時(shí)間：2023-09-13 17:08:02
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三《條例》限制賠償政策的事實(shí)根據(jù)論?答記者問(wèn)見(jiàn)解的問(wèn)題性
(一)“特殊立法政策”的內(nèi)容和事實(shí)根據(jù)
(二)“特殊立法政策”的事實(shí)根據(jù)論的問(wèn)題性
(三) 對(duì)其他相關(guān)問(wèn)題的評(píng)論
四 放棄現(xiàn)行法律適用原則的必要性和解決法律適用問(wèn)題的代替方案
(一) 放棄“區(qū)分不同案件分別適用法律”原則的必要性
(二) 解決醫(yī)療侵權(quán)賠償案件法律適用問(wèn)題的代替方案
結(jié)論
三 《條例》限制賠償政策的事實(shí)根據(jù)論?答記者問(wèn)見(jiàn)解的問(wèn)題性[44]
如前所述,答記著問(wèn)強(qiáng)調(diào), 條例“體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)醫(yī)療事故處理及其損害賠償?shù)奶厥饬⒎ㄕ摺薄Ｄ敲? 答記者問(wèn)所說(shuō)的特殊立法政策的內(nèi)容是什么呢? 在損害賠償問(wèn)題的處理上, 條例所體現(xiàn)的立法政策與民法通則所體現(xiàn)的立法政策有什么不同呢? 條例所體現(xiàn)的特殊立法政策又是以什么事實(shí)為根據(jù)的呢? 被作為根據(jù)的那些“事實(shí)”是否符合客觀現(xiàn)實(shí)呢? 即便符合客觀現(xiàn)實(shí), 以這些事實(shí)為根據(jù), 是否能夠證明條例對(duì)醫(yī)療事故損害賠償?shù)南拗菩砸?guī)定具有政策上的合理性呢? 這些就是本節(jié)要檢討的問(wèn)題。
(一) 條例所體現(xiàn)的特殊立法政策的內(nèi)容及該政策的事實(shí)根據(jù)
條例第1條規(guī)定,制定條例的目的是“正確處理醫(yī)療事故,保護(hù)患者和醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員的合法權(quán)益,維護(hù)醫(yī)療秩序,保障醫(yī)療安全,促進(jìn)醫(yī)學(xué)科學(xué)的發(fā)展”。條例起草者衛(wèi)生部的匯報(bào)指出, 修改辦法的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的原則是“既要使受損害的患者得到合理賠償,也要有利于我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和醫(yī)學(xué)科學(xué)的健康發(fā)展”[45]。答記者問(wèn)的表述與衛(wèi)生部匯報(bào)的見(jiàn)解基本相同, 但更為直截了當(dāng)。它指出, 條例之所以要對(duì)賠償金額作出限制, 就是“為了推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步”, 換言之, 如果不對(duì)醫(yī)療事故的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)作出現(xiàn)行條例所作出的限制, 如果法院對(duì)醫(yī)療事故引起的賠償案件適用體現(xiàn)了實(shí)際賠償原則的民法通則的規(guī)定, 那么, 我國(guó)醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步就會(huì)受到不利的影響[46]。由此可見(jiàn), 答記者問(wèn)所強(qiáng)調(diào)的特殊立法政策的“特殊”之處, 亦即在賠償政策上條例與民法通則的不同之處,在于條例以保障和促進(jìn)醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展這一公共利益來(lái)限制患者或其遺屬原本根據(jù)民法通則所體現(xiàn)的實(shí)際賠償原則所可能得到的賠償這一個(gè)別利益。筆者在此將該政策簡(jiǎn)稱為“公益限制賠償政策”。
根據(jù)答記者問(wèn)的說(shuō)明, 條例所體現(xiàn)的公益限制賠償政策是以下述被政策制定者所認(rèn)定的四項(xiàng)事實(shí)為根據(jù)的。① 醫(yī)療行為具有較高的風(fēng)險(xiǎn)性, ② 我國(guó)醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性, ③ 我國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的承受能力有限, ④ 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。對(duì)照條例起草者衛(wèi)生部的匯報(bào)可以發(fā)現(xiàn), 答記者問(wèn)所提出的事實(shí)根據(jù)論,除了其中的第①項(xiàng)似乎是答記者問(wèn)自己的看法(筆者不知道衛(wèi)生部是否在其他正式場(chǎng)合表達(dá)過(guò)這樣的見(jiàn)解)以外,基本上反映了衛(wèi)生部在匯報(bào)中所表達(dá)的見(jiàn)解[47]。
以下, 筆者對(duì)“公益限制賠償政策”的事實(shí)根據(jù)論進(jìn)行分析和評(píng)論。
(二) “公益限制賠償政策”的事實(shí)根據(jù)論的問(wèn)題性
1． 醫(yī)療行為的高風(fēng)險(xiǎn)性不能說(shuō)明條例限制賠償?shù)恼?dāng)性。
答記者問(wèn)沒(méi)有說(shuō)明醫(yī)療行為的高風(fēng)險(xiǎn)性與限制賠償?shù)降子泻侮P(guān)系。筆者在此姑且作出兩種推測(cè)[48],然后分別加以評(píng)論。
(1) 答記者問(wèn)也許是想說(shuō): 高風(fēng)險(xiǎn)性這一客觀因素的存在, 降低了過(guò)失這一醫(yī)療侵權(quán)的主觀因素在賠償責(zé)任構(gòu)成中的意義。人們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)以下兩個(gè)事實(shí), ① 在醫(yī)療過(guò)程中, 即使醫(yī)務(wù)人員充分履行了注意義務(wù), 也未必能夠完全回避診療的失敗及由此引起的患者人身?yè)p害的發(fā)生; ② 即使醫(yī)務(wù)人員在實(shí)施醫(yī)療行為方面確實(shí)存在過(guò)失, 損害后果的發(fā)生也往往在一定程度上與該項(xiàng)醫(yī)療行為固有的風(fēng)險(xiǎn)性存在一定的關(guān)系。因此, 在設(shè)計(jì)醫(yī)療事故損害賠償制度時(shí), 應(yīng)當(dāng)考慮到醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)這一客觀因素在損害形成中所起的作用, 不應(yīng)當(dāng)把在客觀上應(yīng)當(dāng)歸因于醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的那部分損失也算在醫(yī)療機(jī)構(gòu)的頭上。條例對(duì)賠償數(shù)額作出限制反映了醫(yī)療事故損害與醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)之間存在一定程度的關(guān)系這一事實(shí), 因此是合情合理的,是正當(dāng)?shù)摹?/p>
筆者基于下述理由認(rèn)為, 上述推論是不能成立的。① 醫(yī)療行為具有較高的風(fēng)險(xiǎn)性這一事實(shí)認(rèn)定本身不能反映現(xiàn)實(shí)中的醫(yī)療行為與醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系的多樣性?，F(xiàn)實(shí)情況是,醫(yī)療行為不僅種類極其繁多而且存在于醫(yī)療過(guò)程的各個(gè)階段各個(gè)環(huán)節(jié),有的可能具有高度的風(fēng)險(xiǎn)( 比如確診率極低的沒(méi)有典型早期癥狀的某些疾病的早期診斷, 成功率極低的涉及人體某一重要器官的復(fù)雜手術(shù),對(duì)搶救患者生命雖然必要但嚴(yán)重副作用的發(fā)生可能性極高的急救措施)，有的則可能幾乎沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)（比如在遵守操作規(guī)范的情況下的一般注射，常規(guī)檢驗(yàn)，醫(yī)療器械消毒，藥房配藥，病房發(fā)藥等）② 這種推論誤解了醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)與醫(yī)療事故民事責(zé)任的關(guān)系, 因而是根本說(shuō)不通的。眾所周知, 我國(guó)的醫(yī)療侵權(quán)責(zé)任制度實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則, 而非嚴(yán)格責(zé)任原則。既然如此, 那么在醫(yī)療損害的發(fā)生被證明為與醫(yī)療過(guò)錯(cuò)和醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)(特指與醫(yī)療過(guò)錯(cuò)無(wú)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn))[49] 二者都有關(guān)系的場(chǎng)合, 醫(yī)療機(jī)構(gòu)只應(yīng)承擔(dān)與其醫(yī)療過(guò)錯(cuò)在損害形成中所起的作用相應(yīng)的賠償責(zé)任。在醫(yī)療侵權(quán)法上, 風(fēng)險(xiǎn)因素與民事責(zé)任不是成正比而是成反比, 風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)損害的形成所起的作用越大, 醫(yī)療機(jī)構(gòu)因其醫(yī)療過(guò)錯(cuò)所承擔(dān)的賠償責(zé)任就越小。醫(yī)療行為的高風(fēng)險(xiǎn)性不是增加而是可能減輕醫(yī)療機(jī)構(gòu)民事責(zé)任的因素。只有在適用嚴(yán)格責(zé)任原則的侵權(quán)領(lǐng)域, 高風(fēng)險(xiǎn)性才可能成為增加民事責(zé)任的因素。
(2) 答記者問(wèn)也許是想說(shuō), 如果事先不通過(guò)制定法(比如條例)對(duì)賠償范圍和數(shù)額作出必要的限制, 那么醫(yī)療機(jī)構(gòu)就會(huì)因害怕承擔(dān)其不愿意承擔(dān)或難以承擔(dān)的高額賠償責(zé)任而指示其醫(yī)務(wù)人員以風(fēng)險(xiǎn)的有無(wú)或大小作為選擇治療方案的主要標(biāo)準(zhǔn),盡可能選擇無(wú)風(fēng)險(xiǎn)或較小風(fēng)險(xiǎn)的治療方案; 醫(yī)務(wù)人員在治療患者時(shí)就會(huì)縮手縮腳,不敢為了搶救患者的生命而冒必要的風(fēng)險(xiǎn), 患者的生命健康利益因此就可能得不到原本應(yīng)當(dāng)?shù)玫降尼t(yī)療保障。所以, 條例限制賠償標(biāo)準(zhǔn),有助于調(diào)動(dòng)醫(yī)師救死扶傷的職業(yè)積極性, 最終將有利于患者疾病的救治。筆者認(rèn)為, 這是一個(gè)似是而非的、嚴(yán)重脫離實(shí)際的推論, 因而也是沒(méi)有說(shuō)服力的。
① 在對(duì)賠償數(shù)額不作限制(尤其是不作低標(biāo)準(zhǔn)限制), 實(shí)行實(shí)際賠償原則的情況下,醫(yī)師果真會(huì)從積極變?yōu)橄麡O, 對(duì)患者該治的不治, 該救的不救, 該冒的險(xiǎn)不敢冒嗎? 限制了賠償數(shù)額,醫(yī)師果真就會(huì)因此而積極工作, 勇于擔(dān)負(fù)起治病救人的重任嗎? 這一推論符合醫(yī)療侵權(quán)的實(shí)際狀況嗎? 依筆者之見(jiàn), 在適用民法通則的實(shí)際賠償原則或賠償標(biāo)準(zhǔn)高于條例的人身?yè)p害賠償解釋的情況下, 醫(yī)師未必會(huì)因害怕出差錯(cuò)•承擔(dān)較高的賠償責(zé)任而該治的不敢治, 該救的不敢救, 該冒的險(xiǎn)不敢冒。因?yàn)樵谠S多場(chǎng)合, 采取這種消極回避態(tài)度反而會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療不作為或不完全作為所構(gòu)成的侵權(quán)。不僅如此, 因?yàn)檫@種消極態(tài)度可能具有放任的性質(zhì), 因而在其導(dǎo)致的侵權(quán)的違法性程度上也許比工作馬虎或醫(yī)術(shù)不良所引起的延誤診療致人損害的侵權(quán)更為嚴(yán)重。② 醫(yī)療的宗旨是治病救人, 因而是不考慮風(fēng)險(xiǎn)違規(guī)亂干不行, 顧忌風(fēng)險(xiǎn)違規(guī)不干也不行的典型行業(yè)。醫(yī)師必須遵循診療規(guī)范,充分履行注意義務(wù),盡善管理。③ 限制或降低賠償標(biāo)準(zhǔn), 就算可能有調(diào)動(dòng)醫(yī)師積極性減少消極行醫(yī)的效果, 也免不了產(chǎn)生降低醫(yī)師的責(zé)任感, 縱容違規(guī)亂干的嚴(yán)重副作用。④ 按照風(fēng)險(xiǎn)論的邏輯, 條例規(guī)定的賠償制度還不如辦法規(guī)定的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度; 對(duì)廣大患者而言, 他們的生命健康利益獲得醫(yī)療保障的程度在條例時(shí)代反而會(huì)降低, 因?yàn)獒t(yī)務(wù)人員的救死扶傷的積極性由于條例( 較之辦法)加重醫(yī)療事故賠償責(zé)任而降低了。
