又不能創(chuàng)建一個新的超級部門，這時就需要一個有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在公共服務(wù)過程中，政府各部門應(yīng)該以傘狀結(jié)構(gòu)代替功能分化的組織，就某一特定問題打破組織壁壘，形成主動協(xié)調(diào)密切合作的服務(wù)機(jī)制。
3.資源整合與共享。為了創(chuàng)造1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)應(yīng)該減少互賴性帶來的不確定性。資源整合與共享有利于增強(qiáng)組織間協(xié)作意識，緩解沖突。傳統(tǒng)的碎片化行政導(dǎo)致部門獨(dú)立運(yùn)作，預(yù)算自己編制，信息自己存儲，組織間無法形成合力和共識。整體性治理的目的在于跨越組織邊界，整合原先各自獨(dú)立的資源，以實現(xiàn)政府的政策目標(biāo)。具體包括三個方面：一是預(yù)算整合。整合型預(yù)算有利于強(qiáng)化部門間聯(lián)系，促成合作；二是人力與技術(shù)資源整合。人力與技術(shù)資源合作有助于促進(jìn)機(jī)構(gòu)間信任和理解，消除跨邊界運(yùn)作的不確定性；三是信息共享。通過發(fā)展聯(lián)合的知識和信息策略，增進(jìn)公共服務(wù)中各個供給主體間持續(xù)地進(jìn)行知識和信息的交換與共享，形成協(xié)同的工作方式。
4.公私合作。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理所追求的整合，既可以在政府部門內(nèi)部進(jìn)行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進(jìn)行。21世紀(jì)的眾多事件證明，協(xié)調(diào)合作才是出路。公私合作（簡稱PPP模式），緣起于英國新公共管理運(yùn)動，由于公私合作有利于緩解公共財政危機(jī)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，也更有效率，使得該模式逐步為其他國家所效仿。
二、我國食品安全監(jiān)管體制中的“碎片化”問題分析
我國食品安全監(jiān)管體制是一種分散型體制，按照食品鏈的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行職責(zé)分工，即以分段監(jiān)管為主，輔之以品種監(jiān)管。各級政府成立由各監(jiān)管部門組成的食品安全委員會，主要職責(zé)為分析形勢、統(tǒng)籌部署、制定政策；衛(wèi)生行政部門行使具體的食品安全綜合協(xié)調(diào)職能；農(nóng)業(yè)畜牧部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管。分段監(jiān)管細(xì)化了監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管環(huán)節(jié)，理論上有利于提高專業(yè)化行政能力，但在行政實踐中，這種碎片化管理暴露出很多問題：
1.缺乏溝通與協(xié)調(diào)?！皠趧臃止ず吐毮芊止ず芸焱癸@了協(xié)調(diào)的重要性?！盵3]中國食品監(jiān)管按照食品生產(chǎn)鏈條進(jìn)行職能劃分的后果，產(chǎn)生了很多邊界與縫隙，在現(xiàn)實行政實踐中表現(xiàn)為部門間沒有正常的協(xié)調(diào)機(jī)制。食品安全委員會和衛(wèi)生行政的綜合協(xié)調(diào)難以落實，其職責(zé)履行更多是被動大于主動；重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)合作，各部門各自為政，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法，加大了整個社會成本；推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，頻現(xiàn)有利則爭、無利則推的局面。
關(guān)鍵詞：食品安全 監(jiān)管體系
引文：
我國嚴(yán)峻的食品安全現(xiàn)狀，引起了各界的廣泛關(guān)注。不少學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)該借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，建立歐美式的食品安全監(jiān)管體系。但由于我國和歐美發(fā)達(dá)國家國情的差異性，如果單純的直接采用歐美發(fā)達(dá)國家的相關(guān)政策法規(guī)，這些政策法規(guī)的效果難免會在我國大打折扣。本文將聯(lián)系我國和歐美發(fā)達(dá)國家之間客觀國情的差異性，提出一些補(bǔ)充性的意見和建議。
一、我國和歐美發(fā)達(dá)國家影響食品安全狀況的國情差異分析
（一）經(jīng)濟(jì)水平差異
我國和歐美發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上有一定的差距。以恩格爾系數(shù)為例，我國2010年城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為35.7%，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為41.1%，而歐美發(fā)達(dá)國家的恩格爾系數(shù)均低于20%，從恩格爾系數(shù)可看出，我國居民的富裕程度和歐美發(fā)達(dá)國家居民之間有很大的差距。
若我國現(xiàn)階段建立如歐美發(fā)達(dá)國家般嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管體系，必然會在一定程度上使我國的食品價格上漲。原因主要有二：首先，嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管體系必然將很多不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品（顯然在我國不符合歐美食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的食品很多）拒之于市場之外，造成供求失衡，供過于求的局面必然造成食品價格上漲，三聚氰胺事件后，國人搶購國外品牌奶粉導(dǎo)致國外品牌奶粉大幅漲價就是一個典型的案例。其次，嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度要求食品在生產(chǎn)的過程中嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，這無疑會加大食品生產(chǎn)商對相關(guān)設(shè)備的資金投入以及生產(chǎn)過程中的監(jiān)管難度，造成成本上漲，從而導(dǎo)致食品價格上漲。
