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關(guān)鍵詞：非金融支付機(jī)構(gòu)；監(jiān)管；難點
文章編號：1003-4625（2014）01-0111-03 中圖分類號：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A
一、我國非金融支付機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀分析
第三方支付作為新興的金融服務(wù)方式，在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支付服務(wù)基礎(chǔ)全面配置建設(shè)過程中的作用越來越重要。截至目前，獲得人民銀行許可的支付機(jī)構(gòu)有250家，其中網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)97家，銀行卡收單機(jī)構(gòu)54家，預(yù)付卡機(jī)構(gòu)166家。從業(yè)務(wù)類型上看：
一是包括以支付寶、騰訊財付通和快錢為代表的網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺為收款人之間提供轉(zhuǎn)移資金，涵蓋貨幣匯兌、互聯(lián)網(wǎng)、移動電話、固定電話和數(shù)字電話支付等服務(wù)。
二是以商通卡、聯(lián)華OK卡和斯馬特卡為代表的預(yù)付卡機(jī)構(gòu)，以盈利為目的，采取磁條和芯片等卡片技術(shù)，通過卡片、密碼等形式發(fā)行的在發(fā)行機(jī)構(gòu)之外購買商品或服務(wù)的預(yù)付卡。
三是以銀聯(lián)商務(wù)、通聯(lián)支付和銀訊達(dá)為代表的銀行卡收單機(jī)構(gòu)，為銀行卡特約商戶提供代收貨幣資金和清算服務(wù)。從地區(qū)分布上看，我國的非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)從集中在大中城市轉(zhuǎn)向輻射全國各地，直接滲透到縣以下地區(qū)。
非金融支付服務(wù)市場在快速發(fā)展的同時，問題和矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來?！斗墙鹑跈C(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的實施，結(jié)束了非金融支付一直處于政策法律監(jiān)管灰色地帶的局面，也為非金融支付機(jī)構(gòu)提供了更好的發(fā)展機(jī)遇。然而，在業(yè)務(wù)迅速發(fā)展的背景下，也有個別非金融支付機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)發(fā)展過程中存在重視規(guī)模、輕視質(zhì)量、片面追求效益、忽略支付紀(jì)律等現(xiàn)象。
二、周口市非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)基本情況
目前，在周口轄內(nèi)開展支付業(yè)務(wù)的非金融支付機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)（以下簡稱支付機(jī)構(gòu)）共有5家，分別為鄭州建業(yè)至尊商務(wù)服務(wù)有限公司、銀聯(lián)商務(wù)有限公司河南分公司周口業(yè)務(wù)部、通聯(lián)支付網(wǎng)絡(luò)服務(wù)股份有限公司周口辦事處和錢袋寶河南運營中心，業(yè)務(wù)種類主要為預(yù)付卡發(fā)行、受理和銀行卡收單。
（1）鄭州建業(yè)至尊商務(wù)服務(wù)有限公司在周口轄內(nèi)從事至尊卡的發(fā)行和受理業(yè)務(wù)，針對建業(yè)業(yè)主發(fā)行，可用于建業(yè)住宅集團(tuán)有限公司開發(fā)的桂園、森林半島和聯(lián)盟新城房地產(chǎn)項目的購房與繳納物業(yè)費，也可在周口萬順達(dá)百貨消費。
（2）銀聯(lián)商務(wù)有限公司河南分公司周口業(yè)務(wù)部是最早在周口轄區(qū)開辦收單業(yè)務(wù)的支付機(jī)構(gòu)，于2008年成立，共有正式員工5人，實習(xí)員工3人，其中經(jīng)理1人、助理業(yè)務(wù)經(jīng)理1人，目前已向中國人民銀行周口市中心支行備案，但未在工商部門注冊。截至2013年11月底，在轄區(qū)拓展特約商戶1985戶，布放POS機(jī)具4389臺。
（3）通聯(lián)支付網(wǎng)絡(luò)服務(wù)股份有限公司周口辦事處在周口轄內(nèi)從事銀行卡收單業(yè)務(wù)，于2012年10月成立，共有正式員工4人，外包裝機(jī)業(yè)務(wù)人員1人，目前已向中國人民銀行周口市中心支行備案。截至2013年11月底，在轄區(qū)拓展特約商戶84戶，布放POS機(jī)具95臺。
（4）錢袋寶河南運營中心是錢袋網(wǎng)（北京）信息技術(shù)有限公司的分支機(jī)構(gòu)，未在河南省人民銀行系統(tǒng)備案，目前在周口轄內(nèi)招聘商，推廣小精靈手機(jī)POS和移動POS，且已開展銀行卡收單業(yè)務(wù)。
（5）北京錢方銀通科技有限公司2013年3月與錢方?？迫谕ㄐ畔⒂邢薰窘⒘藨?zhàn)略合作關(guān)系，錢方公司作為?？迫谕ü镜腜OS機(jī)具生產(chǎn)商，公司尚未整合完畢，內(nèi)部人員崗位劃分不明晰，目前仍有業(yè)務(wù)人員在周口轄內(nèi)開辦銀行卡收單業(yè)務(wù)。
三、周口市非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)存在的問題
（一）非金融支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理意識薄弱
目前《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》等規(guī)章制度未對支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的組織形式做出明確規(guī)定。通過了解，為規(guī)避工商、稅務(wù)部門的監(jiān)管，減少業(yè)務(wù)開展環(huán)節(jié)，目前在周口提供收單業(yè)務(wù)的5家支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)均稱為辦事處，且未辦理工商營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證。分支機(jī)構(gòu)普遍存在人手少、業(yè)務(wù)人員文化水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)低、疏于培訓(xùn)與管理等問題，風(fēng)險防范能力低，應(yīng)急管理能力較差，缺乏基本的合規(guī)經(jīng)營及風(fēng)險防范意識。
（二）超范圍違規(guī)開展收單業(yè)務(wù)
《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》第十六條規(guī)定，收單機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對實體特約商戶收單業(yè)務(wù)進(jìn)行本地化經(jīng)營和管理，不得跨區(qū)域開展收單業(yè)務(wù)。但從人民銀行總行網(wǎng)站公示的支付機(jī)構(gòu)信息看，錢袋網(wǎng)（北京）信息技術(shù)有限公司收單業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍僅限于北京、上海、廣東。北京錢方銀通科技有限公司作為QPOS的生產(chǎn)廠商，跨區(qū)域在河南省周口市開展銀行卡收單業(yè)務(wù)，不符合中國人民銀行的規(guī)定和要求。
（三）部分支付機(jī)構(gòu)收單業(yè)務(wù)存在違規(guī)現(xiàn)象
周口市銀行卡收單市場經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了相對穩(wěn)定的市場格局。但通過銀行卡收單業(yè)務(wù)專項檢查發(fā)現(xiàn)，部分支付機(jī)構(gòu)在面臨銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)收單業(yè)務(wù)的激烈競爭下，轉(zhuǎn)而采取了一些違規(guī)手段：一是違規(guī)套用特約商戶類別碼（MCC碼）現(xiàn)象突出。主要表現(xiàn)在高手續(xù)費商戶套用低、零手續(xù)費商戶的MCC碼，以此爭搶存量商戶。二是客戶身份識別能力有待加強(qiáng)。目前支付機(jī)構(gòu)未與人民銀行聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，部分機(jī)構(gòu)在審核商戶資料時也未通過中國銀聯(lián)銀行卡風(fēng)險信息共享系統(tǒng)進(jìn)行核查，商戶實名制僅通過留存有關(guān)證件的復(fù)印件或影印件實現(xiàn)，風(fēng)險控制有待進(jìn)一步加強(qiáng)。三是商戶和機(jī)具管理不到位。在日常經(jīng)營中，片面注重商戶的拓展，對商戶的回訪跟蹤、終端巡檢和人員培訓(xùn)存在缺位的現(xiàn)象。
四、基層非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)監(jiān)管的難點
（一）信息不對稱，監(jiān)管時效滯后
隨著支付服務(wù)市場的繁榮發(fā)展，從事支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)越來越多，但個別非金融支付機(jī)構(gòu)有意逃避人民銀行監(jiān)管，致使人民銀行分支機(jī)構(gòu)特別是地市中支和縣支行，對多數(shù)非金融支付機(jī)構(gòu)的具體情況不了解。加上非金融支付業(yè)務(wù)不斷網(wǎng)絡(luò)化、電子化的特點，可以不在業(yè)務(wù)拓展地區(qū)開立清算賬戶和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致監(jiān)管部門難以及時掌握支付機(jī)構(gòu)的實時情況。如果支付機(jī)構(gòu)不主動向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行備案，僅通過人民銀行自身去主動了解，監(jiān)管滯后期會更長。
（二）法律法規(guī)不健全，監(jiān)管依據(jù)層次不高
目前，對非金融支付機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要依據(jù)中國人民銀行頒布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行[2010]2號令）、《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實施細(xì)則》（中國人民銀行公告[2010]17號令）和《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行公告[2010]第9號）等規(guī)定，收單管理辦法相關(guān)配套的制度多是以實施細(xì)則、通知等形式下發(fā)，或者是人民銀行各分支機(jī)構(gòu)自行出臺，而不是以法規(guī)法律的形式，法律效力層級較低，對相關(guān)機(jī)構(gòu)缺少約束力。
（三）支付結(jié)算從業(yè)人員少，監(jiān)管效能有待提升