2． 即使我國(guó)醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性質(zhì), 以此為據(jù)限制賠償也是根本沒(méi)有說(shuō)服力的。
答記者問(wèn)沒(méi)有(衛(wèi)生部匯報(bào)也沒(méi)有)具體說(shuō)明我國(guó)醫(yī)療行業(yè)的公共福利性有何含意, 更未具體說(shuō)明醫(yī)療行業(yè)的公共福利性與條例的限制賠償政策之間有何關(guān)系。筆者在此參考有關(guān)的政策法規(guī)文件和一些文章中的議論[50], 分別對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的內(nèi)容作出以下的推測(cè)。
(1) 我國(guó)醫(yī)療行業(yè)的公共福利性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。① 在我國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系中占主導(dǎo)地位的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu),是非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu),是公益事業(yè)單位,它們所提供的醫(yī)療服務(wù)對(duì)患者而言, 具有一定的福利性質(zhì)。② 政府對(duì)公共醫(yī)療事業(yè)的財(cái)政投入將隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐年增加。政府的財(cái)政投入為公共醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)療技術(shù)的進(jìn)步, 從而為廣大患者能夠享受到更好的醫(yī)療服務(wù)創(chuàng)造了一定的物質(zhì)條件。政府對(duì)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收優(yōu)惠和合理補(bǔ)助的政策,為這些機(jī)構(gòu)的福利性醫(yī)療服務(wù)提供了一定的支持。③ 政府為了增進(jìn)廣大人民群眾的醫(yī)療福利, 減輕患者個(gè)人的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān), 在城鎮(zhèn)為職工建立作為社會(huì)保障的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度, 在農(nóng)村推行和資助合作醫(yī)療制度, 邦助越來(lái)越多的農(nóng)村居民在當(dāng)?shù)匾材艿玫交镜尼t(yī)療服務(wù)。④ 政府考慮到廣大人民群眾的負(fù)擔(dān)能力, 對(duì)醫(yī)藥品市場(chǎng)價(jià)格和非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂啤?/p>
(2) 醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性這一事實(shí), 決定了因醫(yī)療事故而發(fā)生的醫(yī)患之間的法律關(guān)系具有以下的特點(diǎn)。① 它是在非自愿( 公共醫(yī)療服務(wù)的提供者在法律上有義務(wù)向需要的患者提供醫(yī)療服務(wù), 無(wú)正當(dāng)理由不得拒絕)的并且是非完全等價(jià)( 公共醫(yī)療服務(wù)的提供不以完全的等價(jià)有償為原則 ) 的基礎(chǔ)上進(jìn)行利益交換( 患者仍需支付一定的醫(yī)療費(fèi)用) 的當(dāng)事者之間發(fā)生的賠償關(guān)系, 不同于在完全自愿•等價(jià)有償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行利益交換的當(dāng)事人即通常的民事活動(dòng)當(dāng)事人之間發(fā)生的賠償關(guān)系。② 它是提供醫(yī)療服務(wù)利益的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和接受醫(yī)療服務(wù)利益的患者之間因前者的利益提供行為發(fā)生錯(cuò)誤導(dǎo)致后者受到損失而引起的賠償關(guān)系, 換言之, 是好心人辦錯(cuò)事引起的賠償關(guān)系, 不同于通常的侵犯他人合法權(quán)利所引起的賠償關(guān)系。③ 它在事實(shí)上又是以作為公共醫(yī)療的投資者的政府為第三人( 賠償問(wèn)題不僅可能影響到政府投資的效益,而且可能使政府投資本身受到損失)同時(shí)以利用該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的廣大患者為第三人( 賠償問(wèn)題可能影響到該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力,從而影響到利用該醫(yī)療機(jī)構(gòu)的廣大患者的利益)的賠償關(guān)系, 不同于僅僅涉及當(dāng)事者雙方利益或至多涉及特定私人第三者利益的賠償關(guān)系。
(3) 正是因?yàn)獒t(yī)療行業(yè)具有公共福利性這一事實(shí)決定了因醫(yī)療事故而引起的醫(yī)患之間的賠償關(guān)系具有不同于通常的債務(wù)不履行或通常的侵權(quán)所引起的賠償關(guān)系的特征, 所以條例起草者才將該事實(shí)作為調(diào)整這種賠償關(guān)系的特殊政策的依據(jù)之一。如果不考慮醫(yī)療行業(yè)的公共福利性, 如果不以該事實(shí)為依據(jù)制定特殊的賠償政策, 而是完全根據(jù)或照搬民法通則所體現(xiàn)的實(shí)際賠償原則, 那么, 醫(yī)療事故賠償?shù)慕Y(jié)果, 不僅對(duì)于賠償義務(wù)人醫(yī)療機(jī)構(gòu)可能是不公正或不公平的, 而且會(huì)使國(guó)家利益和廣大患者群眾的利益受到不應(yīng)有的損害。
筆者認(rèn)為, 上述見(jiàn)解（假定確實(shí)存在）, 根本不能說(shuō)明條例限制賠償政策的合理性。
(1) 答記者問(wèn)在論證限制賠償政策具有合理性時(shí), 只提“我國(guó)醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性”這一“事實(shí)”,不提我國(guó)的醫(yī)療行業(yè)和醫(yī)療服務(wù)在相當(dāng)范圍和相當(dāng)程度上已經(jīng)市場(chǎng)化和商品化, 我國(guó)的絕大多數(shù)公民還得不到醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)方面的最基本的社會(huì)保障這兩個(gè)有目共睹的現(xiàn)實(shí)。這種論法很難說(shuō)是實(shí)事求是的?！拔覈?guó)醫(yī)療行業(yè)具有公共福利性”這一事實(shí)認(rèn)定，本身就是非常片面的; 這一“事實(shí)”作為答記者問(wèn)所支持的條例限制賠償政策的前提之一, 本身就是在很大程度上難以成立的。
① 眾所周知, 在條例起草和出臺(tái)之時(shí), 更不用說(shuō)在答記者問(wèn)發(fā)表之時(shí), 我國(guó)的醫(yī)療行業(yè)已經(jīng)在相當(dāng)范圍內(nèi)和相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化。第一, 從我國(guó)醫(yī)療行業(yè)的主體來(lái)看, 被官方文件定性為“非營(yíng)利性公益事業(yè)”[51] 單位的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu),在我國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系中確實(shí)依然占據(jù)主導(dǎo)地位,它們所提供的基本醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目, 據(jù)說(shuō)因其價(jià)格受到政府的控制, 所以對(duì)接受該服務(wù)的患者而言,具有一定程度的福利性。但是,在我國(guó)的醫(yī)療行業(yè), 非公立的完全營(yíng)利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)早已出現(xiàn), 其數(shù)量以及其提供的醫(yī)療服務(wù)所占有的市場(chǎng)分額均有明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì); 民間資本或外資與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的各種形式的合資經(jīng)營(yíng)也已經(jīng)成為常見(jiàn)的現(xiàn)象。它們擴(kuò)大了完全商品化的醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)。由于它們所提供的醫(yī)療服務(wù), 在價(jià)格上是放開(kāi)的, 所以對(duì)接受其服務(wù)的患者而言, 沒(méi)有福利性 ( 除非將來(lái)有一天把這類醫(yī)療服務(wù)也納入作為社會(huì)保障的醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍)。此外, 只有非營(yíng)利性公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)才是中央或地方財(cái)政投入及有關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策的實(shí)施對(duì)象。營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)當(dāng)然是自籌資金、完全自負(fù)盈虧的企業(yè)[52] 。第二, 從公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格來(lái)看, 首先, 公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)配售給患者的藥品和消耗性材料的價(jià)格往往高于或明顯高于市場(chǎng)零售價(jià)(換言之,實(shí)際上往往高于或明顯高于醫(yī)院采購(gòu)成本和管理成本的總和), 具有明顯的營(yíng)利性(據(jù)說(shuō)其目的在于“以藥養(yǎng)醫(yī)”); 盡管醫(yī)療機(jī)構(gòu)所采購(gòu)的一定范圍的藥品的市場(chǎng)價(jià)格受到政府價(jià)格政策的控制(以政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的方式), 但這種控制是為了保證基本醫(yī)藥商品的質(zhì)價(jià)相符, 防止生產(chǎn)或銷售企業(yè)設(shè)定虛高價(jià)格 (明顯高于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)的總和的價(jià)格即暴利價(jià)格) 謀取不適當(dāng)?shù)母哳~利潤(rùn)[53]。因此這種政府控制價(jià)格與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的計(jì)劃價(jià)格有本質(zhì)的不同, 并非像有些人所說(shuō)的那樣是低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格即所謂“低價(jià)”, 而是比較合理的市場(chǎng)價(jià)格。所以, 這種價(jià)格控制, 雖然有利于消費(fèi)者或患者正當(dāng)利益的保障, 但并沒(méi)有任何意義上的福利性。其次, 基本診療服務(wù)項(xiàng)目( 比如普通門診和急診; 一定范圍的檢驗(yàn)和手術(shù); 普通病房等一定范圍的醫(yī)療設(shè)施及設(shè)備的利用)的價(jià)格, 雖然在一定程度上受到政府價(jià)格政策的控制, 因而也許可以被認(rèn)為具有一定程度的福利性, 但具有明顯的收益性或營(yíng)利性( 即所謂創(chuàng)收 )的醫(yī)保對(duì)象外的五花八門的高收費(fèi)醫(yī)療服務(wù)( 比如高級(jí)專家門診、特約診療卡服務(wù)、特需病房、外賓病房等)在較高等級(jí)的許多公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)（尤其是三級(jí)甲等醫(yī)院）中早已出現(xiàn)并有擴(kuò)大的趨勢(shì)。此外, 在許多醫(yī)療機(jī)構(gòu)中, 原本屬于護(hù)理業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的一部分工作也已經(jīng)由完全按市場(chǎng)價(jià)格向患者收費(fèi)的護(hù)工服務(wù)所替代。所以, 被官方定性為非營(yíng)利性公益事業(yè)單位的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu),在事實(shí)上正在愈益廣泛地向患者提供沒(méi)有福利性的甚至完全收益性或營(yíng)利性的醫(yī)療服務(wù)。