食品價格的上漲對我國普通老百姓的生活會造成巨大的影響。不論從長期還是短期來看，物價上漲對低收入戶的影響最大，其食品消費(fèi)性支出增長幅度明顯高于其他群體的消費(fèi)性支出增長幅度。社會政策制定要充分考慮到廣大群體的利益。因此我國在制定和實施如歐美發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管體系時，必須謹(jǐn)慎而全面的考慮到相關(guān)政策所引起的食品價格上漲對我國低收入人群的沖擊，并制定相應(yīng)的機(jī)制來降低這種負(fù)面的影響。
（二）農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平差異
食品原材料絕大部分來源于農(nóng)牧業(yè)，提升食品安全狀況要從源頭抓起。這依賴于相關(guān)的農(nóng)牧業(yè)監(jiān)管部門和農(nóng)牧民的共同努力。我國農(nóng)民人數(shù)眾多，人均耕地和牧場面積和歐美發(fā)達(dá)國家農(nóng)牧場動輒上千英畝的耕種面積和牧草地面積相比，差距很大。正因為歐美農(nóng)業(yè)家庭的耕種面積大，能夠發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，更好的實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而中國農(nóng)戶的土地面積少，這導(dǎo)致甚至連小范圍的機(jī)械化生產(chǎn)都及其的困難。歐美高水平的農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，使得其農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管難度會低很多，監(jiān)管成本自然相應(yīng)很低，而在我國則顯然成本巨大。
從農(nóng)牧業(yè)發(fā)展水平現(xiàn)狀來看，我國若按歐美的食品質(zhì)量安全體系嚴(yán)格的進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，顯然在實施階段會受到相當(dāng)大的阻力。一是我國農(nóng)牧民的生產(chǎn)主要依靠的是經(jīng)驗而不是科技，若定下如歐美發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格的食品質(zhì)量安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的硬件水平?jīng)]有達(dá)到，讓農(nóng)牧民嚴(yán)格貫徹執(zhí)行難度巨大。二是我國的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)以小戶經(jīng)營為主，而不是歐美式的大規(guī)模農(nóng)牧場經(jīng)營模式，即使食品質(zhì)量安全生產(chǎn)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)能被農(nóng)牧民嚴(yán)格執(zhí)行下去，其中所付出的監(jiān)管以及實施的成本也會非常大，這無疑會提高農(nóng)牧產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，而這部分成本上漲必然會轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上，這不利于食品市場的價格穩(wěn)定。
（三）飲食觀念差異
我國和歐美國家在飲食觀念上的存在著很大的差異。這主要體現(xiàn)在西方強(qiáng)調(diào)的是食物的營養(yǎng)價值，而中國的飲食觀念更強(qiáng)調(diào)口感。
講究各種食材的調(diào)和之美，是中國烹飪藝術(shù)的一大特色。過分注重味感，強(qiáng)調(diào)各種食物之間味道的調(diào)和導(dǎo)致了味的掩蓋作用。所謂味的掩蓋作用是指兩種不同味道的呈味物質(zhì)以適當(dāng)濃度混合以后，可使每一種味道有所減弱，這種現(xiàn)象稱為味的掩蓋。例如，中國的一些酒店，將顧客買過去加工的新鮮活魚用死魚替換，以此充好的事情頻見報端。原因很簡單，由中國式的烹調(diào)工藝做出的一條魚，會因為在烹飪過程中，和魚放在一起的眾多的食材產(chǎn)生的味的掩蓋作用而掩蓋掉了死魚本身的異味，普通消費(fèi)者幾乎不可能品嘗到這種異味，而在歐美發(fā)達(dá)國家，因為飲食習(xí)慣所導(dǎo)致的烹飪工藝的不同，這種情況不被察覺出來的可能性就會低很多。
正因為中國飲食觀念和歐美飲食觀念相比更倡導(dǎo)“味”的理念，在中國食品安全衛(wèi)生不容樂觀的大環(huán)境下，這種飲食觀念給食品安全帶來了一定的負(fù)面影響，助長了一些不良的食品行業(yè)經(jīng)營者的僥幸心理。
二、相關(guān)建議
因為我國和歐美發(fā)達(dá)國家國情的不同，不能單純照搬歐美發(fā)達(dá)國家的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的成功經(jīng)驗，而應(yīng)結(jié)合我國國情，構(gòu)建相關(guān)食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。
（一）我國應(yīng)該借鑒歐美發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗，從立法、食品行業(yè)人才培養(yǎng)等各個方面促進(jìn)食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的建立健全。這種體系的建立不應(yīng)該是一蹴而就的，而應(yīng)該是隨著我國居民的消費(fèi)水平的不斷提高，穩(wěn)步推進(jìn)，逐步擴(kuò)大，直至全面覆蓋。且應(yīng)先從人民群眾關(guān)注度高的食品行業(yè)（如乳制品行業(yè)）進(jìn)行試點(diǎn)，并逐步推廣覆蓋到全行業(yè)。這樣一方面可以降低食品質(zhì)量安全體系一次性全面建設(shè)的難度，另一方面可以避免食品行業(yè)全面的價格上漲，減輕食品價格上漲對居民生活水平的影響。
（二）著力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)，做好相應(yīng)的科技保障及科技普及宣傳工作，提升農(nóng)牧民食品安全生產(chǎn)理念，逐步建立適用于我國的農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，建立健全相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的食品安全監(jiān)管以及問責(zé)體系。
（三）中國固有的飲食文化無可厚非，但可適當(dāng)引導(dǎo)國民更多的注重食品營養(yǎng)，淡化對“味”的追求，倡導(dǎo)更為健康的飲食習(xí)慣。對餐飲行業(yè)的違法違規(guī)行為零容忍，切實保障老百姓最基本的就餐安全。
參考文獻(xiàn)：
[1]Chinese land reform in long-run perspective and in the wider East Asian context[J].Journal of Agrarian Change，2004（1）：107-141.