與商業(yè)銀行傳統(tǒng)的支付結(jié)算業(yè)務(wù)相比，非金融支付服務(wù)是集網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計算機(jī)和金融產(chǎn)品融合的產(chǎn)物，業(yè)務(wù)范圍廣泛，交易、清算模式更為復(fù)雜，相比之下，基層人民銀行監(jiān)管能力就更顯薄弱。一是從事支付結(jié)算工作的人員數(shù)量很少，且承擔(dān)著支付體系建設(shè)、會計核算管理、農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)、支付工具及賬戶管理等工作，普遍存在人員不足、結(jié)構(gòu)不合理的問題，監(jiān)管能力有限。二是支付結(jié)算工作人員對各類非金融支付業(yè)務(wù)類型、流程特點和發(fā)展趨勢了解不夠透徹，對非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的深入開展有一定的限制，在協(xié)調(diào)工作力度、調(diào)查研究能力及指導(dǎo)監(jiān)督方面還存在著差距。三是監(jiān)管手段不足。目前，人民銀行對非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)監(jiān)管手段主要依靠審核報送資料、座談詢問和現(xiàn)場檢查，監(jiān)管工作時間有限，基層人民銀行尚未總結(jié)出一套較為成熟的管理手段，監(jiān)管統(tǒng)籌性、時效性和操作性尚待完善，對各類檢查結(jié)果的綜合、分析和運行效率不高。
（四）違規(guī)支付機(jī)構(gòu)難以制裁，清理難度增加
《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定，任何非金融機(jī)構(gòu)和個人未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)擅自從事或變相從事支付業(yè)務(wù)的，中國人民銀行及副省級城市中心支行以上分支機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令其終止支付業(yè)務(wù)。但在監(jiān)管實踐中，對拒不終止支付業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)和個人，基層人民銀行缺少強(qiáng)有力的制裁手段，一旦出現(xiàn)風(fēng)險事件，無法在第一時間內(nèi)終止支付。對于已經(jīng)形成一定規(guī)模的機(jī)構(gòu)與個人以及具有政府投資背景的機(jī)構(gòu)，人民銀行在清理時還要考慮社會穩(wěn)定因素和地方政府的關(guān)系，清理難度增加。
（五）監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，未形成監(jiān)管合力
非金融機(jī)構(gòu)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)鏈條涉及實體商業(yè)、電子商務(wù)、銀行機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)、證券保險等眾多領(lǐng)域，業(yè)務(wù)監(jiān)管涉及工商、稅務(wù)、公安、商務(wù)等眾多部門，但人民銀行與之在第三方支付業(yè)務(wù)管理上的工作協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，部門協(xié)調(diào)時存在一定難度。同時人民銀行分支機(jī)構(gòu)之間尚未建立協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，難以對跨區(qū)域經(jīng)營的支付機(jī)構(gòu)實施有效監(jiān)管。
五、政策建議
（一）完善法律法規(guī)，加強(qiáng)法律監(jiān)管
建議人民銀行總行完善法律監(jiān)管框架，使監(jiān)管內(nèi)容涵蓋支付機(jī)構(gòu)組織、監(jiān)管、支付服務(wù)和交易等方面，提高非金融支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的立法層次，將相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件提升為法律條款，盡快建立適合我國國情的支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律體系。
（二）規(guī)范支付機(jī)構(gòu)經(jīng)營方式
人民銀行要加強(qiáng)支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，要求跨地區(qū)從事異地服務(wù)的支付機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照“商業(yè)存在”的原則，必須在經(jīng)營地設(shè)立正規(guī)的分支機(jī)構(gòu)，尤其是針對地市級開展支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，須在當(dāng)?shù)毓ど滩块T注冊登記，要建立完整的組織機(jī)構(gòu)、人員配置、內(nèi)部控制制度等。積極督導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)備案，防止支付機(jī)構(gòu)規(guī)避所在地人民銀行監(jiān)管。
（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，豐富監(jiān)管手段
要加強(qiáng)對人民銀行分支機(jī)構(gòu)特別是基層行支付結(jié)算人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，適時下發(fā)獲得支付業(yè)務(wù)許可證的支付機(jī)構(gòu)名單，讓分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管時做到“心中有數(shù)”，不斷完善監(jiān)管手段。一是要積極發(fā)揮支付清算協(xié)會的作用，協(xié)助負(fù)責(zé)支付機(jī)構(gòu)的日常事務(wù)協(xié)調(diào)和監(jiān)督，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)非金融支付行業(yè)自律與行政監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。二是每年要定期組織開展對非金融支付機(jī)構(gòu)的專項檢查，注意現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管方式的有效結(jié)合。
（四）明確監(jiān)管部門，強(qiáng)化監(jiān)管目標(biāo)
人民銀行總分行之間以及分支機(jī)構(gòu)之間應(yīng)建立統(tǒng)一的支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息交換平臺，實現(xiàn)不同層級機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管信息的互通交流，以強(qiáng)化對跨地區(qū)開展支付服務(wù)的支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，編織橫向到邊縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合人民銀行監(jiān)督檢查掌握的實際情況，建議及時組織開展對未領(lǐng)取支付牌照仍在從事支付服務(wù)機(jī)構(gòu)的集中清理工作，及時進(jìn)行處理，防止出現(xiàn)支付風(fēng)險。
（五）加強(qiáng)監(jiān)管合作，形成監(jiān)管合力
人民銀行還應(yīng)加強(qiáng)與工商行政管理部門、公安部門和其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)在支付機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入管理、查處無證及超范圍從事支付服務(wù)以及打擊支付服務(wù)領(lǐng)域違法犯罪活動等方面的合作，建立合作監(jiān)管的工作機(jī)制，暢通信息共享渠道，明確監(jiān)管工作分工。在人民銀行內(nèi)部暢通、規(guī)范違規(guī)信息的報送方式和渠道，違規(guī)公司注冊地的人民銀行分支機(jī)構(gòu)、人民銀行總行相關(guān)部門應(yīng)對非金融支付機(jī)構(gòu)經(jīng)營所在地人民銀行分支機(jī)構(gòu)上報的核實信息、違規(guī)信息等及時處理和反饋，共同配合做好監(jiān)管工作。
參考文獻(xiàn)：
[1]吳道義，漆慧，劉春梅.我國非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)監(jiān)管存在的問題和建議[J].工業(yè)審計與會計，2012，（5）：20-22.
從金融監(jiān)管方式來看，我國的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管，即現(xiàn)場監(jiān)管和事后監(jiān)管，這樣的監(jiān)管方式對苗頭性、傾向性問題缺乏預(yù)警的效能，造成一定的監(jiān)管滯后性。從金融監(jiān)管手段來看，我國長期實行自上而下的行政管理，金融監(jiān)管以計劃、行政命令和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰等手段來進(jìn)行?；窘鹑诜膳c實際工作的要求相差較遠(yuǎn)，缺少具體的實施細(xì)則，監(jiān)管難以通過法律手段得到保障。
二、完善我國金融監(jiān)管體制的對策建議
（一）改進(jìn)和完善現(xiàn)行金融監(jiān)管體系
1、建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系
近年來，我國金融業(yè)發(fā)展迅速，與國際接軌的步伐加快，我國分業(yè)監(jiān)管的體制也越來越暴露出很多弊端，而建立統(tǒng)一集中的金融監(jiān)管體系是當(dāng)今的世界趨勢，也是歷史的必然。我國“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體系，存在職責(zé)不清、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管漏洞、監(jiān)管效率低等問題，應(yīng)該建立一個統(tǒng)一的監(jiān)管體系，進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠更好地協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的矛盾，使各機(jī)構(gòu)可以加強(qiáng)溝通，實現(xiàn)信息共享，對監(jiān)管工作中的重疊部分進(jìn)行明確分工，從而提高監(jiān)管效率，減少資源的浪費；對工作中的真空和盲點進(jìn)行彌補，對金融活動實行無縫隙覆蓋監(jiān)管。
2、完善金融監(jiān)管操作過程