② 從患者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的情況來(lái)看,第一, 加入了基本醫(yī)保的患者,一般除了必須自付一定比例的醫(yī)療費(fèi)用外,還須支付超出其醫(yī)保限額的醫(yī)療費(fèi)用。他們選擇醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)所提供的醫(yī)保對(duì)象外的醫(yī)療服務(wù),或選擇定點(diǎn)醫(yī)保醫(yī)療機(jī)構(gòu)以外的醫(yī)療機(jī)構(gòu)（包括營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)）所提供的醫(yī)療服務(wù),因而完全自付醫(yī)療費(fèi)的情況并不少見(jiàn)。同樣是享受醫(yī)保的患者,其享受醫(yī)保的程度即自付醫(yī)療費(fèi)占實(shí)際醫(yī)療費(fèi)的比例可能不同; 符合特殊條件的一小部分患者,則可能基本上或完全免付遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般醫(yī)?；颊咚苊飧兜姆秶尼t(yī)療費(fèi)[54]。第二, 更為重要的事實(shí)是, 我國(guó)所建立的社會(huì)基本醫(yī)保制度,不是以全體居民為對(duì)象的醫(yī)療保險(xiǎn)制度(比如日本的國(guó)民健康保險(xiǎn)制度),而是僅僅以城鎮(zhèn)的職工(城鎮(zhèn)中的所有用人單位的職工)本人為對(duì)象的醫(yī)保制度[55],加入者的人數(shù)至今還不滿我國(guó)總?cè)丝诘氖种籟56]。換言之, 我國(guó)城鎮(zhèn)的相當(dāng)數(shù)量的居民和農(nóng)村的所有居民是不能享受基本醫(yī)保的(即完全自費(fèi)的或幾乎完全自費(fèi)的)社會(huì)群體(除非加入了商業(yè)醫(yī)保,但商業(yè)醫(yī)保不具有福利性)。政府雖然已決定在農(nóng)村建立由農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)•集體扶持•政府資助的合作醫(yī)療制度,但由于種種原因,且不說(shuō)這一制度才剛剛開(kāi)始進(jìn)行個(gè)別的試點(diǎn)(更不用說(shuō)在一些貧困地區(qū),甚至連最基本的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施也不存在),就是全面鋪開(kāi),它為廣大農(nóng)村居民所可能提供的醫(yī)療保障的程度也是極其微薄的[57]。要言之, 答記者問(wèn)和衛(wèi)生部匯報(bào)所強(qiáng)調(diào)的醫(yī)療行業(yè)的公共福利性,對(duì)于我國(guó)的絕大多數(shù)居民來(lái)說(shuō), 即使在某種意義上(比如公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的部分診療服務(wù)的價(jià)格受到政府的控制)也許可以被理解為存在,也只是非常有限的,微不足道的。
筆者之所以強(qiáng)調(diào)上述兩個(gè)方面的事實(shí), 并非為了批評(píng)現(xiàn)行的醫(yī)療福利政策, 而僅僅是為了指出以下兩個(gè)多樣性的存在。第一個(gè)多樣性是醫(yī)療行業(yè)或醫(yī)療服務(wù)與醫(yī)療福利的關(guān)系的多樣性。醫(yī)療行業(yè)既存在福利因素又存在非福利因素, 既存在公益因素又存在營(yíng)利因素; 有的醫(yī)療服務(wù)具有福利性,有的醫(yī)療服務(wù)則沒(méi)有福利性; 有的醫(yī)療服務(wù)具有較高程度的福利性, 有的醫(yī)療服務(wù)只有較低程度的福利性。第二個(gè)多樣性是患者與醫(yī)療福利政策的關(guān)系的多樣性。有的患者能夠享受較多的醫(yī)療福利, 有的患者則只能享受較少的醫(yī)療福利, 有的患者則完全不能享受醫(yī)療福利; 能夠享受醫(yī)療福利的患者既有可能選擇具有福利性的醫(yī)療服務(wù), 也有可能選擇沒(méi)有福利性的醫(yī)療服務(wù); 享受基本醫(yī)保的不同患者所享受的醫(yī)保利益又可能存在種種差別甚至是巨大的差別。據(jù)此, 我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn), 支持醫(yī)療事故賠償限制政策的公共福利論無(wú)視這兩個(gè)方面的多樣性, 嚴(yán)重脫離了現(xiàn)實(shí), 因而沒(méi)有充分的說(shuō)服力。
(2) 即使醫(yī)療行業(yè)所具有的公共福利性能夠成為限制福利性醫(yī)療服務(wù)享受者的醫(yī)療事故賠償請(qǐng)求權(quán)的正當(dāng)理由之一, 現(xiàn)行條例關(guān)于醫(yī)療事故賠償?shù)囊?guī)定, 由于沒(méi)有反映以上筆者所指出的患者與醫(yī)療福利政策的關(guān)系的多樣性這一有目共睹的客觀事實(shí), 所以它不僅違反了條例起草者衛(wèi)生部所主張的公共福利論的邏輯, 而且從公共福利論的觀點(diǎn)看, 它又是顯失公正和公平的。
① 根據(jù)公共福利論的邏輯, 條例原本應(yīng)當(dāng)將患者所接受的引起醫(yī)療事故的醫(yī)療服務(wù)與醫(yī)療福利的關(guān)系(即是否具有福利性, 具有多少程度的福利性)作為確定醫(yī)療事故的具體賠償數(shù)額的考慮因素之一, 原本應(yīng)當(dāng)采取賠償數(shù)額與自費(fèi)程度成正比•與福利程度成反比的原則,使得自費(fèi)程度較低的被害人較之自費(fèi)程度較高的被害人,部分自費(fèi)的被害人較之完全自費(fèi)的被害人,在其他條件同等的情況下,獲得較低比例的賠償數(shù)額。換言之, 使后者能夠獲得較高比例的賠償數(shù)額。令人感到難以理解的是,條例竟然沒(méi)有作出這樣的規(guī)定(條例僅將醫(yī)療事故等級(jí)、醫(yī)療過(guò)失行為在醫(yī)療事故損害后果中的責(zé)任程度、醫(yī)療事故損害后果與患者原有疾病狀況之間的關(guān)系作為確定具體賠償金額時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素(第49條第1款))。
② 公正性是良好的法律制度的基本標(biāo)準(zhǔn)之一。如果答記者問(wèn)和衛(wèi)生部匯報(bào)所主張的公共福利論, 從所謂“患者能夠獲得的賠償數(shù)額與該患者自付的醫(yī)療費(fèi)用應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)某種程度的等價(jià)性”的觀點(diǎn)看, 確實(shí)還帶有那么點(diǎn)“公正性或公平性”的意味的話, 那么, 衛(wèi)生部在以我國(guó)醫(yī)療具有公共福利性為事實(shí)根據(jù)之一設(shè)計(jì)醫(yī)療事故的賠償制度時(shí), 就應(yīng)當(dāng)充分注意患者與醫(yī)療服務(wù)福利性的關(guān)系的多樣性, 所設(shè)計(jì)的賠償制度就應(yīng)當(dāng)能夠保證各個(gè)醫(yī)療事故的被害患者都有可能按照所謂“等價(jià)性”原則獲得相應(yīng)數(shù)額的賠償。很可惜, 現(xiàn)行條例的賠償規(guī)定在這個(gè)問(wèn)題上犯了嚴(yán)重的一刀切的錯(cuò)誤。說(shuō)的極端一點(diǎn), 它使得醫(yī)療費(fèi)用自付率百分之百的患者, 在其他條件相同的情況下, 只能獲得醫(yī)療費(fèi)用自付率幾乎接近于零的患者所能夠獲得的賠償數(shù)額。
③ 從立法技術(shù)論上看, 衛(wèi)生部的失誤在于, 她將醫(yī)療服務(wù)的福利性這個(gè)因案而異•極具多樣化和個(gè)別化的事實(shí),因而只能在各個(gè)案件的處理或裁判時(shí)才可能確定的事實(shí),當(dāng)作她在制定統(tǒng)一適用的賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所依據(jù)的事實(shí)即所謂“立法事實(shí)”(具有一般性或唯一性并且在立法之時(shí)能夠確定或預(yù)見(jiàn)的事實(shí))。衛(wèi)生部顯然沒(méi)有分清什么樣的事實(shí)屬于立法事實(shí),可以被選擇作為立法的依據(jù), 什么樣的事實(shí)不屬于立法事實(shí), 因而不應(yīng)當(dāng)被作為立法的依據(jù),只能被選擇作為法的實(shí)施機(jī)關(guān)在將法規(guī)范適用于特定案件時(shí)認(rèn)定或考慮的事實(shí)。混淆二者,是立法上的大忌。如果將后者作為前者加以利用而不是作為一個(gè)因素或情節(jié)指示法的實(shí)施機(jī)關(guān)在處理具體案件時(shí)加以認(rèn)定或考慮, 那么,制定出來(lái)的法就不僅會(huì)因其事實(shí)根據(jù)的不可靠而可能成為脫離實(shí)際的有片面性的法, 而且在其適用中可能成為不公正的法。如前所述,為了避免條例制定的賠償標(biāo)準(zhǔn)在適用中引起明顯的不公正后果, 衛(wèi)生部原本(如果她認(rèn)為在政策上確實(shí)有此必要的話)應(yīng)當(dāng)將涉及福利性的問(wèn)題作為醫(yī)療事故處理機(jī)關(guān)在具體確定賠償數(shù)額時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素之一,同醫(yī)療事故等級(jí)等因素一起,在條例第49條第1款中加以規(guī)定。 (3) 即使我國(guó)醫(yī)療行業(yè)具有相當(dāng)高度的、相當(dāng)廣泛的、對(duì)不同的患者而言相當(dāng)均等的福利性( 比如達(dá)到了日本或一些歐州國(guó)家的程度), 以其為據(jù)限制醫(yī)療事故賠償也是沒(méi)有說(shuō)服力的。
① 生命健康權(quán)是人的最基本的權(quán)利, 理所當(dāng)然地受到現(xiàn)行憲法和一系列相關(guān)法律的保護(hù)。充分保障這一權(quán)利, 建立具有適當(dāng)程度的公共福利性的醫(yī)療制度和社會(huì)保障制度, 使每一位居民, 不論其經(jīng)濟(jì)能力如何, 都能得到相當(dāng)質(zhì)量的必要的醫(yī)療服務(wù), 是政府在憲法上的責(zé)任。我國(guó)醫(yī)療行業(yè)保留一定范圍和一定程度的公共福利性，政府從財(cái)政上給予醫(yī)療事業(yè)必要的支持, 應(yīng)當(dāng)被理解為是人民權(quán)利的要求, 是政府對(duì)其憲法責(zé)任的履行, 而不應(yīng)當(dāng)被看成是政府對(duì)人民的恩惠。財(cái)政對(duì)醫(yī)療事業(yè)的投入, 并非來(lái)自政府自己的腰包, 而是人民自己創(chuàng)造的財(cái)富。在筆者看來(lái), 以醫(yī)療行業(yè)的公共福利性為理由的醫(yī)療事故賠償限制論, 似乎缺少人民的憲法權(quán)利和政府的憲法義務(wù)這一基本的憲法意識(shí), 自覺(jué)或不自覺(jué)地把醫(yī)療行業(yè)的公共福利性看成是政府通過(guò)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)百姓患者實(shí)施的恩惠。
② 如果說(shuō)社會(huì)福利在有些資本主義國(guó)家(比如美國(guó))的一個(gè)時(shí)期內(nèi), 曾被僅僅視為國(guó)家對(duì)社會(huì)的弱勢(shì)群體的特殊照顧或恩惠(不是被視為福利享受者的法律上的權(quán)利)的話, 那么就應(yīng)當(dāng)說(shuō)在社會(huì)主義國(guó)家,它當(dāng)然應(yīng)當(dāng)被首先理解為國(guó)家性質(zhì)的必然要求。我國(guó)只要還堅(jiān)持宣告自己是社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)家, 就必須堅(jiān)持這種理解。以醫(yī)療行業(yè)的公共福利性為理由的醫(yī)療事故賠償限制論, 似乎缺少鮮明的社會(huì)主義觀念, 自覺(jué)或不自覺(jué)地把醫(yī)療福利僅僅理解為政府所采取的一種愛(ài)民利民政策。
③ 任何社會(huì)福利政策,只有獲得了完全意義上的法律保障才可能真正為人民帶來(lái)切實(shí)可靠的福利。筆者在此所說(shuō)的完全意義上的法律保障是指,不僅福利的提供要有法律保障, 而且在福利的享受者因福利的具體提供者的過(guò)錯(cuò)而受到損害的情況下也要有充分的法律救濟(jì)的保障。 否則, 提供福利的法律保障就失去了充分的現(xiàn)實(shí)意義, 人民享受的福利就只能是殘缺不全的福利。以醫(yī)療行業(yè)的公共福利性為理由的醫(yī)療事故賠償限制論, 似乎缺少全面法律保障的觀點(diǎn), 它弱化了法律救濟(jì)的機(jī)能, 使本來(lái)就程度很低•范圍很窄的醫(yī)療福利退化為殘缺不全的福利。
④ 治病救人是醫(yī)療行業(yè)的根本宗旨, 嚴(yán)格遵守醫(yī)療規(guī)范、盡職盡責(zé)為患者服務(wù)、關(guān)愛(ài)患者、 救死扶傷是醫(yī)務(wù)人員的神圣職責(zé)和法定義務(wù)(執(zhí)業(yè)醫(yī)師法第3條,第22條)?；颊咄懈督o醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的是他們作為人的最為寶貴的健康和生命的命運(yùn)。醫(yī)療事故恰恰是起因于醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)務(wù)人員的違規(guī)失職, 恰恰是背離了患者的期待和信賴, 恰恰是危害了患者的健康或生命。對(duì)性質(zhì)在總體上如此嚴(yán)重的侵權(quán)損害, 如果認(rèn)為有必要設(shè)定賠償?shù)姆秶驑?biāo)準(zhǔn)的話, 毫無(wú)疑問(wèn), 至少不應(yīng)當(dāng)在范圍上小于、在標(biāo)準(zhǔn)上低于其它侵權(quán)損害賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。筆者百思不得其解的是, 醫(yī)療事故賠償限制論怎么會(huì)如此的“理性”, 理性到無(wú)視醫(yī)療事故侵權(quán)在總體上的嚴(yán)重性質(zhì), 理性到搬出諸如醫(yī)療的公共福利性、醫(yī)療服務(wù)的不等價(jià)性之類的似是而非的理論( 無(wú)論是土產(chǎn)的還是進(jìn)口的)。這些理論又怎么能夠證明限制醫(yī)療事故賠償?shù)暮侠硇曰蛘?dāng)性呢?