關(guān)鍵詞：食品安全 政府監(jiān)管 不足 完善
中圖分類號：F416 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-5336（2014）10-0037-02
1 引言
食品安全問題不僅僅是關(guān)系民生的社會問題，更是對經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展和國家政府有效運(yùn)作有著顯著負(fù)面影響的經(jīng)濟(jì)問題與政治問題。與此同時，食品的生產(chǎn)又涉及到了動植物養(yǎng)殖與培育、食品生產(chǎn)安全、食品儲存安全、食品運(yùn)輸與銷售安全等諸多環(huán)節(jié)，仍和一個環(huán)節(jié)的不足都會使得食品安全出現(xiàn)重大漏洞。因此，能否開展有效的食品安全監(jiān)管就成為了衡量一個國家政府管理運(yùn)作水平優(yōu)劣的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)之一。所以，不斷促進(jìn)現(xiàn)有食品安全政府監(jiān)管體系的完善與進(jìn)步對實現(xiàn)國家社會經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，促進(jìn)和諧社會構(gòu)建以及實現(xiàn)國家的長治久安有著極為重要的現(xiàn)實意義。
2 我國現(xiàn)有食品安全政府監(jiān)管體系中存在的不足
（1）現(xiàn)有法律法規(guī)體系不完善。首先我國與歐美發(fā)達(dá)國家相比在有利于食品安全的制度建設(shè)上相對滯后，對諸如責(zé)任保障制、安全預(yù)警機(jī)制、事故賠償機(jī)制等眾多有益制度借鑒不足，對食品安全風(fēng)險的評估制度尚需加強(qiáng)。其次，我國雖已建立起諸多食品安全相關(guān)法律制度，但缺乏良好的整體性，許多法規(guī)之間難以相互協(xié)調(diào)與配合，同時諸如《中華人民共和國食品安全法》等許多法規(guī)政策多為指導(dǎo)性的宏觀說明，對具體的解決措施涉及有限，使得實際使用中存在有法難依的現(xiàn)象。再者，我國在食品安全法律法規(guī)中對食品安全問題的懲罰力度相對不足，對此類違法犯罪行為難以起到有效的震懾效果。（2）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，現(xiàn)階段我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)五千多項，可以劃分為國家、地方政府、各食品行業(yè)、企業(yè)四大類，這些標(biāo)準(zhǔn)雖數(shù)量極多，缺均存在這或大或小的缺陷，有些甚至相互沖突，在實際的使用中效果不佳，這種現(xiàn)象的原因主要有三點(diǎn)：首先，各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)的水準(zhǔn)不足。我國現(xiàn)有的大量食品安全標(biāo)準(zhǔn)中水平較低的行業(yè)性、企業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)占主體地位，內(nèi)容的制定水平上十分有限，同時我國在食品安全標(biāo)準(zhǔn)上的制定嚴(yán)格程度上明顯低于西方發(fā)達(dá)國家。其次，各個標(biāo)準(zhǔn)間缺少相互的連接。我國現(xiàn)有的眾多標(biāo)準(zhǔn)中，為數(shù)不少的標(biāo)準(zhǔn)是由各類獨(dú)立結(jié)構(gòu)所頒布，這使得這些標(biāo)準(zhǔn)彼此間缺乏有效的銜接與協(xié)調(diào)，在實際的管理使用中問題頻發(fā)。最后，現(xiàn)有食品標(biāo)準(zhǔn)存在諸多盲點(diǎn)。我國眾多食品安全標(biāo)準(zhǔn)在制定中缺乏有效的統(tǒng)一性指導(dǎo)，這使得其或多或少存在許多盲點(diǎn)而難以涉及。（3）監(jiān)管部門權(quán)責(zé)關(guān)系不明確。我國食品安全的監(jiān)督管理中有著明顯的權(quán)、責(zé)關(guān)系劃分不明確的現(xiàn)象。其原因主要有以下幾點(diǎn)：首先，我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管模式為以分段監(jiān)管為核心的，以品種監(jiān)管相輔。這種監(jiān)管模式雖然可以使每一個具體的組織及部門的職責(zé)有著較為清晰的劃分，但在實際運(yùn)用中各部門間缺少有效的信息溝通，食品安全事故發(fā)生后，多相互推卸責(zé)任而不是相互合作，進(jìn)行事故的有效處理。其次，鑒于我國組織體系間關(guān)系的錯綜復(fù)雜化，這使得各組織間在職能劃分時因利益牽扯而相互競爭，難以很好的在工作中相互配合，彼此幫助。
3 促進(jìn)食品安全政府監(jiān)管體系完善的措施