首先，通過建立嚴(yán)格的“問責(zé)制”引入權(quán)責(zé)對稱機(jī)制，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、市場運作和市場退出三個階段的連續(xù)性。其次，通過強(qiáng)化非現(xiàn)場監(jiān)管，加強(qiáng)銀行監(jiān)管的完整性。雖然一般情況下，現(xiàn)場監(jiān)管所獲得的信息真實性較高，但進(jìn)行現(xiàn)場檢查的成本高、缺乏連續(xù)性，相比之下，非現(xiàn)場監(jiān)管獲得的信息真實性較低，但獲得難度較小，具有連續(xù)性。因此，我國應(yīng)加大非現(xiàn)場監(jiān)管的力度。具體實施時，應(yīng)先建立嚴(yán)格合理的規(guī)章制度，來保證非現(xiàn)場監(jiān)管信息的真實性和及時性；然后還要建立起科學(xué)的考評監(jiān)測系統(tǒng)，利用非現(xiàn)場監(jiān)管信息對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估分析；最后要通現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的緊密結(jié)合，建立起完整的金融實時監(jiān)管制度，對各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時的規(guī)范和引導(dǎo)。
3、完善金融監(jiān)管主體自身建設(shè)
我國目前金融業(yè)法定監(jiān)管主體有中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會。為適應(yīng)金融業(yè)迅速發(fā)展的需要，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管主體的自身建設(shè)。應(yīng)彌補法定監(jiān)管主體的局限性、補充監(jiān)管主體，可建立金融同業(yè)公會，借助同業(yè)自律補救現(xiàn)有的法定監(jiān)管不力，制約和防范法定監(jiān)管主體權(quán)力的濫用。
（二）完善金融監(jiān)管體系的配套改革
1、建立和完善金融監(jiān)管法律體系
金融監(jiān)管工作的有效運行需要一個完善的法律體系做后盾。金融監(jiān)管工作人員需要有法律依據(jù)對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行依法監(jiān)管。我國金融監(jiān)管的法律體系尚不完善，雖然頒布了《證券法》、《保險法》、《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律，但其內(nèi)容簡單，缺乏細(xì)節(jié)，操作性差，而且在很多方面存在法律缺失，使我國金融監(jiān)管處于“無法可依”或“有法難依”的境地。因此應(yīng)盡快制定已經(jīng)出臺金融法規(guī)的實施細(xì)則，增強(qiáng)其可操作性；對于一些監(jiān)管法律缺失的空白地帶，應(yīng)盡快著力立法，這些法律法規(guī)應(yīng)能夠涵蓋所有的金融業(yè)務(wù)，具有嚴(yán)密性、配套性和協(xié)調(diào)性。
2、加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作
關(guān)鍵詞：縣域金融；金融監(jiān)管；法律制度；研究綜述
中圖分類號：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號:1003－9031(2012)07－0045－03 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.10
一、縣域金融監(jiān)管基礎(chǔ)理論研究現(xiàn)狀
我國對縣域金融的研究始于20世紀(jì)末，起步較晚，對縣域金融的概念并沒有形成統(tǒng)一的定義，但從各類文獻(xiàn)中我們不難歸納出縣域金融的具體特征、范圍和功能等。
（一）縣域金融內(nèi)涵的界定、范圍和功能
宏觀意義上的縣域金融由政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，以及工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行等四大國有商業(yè)銀行，城鄉(xiāng)信用合作社，郵儲銀行等金融機(jī)構(gòu)組成；在主體上，縣域金融存在于城市與農(nóng)村金融之間，既不屬于城市金融，也不能簡單概括為農(nóng)村金融；“金融”與“縣域經(jīng)濟(jì)”相結(jié)合，是建立在以行政縣域劃分為基礎(chǔ)之上的[1-3]。伴隨著金融體制改革的不斷深化以及我國金融市場的不斷完善，縣域金融服務(wù)也逐漸超越了原有的縣級領(lǐng)域，能夠在較大范圍內(nèi)進(jìn)行資金融通，實現(xiàn)良好的資源配置，但我國的金融體系仍無法去掉其行政區(qū)劃的特色。因此，本文認(rèn)為，以行政區(qū)劃角度來研究“縣域金融”更為準(zhǔn)確。
我國縣域金融中除了原有的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社以及郵政儲蓄銀行等四家正規(guī)金融組織之外，新生的村鎮(zhèn)銀行、額貸款公司實力有限，還沒能在廣大縣域區(qū)域站穩(wěn)腳跟[4]。然而，有許多學(xué)者持相反意見。近年來，伴隨縣域金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻的不斷降低，在原有四類銀行基礎(chǔ)之上，以小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社為主的新興農(nóng)村金融主體已改變了縣域金融體系的原有格局，并逐步發(fā)揮不可替代的作用[5]。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣域金融對地方經(jīng)濟(jì)的推動作用也日益明顯，新型合作金融在中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會“三個辦法、一個指引”的規(guī)范下，也逐漸擴(kuò)大了縣域金融監(jiān)管的范圍。
縣域作為工、農(nóng)經(jīng)濟(jì)的交匯點，發(fā)揮農(nóng)村金融對縣域經(jīng)濟(jì)的推動作用至關(guān)重要。然而，目前我國東、中、西部縣域金融發(fā)展都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時縣域金融的發(fā)展也沒有對縣域經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，這與我國縣域金融監(jiān)管不力是分不開的[6]。
（二）金融監(jiān)管的內(nèi)涵和目標(biāo)
目前學(xué)界對縣域金融監(jiān)管的研究并沒有農(nóng)村金融中獨立出來。金融監(jiān)督和金融管理的總稱即為金融監(jiān)管。從詞義上講，金融監(jiān)管旨在金融監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)實施的檢查、督促以及日常管理，并以此維持金融市場健康、有序發(fā)展，政府通過金融監(jiān)管部門對金融交易的行為主體進(jìn)行的各種限制，是政府進(jìn)行的市場規(guī)制行為；還有人擴(kuò)大了金融監(jiān)管的界限，主張金融監(jiān)管除了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對單個、傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管之外，還要對整個金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險以及金融衍生品的創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以有效防止系統(tǒng)性金融危機(jī)的發(fā)生[7-8]。
金融監(jiān)管的目標(biāo)一般意義上在于防范和化解金融市場風(fēng)險，保護(hù)公平競爭，提高金融效率，具體意義上在于保護(hù)存款人和其他債權(quán)人的合法利益，促進(jìn)和保證整個金融業(yè)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。縣域金融監(jiān)管的目標(biāo)則定位于維護(hù)縣域金融市場的穩(wěn)定，保障縣域金融市場安全，促進(jìn)金融真正起到支持縣域經(jīng)濟(jì)的作用，保證縣域經(jīng)濟(jì)主體的金融發(fā)展權(quán)，特別是處于金融權(quán)益保護(hù)末端的農(nóng)民金融權(quán)益保護(hù)。
（三）其他相關(guān)理論
不完全信息理論。信息在金融市場中的作用至關(guān)重要，如果金融市場上信息是完整的，則資金盈余者信任，資金投入后的預(yù)期效益，能夠使雙方達(dá)成共識，這就為投資者收回成本以及預(yù)期收益提供保障，這是理想狀態(tài)下的運作模式。然而，實踐表明，金融市場是一個信息不對稱、不完全的市場，由此產(chǎn)生了 “逆向選擇”和“道德風(fēng)險”[9]。為了防止各種風(fēng)險的發(fā)生，只有通過引入政府監(jiān)管這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以保證金融市場的健康和安全。
不完全競爭理論。除了不完全信息之外，金融市場還普遍存在著不完全競爭或者壟斷現(xiàn)象，金融產(chǎn)品和服務(wù)的特點決定其不完全適用自由競爭規(guī)則。對待金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入，政府按照法定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了一定高度的門檻，金融監(jiān)管機(jī)關(guān)對其進(jìn)入條件進(jìn)行審核，達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的則不能成立金融機(jī)構(gòu)。然而，金融市場還具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點，這一特點決定了各類金融主體在自由競爭過程中容易演變成為壟斷，還會給整個金融體系的穩(wěn)定性帶來風(fēng)險[10]。因此，只有引入金融監(jiān)管機(jī)制，才能夠防止這種風(fēng)險的發(fā)生。
二、縣域金融監(jiān)管存在問題的研究
（一）縣域監(jiān)管主體體系不健全
作為縣域金融重要組成部分的民間金融，由于一直游離于正規(guī)金融之外，其監(jiān)管主體不明確，這種主體上的缺位導(dǎo)致農(nóng)村民間金融的監(jiān)管主要依賴于被監(jiān)管者的自律，游離于監(jiān)管之外，作為自身的監(jiān)管主體并沒有發(fā)揮自律的監(jiān)管作用[11]?？h域農(nóng)村金融的風(fēng)險控制主體供應(yīng)不足，在監(jiān)管主體不足的情況下應(yīng)加強(qiáng)自律建設(shè)，“三駕馬車”監(jiān)管職能未充分實施，多元化監(jiān)管依然存在[12]。我國金融監(jiān)管主體分離不利于形成監(jiān)管合力，同時風(fēng)險控制主體缺位，使監(jiān)管難以全面有效[13]。