關(guān)鍵詞涉眾型；網(wǎng)絡(luò)；經(jīng)濟(jì)犯罪；法律規(guī)制
伴隨時(shí)代的不斷發(fā)展，以及科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，人們的生活質(zhì)量和工作效率在不斷的提升。隨之而來(lái)也伴隨著不同程度和不同類型的問(wèn)題，其中涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況事件就嚴(yán)重的影響了公民的生活，導(dǎo)致公民出現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，不利于我國(guó)社會(huì)和諧發(fā)展，這也是本次研究主要探討的問(wèn)題。
一、劃分涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪范疇及行為特點(diǎn)
（一）涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪社會(huì)侵害性大體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜
涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況由于是團(tuán)伙作案類型，因此其手段非常豐富，犯罪途徑也非常龐大，很難進(jìn)行監(jiān)督和管理，以至于實(shí)際的犯罪行為不受控制，對(duì)于被害人的資本侵害性也非常巨大。發(fā)生上述問(wèn)題的主要原因就是龐大的涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況體系結(jié)構(gòu)，影響了實(shí)際法律監(jiān)督和管理的科學(xué)性，造成了復(fù)雜又難以捋順的問(wèn)題。由于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪的模式存在法律監(jiān)督和管理的盲區(qū)，導(dǎo)致法律適用性存在問(wèn)題。
（二）涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪作案手法更加先進(jìn)
網(wǎng)絡(luò)類型的經(jīng)濟(jì)涉眾型犯罪很難確定其性質(zhì)，因?yàn)閷?shí)際的市場(chǎng)交易工作比較模糊，無(wú)法進(jìn)行犯罪行為和正常交易的確認(rèn)，導(dǎo)致出現(xiàn)了難以管理的問(wèn)題。這就是由于涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況作案的手法非常先進(jìn)導(dǎo)致的，在實(shí)際的作案過(guò)程中由能夠通過(guò)多元化的網(wǎng)絡(luò)模式進(jìn)行隱藏，也導(dǎo)致實(shí)際的犯罪情況存在更多的欺詐性質(zhì)，被害人因?yàn)樘摷俚母哳~度資本收益蒙蔽了雙眼，導(dǎo)致層出不窮的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪案件發(fā)生。
（三）涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪法律監(jiān)管問(wèn)題繁多
涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況的案件屬于新興的犯罪方式和方法，因此在傳統(tǒng)的法律監(jiān)督和管理體系中缺失明確的定位和定義，出現(xiàn)了設(shè)計(jì)多種法律條文的問(wèn)題，也造成經(jīng)濟(jì)法制管理內(nèi)容與實(shí)際犯罪情況不符的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)法律適用程度不足或者的更為復(fù)雜的問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。非法的集資和經(jīng)營(yíng)模式，以及欺詐等行為造成公民的合法權(quán)益遭到侵害。
二、涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪法律監(jiān)管體系存在缺失
涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況的類型比較復(fù)雜，而且伴隨著時(shí)代的發(fā)展，以及科學(xué)技術(shù)的不斷升級(jí)呈現(xiàn)出比較高的發(fā)生幾率，嚴(yán)重的影響了國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，甚至對(duì)于國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策也出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的影響，導(dǎo)致我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了來(lái)自于社會(huì)政策各方面的阻礙和壓力。針對(duì)我國(guó)涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況法律監(jiān)督與管理工作理念和認(rèn)知不全面的情況進(jìn)行分析和研究，能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的很多問(wèn)題。
（一）非法收集大眾存款法律監(jiān)督范疇不清
目前，我國(guó)對(duì)于非法收集大眾存款的涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況行為沒(méi)有明確的法律監(jiān)督范疇界定，導(dǎo)致出現(xiàn)干禮范疇不清晰的問(wèn)題，嚴(yán)重了影響了法律監(jiān)督和管理和制度的優(yōu)化需求，甚至阻礙了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求和及效率，導(dǎo)致時(shí)間的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了嚴(yán)重的影響。從立法的角度進(jìn)行分析和觀察能夠發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)于經(jīng)濟(jì)犯罪行為的界定存在模糊的情況，對(duì)于實(shí)際存在的涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況更是沒(méi)有明確的認(rèn)定，導(dǎo)致實(shí)際的工作開(kāi)展出現(xiàn)了問(wèn)題，影響了非法收集大眾存款的犯罪行為比較猖獗。
（二）法律監(jiān)督范疇劃分不清容易引發(fā)新型犯罪
我國(guó)社會(huì)當(dāng)下的刑罰和民事法規(guī)對(duì)于實(shí)際的民間和網(wǎng)絡(luò)金融工作內(nèi)容沒(méi)有明確的責(zé)任和懲罰孩子讀劃分，導(dǎo)致更多途徑和種類的經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題層出不窮，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，直接讓我國(guó)社會(huì)大眾和相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展行業(yè)受到了發(fā)展的威脅，長(zhǎng)期保持這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，嚴(yán)重的制約了我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的提升需求，甚至導(dǎo)致我國(guó)金融和信貸市場(chǎng)的發(fā)展呈現(xiàn)出萎靡的狀態(tài)。對(duì)于民間的網(wǎng)絡(luò)金融發(fā)展情況進(jìn)行分析和觀察，能夠發(fā)現(xiàn)其自發(fā)性的特征，由于投機(jī)性和操作的不規(guī)范情況，嚴(yán)重的阻礙了這種經(jīng)濟(jì)行為的健康發(fā)展，導(dǎo)致實(shí)際的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)落后和弊端性問(wèn)題。
（三）涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪缺失法律判定依據(jù)
我國(guó)社會(huì)當(dāng)下對(duì)于處理涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況的問(wèn)題沒(méi)有明確的法律和法規(guī)監(jiān)督管理體系，導(dǎo)致其遇到實(shí)際問(wèn)題時(shí)不能夠選擇科學(xué)的方式進(jìn)行約束，這種法律監(jiān)督和管理的工作特征嚴(yán)重的阻礙了我國(guó)社會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步需求，也導(dǎo)致出現(xiàn)越來(lái)越多和越來(lái)越復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)金融經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題。上述情況是直接導(dǎo)致被害人出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失的主要問(wèn)題，甚至嚴(yán)重的影響了社會(huì)文明的發(fā)展，增加了社會(huì)各層面和階級(jí)的矛盾，對(duì)于我國(guó)社會(huì)的發(fā)展具有不好的影響。為了更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪的約束和管理需求，應(yīng)當(dāng)針對(duì)非法的收集大眾資本進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，明確實(shí)際的法律界定內(nèi)容。
（四）網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪法律監(jiān)管存在理念認(rèn)知發(fā)展確實(shí)問(wèn)題
目前，我國(guó)電子商務(wù)的發(fā)展正處于積極向上、欣欣向榮的階段，針對(duì)于實(shí)際存在的涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況還沒(méi)有明確的認(rèn)知和判斷能力，導(dǎo)致只有違法時(shí)間發(fā)生時(shí)才能夠發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也阻礙了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的法律監(jiān)管質(zhì)量。正視信息技術(shù)發(fā)展對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成的影響，明確未來(lái)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題的管理和法律界定，才能夠更好的保證我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向積極的方向發(fā)展。但是，我國(guó)現(xiàn)代的涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況管理工作缺乏了長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量，對(duì)于實(shí)際的法律監(jiān)督和管理工作缺乏前瞻性，嚴(yán)重的阻礙了法律進(jìn)步和社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)收益提升的需求。
三、完善涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪法律監(jiān)管體系
重視完善當(dāng)下對(duì)于涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪的法律監(jiān)管工作體系，能夠保證實(shí)際的法律監(jiān)督和管理工作落實(shí)到每個(gè)細(xì)節(jié)，提升我國(guó)社會(huì)整體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全質(zhì)量，并且能夠?yàn)楣裉峁┝己玫姆杀Ｕ?，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久的發(fā)展和進(jìn)步。完善相對(duì)應(yīng)的立法體系，并重視對(duì)其中內(nèi)容的調(diào)整，能夠滿足實(shí)際的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，在良好的監(jiān)督與管理氛圍下實(shí)現(xiàn)維護(hù)公民合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益的目標(biāo)。
（一）修正涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況法律監(jiān)管內(nèi)容
修正涉眾型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)犯罪的法律監(jiān)管內(nèi)容，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體工作的法律監(jiān)管的質(zhì)量提升需求，并且能夠針對(duì)存在的威脅公共存款安全的問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)的管理和解決。通過(guò)本次研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸傾向于網(wǎng)絡(luò)金融的發(fā)展模式，希望能夠在實(shí)際的發(fā)展過(guò)程當(dāng)中進(jìn)行金融工作的管理，針對(duì)非法收集和獲得大眾存款進(jìn)行概念的理順，重視對(duì)其法律控制制度的研究，掌握其中存在的內(nèi)涵性價(jià)值，保證我國(guó)社會(huì)實(shí)際的金融交易在良好、合法的環(huán)境下進(jìn)行，并提供充足的法律、法規(guī)制度保護(hù)公民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)司法中存在的細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)劃，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)違法事件的管理。
（二）提升立法指導(dǎo)作用促進(jìn)民間網(wǎng)絡(luò)融資合法經(jīng)營(yíng)
灰色的金融環(huán)境和氛圍嚴(yán)重的影響了我國(guó)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)融資合法化發(fā)展的需求，在長(zhǎng)期的成長(zhǎng)階段凸顯出很多問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整科學(xué)的策略和建議，實(shí)現(xiàn)對(duì)整體工作內(nèi)容的優(yōu)化需求，進(jìn)而降低民眾可能發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也能夠更好的為中小企業(yè)提供資金的幫助和輔助，構(gòu)建一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境支持相關(guān)的融資和信貸工作順利進(jìn)行。關(guān)注到網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的迅速效果，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融工作的全面監(jiān)督和管理，在具體執(zhí)行相關(guān)工作細(xì)節(jié)的過(guò)程當(dāng)中進(jìn)行有效的調(diào)整，讓目前的信貸機(jī)制不會(huì)局限在管理陳舊的模式當(dāng)中，而是具備良好的改革理念和認(rèn)知，從法律監(jiān)督和管理的角度進(jìn)行整體工作的優(yōu)化處理。
（三）完善被害人維權(quán)體系制定合理化贓款處理法則
針對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)案件進(jìn)行處理，需要關(guān)注到細(xì)節(jié)的處理法則內(nèi)容，進(jìn)行科學(xué)的運(yùn)用才能夠保證為被害人維護(hù)合法權(quán)益的目標(biāo)。在實(shí)際的維權(quán)管理工作過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)積極的進(jìn)行證據(jù)資料的收集，保證能夠針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的犯罪行為制定科學(xué)的法律監(jiān)督和管理?xiàng)l紋，進(jìn)而促進(jìn)法律監(jiān)管制度和體系優(yōu)化及完善。通過(guò)創(chuàng)新的模式能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)涉案款項(xiàng)和金額的管理，進(jìn)而選擇合理的方式進(jìn)行資本的統(tǒng)籌和劃分，減少不必要的資本浪費(fèi)情況，并且能夠通過(guò)創(chuàng)新的方式和規(guī)則實(shí)現(xiàn)對(duì)被害人權(quán)益的維護(hù)，并且能夠盡早、盡快的為被害者回收盡可能完整的資金，實(shí)現(xiàn)法律對(duì)罪犯心理層面的監(jiān)督和管理。