（1）完善食品安全基本法并整合現(xiàn)有法律資源?！妒称钒踩ā肥俏覈称钒踩ㄖ企w系中的核心所在，是各項食品安全監(jiān)管工作有效進(jìn)行的主要依據(jù)，我們應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有的《食品安全法》，從而對食品安全在方針、原則、政大綱、監(jiān)管模式、監(jiān)管操作規(guī)范等宏觀層次進(jìn)行明確指定，使其具備法律效用，并確保其在所有食品安全相關(guān)的其他法律法規(guī)之中全面貫徹。與此同時，政府還應(yīng)組織相關(guān)的專家學(xué)者對現(xiàn)有的與食品安全有關(guān)的各類法規(guī)進(jìn)行全面梳理，將散存與其他法規(guī)條文中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整編與修繕，從而確保立法與執(zhí)法中不會出現(xiàn)法規(guī)上的相互沖突，進(jìn)而保障法律法規(guī)應(yīng)有的統(tǒng)一性與有序性。此外，還應(yīng)確保食品安全有關(guān)的立法對食品制作的各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)全面覆蓋，即“從農(nóng)田到餐桌”實現(xiàn)其的完整、無缺。（2）建立全面統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與檢測系統(tǒng)：①創(chuàng)建強(qiáng)制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，有效彌補(bǔ)我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定中不規(guī)范、不嚴(yán)密的現(xiàn)象，是確保食品安全的必要手段。由于標(biāo)準(zhǔn)制定過程中沒有一致的指導(dǎo)機(jī)制，我國當(dāng)前的大多數(shù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)在實際使用中矛盾重重題，例如質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)不一、檢測方法各異等等，這不僅不利于食品加工企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，亦使得政府監(jiān)管部門實際工作的展開存在不小的阻力。我國政府應(yīng)盡快建立專門的管理部門，對各類食品加工的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為企業(yè)的生產(chǎn)和執(zhí)法部門的管理提供助力。②建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)相接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與檢測體系。我國現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)相較國際標(biāo)準(zhǔn)仍有一定差距，政府應(yīng)積極借鑒國際上施行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，對我國現(xiàn)有的食品安全體系進(jìn)行科學(xué)、全面的升級，不讀促進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的提升，逐步施行與國際標(biāo)準(zhǔn)的接軌乃至超越。（3）明晰監(jiān)管部門權(quán)責(zé)關(guān)系。我國現(xiàn)有的食品安全法規(guī)對食品安全監(jiān)管中不同部門的具體職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)劃分，而僅僅規(guī)定由衛(wèi)生部門統(tǒng)一管理。而食品的加工是由多個環(huán)節(jié)相互構(gòu)成的有機(jī)整體，時間與空間上的跨度使其難以進(jìn)行責(zé)權(quán)的有效、明確劃分。所以，可采取改變現(xiàn)有多部門分階段管理的模式，而變由一至兩個統(tǒng)一的部門進(jìn)行總體規(guī)劃管理的模式，將過去各個部門的人員進(jìn)行挑選與整合，增強(qiáng)彼此間的聯(lián)系與溝通，在避免權(quán)責(zé)劃分不明的同時，促進(jìn)監(jiān)管工作的運(yùn)行效率。
4 結(jié)語
總而言之，促進(jìn)食品安全監(jiān)管體系的不斷完善，保障人民健康是我國乃至世界各國都面臨著的重大問題。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，隨著科技水平的不斷進(jìn)步，我國食品安全狀況取得了矚目的成績，但不可否認(rèn)的是食品安全隱患仍然存在，我國相關(guān)部門仍需積極探索與完善食品安全監(jiān)管機(jī)制，為人民獲得安全的食品來源提供切實有效的保障。
參考文獻(xiàn)
[1]胡怡.論食品安全政府監(jiān)管體系的問題與完善[D].華中師范大學(xué)，2011.5.28.