針對我國縣域金融監(jiān)管主體制度存在的問題，筆者認(rèn)為，統(tǒng)一監(jiān)管是各國進(jìn)行金融監(jiān)管的趨勢，在我國縣域展開統(tǒng)一金融監(jiān)管模式試點，設(shè)立縣域金融監(jiān)管委員會，對縣域金融進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管?？h域金融監(jiān)管委員會作為縣域金融監(jiān)管的主體，主要職能在于保障縣域金融市場秩序穩(wěn)定，維護(hù)廣大農(nóng)戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的金融發(fā)展權(quán)。
眾所周知，決定一國金融監(jiān)管模式的主要因素是該國的金融體制和監(jiān)管的具體目標(biāo)，這將對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管體系的運作、監(jiān)管權(quán)力的行使、監(jiān)管政策的傳導(dǎo)、監(jiān)管方式方法的采用以及監(jiān)管效果的維護(hù)等諳多方面產(chǎn)生直接或間接的。我國也不例外，當(dāng)前，我國正處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時期，各項金融監(jiān)管工作剛剛起步，監(jiān)管力度和效果還不夠明顯，表現(xiàn)為應(yīng)急救火的多，提前預(yù)防的少；單項檢查的多，綜合考評的少；孤軍奮戰(zhàn)的多，協(xié)同配合的少；區(qū)域監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)多樣且隨意等等，究其原因主要是監(jiān)管思路缺乏多維性、科學(xué)性、超前性，監(jiān)管格局也缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性初合理性，這與主義市場經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)要求，同國際慣例及通行作法尚有差距，我國加入WTO后，金融業(yè)將走向世界，推向市場，這種的必然客觀要求我國的金融運作和監(jiān)管，必須按國際規(guī)則來辦事。為此，現(xiàn)階段如何找到有效的合力監(jiān)管同盟，構(gòu)建一套新形勢下適合國情的高效、規(guī)范的監(jiān)管模式就顯得尤為重要，通過比較與借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家金融監(jiān)管的成功經(jīng)驗，遵循國際慣例和監(jiān)管準(zhǔn)則、擬可采取的基本思路是：立足于中國國情，選擇好監(jiān)管模式，建立一元化、分層次、獨立運作的監(jiān)管組織體系，健全完善的制度體系，確立科學(xué)的監(jiān)管指標(biāo)體系、權(quán)威的法規(guī)體系、規(guī)范的操作體系、可靠的信息體系和配套的外部運作環(huán)境，量化監(jiān)管內(nèi)容，規(guī)范監(jiān)管程序，寓監(jiān)管于服務(wù)，以監(jiān)管促發(fā)展，構(gòu)筑規(guī)范化的監(jiān)管模式。具體可作如下分析：
1、從監(jiān)管主體來講，應(yīng)具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿院蜋?quán)威性。金融監(jiān)管的主體是指由誰來擔(dān)當(dāng)監(jiān)管職責(zé)。，我國金融業(yè)法定監(jiān)管主體已形成，對銀行業(yè)監(jiān)管的主體是中國人民銀行，但由于監(jiān)管的廣泛性和復(fù)雜性，不可能由一個主體全部承擔(dān)，為適應(yīng)加入WTO后強(qiáng)化監(jiān)管之需要，就要在不斷加強(qiáng)和完善主體自身建設(shè)上下功夫，一是改進(jìn)完善現(xiàn)有監(jiān)管主體的層次及權(quán)責(zé)制度，塑造具有真正獨立和自主執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管主體，擺脫其他部門的干預(yù)；二是為彌補法定監(jiān)管主體的局限性，借助銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)控和行業(yè)自律補救現(xiàn)有法定監(jiān)管的不力，促進(jìn)法定監(jiān)管主體進(jìn)一步完善，并制約和防范其濫用權(quán)力。此外，為保證法定監(jiān)管主體作用的有效發(fā)揮，應(yīng)充分發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)、審計機(jī)構(gòu)及社會輿論監(jiān)督的補充作用。
2、從監(jiān)管定位來講，應(yīng)立足國內(nèi)放眼全球、放松管制與強(qiáng)化監(jiān)管并重。我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管主要是針對政府控制下的封閉型金融市場而構(gòu)筑，監(jiān)管視野局限于國內(nèi)。加入WTO后，必須為外資金融機(jī)構(gòu)提供完全的市場進(jìn)入許可和國民待遇，并公布通過具體措施對金融放松管制和開放金融市場的時間表，這就促成我國金融監(jiān)管要走放松管制之路。但是，我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制，特別是針對外資進(jìn)入的監(jiān)管還遠(yuǎn)未達(dá)到GATS及FSA的一般要求，加之由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，造成了現(xiàn)有監(jiān)管不力、效率低下、該管的尚未管起來等問題，倘若將此置于放松監(jiān)管的背景下，勢必導(dǎo)致金融危機(jī)的不可避免。為此，處理好放松管制與強(qiáng)化監(jiān)管的關(guān)系甚為關(guān)鍵。應(yīng)該明確，強(qiáng)化監(jiān)管是以放松管制為基礎(chǔ)的，并不是把放松了的管制又管起來或管得更嚴(yán)，而是強(qiáng)化那些不應(yīng)放松和本應(yīng)管而尚未管的監(jiān)管，同時要突出重點，順應(yīng)國內(nèi)金融市場的國際化需要，在監(jiān)管的手段、措施等方面下功夫，以保證監(jiān)管工作的效率和質(zhì)量。
3、從監(jiān)管目標(biāo)來講，應(yīng)定好位，劃分清楚，明確而不模糊。一個完善的監(jiān)管體制首先應(yīng)明確監(jiān)管目標(biāo)體系函數(shù)中包含的變量，由于現(xiàn)階段我國金融風(fēng)險日益突出，金融監(jiān)管還沒有完全獨立于貨幣政策和宏觀調(diào)控這一客觀形勢。為此，監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)計和定位仍應(yīng)以此為中心，并為之服務(wù)，形成以維護(hù)金融秩序穩(wěn)定為主，保護(hù)存款人利益，防范控制金融風(fēng)險，確保金融體系健康運行的監(jiān)管目標(biāo)。
4、從監(jiān)管方式方法來講，應(yīng)突出多元化、化，促使傳統(tǒng)監(jiān)管與現(xiàn)代化監(jiān)管手段相結(jié)合，以提高監(jiān)管的整體效率和水平。加入WTO后，我國金融監(jiān)管主體面臨的金融市場主體更為復(fù)雜多樣，防范和化解金融風(fēng)險的任務(wù)更為艱巨，隨著外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入而滋生的紛繁復(fù)雜的金融創(chuàng)新工具和產(chǎn)品更增加了金融監(jiān)管的難度。鑒于此，監(jiān)管主體必須充分重視監(jiān)管方法的多元化發(fā)展。我國傳統(tǒng)的監(jiān)管比較突出市場準(zhǔn)入審核、現(xiàn)場檢查等方法的運用，坦對于利用外部審計、并表監(jiān)管、市場退出監(jiān)管、信息披露、緊急處理措施等方法未給予足夠的重視，我國加入WTO后，防范和化解金融風(fēng)險將成為監(jiān)管主體最為重要的職責(zé)之一，監(jiān)不僅必須注意金融監(jiān)管方式、方法的現(xiàn)代化發(fā)展，而且應(yīng)該及時掌握新的方法，創(chuàng)新監(jiān)管手段，以提高監(jiān)管工作的適應(yīng)性和整體效率。目前，監(jiān)管方向應(yīng)是由現(xiàn)場監(jiān)管轉(zhuǎn)移到非現(xiàn)場與現(xiàn)場相結(jié)合上束，由側(cè)重于手工操作轉(zhuǎn)移到運用計算機(jī)初其他現(xiàn)代化工具上來，從而逐步提高金融監(jiān)管的科學(xué)性和快捷性。
5、從監(jiān)管來講，根據(jù)國際監(jiān)管慣例和準(zhǔn)則的要求，金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)以防范金融風(fēng)險，維持金融秩序穩(wěn)定為中心，以合規(guī)性監(jiān)管為基礎(chǔ)，風(fēng)險性監(jiān)管為重點來設(shè)計，同時由于金融改革不均質(zhì)性的特征，針對不同監(jiān)管對象應(yīng)各有側(cè)重。對國有商業(yè)銀行仍以合規(guī)性為主，并逐步過渡到風(fēng)險性監(jiān)管；對新辦金融機(jī)構(gòu)應(yīng)以風(fēng)險性監(jiān)管為主，合規(guī)性監(jiān)管為輔；對外資金融機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循與國際接軌的原則，依照國際統(tǒng)一準(zhǔn)則實施監(jiān)管；另外，在具體的監(jiān)管內(nèi)容設(shè)計上力求做到全面、、實用且具可操作性。
6、從監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)來講，金融監(jiān)管的實施必須依法進(jìn)行，市場是法制經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)格的金融立法是金融監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管職能的保證，其作為的規(guī)范構(gòu)成了金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。是金融業(yè)監(jiān)管的“尚方寶劍”。監(jiān)管制度是監(jiān)管主體運作各種監(jiān)管行為的法律依據(jù)。依法監(jiān)管不僅是監(jiān)管有效性的前提和保障，也是各國金融監(jiān)管通行的慣例。我國陸續(xù)頒布了各種金融法律、法規(guī)近干件，奠定了良好的法律基礎(chǔ)，但關(guān)鍵的在于具體的實施過程中如何像市場經(jīng)濟(jì)國家那樣規(guī)范而靈活、權(quán)威而超脫。一般而言，健全的金融法律基礎(chǔ)和一套公認(rèn)的準(zhǔn)則是監(jiān)管的必要條件，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依法規(guī)為準(zhǔn)繩。因此，當(dāng)務(wù)之急是作好金融法的調(diào)整規(guī)范和廢、改、立工作，提高金融法的司法性和透明度。
一、監(jiān)管定位：放松管制與強(qiáng)化監(jiān)管并重