（四）完善涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式
經(jīng)濟(jì)罪犯情況法律監(jiān)管體系科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展深入到人們生活的方方面面，計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的支持也促使人們的生活、工作和學(xué)習(xí)進(jìn)入了全面的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，完善了當(dāng)下的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的體系。本次研究就針對(duì)涉眾類型的網(wǎng)絡(luò)模式經(jīng)濟(jì)罪犯情況進(jìn)行分析和探討，希望能夠選擇良好的方式進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理，保證實(shí)際工作開(kāi)展的順利行，并達(dá)成經(jīng)濟(jì)法律監(jiān)管工作的完善與管理需求。研究發(fā)現(xiàn)，電子商務(wù)的發(fā)展模式符合當(dāng)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，但同時(shí)也存在安全風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建良好、科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)監(jiān)管制度和體系，能夠滿足實(shí)際的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)管理需求，并且能夠?qū)Ξ?dāng)下還不全面的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行約束，提升人們的權(quán)益保護(hù)意識(shí)。
四、結(jié)論
【關(guān)鍵詞】法律監(jiān)督；檢察室；司法體系
中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2015）09-129-02
檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但現(xiàn)在的問(wèn)題體現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)基層執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，無(wú)法滿足基層群眾的司法訴求。而檢察室作為延伸法律監(jiān)督職能的一種方式開(kāi)始逐漸興起。在此背景下，筆者擬對(duì)檢察室的意義以及檢察室工作的規(guī)范等問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、設(shè)立檢察室的必要性
（一）設(shè)立檢察室是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的需要
檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這種監(jiān)督權(quán)主要通過(guò)兩方面來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是行使職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或決定逮捕權(quán)以及審查的權(quán)力；第二則是對(duì)訴訟活動(dòng)，即刑事立案、偵查、刑事審判、刑罰執(zhí)行以及對(duì)民事行政審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。這些職能也就是法律監(jiān)督的權(quán)力范圍。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的進(jìn)步和法制的健全，社會(huì)公眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)日趨強(qiáng)烈，各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的利益訴求不斷增多，而產(chǎn)生的大量糾紛又多產(chǎn)生在基層，導(dǎo)致來(lái)自基層的涉法案件大量增加。為了緩解案件急劇上升的巨大壓力，社會(huì)上就迫切需要相應(yīng)的法律監(jiān)督機(jī)制來(lái)及時(shí)處理、糾正和監(jiān)督案件，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，檢察室的設(shè)置就為基層法律監(jiān)督權(quán)力的行使拓展了空間。檢察室扎根群眾中間，使群眾能夠直觀地理解檢察工作，便于人民群眾反應(yīng)與其利益密切相關(guān)不公正的現(xiàn)象，從而使檢察機(jī)關(guān)及時(shí)掌握矛盾根源和基層社會(huì)活動(dòng)的弊端，有針對(duì)性地開(kāi)展法律監(jiān)督工作，切實(shí)收到有監(jiān)督和沒(méi)監(jiān)督不一樣的監(jiān)督成效。
（二）設(shè)立檢察室是完善基層司法體系的需要
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）一級(jí)的司法組織結(jié)構(gòu)中，有公安局派出所，法院派出法庭，司法行政機(jī)關(guān)的司法所，而檢察機(jī)關(guān)則一直未在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層以國(guó)家機(jī)關(guān)的形式出現(xiàn)。檢察室的設(shè)立則彌補(bǔ)了檢察機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層司法系統(tǒng)的缺位，也使得檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)前我國(guó)的權(quán)力配置相協(xié)調(diào)。同時(shí)也有利于與公安派出所、司法所、人民法庭共同構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）一級(jí)的司法體制，形成各司其職、相互配合、相互制約的基層政法工作良性運(yùn)行機(jī)制。
（三）設(shè)立檢察室有利于維護(hù)基層百姓的合法利益
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層設(shè)立檢察室，是法律監(jiān)督工作向基層延伸的重要組成部分，是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)社會(huì)責(zé)任的表現(xiàn)，是運(yùn)用法律監(jiān)督手段維護(hù)人民群眾的根本利益重要舉措；有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)積聚在基層的社會(huì)矛盾，發(fā)現(xiàn)基層矛盾中的違法腐敗問(wèn)題，及早解決問(wèn)題，從而盡早化解社會(huì)矛盾；再次基層群眾對(duì)法律的需求急劇增長(zhǎng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層設(shè)立檢察室有利于為百姓提供法律咨詢，增強(qiáng)群眾法律意識(shí)；最后，基于廣大群眾對(duì)政法工作的不了解，設(shè)立基層檢察室有利于百姓接觸政法工作，另一方面也可以聽(tīng)取眾對(duì)政法工作的意見(jiàn)，及時(shí)改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)工作作風(fēng)和工作方法。
二、檢察室的設(shè)置和工作中存在的問(wèn)題
（一）檢察室的設(shè)置類型不統(tǒng)一
目前，由于檢察室仍然處在探索階段，確立怎樣的檢察室仍然是各個(gè)地方根據(jù)自己的情況在摸索。就筆者所在的檢察室而言，采用的是派駐檢察室的形式，即檢察院作為“本部”，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層設(shè)立派駐檢察室，其級(jí)別與檢察院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門平級(jí)，受檢察院“本部”直接領(lǐng)導(dǎo)。
由于情況各不相同，在全國(guó)范圍內(nèi)，檢察室的類型也沒(méi)有統(tǒng)一的模式。這樣帶來(lái)的問(wèn)題就是，檢察室工作的不穩(wěn)定。除檢察室領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)固定（筆者所在檢察室的領(lǐng)導(dǎo)年輪崗一次）外，檢察室干警則帶有流動(dòng)性，即人員不固定，工作分工范圍相對(duì)模糊，造成工作上銜接困難。
（二）檢察室與基層檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的關(guān)系不明確
目前檢察室與基層檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)主要存在兩種關(guān)系，一種是下屬關(guān)系，即檢察室是某個(gè)職能部門的派出機(jī)構(gòu)，檢察室的人員和業(yè)務(wù)都?xì)w該職能部門管理；另一種是并列關(guān)系，即檢察室是基層院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一②。
下屬關(guān)系的檢察室缺陷在于，沒(méi)有理清檢察室的性質(zhì)。因?yàn)闄z察室作為檢察院在基層的代表，其職能是檢察院的主要職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的體現(xiàn)。因此，延伸檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督觸角，促進(jìn)檢力下沉，應(yīng)是是整個(gè)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督觸角延伸和檢力下沉。所以，檢察室與檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)該是下屬關(guān)系。
另一種并列關(guān)系則具有較大的優(yōu)點(diǎn)，一是能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層體現(xiàn)檢察院的職能，二是檢察室作為檢察院的綜合業(yè)務(wù)部門，方便基層群眾、舉報(bào)和表達(dá)利益訴求，同時(shí)可以直接聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所、司法所和人民法庭，而不會(huì)因?yàn)閮H僅具有單一職能而妨礙檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的開(kāi)展。
三、檢察室機(jī)制的完善
針對(duì)上述問(wèn)題，要使檢察室真正發(fā)揮應(yīng)有職能，還需要從以下幾方面進(jìn)行完善。
（一）厘清檢察室性質(zhì)，做好人員編制
檢察室應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立編制。正如上文所言，檢察室作為與檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)平行的部門，應(yīng)到具有獨(dú)立的人員編制。雖然檢察室作為檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的代表，沒(méi)有完整意義上的檢察權(quán)，但是檢察室要面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層各種各樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，單一的檢察權(quán)不足以應(yīng)對(duì)基層社會(huì)發(fā)生的各種事態(tài)。這就要求檢察室的工作人員要具備各種業(yè)務(wù)素質(zhì)，體現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)。給予檢察室獨(dú)立編制，有助于吸引或者督促檢察室工作人員的綜合發(fā)展，有利于穩(wěn)定檢察室的工作隊(duì)伍③。
（二）劃清工作范圍，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一
作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，開(kāi)展法律監(jiān)督為檢察院的第一責(zé)任，檢察室也責(zé)無(wú)旁貸。但這種法律監(jiān)督又不能僅僅體現(xiàn)在履行綜合治理、法制宣傳、法律咨詢、犯罪預(yù)防等派生性職能。更重要的是，檢察室應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督基層政府組織的行政執(zhí)法和基層司法部門的訴訟活動(dòng)的重任，這對(duì)于促進(jìn)依法行政和建設(shè)法治國(guó)家具有重要意義。
另外，檢察室要加強(qiáng)與司法所和訴訟服務(wù)工作室的協(xié)作配合，對(duì)社區(qū)矯正工作實(shí)施法律監(jiān)督。確保社區(qū)矯正制度發(fā)揮實(shí)效，共同調(diào)處矛盾糾紛以及輕微刑事案件的和解；應(yīng)當(dāng)密切與公安派出所的聯(lián)系，建立派出所執(zhí)法信息共享機(jī)制，對(duì)立案監(jiān)督、糾正違法行為等檢察院重要職能予以體現(xiàn)；還應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與派出法庭的聯(lián)系，對(duì)民事行政案件等進(jìn)行法律監(jiān)督④。
加強(qiáng)對(duì)檢察室工作的制約。檢察室雖然是檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的代表，其職能是檢察院職能的延伸，但不是取代檢察院本部的職能。因此，檢察室的工作也應(yīng)當(dāng)收到相應(yīng)的制約。這種制約體現(xiàn)在：1.在涉及具體業(yè)務(wù)工作方面，仍要由檢察院相應(yīng)的職能部門辦理；2.密切聯(lián)系群眾，主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督，聽(tīng)取群眾對(duì)檢察室工作的意見(jiàn)和建議，通過(guò)各種方式，回應(yīng)群眾對(duì)檢察室提出的利益訴求；3.檢察室還要接受其他單位的監(jiān)督，征求派出法庭、公安派出所、司法所以及其他基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)和建議，協(xié)助其他單位開(kāi)展社會(huì)治安綜合治理過(guò)程中，立足檢察職能，服務(wù)工作大局⑤。
綜上所述，檢察室是檢察院法律監(jiān)督職能的延伸，對(duì)促進(jìn)檢力下沉，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，回應(yīng)基層群眾利益訴求，化解社會(huì)矛盾都有著積極意義。同時(shí)，檢察室處于摸索階段，機(jī)構(gòu)配置、人員編制、工作職能范圍、甚至檢察室類型都不完善、不統(tǒng)一。因此，有必要在現(xiàn)有建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐漸完善檢察室的設(shè)置，建設(shè)穩(wěn)定的干警隊(duì)伍，促進(jìn)檢力下沉，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)檢察室工作的制約，以便更好的履行檢察室職能！
注釋：
①鄭紅.發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的思考[J].人民檢察， 2008（22）.
②徐國(guó)平，汪澤文.檢察機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作制度芻議――以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室歷史沿革為視角[J].景德鎮(zhèn)高專學(xué)報(bào)，2012（1）.
③周光清，胡勇.鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室制度及其發(fā)展[J].國(guó)家檢察官學(xué)報(bào)， 2013（5）.