【關(guān)鍵詞】食品安全 政府監(jiān)管 監(jiān)管制度 監(jiān)管保障
【中圖分類號】D630.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
食品安全政府監(jiān)管體系的基本框架
食品安全的政府監(jiān)管是一種政府規(guī)制行為，是政府為保障食品安全而對微觀的經(jīng)濟(jì)主體活動進(jìn)行限制的一種管理行為。當(dāng)前國內(nèi)外關(guān)于食品安全監(jiān)管體系的研究非常多，不同的學(xué)者有不同的看法與理解。在國外，有學(xué)者支持，食品安全的政府監(jiān)管的目的是為了解決食品安全市場失靈問題，讓消費(fèi)者確認(rèn)這種監(jiān)管是有效與恰當(dāng)?shù)模梢酝ㄟ^相關(guān)的行政部門來確定食品的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而來保障食品安全的底線。①在國內(nèi)，我國很多學(xué)者對食品安全監(jiān)管問題也做了深入的研究，有人認(rèn)為，當(dāng)前我國的食品安全事件屢屢發(fā)生，就是因為我國的食品安全監(jiān)管部門職能重復(fù)交叉，各自為政難以協(xié)調(diào)，食品安全信息、風(fēng)險評估機(jī)制、預(yù)警機(jī)制等無法滿足食品安全的要求。②還有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的食品安全管理在職責(zé)分工上比較明確，我國政府應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗，從宏觀上應(yīng)該加強(qiáng)立法，微觀上應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)法與司法的協(xié)助，才能保證政府的監(jiān)管體系發(fā)揮作用。③
目前學(xué)術(shù)界對于食品安全政府監(jiān)管體系的覆蓋范圍，還沒有明確的統(tǒng)一的認(rèn)識，大部分學(xué)者認(rèn)為食品安全監(jiān)管體系主要由責(zé)任體系、信用體系、法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、風(fēng)險管理體系、檢測體系構(gòu)成。④本文認(rèn)為，食品安全政府監(jiān)管體系主要由監(jiān)管的原則與依據(jù)、監(jiān)管的實施主體、監(jiān)管的具體制度及監(jiān)管保障體系四個部分組成，其中監(jiān)管的原則是最高規(guī)則，監(jiān)管主體與監(jiān)管制度則是核心部分。
中外食品安全政府監(jiān)管體系的具體比較
監(jiān)管主體的比較。監(jiān)管主體是政府機(jī)構(gòu)之間相互分工協(xié)調(diào)進(jìn)行食品安全監(jiān)管的實施主體，是政府監(jiān)管體系中一個重要的環(huán)節(jié)。美國聯(lián)邦政府的食品安全監(jiān)管職能主要是農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部及環(huán)境保護(hù)署按職能分擔(dān)，農(nóng)業(yè)部是主要的職能部門，因為食品供應(yīng)鏈的第一環(huán)就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗局負(fù)責(zé)肉類、禽類、蛋類等食品安全危險系數(shù)較高的產(chǎn)品監(jiān)管，監(jiān)管的過程包括生產(chǎn)、流通、包裝及銷售等各個;衛(wèi)生部下屬的食品藥品管理局負(fù)責(zé)除了肉類、禽類、蛋類以外的絕大部分食品以及化妝品的安全監(jiān)管;環(huán)境保護(hù)署則負(fù)責(zé)農(nóng)藥、化肥、土壤、環(huán)境污染等對食品安全有影響的各類事項的監(jiān)管。此外，聯(lián)邦政府的商務(wù)部負(fù)責(zé)海產(chǎn)品安全的監(jiān)管、財政部負(fù)責(zé)對酒類、煙草等產(chǎn)品的安全監(jiān)管。在歐盟，食品安全監(jiān)管的主要部門是人類健康及消費(fèi)者保護(hù)局與歐盟食品安全局，兩個部門分工負(fù)責(zé)，前者主要負(fù)責(zé)食品安全的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系的修訂，監(jiān)督成員國的執(zhí)行以及定期對食品安全進(jìn)行綜合評估，該局下設(shè)八個部門，但其大部分職能是由安全與供應(yīng)鏈管理局、食品與獸藥監(jiān)管辦公室來負(fù)責(zé)實施;⑤而歐盟的食品安全局主要職責(zé)就是進(jìn)行食品進(jìn)出口的風(fēng)險評估及SPS措施的實施，為歐盟各國政府食品進(jìn)出口決策提供依據(jù)。
相較于美國與歐盟，我國的食品安全監(jiān)管主體更為復(fù)雜，權(quán)限的分工更細(xì)致。由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)種植養(yǎng)殖階段的監(jiān)管;在集散批發(fā)階段，由商務(wù)部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管、工商行政部門負(fù)責(zé)主體資格認(rèn)定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督;在食品加工階段，由質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管、工商行政部門負(fù)責(zé)主體資格認(rèn)定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督;在餐飲服務(wù)階段，由食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管，工商行政部門負(fù)責(zé)主體資格認(rèn)定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督;在終端零售階段，由商務(wù)部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管，工商行政部門負(fù)責(zé)主體資格認(rèn)定及主體經(jīng)營、衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生監(jiān)督;在進(jìn)出口階段，由質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)安全監(jiān)管、海關(guān)部門負(fù)責(zé)通關(guān)監(jiān)督。