我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制，諸如對利率、匯率、信貸等方面實施了較嚴(yán)的管制，特別是針對外資進(jìn)入的監(jiān)管還遠(yuǎn)未達(dá)到GATS及FSA的一般要求。我國加入WTO時，必須為外資金融機(jī)構(gòu)提供完全的市場進(jìn)入許可和國民待遇，并且公布通過具體措施來對金融企業(yè)放松管制和開放金融市場的計劃時間表。這就促成了我國金融監(jiān)管走上了放松管制之路。事實上，各國推行的金融體制改革都有放松管制的趨向。但是，由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因造成了我國現(xiàn)有金融監(jiān)管不力、效率低下、該管的尚未管起來等流弊，倘若將此置于放松監(jiān)管的背景下，勢必導(dǎo)致金融危機(jī)的不可避免。為此，強(qiáng)化監(jiān)管成為我國金融監(jiān)管的又一基調(diào)。處理好放松管制與強(qiáng)化監(jiān)管的關(guān)系甚為關(guān)鍵。強(qiáng)化監(jiān)管應(yīng)注意以下幾點：其一，強(qiáng)化監(jiān)管是以放松管制為基礎(chǔ)的，強(qiáng)化監(jiān)管并不是把放松了的管制又管起來或管得更嚴(yán)，而是強(qiáng)化那些不應(yīng)放松和本應(yīng)管而尚未管的監(jiān)管；其二，強(qiáng)化監(jiān)管要突出監(jiān)管的重點，使強(qiáng)化了的監(jiān)管能順應(yīng)國內(nèi)金融市場的國際化的需要；其三，要在監(jiān)管的手段、措施等方面下功夫，以保證監(jiān)管的效率和質(zhì)量。
二、監(jiān)管主體：加強(qiáng)和完善主體自身建設(shè)
我國目前的金融業(yè)法定監(jiān)管主體有中國人民銀行、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會三個。雖然三個法定主體均已成形，但是仍然有許多局限性，以致現(xiàn)有監(jiān)管無法有效實現(xiàn)。為適應(yīng)加入WTO后強(qiáng)化監(jiān)管之需要，應(yīng)在完善監(jiān)管主體自身建設(shè)上下功夫。首先要改進(jìn)現(xiàn)有法定監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)制度，塑造真正具有獨立和自主執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管主體，防止地方政府及其他部門的干預(yù)。其次，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的隊伍建設(shè)，提高監(jiān)管的專業(yè)水平。金融監(jiān)管是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，特別是當(dāng)我國加入WTO后，外資銀行實力雄厚，業(yè)務(wù)創(chuàng)新不斷，加大了監(jiān)管工作的難度，因此高水平的監(jiān)管隊伍至為重要。再次，為彌補法定監(jiān)管主體的局限性，我國應(yīng)致力于補充監(jiān)管主體的建設(shè)，即建立金融同業(yè)公會。金融同業(yè)公會在法國、盧森堡、荷蘭、比利時及我國香港地區(qū)等都取得了良好的社會效應(yīng)。我國完善同業(yè)公會自律機(jī)制更為必要，一則可以借助同業(yè)自律補救現(xiàn)有法定監(jiān)管的不力，二則可以同業(yè)公會促進(jìn)法定監(jiān)管主體改進(jìn)和完善監(jiān)管，三則可制約和防范法定監(jiān)管主體的濫用權(quán)力。此外，為保證法定監(jiān)管主體監(jiān)管的有效，應(yīng)充分發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)———審計機(jī)構(gòu)及社會輿論監(jiān)督的作用。
三、監(jiān)管方法：突出方式方法的多元化、現(xiàn)代化
加入WTO后，我國金融監(jiān)管主體面臨的金融市場主體更為復(fù)雜多樣，防范和化解金融風(fēng)險的任務(wù)更為艱巨，隨著外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入而滋生的紛紜復(fù)雜的金融創(chuàng)新工具和產(chǎn)品更增加了金融監(jiān)管的難度。鑒于此，監(jiān)管主體必須充分重視監(jiān)管方法的多元化發(fā)展。我國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管比較突出市場準(zhǔn)入審核、報送稽核等方法的運用，但是對于現(xiàn)場稽核或利用外部審計、并表監(jiān)管、市場退出的監(jiān)管、信息批露、緊急處理措施等方法未給予足夠的重視，以致法規(guī)對于這些方法的具體動作都缺乏明確的要求。另外，我國加入WTO后，防范和化解金融風(fēng)險將成為監(jiān)管主體的最為重要的職責(zé)之一，利用現(xiàn)代化的統(tǒng)計、分析方法有助于風(fēng)險監(jiān)管的量化，一些統(tǒng)計分析模型的軟件甚至可以直接用于風(fēng)險控制的預(yù)警系統(tǒng)。加入WTO后，我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅必須注意金融監(jiān)管方式、方法的現(xiàn)代化發(fā)展，而且應(yīng)該及時掌握新的方法，以提高監(jiān)管的適應(yīng)性和效率。
四、監(jiān)管制度：借鑒外國經(jīng)驗抓好廢、改、立工作
監(jiān)管制度是監(jiān)管主體運作各種監(jiān)管行為的法律依據(jù)。依法監(jiān)管不僅是監(jiān)管有效性的前提和保障，也是各國金融監(jiān)管通行的慣例。對我國而言，當(dāng)務(wù)之急是作好法制的廢改立工作，同時應(yīng)從如下幾方面把握：1）高度重視立法（法律、行政法規(guī)和金融規(guī)章的創(chuàng)制）的規(guī)劃性和系統(tǒng)性，注意協(xié)調(diào)新法與舊法及不同新法之間的協(xié)調(diào)，對于不合時宜的法規(guī)要大膽地廢、改；2）注意學(xué)習(xí)和借鑒外國的先進(jìn)經(jīng)驗，保持立法的前瞻性；3）充分認(rèn)識執(zhí)法制度化的重要性，以保障既定及將定的法制能得到有效執(zhí)行；4）監(jiān)管法制的完善和有效還有賴相關(guān)配套制度的完善，諸如會計、報告、統(tǒng)計等制度應(yīng)參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)甚為必要，破產(chǎn)法、競爭法的完善亦頗為關(guān)鍵。
一、現(xiàn)行金融監(jiān)管的“查處合一”制度利弊的實務(wù)
金融監(jiān)管的查處分離制度的必要性，首先存在于現(xiàn)行金融監(jiān)管的“查處合一”制度運行的矛盾和弊端之中。在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，各類各級金融監(jiān)管主體是以設(shè)立一定數(shù)量的兼具行政檢查（包括調(diào)查）和行政處罰職能的執(zhí)法職能部門來履行其監(jiān)管職能的。
就其優(yōu)點而言，一是執(zhí)法職能部門具有檢查職能，經(jīng)常接觸監(jiān)管對象的人員和資料，對監(jiān)管對象的實際情況較為熟悉，由其直接建議給予行政處罰、給予怎樣的行政處罰或不給予行政處罰，具有符合實際情況、節(jié)省工作量的特點；二是工作流程只涉及執(zhí)法職能部門、法律事務(wù)部門和金融監(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人三方或執(zhí)法職能部門和金融監(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人兩方，金融監(jiān)管主體內(nèi)部監(jiān)管工作流程環(huán)節(jié)少，有利于提高工作效率；三是有法律事務(wù)部門審核或咨詢參與，有利于維護(hù)行政處罰的合法性和適當(dāng)性，提高行政處罰的質(zhì)量；四是有金融監(jiān)管主體的主管負(fù)責(zé)人或集體決策機(jī)構(gòu)的最后決定權(quán)起把關(guān)或保證作用。
就其缺點或矛盾而言，一是具有檢查職能的執(zhí)法職能部門接觸監(jiān)管對象和熟悉監(jiān)管對象情況的優(yōu)點，在行政處罰職能的依法行使中使執(zhí)法職能部門直接面臨來自監(jiān)管對象的人情壓力，處于人情和依法行使行政處罰建議權(quán)矛盾之中。要在該矛盾所包含的多種選擇中作出合法與適當(dāng)?shù)倪x擇，防止執(zhí)法監(jiān)管道德風(fēng)險的發(fā)生或縮小道德風(fēng)險的空間，對執(zhí)法職能部門負(fù)責(zé)人及其工作人員的工作責(zé)任心和個人品質(zhì)有很高的要求；二是在是否提出行政處罰建議方面存在沒有必要的審核或制約，缺乏對行政處罰隨意性的制度性控制等制度性漏洞；三是各執(zhí)法職能部門在行使行政處罰職能時各自為政，對同樣形態(tài)的金融違法行為缺乏統(tǒng)一的處罰尺度，既影響金融監(jiān)管主體對轄區(qū)內(nèi)不同的處罰對象處罰的公平性，又損害金融監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)威性；四是金融監(jiān)管的“查處合一”，使執(zhí)法職能部門一身二任，在兩大職能之間來回“變臉”，不利于行政檢查業(yè)務(wù)和行政處罰業(yè)務(wù)各自的專業(yè)化，從而影響金融監(jiān)管水平的提高；五是金融監(jiān)管的“查處合一”在使執(zhí)法職能部門處于上述矛盾狀態(tài)從而難以完全擺脫監(jiān)管道德風(fēng)險襲擊的同時，因在執(zhí)法職能部門和金融監(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人之間缺乏功能完善的“防火墻”，就不適當(dāng)?shù)丶又亓私鹑诒O(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人審簽日常監(jiān)管決定等執(zhí)法文書的負(fù)擔(dān)，從而不但加重了金融監(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人的監(jiān)管責(zé)任，而且也會對其從宏觀上駕馭主管事務(wù)的能力造成損害。
最后，在金融監(jiān)管的“查處合一”存在上述優(yōu)點的條件下，在金融業(yè)務(wù)特別是在存貸款、結(jié)算和賬戶管理等領(lǐng)域中，金融違法行為并不少見，其中相當(dāng)部分屬屢查屢犯，但相應(yīng)的行政處罰文書不多，且在行政處罰中還存在處罰種類偏輕，處罰金額偏低，執(zhí)法有效性不足（特別是行政處罰的預(yù)防違法功能未能充分發(fā)揮）等突出問題。
二、建立金融監(jiān)管的“查處分離”制度，符合新時期金融業(yè)和金融監(jiān)管健康發(fā)展的需要
金融監(jiān)管既肩負(fù)著培育和維護(hù)上述金融市場環(huán)境的重任，又是金融市場環(huán)境的重要組成部分。金融監(jiān)管要不辱使命，就必須在內(nèi)外管理兩方面都按辦事，體現(xiàn)化和規(guī)范化的要求。金融監(jiān)管主體有效實施科學(xué)監(jiān)管和依法監(jiān)管的前提，是其自身構(gòu)造和運轉(zhuǎn)的科學(xué)化和規(guī)范化。行政法制的發(fā)展表明：不受制約的權(quán)力會被濫用，偏離為公共利益服務(wù)的軌道，甚至產(chǎn)生腐敗。而在權(quán)力配置和權(quán)力行使上實行分權(quán)、權(quán)力制衡和正當(dāng)程序，則是制約和控制權(quán)力濫用的良方。在金融監(jiān)管主體內(nèi)部將行政檢查職能和行政處罰職能分離，在職能行使上以適當(dāng)程序使其相互制約和配合，則將為監(jiān)管職能忠實、穩(wěn)定和有效地服務(wù)于監(jiān)管的法定目標(biāo)創(chuàng)造必要的前提。