一、民事行政檢察建議運(yùn)用中理論與實(shí)踐的碰撞
(一)民事行政檢察建議存在現(xiàn)狀
人民檢察院開(kāi)展民事行政檢察業(yè)務(wù)以來(lái),在民事審判和行政訴訟監(jiān)督檢察工作實(shí)踐中,民事行政檢察部門在抗訴渠道不暢的情況下,注意摸索經(jīng)驗(yàn),講求監(jiān)督效果,探索出一種與法律賦予的抗訴職能相并行的監(jiān)督方式——對(duì)于一審生效判決或裁定認(rèn)定事實(shí)證據(jù)充足、適用法律不當(dāng)或存在漏判等問(wèn)題的申訴案件,采用檢察建議的方式建議法院再審或另案審理,對(duì)同級(jí)人民法院的審判監(jiān)督職能予以糾正和彌補(bǔ),是民事行政檢察工作順利開(kāi)展的有力保證。
對(duì)于民事行政檢察職能來(lái)說(shuō),民事行政檢察建議包涵著法律監(jiān)督的內(nèi)容,具有法律監(jiān)督的性質(zhì),卻不具有法定的法律監(jiān)督形式。它是以非法律監(jiān)督的形式從事監(jiān)督的內(nèi)容,表現(xiàn)為形式與內(nèi)容的背離?，F(xiàn)行法律賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事行政審判進(jìn)行法律監(jiān)督的唯一手段,是依審判監(jiān)督程序提出抗訴。然而在民事審判中出現(xiàn)的諸如程序方面的輕微違法等一般問(wèn)題;在執(zhí)行程序中出現(xiàn)的諸如對(duì)判決或裁定的執(zhí)行極可能侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益等問(wèn)題并不能通過(guò)這種單一的手段得到解決。
(二)民事行政檢察建議實(shí)踐中存在問(wèn)題之原因探討
1、現(xiàn)行立法的保守與粗略是民事行政檢察建議業(yè)務(wù)難以開(kāi)展的法律障礙?，F(xiàn)行的民事訴訟法在這一方面則顯得過(guò)于謹(jǐn)慎、甚至保守,關(guān)于民事行政檢察建議缺乏具體的、可操作性的規(guī)定,使得采用和開(kāi)展民事檢察建議工作困難重重。
2、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)力失衡是民事檢察工作難以開(kāi)展的體制障礙。民事檢察監(jiān)督權(quán)如何設(shè)置,直接關(guān)系到民事檢察工作的實(shí)際效果,關(guān)系到具體的民事行政檢察建議的具體運(yùn)作。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定,民事抗訴權(quán)是民事檢察監(jiān)督權(quán)最主要的表現(xiàn)方式,但在實(shí)踐中只不過(guò)是引起再審的一個(gè)條件,更不要說(shuō)民事行政檢察建議權(quán)了。且審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察建議是否采納以及何時(shí)答復(fù),法律未作明文規(guī)定。民事行政檢察建議作為一種法律含義“曖昧”監(jiān)督方式,法院當(dāng)然可以采納,也可以不采納。這種監(jiān)督意見(jiàn)由被監(jiān)督者決定的權(quán)力設(shè)置,不僅嚴(yán)重挫傷了監(jiān)督者的積極性,更重要的是達(dá)不到監(jiān)督權(quán)設(shè)置的預(yù)期目的。因此在體制上保證監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)力均衡并使之得到立法確認(rèn)是民事行政檢察建議業(yè)務(wù)得以順利開(kāi)展的重要條件。
3、檢法兩家的認(rèn)識(shí)分歧是民事行政檢察建議業(yè)務(wù)難以開(kāi)展的觀念障礙。從法院方面來(lái)看,長(zhǎng)期以來(lái)形成的在民事訴訟中的獨(dú)家辦案、強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督制約為主的格局,使之難以接受民事檢察監(jiān)督這一外部監(jiān)督形式,甚至規(guī)避正面監(jiān)督。在法律規(guī)定過(guò)于原則抽象的情況下,發(fā)展民事行政檢察建議的工作阻力重重。
二、檢察建議在司法監(jiān)督的作用
依據(jù)檢察建議在民事行政檢察現(xiàn)階段工作中所起的作用,可以將檢察建議分為三種類型:
1、糾錯(cuò)型檢察建議。是指對(duì)人民法院的生效裁判,以及民事審判活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題,檢察機(jī)關(guān)向人民法院發(fā)出檢察建議,指出存在的具體問(wèn)題,并建議人民法院自行糾正的民事行政檢察法律文書。
2、督辦型檢察建議。是指在辦理民事行政檢察具體案件過(guò)程中,對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政管理等方面存在的問(wèn)題,指出存在的具體問(wèn)題,并建議該機(jī)關(guān)予以改正的民事行政檢察法律文書。
3、服務(wù)型檢察建議。是指在辦理民事行政檢察具體案件過(guò)程中,對(duì)法人、其他組織在行政管理、經(jīng)營(yíng)管理等方面存在的問(wèn)題,指出存在的具體問(wèn)題,建議該單位進(jìn)行整改,并將整改情況予以回復(fù)的民事行政檢察法律文書。
三、完善民行檢察建議監(jiān)督的必要性
民行檢察建議監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化公正執(zhí)法的補(bǔ)充和拓展法律監(jiān)督的新方式,有利于民行檢察工作的發(fā)展和強(qiáng)化,它能彌補(bǔ)立法的缺陷,有效利用司法資源減少抗訴案件、解決審級(jí)矛盾,更有利于加強(qiáng)審判監(jiān)督、促進(jìn)司法公正。因此,應(yīng)賦予民行檢察建議監(jiān)督民行檢察建議監(jiān)督相應(yīng)的法律地位。但目前民行檢察建議監(jiān)督在立法上還未得到應(yīng)有的法律地位,所以它的法律效力是不確定的,也就是說(shuō)民行檢察建議監(jiān)督還不是一種有效力的法律監(jiān)督。再者民行檢察建議監(jiān)督還未形成一整套法律監(jiān)督機(jī)制,反而需要審判機(jī)關(guān)的支持、配合甚至認(rèn)可,使民行檢察建議監(jiān)督難以發(fā)揮有效力的法律監(jiān)督作用。針對(duì)規(guī)范、完善運(yùn)用檢察建議啟動(dòng)再審程序的制度提幾點(diǎn)如下建議。
1、將檢察建議納入法律規(guī)范,確立相應(yīng)的法律地位。為了使檢察建議在民事行政檢察工作中有效地運(yùn)用,充分發(fā)揮其啟動(dòng)法院再審和糾錯(cuò)、節(jié)約司法資源、減少訴訟成本的重要作用,建議立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以法律形式確認(rèn)檢察建議這一監(jiān)督方式。在相應(yīng)的訴訟法中,予以明文規(guī)定。同時(shí),要制定具體的操作規(guī)范,做到名正言順,才能使其具有法律效力。我們注意到,最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于在部分地方開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的 通知》第三條“人民檢察院對(duì)符合本通知第二條規(guī)定情形的民事執(zhí)行活動(dòng),應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)決定并通過(guò)提出書面檢察建議的方式對(duì)同級(jí)或者下級(jí)人民法院的民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督?！薄叭嗣穹ㄔ簯?yīng)當(dāng)在收到檢察建議后一個(gè)月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復(fù)人民檢察院?！?。最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)(試行)》以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》第七條規(guī)定“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)符合本意見(jiàn)第五條、第六條規(guī)定情形的判決、裁定、調(diào)解,經(jīng)檢察委員會(huì)決定,可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議?！薄叭嗣穹ㄔ菏盏皆賹彊z察建議后,應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查并將審查結(jié)果回復(fù)人民檢察院。人民法院認(rèn)為需要再審的,應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人。人民檢察院認(rèn)為人民法院不予再審的決定不當(dāng)?shù)?應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院提出抗訴?！狈z兩家進(jìn)一步規(guī)范檢察建議對(duì)審判的法律監(jiān)督,促進(jìn)法檢兩家對(duì)檢察建議實(shí)施的共同認(rèn)識(shí)。
2、建立有效的監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)檢察建議執(zhí)行情況的監(jiān)督。通過(guò)實(shí)踐證明,運(yùn)用檢察建議啟動(dòng)法院的再審改判和糾錯(cuò),是對(duì)人民法院的民事行政審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的有效方式。這一作法可以減少訴訟環(huán)節(jié)和成本,節(jié)約了司法資源,應(yīng)當(dāng)給予肯定。目前,由于這一作法未有明確的法律規(guī)范,執(zhí)行過(guò)程中存在著較大差異。因此,應(yīng)當(dāng)極力探索建立有效的監(jiān)督制度督機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)檢察建議執(zhí)行情況的監(jiān)督。在法律未作出明確規(guī)定的情況下,《意見(jiàn)》第六條規(guī)定“人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)依法履行,不得濫用監(jiān)督權(quán)力;檢察人員違法行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任人員的紀(jì)律和法律責(zé)任?！?第七條規(guī)定“人民法院發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督行為違法法律或者檢察紀(jì)律的,可以向人民檢察院提出書面建議。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在收到書面建議后一個(gè)月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復(fù)人民法院;人民法院對(duì)于人民檢察院的回復(fù)有異議的,可以通過(guò)上一級(jí)人民法院向上一級(jí)人民檢察院提出。上一級(jí)人民檢察院認(rèn)為人民法院建議正確的,應(yīng)當(dāng)要求下級(jí)人民檢察院及時(shí)糾正?！薄兑庖?jiàn)》加強(qiáng)對(duì)檢察建議執(zhí)行情況的監(jiān)督和落實(shí)作了進(jìn)一步的規(guī)范。
3、檢察建議自身應(yīng)規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。作為一種法律文書,首先格式必須規(guī)范,內(nèi)容必須詳實(shí),語(yǔ)句必須嚴(yán)謹(jǐn),適用方法要得當(dāng),決不能粗制濫用。檢察建議的直接對(duì)象必須是原判決裁定的法院。內(nèi)容上必須詳實(shí)、客觀地?cái)⑹鲈袥Q裁定認(rèn)定的事實(shí)或采用的證據(jù)或適用的法律等方面存在的問(wèn)題,以及依照法律應(yīng)當(dāng)怎么判決裁定,有鮮明的觀點(diǎn)和意見(jiàn)。同時(shí)語(yǔ)句表述要準(zhǔn)確,邏輯結(jié)構(gòu)要嚴(yán)謹(jǐn)。
4、適用條件和范圍要準(zhǔn)確。運(yùn)用檢察建議的條件和范圍,在最高人民檢察院關(guān)于《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中作了明確規(guī)定,主要靠在辦案中認(rèn)真的掌握、靈活運(yùn)用。特別是運(yùn)用檢察建議啟動(dòng)再審察件的條件掌握,對(duì)于“五類重點(diǎn)案件”不宜用檢察建議啟動(dòng)再審。我們認(rèn)為,檢察建議目前在法律未作出明確規(guī)定、操作尚不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制還不完善的情況下,只能作為一種嘗試。只適用于訴訟標(biāo)的不大,法律關(guān)系明確,經(jīng)與原審法院協(xié)商,法院對(duì)再審和事實(shí)依法都認(rèn)可一致的案件。盡管訴訟標(biāo)的不大、法律關(guān)系明確,但與原審法院意見(jiàn)形不成共識(shí)的,不宜適用檢察建議。對(duì)于原判決裁定確有錯(cuò)誤,但依法不能啟動(dòng)再審程序的,或者對(duì)于原判決、裁定確有錯(cuò)誤,但未影響實(shí)體處理的可以提出檢察建議予以糾正。
切實(shí)貫徹實(shí)施好修改后民訴法,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)把握以下三個(gè)問(wèn)題:
一是真正領(lǐng)會(huì)好監(jiān)督什么的問(wèn)題。首先,檢察機(jī)關(guān)要正確把握修改后民訴法規(guī)定的檢察監(jiān)督范圍。修改后民訴法將檢察監(jiān)督的范圍由“民事審判活動(dòng)”拓展到“民事訴訟”,檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的監(jiān)督范圍涵蓋到了整個(gè)民事訴訟過(guò)程,既包括對(duì)作為訴訟結(jié)果的生效判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督,也包括對(duì)生效裁判、調(diào)解等執(zhí)行的監(jiān)督,還包括對(duì)審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督。其次,檢察機(jī)關(guān)要正確把握檢察監(jiān)督的對(duì)象。檢察監(jiān)督的性質(zhì)是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)是確有錯(cuò)誤的生效判決、裁定、調(diào)解書和審判程序中已經(jīng)發(fā)生的違法情形。要注意把握檢察監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn),在判決、裁定、調(diào)解書發(fā)生法律效力以及違法情形已經(jīng)實(shí)際發(fā)生后進(jìn)行監(jiān)督,避免對(duì)人民法院審判權(quán)的行使產(chǎn)生不當(dāng)影響。
二是真正領(lǐng)會(huì)好為什么監(jiān)督的問(wèn)題,即切實(shí)把握好檢察監(jiān)督的目標(biāo)。修改后民訴法第二條有關(guān)民事訴訟法的任務(wù)不僅是審判機(jī)關(guān)民事審判要完成的任務(wù),也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督要完成的任務(wù)。檢察監(jiān)督的目標(biāo)是維護(hù)司法公正、法律的權(quán)威和尊嚴(yán),維護(hù)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序,保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。一切檢察監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)以此為出發(fā)點(diǎn),并以此為最終目標(biāo)。不應(yīng)當(dāng)失去監(jiān)督目標(biāo)而盲目監(jiān)督,也不應(yīng)當(dāng)為了完成考評(píng)任務(wù)而監(jiān)督,而是為了完成檢察監(jiān)督的目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。此外,民事檢察監(jiān)督是檢察監(jiān)督的重要組成部分,它應(yīng)當(dāng)符合檢察監(jiān)督的基本屬性,主要是依照法律規(guī)定提出抗訴或檢察建議,其效力是促使人民法院?jiǎn)?dòng)再審程序或糾正違法情形,不應(yīng)當(dāng)代行審判權(quán),更不應(yīng)當(dāng)干擾和阻礙人民法院依法行使審判權(quán)。
三是切實(shí)解決好怎么監(jiān)督的問(wèn)題,即如何正確履行好檢察監(jiān)督職責(zé)。首先,檢察機(jī)關(guān)要正確把握好檢察監(jiān)督應(yīng)遵循的原則。民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩的原則,應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人意思自治原則和平等原則,保障當(dāng)事人訴訟地位和訴訟權(quán)利平等,應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人在法律范圍內(nèi)的處分權(quán),注重有效解決民事糾紛等。其次,檢察機(jī)關(guān)要正確運(yùn)用好檢察監(jiān)督的方式。在開(kāi)展民事訴訟法律監(jiān)督工作中,要注意區(qū)分不同案件性質(zhì)和類型,依據(jù)法律規(guī)定綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式,避免監(jiān)督方式的不當(dāng)運(yùn)用,代行審判權(quán)。再次,檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)運(yùn)用好檢察監(jiān)督的手段。修改后民訴法第二百一十條規(guī)定,人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。因此,檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中,應(yīng)領(lǐng)會(huì)好修改后民訴法的豐富內(nèi)涵,完成好法律賦予檢察機(jī)關(guān)的使命。