從我國的食品安全政府監(jiān)管的體系及其職能分工來看，將食品生產(chǎn)的階段分為若干環(huán)節(jié)，由不同的部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的食品安全監(jiān)管職能，甚至在主體經(jīng)營、資格認(rèn)定、衛(wèi)生監(jiān)督等領(lǐng)域也進(jìn)行了細(xì)致的分工;而美國、歐盟則是按照食品的種類實行“一站式”安全監(jiān)管?？傮w來說，我國分工太細(xì)，造成各部門職能混亂及標(biāo)準(zhǔn)重疊，影響了我國食品安全政府監(jiān)管體系運(yùn)行的效率。
監(jiān)管原則與依據(jù)的比較。從整體上而言，食品安全的法律法規(guī)及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系是實施監(jiān)管的基本原則與依據(jù)。在美國，美國食品安全領(lǐng)域聯(lián)邦的法律法規(guī)覆蓋的非常細(xì)致、全面，大體上可以分為四個層次：第一個層次是綜合性的法律，主要就是國會頒布的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》;第二個層次是單行性法律，也是國會頒布的，比如針對肉類制品，有《聯(lián)邦肉品檢查法》;第三個層次是針對流通領(lǐng)域頒布的法律法規(guī)，比如《食品運(yùn)輸衛(wèi)生管理法》;第四個層次是針對生產(chǎn)投入品或添加品所頒布的法律法規(guī)，比如《農(nóng)藥、化學(xué)殘留與食品質(zhì)量法》等。除了這些法律法規(guī)之外，監(jiān)管部門也會依據(jù)食品的具體情況及季節(jié)變化，頒布一些管理法案，有點(diǎn)類似于我國的部門規(guī)章。在歐盟，食品安全的原則及標(biāo)準(zhǔn)也非常嚴(yán)格與復(fù)雜，在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，就有針對農(nóng)藥化肥在食品中殘留量的“肯定列表制度”，⑥在這種體系下，所有的農(nóng)用化學(xué)用品的含量可以被分為三種形式：一是豁免式的清單，即對人體完全無害的化學(xué)添加品;二是最大量的殘留或添加標(biāo)準(zhǔn)，即法律明確規(guī)定食品中殘留或被添加的最大量，超過了這個量即是違法行為;三是一律限量標(biāo)準(zhǔn)，即對一些有較大危害的化學(xué)殘留或添加劑實行一個統(tǒng)一的最大量，超過了這個量就是違法的。
我國涉及到食品安全的法律法規(guī)很多，如《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動植物防疫法》、《農(nóng)業(yè)法》、《進(jìn)出口商品檢驗檢疫法》等，但這些法律僅是對食品安全做出了一些制度框架的設(shè)計與構(gòu)建，對于具體的產(chǎn)品類型、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)并沒有詳細(xì)規(guī)定，即便有，也僅存在地方性法規(guī)、行政規(guī)章之中。在質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)方面，我國當(dāng)前實行的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的時效性、協(xié)調(diào)性及規(guī)范性還有待提高，就目前已有的8個標(biāo)準(zhǔn)來看，其中有3個是1994年～1995年的標(biāo)準(zhǔn)，到現(xiàn)在也沒有修改，有1個是1990年的標(biāo)準(zhǔn)，其他的4個是2000年以后的標(biāo)準(zhǔn)，最近的是2005年的標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，但我國僅僅規(guī)定了136種農(nóng)藥殘留，而國際食品法典委員會（CAC）制定的國際最低標(biāo)準(zhǔn)是228種。此外，在協(xié)調(diào)性上也存在問題，比如國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局頒布的白酒生產(chǎn)規(guī)范（GB/T23544-2009）與原來衛(wèi)生部頒布的白酒衛(wèi)生規(guī)范（GB/T8951- 1988）就相互沖突，不但讓生產(chǎn)者無所適從，也讓消費(fèi)者存在維權(quán)困惑。
通過對比我國與美國、歐盟的監(jiān)管原則與依據(jù)可以看出，美國與歐盟的法律法規(guī)比較嚴(yán)密，可操作性更強(qiáng)，協(xié)調(diào)性更好;而我國，法律法規(guī)雖然很多，但范圍不明確、標(biāo)準(zhǔn)不具體，更重要的是我國的法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性差，政出多門的現(xiàn)象仍然非常普遍。