三、金融監(jiān)管的“查處分離”制度構(gòu)想
金融監(jiān)管的“查處分離”制度設(shè)計的指導(dǎo)思想是在金融監(jiān)管法定目標(biāo)的統(tǒng)帥下充分發(fā)揮行政檢查職能和行政處罰職能各自的功能作用，穩(wěn)定有序運行，相互配合，相互制約。其包括行政檢查職能、行政處罰職能的分離和職能運行的適當(dāng)程序兩個方面。
行政檢查職能和行政處罰職能都是行政管理職能（行政執(zhí)法職能）。行政管理職能的穩(wěn)定有序行使則需要有相應(yīng)的常設(shè)職能機(jī)構(gòu)。因此，與行政檢查職能和行政處罰職能相對應(yīng)，監(jiān)管主體應(yīng)設(shè)立行政檢查職能部門和行政處罰職能部門兩類機(jī)構(gòu)。因為行政檢查職能的行使既有對監(jiān)管報表資料的非現(xiàn)場檢查，也有對金融機(jī)構(gòu)的包括資產(chǎn)質(zhì)量、貸款風(fēng)險、經(jīng)營管理水平、日常業(yè)務(wù)操作和內(nèi)部控制等在內(nèi)的經(jīng)營情況的全面現(xiàn)場檢查，還有對非現(xiàn)場檢查業(yè)務(wù)報表、資料過程中發(fā)現(xiàn)的和線索的專項重點現(xiàn)場檢查。檢查對象和檢查相對較多，檢查頻率又不宜過低，工作量相對較大，因而宜設(shè)置一個或多個行政檢查職能部門。而行政處罰職能的行使則不同，只需要對行政檢查職能部門通過檢查形成的檢查報告、取證記錄和其他相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行書面審查，識別是否存在金融違法行為。對存在金融違法行為的，則視情況認(rèn)定應(yīng)給予行政處罰還是不予行政處罰。對應(yīng)予行政處罰的，則依法提出相應(yīng)的處罰建議。其工作量相對較小，且為了便于行政處罰保持統(tǒng)一尺度，因而只宜設(shè)置一個行政處罰職能部門。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制 比較 啟示
一、美國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與特點
美國金融監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個演變歷程，即從金融監(jiān)管的初步形成到全面監(jiān)管階段（19世紀(jì)中期～20世紀(jì)20、30年代直至20世紀(jì)70年代末）、金融監(jiān)管的放松階段（20世紀(jì)70年代后期金融創(chuàng)新浪潮～1997年亞洲金融危機(jī)）、金融重新監(jiān)管階段（1997年亞洲金融危機(jī)至今）。美國目前實行雙元多頭金融監(jiān)管體制。美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、司法部、證券交易委員會、期貨交易委員會、儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室、國家信用合作管理局、聯(lián)邦交易委員會、州保險監(jiān)督署,甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)都從各自的職責(zé)出發(fā)對商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)管體制的主要特征是：中央和地方兩級都擁有金融監(jiān)管的權(quán)力，形成所謂“雙線”管理格局；同時每一級又有若干個監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)管任務(wù)，形成所謂“多元”管理結(jié)構(gòu)。美國的金融監(jiān)管體制，在聯(lián)邦這一線的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦儲備委員會、財政部貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險公司；在州這一線則有銀行監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。[1]聯(lián)邦儲備委員會的目的是完善對銀行體系的監(jiān)管。貨幣監(jiān)理署是美國國民銀行的首要監(jiān)管機(jī)關(guān)。聯(lián)邦存款保險公司主要是通過經(jīng)營商業(yè)銀行的存款保險業(yè)務(wù)執(zhí)行銀行監(jiān)管職能，它對所有參加存款保險的銀行的權(quán)力。美國各州都有自己的管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)管州立銀行和其他類型的金融機(jī)構(gòu)。
美國這種“雙線多元”的監(jiān)管體制，具有以下特點：其一，使每家銀行時時處于體系互相交叉的嚴(yán)格監(jiān)管之下，較大地提高了金融監(jiān)管效力；其二，使監(jiān)管者之間形成了一種相互交叉、互相監(jiān)督又互相競爭的微妙關(guān)系，從而保持了金融監(jiān)管執(zhí)法中的透明度和嚴(yán)肅性，提高了依法監(jiān)管的客觀性和真實性。但不足之處是造成了監(jiān)管政策不統(tǒng)一、監(jiān)管重復(fù)、浪費人力、物力，也降低了金融監(jiān)管的效率。
這種金融監(jiān)管體制存在如下問題：首先，金融監(jiān)管制度落后于金融創(chuàng)新的發(fā)展。一個國家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展與開放的階段相適應(yīng)，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險的全覆蓋，不能在整個金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上有絲毫的空白和真空?，F(xiàn)有分散的監(jiān)管架構(gòu)與各類金融市場之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢不適應(yīng)，以及面對市場新的變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權(quán)，監(jiān)管者的手腳被進(jìn)一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題同時暴露出來。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身職責(zé)沒有履行到位。在次貸危機(jī)中，信息披露的嚴(yán)重不充分，使房貸機(jī)構(gòu)得以在脫離消費者監(jiān)督的條件下大量發(fā)放高價貸款，為將來借款人的違約可能埋下隱患。美國金融監(jiān)管體制極其龐大和復(fù)雜，交叉監(jiān)管明顯，金融市場源于殖民時期自發(fā)形成，銀行體系最早得到發(fā)展，其金融監(jiān)管體制也主要基于對銀行的監(jiān)管以及歷次金融危機(jī)的推動而逐步形成。
二、中國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和特點
中國金融監(jiān)管體制的變革大致經(jīng)歷了五個階段：中央銀行專門行使金融監(jiān)管職能的初始階段（1985～1992年）；整頓式、合規(guī)性監(jiān)管階段（1993～1994年）；有法可依階段（1995～1997年）；金融監(jiān)管進(jìn)入有法可依階段（1994～1997年）；改革深化階段（1997～2003年）；實行“一行三會”的金融監(jiān)管階段（2003年至今）。經(jīng)過2003年金融監(jiān)管體制的調(diào)整，以中國銀監(jiān)會成立為標(biāo)志，中國已形成中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會“一行三會”的監(jiān)管體制，即以銀監(jiān)會為主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以證監(jiān)會為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以保監(jiān)會為主體的保險監(jiān)管體系。在相關(guān)法律法規(guī)總體上講，中國金融市場尚不成熟、金融法規(guī)不健全，金融監(jiān)管水平較低，與此相適應(yīng)，中國現(xiàn)階段實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是由中國金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r決定的，是比較符合金融業(yè)發(fā)展規(guī)律的。隨著國際金融業(yè)一體化和混業(yè)經(jīng)營趨勢的加強(qiáng)，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管和多元化監(jiān)督的弊端也日益暴露出來：
1、監(jiān)管內(nèi)容過于狹窄，不能實現(xiàn)完全有效地監(jiān)管。金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場準(zhǔn)入到市場退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，中國目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場準(zhǔn)入，監(jiān)管中還存在著重審批、輕管理、重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)。輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)重國有銀行，輕其他銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢必影響監(jiān)管工作的有效性，會使監(jiān)管無的放矢。
2、金融法規(guī)體系不夠完善。目前中國實行“分業(yè)經(jīng)營分業(yè)管理”的制度，相關(guān)的金融類法律對此也有明確的規(guī)定。加入世界貿(mào)易組織以后，中國的經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境將發(fā)生重大變化，金融法規(guī)的部分條款已不適應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的要求。此外，一些金融法規(guī)空缺，以及與金融法規(guī)相配套的規(guī)章、制度和實施細(xì)則也需要盡快制定。
3、監(jiān)管目標(biāo)較高，監(jiān)管人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)相對較低，不能保證監(jiān)管的高質(zhì)量。人民銀行法規(guī)定，中國金融監(jiān)管的目標(biāo)是維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行。這個目標(biāo)雖然不能反應(yīng)監(jiān)管的全部內(nèi)涵，仍然體現(xiàn)當(dāng)前人民銀行監(jiān)管任務(wù)的艱巨性。切實保護(hù)公眾利益，維護(hù)國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實施都應(yīng)作為重要的監(jiān)管目標(biāo)。然而，現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識準(zhǔn)備、知識結(jié)構(gòu)不合理，知識更新的速度與金融監(jiān)管目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監(jiān)管工作的步伐。