貫徹落實(shí)好修改后民訴法,檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)做到以下五個(gè)并重:
一是監(jiān)督和維護(hù)并重。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督針對(duì)的是審判機(jī)關(guān)違法履行審判職責(zé)的情況。對(duì)于審判機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的行為,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以支持;對(duì)于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和調(diào)解書,沒(méi)有錯(cuò)誤的,也要切實(shí)維護(hù)其效力,有效推動(dòng)司法公正的實(shí)現(xiàn)。
二是依法監(jiān)督與尊重訴訟規(guī)律并重。依法監(jiān)督與尊重訴訟規(guī)律是正確履行檢察監(jiān)督職責(zé),實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo),完成監(jiān)督任務(wù)的根本保證,要貫徹落實(shí)好修改后民訴法,就必須做到依法監(jiān)督與尊重訴訟規(guī)律并重。
三是監(jiān)督數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果并重。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要從全面正確履行民事檢察監(jiān)督職責(zé),實(shí)現(xiàn)民事檢察監(jiān)督目標(biāo)的高度出發(fā),在貫徹實(shí)施修改后民訴法的過(guò)程中,正確處理好監(jiān)督數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果的關(guān)系。要尊重民事訴訟的規(guī)律,避免片面追求辦案數(shù)量。要切實(shí)樹(shù)立辦案質(zhì)量是民事檢察工作生命線的思想,把真正需要監(jiān)督的事項(xiàng)納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的視野,對(duì)于不屬于監(jiān)督范疇的事項(xiàng),一個(gè)都不應(yīng)監(jiān)督。在確保監(jiān)督質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)的前提下,著力提高辦案效率和效果,加大監(jiān)督力度,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果的有機(jī)統(tǒng)一,努力推動(dòng)民事檢察工作科學(xué)健康發(fā)展。
四是程序公正與實(shí)體公正并重。修改后民訴法將對(duì)民事訴訟程序的監(jiān)督納入檢察監(jiān)督的范圍,在抗訴的基礎(chǔ)上增加了其他檢察監(jiān)督方式,這要求我們更加重視和把握好程序公正和實(shí)體公正的關(guān)系,做到程序公正和實(shí)體公正并重。新職責(zé)和新任務(wù)要求檢察機(jī)關(guān)切實(shí)樹(shù)立實(shí)體公正與程序公正并重的監(jiān)督理念,增強(qiáng)程序公正的監(jiān)督意識(shí)。只有實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與程序公正并重,才能真正保證司法公正的實(shí)現(xiàn)。
檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，既是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，也是我國(guó)行政訴訟法所確定的基本原則之一?，F(xiàn)行《行政訴訟法》運(yùn)作已逾20年，行政訴訟法的制定和實(shí)施，對(duì)于中國(guó)社會(huì)從人治向法治轉(zhuǎn)型，從公權(quán)力行使不受制約向受法律制約轉(zhuǎn)型，從民不能告官，人權(quán)無(wú)司法救濟(jì)向民可以依法告官，人權(quán)受法律保障轉(zhuǎn)型起了奠定制度基礎(chǔ)和開(kāi)辟行進(jìn)道路的作用。但是，由于行政訴訟法制定之時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未正式確立，法治和人權(quán)尚未入憲。時(shí)代的局限使該法當(dāng)時(shí)確立的規(guī)則、制度存在諸多缺陷和不足，從二十多年的行政檢察實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督職能并未得到有效發(fā)揮，存在申訴案件匱乏、監(jiān)督效果有限等問(wèn)題。這些問(wèn)題與法律的規(guī)定過(guò)于原則、監(jiān)督依據(jù)不完備有很大關(guān)系，行政檢察權(quán)在行政訴訟中的職能定位、權(quán)利辯解的不明確也是重要原因。
一、我國(guó)行政訴訟法檢察監(jiān)督的立法缺陷
我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第10條、第64條分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位和抗訴權(quán)。僅籠統(tǒng)地規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，且僅規(guī)定了抗訴一種手段，對(duì)行政訴訟監(jiān)督的范圍、方式、手段等方面均無(wú)明確的立法規(guī)定。立法的局限性使行政檢察監(jiān)督工作因缺乏依據(jù)而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有作用。
（一）行政檢察監(jiān)督與行政訴訟檢察監(jiān)督的概念區(qū)分
行政檢察監(jiān)督包括行政訴訟檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法活動(dòng)的檢察監(jiān)督，指的是檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政訴訟活動(dòng)和特定的行政行為實(shí)施的法律監(jiān)督。
《行政訴訟法》總則第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！睂?duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該在行政訴訟哪些具體方面實(shí)施監(jiān)督，則存在分歧意見(jiàn)。在分則第64條“人民檢察院對(duì)人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！睂⑿姓V訟檢察監(jiān)督的對(duì)象限于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，在監(jiān)督方式上僅限于抗訴一種手段，而忽視了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟全過(guò)程的監(jiān)督，與對(duì)整個(gè)行政訴訟制度的監(jiān)督原則相違背，影響了行政訴訟檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。
（二）監(jiān)督范圍狹窄
《行政訴訟法》第64條將行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍局限于人民法院的生效判決、裁定，而對(duì)行政訴訟過(guò)程中的其他程序是否具有檢察監(jiān)督權(quán)沒(méi)有明確規(guī)定，未將整個(gè)訴訟過(guò)程、審判人員在審判程序中的違法行為等納入行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍，影響了行政訴訟檢察監(jiān)督的全面性。
（三）監(jiān)督方式單一
檢察監(jiān)督方式是行使行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的重要保障，《行政訴訟法》第64條對(duì)行政訴訟僅規(guī)定了抗訴一種檢察監(jiān)督方式，未涉及其他監(jiān)督方式，這種事后性的監(jiān)督方式使得檢察機(jī)關(guān)成為行政案件立案和審理活動(dòng)的局外人，由于檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有閱卷權(quán)和參與庭審的權(quán)利，對(duì)行政案件的了解只限于當(dāng)事人的事后舉報(bào)，不可能掌握案件的全部情況，無(wú)從監(jiān)督；同時(shí)，在事后進(jìn)行抗訴，由于各種證據(jù)材料都可能已經(jīng)發(fā)生變化，抗訴的難度大大增加，使抗訴權(quán)“名存實(shí)亡”。影響了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督的效果。檢察機(jī)關(guān)雖然以檢察建議、再審檢察建議、糾正違法等方式進(jìn)行監(jiān)督，但是因缺乏法律依據(jù)，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)效能。
（四）行政公訴制度的缺失
行政機(jī)關(guān)從事行政管理的過(guò)程，是將國(guó)家法律、法規(guī)付諸事實(shí)的過(guò)程，其在行政管理過(guò)程中，侵害公共利益，就構(gòu)成了對(duì)法律、法規(guī)的破壞。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)自身行為維護(hù)國(guó)家利益和公共利益是其基本職責(zé)，因此，在國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提訟符合法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟缺少法律的有力支撐。
二、在行政訴訟法修改中完善檢察監(jiān)督的探討
完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督的路徑和方法，不僅要考慮我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，更要從我國(guó)行政訴訟的實(shí)際出發(fā)，探索適合我國(guó)國(guó)情的行政訴訟檢察監(jiān)督路徑和方法。
（一）擴(kuò)大監(jiān)督范圍
現(xiàn)行《行政訴訟法》將檢察院在行政訴訟中的活動(dòng)限制在監(jiān)督審判活動(dòng)上，意味著檢察機(jī)關(guān)只對(duì)人民法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)現(xiàn)行行政訴訟法第64條也將檢察院的審判監(jiān)督活動(dòng)局限于事后監(jiān)督，即只有人民法院作出生效的判決或裁定后，人民檢察院發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。而對(duì)于訴訟活動(dòng)中出現(xiàn)的違法活動(dòng)卻只能望而興嘆。因此，行政訴訟法修改應(yīng)將人民檢察院的法律監(jiān)督對(duì)象主體范圍擴(kuò)大到所有參與訴訟活動(dòng)的人，并對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)施同步監(jiān)督，實(shí)施監(jiān)督的判斷標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然應(yīng)該是訴訟活動(dòng)是否合法、適當(dāng)。基于此，原則上對(duì)于所有訴訟參與人的所有訴訟活動(dòng)，如果存在違法情形，人民檢察院皆可以實(shí)施法律監(jiān)督。
（二）完善監(jiān)督方式
在立法上明確檢察建議、檢察意見(jiàn)和糾正違法通知書的適用范圍和法律后果，增強(qiáng)監(jiān)督效果。在司法實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的檢察意見(jiàn)、檢察建議和糾正違法通知書等幾種監(jiān)督方法由于在立法上沒(méi)有明確，因而在實(shí)踐中被監(jiān)督者往往對(duì)此置之不理，既影響了監(jiān)督的效果，也影響了檢察機(jī)關(guān)的威信。這三種非抗訴監(jiān)督方式如果運(yùn)用的好，與再審抗訴的監(jiān)督方式可以起到補(bǔ)充的作用，有利于提高監(jiān)督的效率和效果。因此，有必要在立法上進(jìn)一步明確檢察建議、檢察意見(jiàn)和糾正違法通知書的適用范圍和法律后果，一方面由最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合作出司法解釋，另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，應(yīng)當(dāng)以立法的形式肯定這三種監(jiān)督方式，并明確其適用范圍和法律后果。
[關(guān)鍵詞]檢察機(jī)關(guān)；提起、參與；公益訴訟；國(guó)家和社會(huì)公共利益
一、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的司法實(shí)踐
我國(guó)的公益訴訟肇始于20世紀(jì)90年代后期，自1997年河南省方城縣第一起民事公益訴訟成功以后，貴州、黑龍江、江蘇等地的檢察機(jī)關(guān)相繼進(jìn)行了公益訴訟，但真正達(dá)到規(guī)?；某潭葎t是在進(jìn)入新世紀(jì)以后，至今檢察機(jī)關(guān)提起和參與的公益訴訟達(dá)百起[1]。到目前為止，公益訴訟呈現(xiàn)的類型有平等權(quán)與反歧視案件，如就業(yè)年齡、就餐身份歧視案、省籍地域歧視案；教育權(quán)案件，如民工子女學(xué)校案、義務(wù)教育收費(fèi)案；環(huán)境保護(hù)案件，如300名青島市民狀告規(guī)劃局批準(zhǔn)在音樂(lè)廣場(chǎng)建設(shè)住宅區(qū)案件；消費(fèi)者權(quán)利案件，如三毛入廁案等。還有國(guó)有資產(chǎn)流失案件，壟斷案件，確認(rèn)婚姻無(wú)效等影響公序良俗的案件。
雖然，現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)提起和參與了大量的公益訴訟案件，積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，但由于缺乏法律明確的規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟顯得“名不正、言不順”，陷入非常尷尬的困惑境地?，F(xiàn)在對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的討論如火如荼，有支持的，有質(zhì)疑的，有提出建議的。不管怎樣，檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的大膽嘗試，為我國(guó)最終建立公益訴訟制度提供了寶貴的司法實(shí)踐資料，至少也是起到了拋磚引玉的作用，況且，從法律效果和社會(huì)效果來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起和參與公益訴訟充當(dāng)?shù)慕巧€很理想。
二、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的正當(dāng)性
從我國(guó)現(xiàn)行的體制、司法制度來(lái)看，只有檢察機(jī)關(guān)才能充當(dāng)提起、參與公益訴訟的角色。
（一）公益訴訟的界定
公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對(duì)于私益訴訟而言。法國(guó)1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以為維護(hù)公共秩序提起公益訴訟，美國(guó)1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺(tái)標(biāo)志著公益訴訟在美國(guó)的誕生，1914年美國(guó)的《克萊斯法》再次規(guī)定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國(guó)等國(guó)家也有相應(yīng)的規(guī)定[2]。
公益訴訟發(fā)展到今天，經(jīng)過(guò)了一百多年，各國(guó)的表現(xiàn)形式也不盡相同，但無(wú)論從公益訴訟的起源，還是從有關(guān)國(guó)家的公益訴訟制度來(lái)看，公益訴訟實(shí)際上是一定的主體，依據(jù)法律規(guī)定，針對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行為提出訴訟請(qǐng)求，由法院通過(guò)公共利益在由個(gè)人接近權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一種單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰(shuí)都能感受得到，誰(shuí)都能理解得到的非?，F(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際