監(jiān)管制度的比較。第一，市場準(zhǔn)入制度。市場準(zhǔn)入制度是食品安全監(jiān)管的基本制度之一，也是一種行政許可制度，即是市場經(jīng)營的主體及產(chǎn)品進(jìn)入市場的行政許可。一般各國均采取的是認(rèn)證認(rèn)可的形式，強(qiáng)制要求市場主體按照質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)、流通，如果不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，將不被允許生產(chǎn)、經(jīng)營該產(chǎn)品。在美國，聯(lián)邦監(jiān)管部門對于水產(chǎn)、肉類、果蔬及乳制品實施的是強(qiáng)制性的HACCP認(rèn)證制度，通過監(jiān)測生產(chǎn)、加工、包裝、流通過程中的各個環(huán)節(jié)來確定是否發(fā)認(rèn)證許可。在歐盟，對禽肉類產(chǎn)品、水產(chǎn)品也實施強(qiáng)制的HACCP認(rèn)證許可，如果不能達(dá)到強(qiáng)制認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，是不能進(jìn)入市場的。我國目前實施的質(zhì)量安全認(rèn)證（Quality Safety，QS），QS認(rèn)證并不是完全的強(qiáng)制性認(rèn)證，對于食品、化妝品均可以適用，自2003年以來，我國開始對部分食品實施QS強(qiáng)制認(rèn)證，主要有大米、食用油、醬油、米醋、面食品、肉類制品、乳制品、飲料等10種，⑦其他的食品還沒有實施QS強(qiáng)制認(rèn)證，QS認(rèn)證的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比國際社會通行的HACCP要低一些。從整體上比較，我國的食品市場準(zhǔn)入制度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證許可標(biāo)準(zhǔn)比美國、歐盟地區(qū)均要低一些，對一些安全隱患較高的食品認(rèn)證并沒有做出強(qiáng)制性規(guī)定。
第二，檢查處罰制度。檢查處罰制度是具體的監(jiān)管實施制度，在美國，監(jiān)管部門嚴(yán)格遵循風(fēng)險評估的原則與措施，周期性地開展對全國范圍內(nèi)的食品化學(xué)殘留、添加劑進(jìn)行檢查，同時，規(guī)定了多樣化的檢查程序，比如監(jiān)控檢查等。在進(jìn)口食品中，除了這些常規(guī)的檢查之外，還擴(kuò)大了檢查的范圍及更嚴(yán)格的檢查標(biāo)準(zhǔn)，通常遵照的是WTO制定的《SPS協(xié)定》而進(jìn)行?？梢哉f，美國的食品安全檢查無論是其范圍還是標(biāo)準(zhǔn)，均達(dá)到了國際組織制定的最低標(biāo)準(zhǔn)，對水果、谷物、肉類、禽類食品的標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于國際標(biāo)準(zhǔn)。歐盟的HACCP認(rèn)證非常嚴(yán)格，如果不能達(dá)到HACCP認(rèn)證的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，可以先對生產(chǎn)者或經(jīng)營者發(fā)出限期的整改措施，當(dāng)?shù)诙螜z查仍然達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)行刑事處罰或罰金。在進(jìn)口食品中，檢查更為嚴(yán)格，歐盟一直是按照零風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)來實施食品進(jìn)口。⑧反觀我國，對于食品安全檢查并沒有形成一種常態(tài)性的執(zhí)法局面，沒有具體的檢查計劃與制度，大部分檢查是突擊性的，難以形成長效機(jī)制。在處罰的標(biāo)準(zhǔn)上也不是很清晰，行政處罰與刑事處罰的界限不明。
監(jiān)管保障體系的比較。監(jiān)管保障體系是一種支持、輔助體系，其內(nèi)容是多方面的，主要有風(fēng)險評估制度、風(fēng)險預(yù)防制度、產(chǎn)品召回制度、食品信息追蹤制度、授權(quán)檢測制度等，其中最為主要的是風(fēng)險評估制度。風(fēng)險評估制度是食品安全監(jiān)管的支撐性制度，當(dāng)前世界上的發(fā)達(dá)國家與地區(qū)均建立了風(fēng)險評估制度，設(shè)有專門的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)對食品安全進(jìn)行評估，如美國、歐盟各國、日本等。歐盟的風(fēng)險評估制度，主要包括快速的預(yù)警、反應(yīng)機(jī)制，針對其各成員國內(nèi)部關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)藥化學(xué)殘留、飼料安全等問題可能引起的風(fēng)險或問題及時通報各國，使得消費(fèi)者能夠及時避開這些帶有風(fēng)險的食品。歐盟風(fēng)險評估的流程主要有信息收集、風(fēng)險評估、信息通報、信息反饋及風(fēng)險再評估等，并及時地向社會公眾公布。美國的聯(lián)邦及各州有專門的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，隨時為政府的食品安全監(jiān)管提供參考意見，尤其是非常注重風(fēng)險隱患較大的食品，通過定期的檢測與評估，將有關(guān)的數(shù)據(jù)及時公布于眾，并提交給監(jiān)管部門。
在我國，2002年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了《進(jìn)境動物及動物產(chǎn)品風(fēng)險分析管理規(guī)定》、《進(jìn)境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險分析管理規(guī)定》兩部行政規(guī)章，按照《SPS協(xié)定》第五條之規(guī)定，建立了風(fēng)險評估、風(fēng)險分析、風(fēng)險管理等方面的制度。但這兩部法規(guī)僅僅是部門規(guī)章，其效力位階較低，位階更高的《進(jìn)出境動植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《進(jìn)出口商品檢疫法》作為該領(lǐng)域的重要法律規(guī)范，卻一直以來未進(jìn)行修改。而且這三部法律是制定于不同的歷史時期，其起草機(jī)構(gòu)與主管部門各不相同，彼此的不協(xié)調(diào)之處較多，一方面是這三部法律的調(diào)整范圍沒有明確區(qū)別，在法理及邏輯上有一些競合之處;另一方面，在一些實體法律規(guī)范比如法律責(zé)任上，存在較大差別。在2008年我國通過的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中確立了風(fēng)險評估制度，使得農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易問題有了風(fēng)險評估的法律依據(jù);此外，2009年通過的《食品安全法》也彌補(bǔ)了上述三部進(jìn)出口檢驗檢疫法律缺乏風(fēng)險評估制度的缺位問題。但這些法律只是對風(fēng)險評估制度做了一些原則性的規(guī)定，并沒有相關(guān)的實施細(xì)則，在程序運(yùn)作上也缺少相應(yīng)的銜接，各個執(zhí)法部門主管事務(wù)不同，導(dǎo)致了程序上的混亂，使得法律的可操作性大打折扣。