4、監(jiān)管過程中地方化的問題依然存在。某些地區(qū)的監(jiān)管的分支機(jī)構(gòu)在為所在地批機(jī)構(gòu)、爭信貸規(guī)模時不遺余力但在金融監(jiān)管上卻降低標(biāo)準(zhǔn)，敷衍了事，甚至是違規(guī)不查違法不究。造成這種局面的原因是因為中央銀行的管理體制進(jìn)行了改革，實行分業(yè)監(jiān)管，分支機(jī)構(gòu)雖然名義上接受人民銀行總行和一級分行的直接領(lǐng)導(dǎo)，實際上他們的利益同地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，導(dǎo)致其難以獨立客觀公正地行使銀行監(jiān)管職能。
5、金融監(jiān)管體制需要進(jìn)一步改善。監(jiān)管不能突出重點，尚未強(qiáng)調(diào)督促金融機(jī)構(gòu)建立和完善內(nèi)控機(jī)制，促使其更加自覺主動地防范和化解金融風(fēng)險。金融監(jiān)管的各種關(guān)系沒能完全理順，缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。中國融資結(jié)構(gòu)的變化、人民幣實現(xiàn)經(jīng)常項目下的可兌換和金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，促使貨幣市場、資本市場和外匯市場三個市場之間的聯(lián)系更加緊密，金融風(fēng)險在各個市場之間的傳導(dǎo)作用明顯加強(qiáng)，因此，中國人民銀行內(nèi)部監(jiān)管司局與國家外匯管理局的相互協(xié)調(diào)，以及人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會三個監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
三、中美金融監(jiān)管體制的對比分析
從整個金融監(jiān)管體制框架來說，美國實行雙線多頭監(jiān)管，中國實行“一行三會”，相應(yīng)的美國的監(jiān)管主體即中央銀行和其他政府監(jiān)管部門共同監(jiān)管，這樣各層次的監(jiān)管活動相互配合、相互補充，有利于減少金融監(jiān)管的盲點，提高監(jiān)管效率，保證金融體系安全、穩(wěn)定的運行，但其不利之處是容易造成監(jiān)管交叉和重疊，從而可能導(dǎo)致監(jiān)管過度甚至監(jiān)管空白；中國是由中央銀行單獨監(jiān)管，其不利之處是行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性較低，往往隸屬于有關(guān)部門，使其應(yīng)有的作用難以充分發(fā)揮。另外，美國的監(jiān)管制度比較重視金融市場的主導(dǎo)作用，政府很少對其干預(yù)，當(dāng)問題出現(xiàn)時政府部門才注意到才開始采取措施應(yīng)對，這樣就容易導(dǎo)致監(jiān)管滯后；相比之下，中國金融市場的自由度較低，受政府干預(yù)的程度較高，這樣也符合中國金融市場還不太完善和發(fā)達(dá)的現(xiàn)實。
四、美國金融監(jiān)管體制的變革對中國的啟示
2007年爆發(fā)的美國金融危機(jī)露出了美國金融監(jiān)管體制的許多薄弱之處，如多頭監(jiān)管、監(jiān)管疏漏、監(jiān)管滯后和缺失以及監(jiān)管失控。美國對其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了全面變革。2008年3月，美國財政部正式公布了名為《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書》的改革計劃，此改革被視為自上世紀(jì)30年代初經(jīng)濟(jì)大蕭條以來規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計劃。[5]藍(lán)皮書制定了近期、中期和遠(yuǎn)期三個階段的改革計劃，對整體金融市場的監(jiān)管原則、監(jiān)管主體、監(jiān)管權(quán)限等都提出了較為詳盡而有針對性的構(gòu)想：（1）近期監(jiān)管改革計劃：強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制。在不改變現(xiàn)有監(jiān)管權(quán)力體制的前提下，增強(qiáng)總統(tǒng)金融市場工作組的協(xié)調(diào)功能；新設(shè)抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會，設(shè)置抵押貸款業(yè)務(wù)的最低資格標(biāo)準(zhǔn)。（2）中期監(jiān)管架構(gòu)改革：現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的有限調(diào)整。將美國儲蓄聯(lián)合會轉(zhuǎn)型為普通國民銀行；美聯(lián)儲代表聯(lián)邦監(jiān)管州立銀行；將支付與結(jié)算系統(tǒng)納入美聯(lián)儲監(jiān)管范圍；建立全國保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)；合并期貨與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（3）長期的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)：基于目標(biāo)原則的體制革命。聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)特許制度和監(jiān)管主體架構(gòu)；美聯(lián)儲成為市場穩(wěn)定性監(jiān)管者，全面覆蓋金融市場；針對有政府保證性質(zhì)的金融部門，建立審慎金融監(jiān)管局；建立商業(yè)行為監(jiān)管局，監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品；擴(kuò)張聯(lián)邦儲蓄保險公司，組建統(tǒng)一的聯(lián)邦保險擔(dān)保公司；建立單獨的公司融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
美國在金融危機(jī)下對其金融監(jiān)管體制所做的變革給正處于金融市場綜合化轉(zhuǎn)型期的中國了某些有益的啟示。
首先，目標(biāo)性監(jiān)管是可供參考的改革路徑。中國的金融市場綜合化還處于起步階段，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯，統(tǒng)一監(jiān)管的必要性并不充分。本質(zhì)上，無論哪一種監(jiān)管組織體制，其監(jiān)管目標(biāo)也基本一致，即維護(hù)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定、保護(hù)公眾利益，以及運營秩序等。因此，可以在協(xié)調(diào)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)實施功能性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，明確主要監(jiān)管目標(biāo)的負(fù)責(zé)主體。
其次，要盡快明確責(zé)任主體控制全面市場風(fēng)險，落實市場穩(wěn)定性監(jiān)管。在市場綜合化的背景下，市場穩(wěn)定性監(jiān)管成為首要監(jiān)管目標(biāo)，也是抵御金融風(fēng)險的主要屏障。建議盡快出臺相關(guān)細(xì)則，在現(xiàn)行體制下由人民銀行承擔(dān)該職責(zé)，并在人民銀行內(nèi)部建立專門的綜合監(jiān)管局，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、整合各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策與行動，共同維護(hù)金融市場的整體穩(wěn)定。
再次，正確認(rèn)識職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益主體性和競爭性，平衡安全與效率考量。在分業(yè)經(jīng)營的情境下，各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理目標(biāo)帶有明確的部門性，利益難以協(xié)調(diào)，甚至可能相互沖突。在市場綜合化的情況下，監(jiān)管競爭可能誘使一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱容本部門的越界行為，并造成各金融企業(yè)之間的不公平競爭，從而為金融危機(jī)埋下隱患。因此，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)有體制下，要尤其重視對監(jiān)管政策的組織協(xié)調(diào)和綜合考量。
最后，汲取次貸危機(jī)的教訓(xùn)，推動立法擴(kuò)大監(jiān)管范圍，把私募基金、對沖基金、信用評級機(jī)構(gòu)等納入規(guī)范的監(jiān)管視野，并加強(qiáng)對金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管。藍(lán)皮書檢討了美國監(jiān)管體制的真空現(xiàn)象，尤其是對沖基金等新興金融機(jī)構(gòu)的自由放任。雖然中國金融業(yè)遠(yuǎn)未發(fā)達(dá)，但在近期的股票市場震蕩格局中，此類機(jī)構(gòu)的影響已經(jīng)比較明顯。
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隨著經(jīng)濟(jì)化全球化趨勢的不斷加快，為了穩(wěn)固各個國家的金融經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國際金融組織開始對各國實施金融監(jiān)管，當(dāng)然可想而知國際金融監(jiān)管工作并不是一帆風(fēng)順的，因為國際金融監(jiān)管主體具有一定的復(fù)雜性，監(jiān)管對象具有廣泛性，這種種因素制約了國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作的順利運行。
一、當(dāng)今國際金融監(jiān)管的意義分析
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展和深入，國際之間的經(jīng)濟(jì)往來也越來越頻繁，國際經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的主要組成是金融監(jiān)管，金融監(jiān)管對全球經(jīng)濟(jì)的正常運行起著不可忽視的作用。由于金融監(jiān)管的主體有所不同，可以將金融監(jiān)管分為廣義與狹義，狹義的金融監(jiān)管在廣義金融監(jiān)管范圍內(nèi)。狹義的金融監(jiān)管主要是依據(jù)國家法律法規(guī)對當(dāng)今國際金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理控制，而廣義的金融監(jiān)管不僅包括狹義金融監(jiān)管的內(nèi)容，還需要對金融結(jié)構(gòu)進(jìn)行全方位的內(nèi)部控制與稽查，另外還要對同行業(yè)的自律性自主及社會中介組織進(jìn)行監(jiān)管，其監(jiān)管范圍較大。