從我們國(guó)家現(xiàn)行的體制來(lái)看，立法機(jī)關(guān)是我們，立法機(jī)關(guān)宜采取立法的形式，賦予某一特定機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，自身不宜參與。
根據(jù)法理學(xué)的觀點(diǎn)，民事訴訟都是堅(jiān)持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國(guó)，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，在民事訴訟中，嚴(yán)格貫徹這一基本原則。如果將公益訴訟的職責(zé)賦予人民法院，人民法院將充當(dāng)兩個(gè)訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴(yán)重破壞這一基本原則。因此，無(wú)論如何，人民法院都是無(wú)法擔(dān)當(dāng)這一重任的。
我們國(guó)家的行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的職權(quán)，其職責(zé)范圍深入公益訴訟賦予某一行政機(jī)關(guān)，不管是新設(shè)立一個(gè)，還是在現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)中選擇一個(gè)，都會(huì)形成是自家監(jiān)督自家的情形，又會(huì)形成內(nèi)部監(jiān)督的模式。眾所周知，內(nèi)部監(jiān)督模式是最無(wú)力的監(jiān)督方式。所以，為了加大監(jiān)督的力度，增強(qiáng)公益訴訟的效果，行政機(jī)關(guān)也無(wú)法充當(dāng)公益訴訟的原告。
（三）檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的合理性與必要性
1、從司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。迄今為止，已出現(xiàn)的公益訴訟類型中，被告多是大型的公司、企業(yè)，還有就是行政機(jī)關(guān)，可以想象，能夠給國(guó)家和社會(huì)公共利益造成損害的絕對(duì)不會(huì)是勢(shì)力較小的組織或機(jī)構(gòu)。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會(huì)的弱勢(shì)群體，雙方當(dāng)事人處于極端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權(quán)利，難以排除某些個(gè)人產(chǎn)生“搭便車”的想法，使得司法實(shí)踐中公益訴訟的參與度和執(zhí)行效果并不理想?，F(xiàn)在司法實(shí)踐中，訴訟成本如此之大，訴訟風(fēng)險(xiǎn)也如此驚人，在面對(duì)諸如壟斷、環(huán)境污染等大型案件時(shí)，有多少人會(huì)主動(dòng)提訟？所以，在實(shí)踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發(fā)展。因此，如果僅僅依靠被害方行使訴訟權(quán)利，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，迫切需要明確一個(gè)具體的機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)此重任。
2、從檢察權(quán)的性質(zhì)看，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的
我們認(rèn)為準(zhǔn)確界定檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)從我國(guó)的具履行自身的職責(zé)，并因此造成了國(guó)家和社會(huì)公共利益的損害，有違國(guó)家法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施，而檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，包括對(duì)刑事、民事和行政訴訟的監(jiān)督，代表國(guó)家和社會(huì)公共利益，它本身并沒(méi)有訴訟實(shí)體權(quán)利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權(quán)，而不是實(shí)體處分的權(quán)能；它只是司法過(guò)程中的權(quán)力，而不是決定司法結(jié)果的權(quán)力；只是一種權(quán)力制約另一種權(quán)力的權(quán)力，而不是對(duì)另一種權(quán)力給與實(shí)際處置的權(quán)力；是一種必需通過(guò)具體訴訟程序而實(shí)現(xiàn)的權(quán)力[7]，這些性質(zhì)決定檢察機(jī)關(guān)完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違背檢察權(quán)的性質(zhì)。從另一個(gè)側(cè)面看，檢察機(jī)關(guān)積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式，只有這樣，才真正符合建立法律監(jiān)督權(quán)的初衷。
3、從法律移植的角度分析，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。法律移植是一個(gè)國(guó)家法律制度從另一個(gè)國(guó)家法律制度或許多法律集團(tuán)中輸入的一種現(xiàn)象，是特定國(guó)家（或地區(qū)）的某種法律規(guī)則或制度移植到其他國(guó)家（或地區(qū)）。它所表達(dá)的基本意思是在鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國(guó)的法律（包括法律概念、技術(shù)、規(guī)范、原則、制度和法律觀念等），濟(jì)的客觀規(guī)律、對(duì)外開(kāi)放等各方面來(lái)看，法律移植都有其必要性。
現(xiàn)在世界上大部分國(guó)家已經(jīng)建立公益訴訟制度，并且大部分國(guó)家將這一職權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，不管是社會(huì)效果還是法律效果都很理想。雖然，我們國(guó)家與其他國(guó)家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國(guó)的法律”，我們要學(xué)會(huì)魯迅的“拿來(lái)主義”，善于吸取各個(gè)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)所在，創(chuàng)造性的適用，形成一套適合中國(guó)實(shí)際的公益訴訟制度。
三、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍與方式
為規(guī)范、完善檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟，確保公益訴訟達(dá)到預(yù)定的目的，應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍和方式予以明確的規(guī)定。
(一)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍
檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍應(yīng)作嚴(yán)格的限制，否則在實(shí)踐中將無(wú)法控制檢察權(quán)的濫用和極易產(chǎn)生司法腐敗。
前面已經(jīng)談到公益訴訟的界定，包括國(guó)有資產(chǎn)流失案、環(huán)境污染案、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序案等各種案件，但并不是所有的這些案件都要檢察機(jī)關(guān)提起和參與，其中當(dāng)事人可以自行訴訟的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量減少參與，以免檢察權(quán)干涉私權(quán)。本文認(rèn)為以下幾種公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)由檢察提起、參與：1、無(wú)法確認(rèn)受害方或受害方無(wú)法履行的公益訴訟案件。比如國(guó)家作為受害方，國(guó)家不能擔(dān)任原告參與公益訴訟。2、受害方不愿、不敢提起公益訴訟的案件。在公益訴訟司法實(shí)踐中，有相當(dāng)一部分案件的當(dāng)事人由于種種原因不愿、不敢提起、參與進(jìn)來(lái)，使得訴訟無(wú)法正常開(kāi)展。比如壟斷案件，壟斷案件的被告方多是實(shí)力雄厚、財(cái)大氣粗的大型企業(yè)，那些小型的公司、企業(yè)根本就無(wú)法與之抗衡，要他們提訟，無(wú)非是以卵擊石，所以他們選擇了不訴訟。3、受害方已經(jīng)提起或參與進(jìn)公益訴訟，但由于實(shí)際情況的制約，比如取證困難，受被告方制約等情況，使得訴訟無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行的案件。除了上面幾種情形之外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉著極其謹(jǐn)慎的態(tài)度提起、參與公益訴訟。
（二）)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的方式
針對(duì)上文所討論的檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)秉著有利于保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益、維護(hù)司法公正的初衷選擇各種不同方式。因?yàn)樵诋?dāng)前的公益訴訟中，存在多種侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為，當(dāng)事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。
本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括單獨(dú)、督促和支持等三種方式，針對(duì)不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會(huì)效果和法律效果。對(duì)于受害人缺位或者無(wú)法履行原告權(quán)利的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取單獨(dú)的方式提訟；對(duì)于當(dāng)事人有條件履行原告職責(zé)卻怠于履行，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取發(fā)送檢察建議的形式督促，確保訴訟的順利進(jìn)行；對(duì)當(dāng)事人處于弱勢(shì)一方，無(wú)能力提起、參與訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取支持的方式參與到訴訟當(dāng)中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進(jìn)行。
四、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的完善
當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟存在于法無(wú)據(jù)的尷尬局面，為有效開(kāi)展公益訴訟，在進(jìn)行相關(guān)法律修改時(shí)，應(yīng)著重從以下兩方面著手：
（一）準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的地位和性質(zhì)
檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟過(guò)程中對(duì)其所處的地位有以下六種認(rèn)識(shí)：1、處于當(dāng)事人地位；2、處于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)代表人地位；3、處于程序意義上原告人地位，同時(shí)負(fù)有法律監(jiān)督的任務(wù)；4、處于社會(huì)公共利益代表人的地位；5、處于公訴人地位；6、處于國(guó)家監(jiān)訴人地位[9]。
本文的觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)行使法律監(jiān)督職責(zé)，處于程序意義上的原告地位，與第三種觀點(diǎn)有點(diǎn)類似。根據(jù)目前訴訟法通說(shuō)，訴訟利益才是訴訟的根本，但在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)無(wú)任何實(shí)體意義上的訴訟利益，因此檢察機(jī)關(guān)肯定不存在處于當(dāng)事人地位。檢察機(jī)關(guān)之所以能提起、參與公益訴訟，主要的原因是充當(dāng)法律監(jiān)督者的身份。當(dāng)受害方怠于行使權(quán)利、無(wú)能力行使權(quán)利等情形發(fā)生時(shí)，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份出現(xiàn)，監(jiān)督、幫助或代替受害方提起、參與訴訟，正是其履行監(jiān)督者的職權(quán)。但這只是引訟的正常開(kāi)始或繼續(xù)進(jìn)行，并無(wú)具體的訴訟利益，因此，檢察機(jī)關(guān)只是處于程序意義上的原告。
這些問(wèn)題，不僅嚴(yán)重違反有關(guān)法律規(guī)定，侵犯相關(guān)公民的合法權(quán)益，而且助長(zhǎng)了執(zhí)法、司法腐敗，影響到法制的權(quán)威和執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的公信力。解決這些問(wèn)題，—方面，需要完善有關(guān)立法及司法解釋，針對(duì)不同類型的民刑交叉案件，明確規(guī)定相應(yīng)的處理方式和程序要求;另—方面，必須加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正民刑交叉案件處理中的—些違法及不當(dāng)問(wèn)題。在監(jiān)督方面，除強(qiáng)化執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督外，當(dāng)前更為重要的，是要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能和作用，進(jìn)—步強(qiáng)化對(duì)相關(guān)執(zhí)法、司法活動(dòng)的法律監(jiān)督。這種監(jiān)督，主要包括兩個(gè)方面:
■對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督
對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案、偵查活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)有訴訟監(jiān)督權(quán)。在立案活動(dòng)中，對(duì)于公安機(jī)關(guān)接受控告、報(bào)案或人民法院移送案件后“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由;經(jīng)審查，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案的理由不成立的，應(yīng)當(dāng)發(fā)出《通知立案書》，公安機(jī)關(guān)接到《通知立案書》后應(yīng)在15日內(nèi)立案。對(duì)于公安機(jī)關(guān)濫用立案權(quán)，“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的，雖然刑事訴訟法并未將其納入立案監(jiān)督范圍，但根據(jù)人民檢察院對(duì)刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的原則和職責(zé)，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)仍可以向公安機(jī)關(guān)發(fā)出“糾正違法通知書”，要求公安機(jī)關(guān)撤銷不應(yīng)當(dāng)立案的案件。對(duì)于公安機(jī)關(guān)濫用立案、偵查職權(quán)，實(shí)施的其他“以刑止民”、“以刑助民”等違法活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)基于其法律監(jiān)督職責(zé)，也有權(quán)發(fā)出口頭或書面通知，要求予以糾正。
為保障上述監(jiān)督活動(dòng)有效實(shí)施，在制定和完善我國(guó)民刑交叉案件處理的立法、司法解釋時(shí)，應(yīng)明確以下要求:—是在人民法院發(fā)現(xiàn)相關(guān)民商事糾紛案件涉嫌刑事犯罪，而向公安機(jī)關(guān)移送案件時(shí)，應(yīng)同時(shí)通報(bào)給相關(guān)人民檢察院，以便檢察機(jī)關(guān)掌握情況、實(shí)施監(jiān)督;二是對(duì)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不予立案的，報(bào)案人、控告人或相關(guān)人民法院，都有權(quán)要求人民檢察院實(shí)施立案監(jiān)督;三是對(duì)于公安機(jī)關(guān)立案、偵查活動(dòng)中的其他違法行為，相關(guān)公民及人民法院均有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)反映，要求實(shí)施監(jiān)督、依法糾正。