相關(guān)的政策建議
與美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家與地區(qū)相比，我國的食品安全政府監(jiān)管體系還存在著諸多不足，歐盟、美國的經(jīng)驗可以為我國提供一定程度的借鑒。在借鑒其經(jīng)驗的同時，也需要考慮到我國的實際情況，比如生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的一些具體特征?；诖?，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議：
第一，建立食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建合理的食品風(fēng)險評估及預(yù)防機(jī)制。從美國、歐盟的經(jīng)驗來看，其食品安全監(jiān)管之所以能夠保持在較高的水準(zhǔn)上，除了其發(fā)達(dá)的、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)之外，更重要的是其建立了完善的風(fēng)險分析及評估制度，并有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。我國當(dāng)前缺少相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不同的職能部門有不同的評估方法及相關(guān)機(jī)制，應(yīng)該在廣泛吸取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際情況，建立專業(yè)化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善不同食品的風(fēng)險評估、風(fēng)險分析及預(yù)警機(jī)制，尤其是要加大對突發(fā)性、高發(fā)性食品安全的風(fēng)險評估及預(yù)警。
第二，繼續(xù)完善食品安全立法及相關(guān)的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建合理的市場準(zhǔn)入制度。我國的食品安全立法從整體上看，雖然數(shù)量不少，但沒有形成相關(guān)的法律體系，應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)食品安全的法律體系建設(shè)，完善各類食品安全與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，大膽借鑒國際組織及發(fā)達(dá)國家制度的安全標(biāo)準(zhǔn)，形成定期的更新制度。同時，兼顧到我國的實際狀況，在繼續(xù)完善并強(qiáng)制推行QS認(rèn)證的基礎(chǔ)上，對一些風(fēng)險較大的食品要推行HACCP認(rèn)證，嚴(yán)格限制其市場準(zhǔn)入，保護(hù)民眾的人身健康。
第三，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的執(zhí)法，明確各監(jiān)管部門的職能邊界與責(zé)任。我國2009年通過的《食品安全法》確定了分段、分環(huán)節(jié)監(jiān)管的體系，應(yīng)該明確各監(jiān)管部門的職責(zé)范圍，尤其是要劃分農(nóng)業(yè)行政部門、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、檢驗檢疫部門的職責(zé)權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，制定公開、透明、周期性、專業(yè)性的檢查制度及計劃，結(jié)合市場準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格產(chǎn)品追回、產(chǎn)品信息回溯制度建設(shè)，對突發(fā)性的食品安全事件，要做好應(yīng)急性的風(fēng)險評估，并及時的實行信息公開，接受民眾監(jiān)督。
（作者單位：瀘州醫(yī)學(xué)院）
【注釋】
①M(fèi). Montini，The Necessity Principle as an Instrument to Balance Trade and the Environment， Environment， Human Right & International Trade， ed. by Francesco Francioni， Hart Publishing， 2001， p.135.
②陳君石：“風(fēng)險評估在食品安全監(jiān)管中的作用”，《農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，2009年第3期。
③鮑曉華，嚴(yán)曉杰：“我國農(nóng)產(chǎn)品出口的二元邊際測度及SPS措施的影響研究”，《國際貿(mào)易問題》，2014年第6期。
④葉波：“WTO對食品安全問題的規(guī)范及對中國的啟示”，《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》，2010年第5期。
⑤焦志倫、陳志卷：“國內(nèi)外食品安全政府監(jiān)管體系比較研究”，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社科版），2010年第4期。
⑥吳伶俐：《WTO體制下的綠色貿(mào)易壁壟法律問題研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2009年，第35頁。
⑦張瑞峰等：“我國動植物檢疫處理信息化的現(xiàn)狀與展望”，《植物檢疫》，2014年第3期。