整個世界范圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑會存在著差異不同，各國之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的差異是各種各樣的，所以這就給金融監(jiān)管帶來了很多挑戰(zhàn)，還有一些負(fù)面的影響，針對此問題，必須展開全面普及的金融監(jiān)管力度，加強(qiáng)各國之間的合作，協(xié)調(diào)好各國經(jīng)濟(jì)的來往和利益往來，積極交流新思想和新問題。
由于當(dāng)今國際金融市場發(fā)展中不受任何一個國家貨幣的約束，其是一個較為獨立的市場，在這種形勢下必須強(qiáng)化各國之間的金融監(jiān)管與協(xié)調(diào)，不然的話，一旦出現(xiàn)金融問題，極易導(dǎo)致國際金融危機(jī)或者金融動蕩，從而造成整個國際金融環(huán)境不穩(wěn)定的狀況，基于金融危機(jī)的影響性與威脅性，應(yīng)對國際金融環(huán)境進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及工作人員積極面對金融問題，不斷優(yōu)化當(dāng)今國際金融環(huán)境，從而促進(jìn)各國金融經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，可以說國際金融監(jiān)管是提高國際綜合實力，帶動各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，對各國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的積極意義。
二、金融監(jiān)管國際化趨勢研究
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，金融的未來發(fā)展也逐漸趨向于全球化，這是一種發(fā)展的必然，這把雙刃劍的存在對于世界范圍內(nèi)的金融發(fā)展既有著優(yōu)勢同時也存在著不可忽視的消極影響。從積極角度來看，金融監(jiān)管趨于全球化，能夠提高各個國家的生產(chǎn)力，確保資金的穩(wěn)定流通，提高資金利用率，對國際投資及貿(mào)易發(fā)展都有重要的促進(jìn)作用，實施的好能夠快速推動金融產(chǎn)品的大力開發(fā)，促使金融產(chǎn)品不斷在實踐中得以創(chuàng)新。并且合理的金融監(jiān)管可以使各國金融機(jī)構(gòu)之間形成良性競爭，為各個國家的金融發(fā)展提供國際化平臺，從而不斷完善與健全各國金融體制，強(qiáng)化各個國家的金融業(yè)務(wù)交流。從消極角度來看，實施國際金融監(jiān)管，加大了各國金融政策自主性的難度，從而使各個國家的金融經(jīng)濟(jì)安全面臨一定的挑戰(zhàn)與風(fēng)險。比如在金融監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)有些發(fā)展中國家在金融活動中沒有認(rèn)清自身所處的金融經(jīng)濟(jì)環(huán)境及本國國情，從而做出一些不切實際且不符合本國國情的金融政策，有些國家對金融市場的開放時間過早，且對金融經(jīng)濟(jì)管制較為放松，這樣會導(dǎo)致金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定等狀況，增大了泡沫經(jīng)濟(jì)的成分。
任何事物的發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，都是會出現(xiàn)各式各樣的問題，當(dāng)下國際金融監(jiān)管的發(fā)展也是如此，不斷的出現(xiàn)各種問題和難題，同時這些問題也制約著國際金融監(jiān)管的效益。其問題主要表現(xiàn)在三方面，首先，國際金融監(jiān)管主體具有復(fù)雜性，之所以說其復(fù)雜是因為其在監(jiān)管過程中牽涉到各個國家及地區(qū)所有的金融監(jiān)管當(dāng)局、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及區(qū)域性、全球性金融組織。由此可見，需要進(jìn)行監(jiān)管的部門、人員及內(nèi)容較多，從而給國際金融監(jiān)管人員帶來了較大的難度。其次，國際金融監(jiān)管對象具有廣泛性，銀行機(jī)構(gòu)、非銀行機(jī)構(gòu)、金融衍生產(chǎn)品市場、證券市場等都屬于國際金融監(jiān)管的范疇。隨著國際金融市場參與者的不斷增多，其所產(chǎn)生的金融監(jiān)管對象也隨之增多，給金融監(jiān)管工作帶來了極大的難度。再者，國際金融監(jiān)管在工作執(zhí)行中易受利益制約，比如金融監(jiān)管工作人員在監(jiān)管過程中涉及到某個國家的經(jīng)濟(jì)利益，那么就會遭到該國家的不認(rèn)同，在這種情況下國際金融監(jiān)管工作是無法正常開展的，因此在國際金融監(jiān)管工作中要綜合考慮各個國家的基本國情及金融市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，從而有針對性的開展國際金融監(jiān)管活動，在金融監(jiān)管實踐活動中不斷優(yōu)化國際金融環(huán)境，帶動各個國家金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升各國綜合實力。
三、當(dāng)今國際金融監(jiān)管合作的形式研究
世界是一個大環(huán)境，存在著共性和差異性，在實施政策的提前環(huán)境、金融的制度、國際金融的監(jiān)管方式等方面存在著更加顯著的差異性。正是這些不同造就了國際金融監(jiān)管合作形式的多元化。國際金融監(jiān)管合作主要有兩種形式呈現(xiàn)，一種是規(guī)則性協(xié)調(diào)，另一種則是相機(jī)性協(xié)調(diào)。
針對各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的不同以及金融的制度和方式的不同，有效的應(yīng)用規(guī)則性協(xié)調(diào)這一方法可以有效的促進(jìn)各國之間經(jīng)濟(jì)的差異性發(fā)展。以此來規(guī)范各個國家對外開放的金融政策，從而使各國之間在金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展中建立良好互助的合作關(guān)系。利用該方式形成的合作關(guān)系目的性十分明確，且具有連續(xù)性。而相機(jī)性協(xié)調(diào)形式則是利用一些不明文規(guī)定，同時根據(jù)國際金融經(jīng)濟(jì)變化趨勢及各個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際狀況，而后由國際金融監(jiān)管相關(guān)工作人員通過與各國協(xié)商的方式針對國際金融監(jiān)管中存在的某一特定問題進(jìn)行分析，并制定切實可行的解決對策。在國際金融監(jiān)管合作中采用這種形式具有較強(qiáng)的時效性、靈活性與針對性，在一定程度上能夠合理改善國際金融監(jiān)管中存在的問題，從而不斷向國際金融監(jiān)管的目標(biāo)邁進(jìn)。
由于各國之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著差異性，所以必定存在著金融監(jiān)管合作的多少問題，既合作頻率，從此點出發(fā)的話國際金融監(jiān)管被劃分為經(jīng)常性國際合作與臨時性國際合作兩個方面。
經(jīng)常性國際合作主要是針對某個國家或者某一領(lǐng)域內(nèi)存在的金融問題進(jìn)行經(jīng)常性的、不間斷的監(jiān)管合作，比如說國際貨幣基金組織成員時常會為了解決匯率問題，協(xié)調(diào)各國匯率平衡從而進(jìn)行長期合作，這就屬于經(jīng)常性國際合作。臨時性國際合作則是針對某一國家或者某一地區(qū)在金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展中突然發(fā)生的問題，臨時組織成員對其做出政策性調(diào)整及改進(jìn)，做出相應(yīng)的補救措施，有效解決本國金融存在的問題，使金融經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。
國際金融監(jiān)管又存在著區(qū)域性這一特性，基于此點出發(fā)的話國際金融監(jiān)管被劃分出了四個部分，第一個是國際監(jiān)管的區(qū)域性協(xié)作，其次是國際金融的全球化協(xié)作，再次是國際金融的綜合協(xié)作，最后一個是國際金融的專門性協(xié)作。
區(qū)域性國際監(jiān)管合作主要是指不同金融監(jiān)管主體在一定區(qū)域范圍內(nèi)共同進(jìn)行的多邊合作，比如說歐盟為了各成員國在經(jīng)濟(jì)金融方面的利益發(fā)起的合作就屬于區(qū)域性國際金融合作。全球性國際金融合作主要是指不同金融監(jiān)管主體在全球范圍內(nèi)進(jìn)行的金融監(jiān)管合作，例如世界貨幣基金組織及貿(mào)易組織所發(fā)起的多邊金融經(jīng)濟(jì)合作。綜合性國際合作是指各個國家涉及金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展多個領(lǐng)域的國際合作，比如各個國家在銀行、保險、證券、投資及金融等多個領(lǐng)域的相互交流。專門化金融監(jiān)管合作主要指金融監(jiān)管合作主體在某一特定金融領(lǐng)域內(nèi)的交流合作，一般情況下這種合作形式常用于銀行及投資方面。
四、當(dāng)今國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作的雙重作用
縱觀當(dāng)下國際金融監(jiān)管在世界范圍內(nèi)對經(jīng)濟(jì)的管制可以看出，國際金融監(jiān)管的協(xié)作不僅給世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融的發(fā)展帶來了生機(jī)和時機(jī)，更是帶來了各種不同的新問題和很多需解決的矛盾。之所以說其帶來挑戰(zhàn)是因為在國際金融監(jiān)管合作中，西方國家在合作中處于主導(dǎo)地位，在國際金融監(jiān)管合作中易向發(fā)達(dá)國家傾斜，從而導(dǎo)致合作本身就處于一種不公平的狀態(tài)，這種合作不具備權(quán)威性，那么在金融監(jiān)管合作中所制定的計劃與目標(biāo)也不易實現(xiàn)。其所帶來的機(jī)遇主要表現(xiàn)在通過國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作方式，能夠有效抑制全球性通貨膨脹，穩(wěn)定國際金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不確定因素。同時在很大程度上還能夠防范貨幣及債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，有利于改善國際金融經(jīng)濟(jì)運作環(huán)境，大大提高了國際對金融風(fēng)險的防范能力。
