時(shí)間：2023-03-13 11:08:11
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛(ài)發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇政治秩序論文，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
支局強(qiáng)則企業(yè)強(qiáng)，支局長(zhǎng)作為郵政企業(yè)的兵頭將尾，作為直接面對(duì)客戶的一線基層負(fù)責(zé)人，不管是對(duì)于市縣局，還是對(duì)于支局自身來(lái)說(shuō)，其重要性毋庸置疑。經(jīng)過(guò)一系列改革，支局長(zhǎng)的工作職責(zé)已經(jīng)發(fā)生根本性變化，從一個(gè)基層組織的管理者成為基層團(tuán)隊(duì)的策劃者和首席營(yíng)銷員。支局長(zhǎng)不僅要確保完成各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，做好管理工作，還要把更多精力投入到客戶服務(wù)和市場(chǎng)渠道拓展中。新的工作內(nèi)容對(duì)支局長(zhǎng)的素質(zhì)與能力提出了更高要求，同時(shí)也使支局長(zhǎng)的培養(yǎng)發(fā)生了新變化。在市場(chǎng)環(huán)境中積極探索培養(yǎng)支局長(zhǎng)的新途徑、新方法，幫助支局長(zhǎng)快速成長(zhǎng)，使支局長(zhǎng)成為郵政企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的核心力量和最堅(jiān)強(qiáng)的基石，從而促進(jìn)各項(xiàng)工作的全面發(fā)展，這是支局長(zhǎng)隊(duì)伍培養(yǎng)亟待解決的問(wèn)題。支局長(zhǎng)作為基層負(fù)責(zé)人，需具備五種工作能力：一是有較強(qiáng)的市場(chǎng)意識(shí)，敢于競(jìng)爭(zhēng)，能夠帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)創(chuàng)造性地完成發(fā)展目標(biāo)；二是懂得客戶心理，善于策劃，能夠發(fā)展和維護(hù)客戶；三是具有開(kāi)闊的視野，熟悉郵政各項(xiàng)業(yè)務(wù)，能夠指導(dǎo)一線員工工作；四是善于管理，能夠以身作則、團(tuán)結(jié)支局員工；五是善于和服務(wù)區(qū)域內(nèi)各種組織和個(gè)人溝通，為合作者提供支撐服務(wù)，提升郵政品牌形象。對(duì)于有著眾多農(nóng)村支局的縣局來(lái)說(shuō)，培養(yǎng)合格的農(nóng)村支局長(zhǎng)成為打造整個(gè)支局長(zhǎng)隊(duì)伍的重點(diǎn)和關(guān)鍵。
2郵政儲(chǔ)蓄銀行支局長(zhǎng)培養(yǎng)策略
2．1郵政儲(chǔ)蓄銀行支局長(zhǎng)培養(yǎng)計(jì)劃
針對(duì)目前支局長(zhǎng)隊(duì)伍出現(xiàn)的能力不足問(wèn)題，寶應(yīng)縣郵政局強(qiáng)調(diào)從機(jī)制創(chuàng)新的角度來(lái)培養(yǎng)支局長(zhǎng)，夯實(shí)基層負(fù)責(zé)人團(tuán)隊(duì)的整體實(shí)力，陸續(xù)推出三項(xiàng)計(jì)劃。交流計(jì)劃，實(shí)行支局長(zhǎng)定期流動(dòng)制度首先，給支局長(zhǎng)設(shè)定固定任期，即在某一支局任職一般為3～5年，低于3年不利于支局穩(wěn)定，超過(guò)5年則會(huì)形成惰性；其次，實(shí)行專業(yè)局和支局的交叉流動(dòng)，即不能連續(xù)擔(dān)任支局長(zhǎng)職務(wù)，如不能從A支局長(zhǎng)直接調(diào)到B支局擔(dān)任負(fù)責(zé)人，支局長(zhǎng)任期結(jié)束，應(yīng)該調(diào)到縣局某一專業(yè)局或職能部室從事?tīng)I(yíng)銷或管理工作，增強(qiáng)支局長(zhǎng)的工作能力，任期滿2～3年，才可以再次擔(dān)任支局長(zhǎng)，且不回原支局；最后，縣局專業(yè)局或職能部室工作人員，尤其是年輕人，也應(yīng)到支局擔(dān)任支局長(zhǎng)，增加基層工作經(jīng)驗(yàn)，既可以避免與一線發(fā)展實(shí)際脫節(jié)，也可以給支局注入新的活力。助手計(jì)劃，給支局長(zhǎng)配備助手首先，在支局培養(yǎng)副支局長(zhǎng)或支局長(zhǎng)助理，增強(qiáng)他們的工作責(zé)任心和工作經(jīng)驗(yàn)，協(xié)助負(fù)責(zé)人開(kāi)展工作，讓他們有機(jī)會(huì)能夠有所擔(dān)當(dāng)；其次，在暫時(shí)沒(méi)有明確副職和助理的支局，由支局理財(cái)經(jīng)理或大堂經(jīng)理?yè)?dān)任助手，規(guī)定在理財(cái)或大堂經(jīng)理和支局長(zhǎng)兩人中，支局必須有一人在崗，休假實(shí)行輪休，不能出現(xiàn)支局廳堂無(wú)人管理和服務(wù)的狀況，確保支局營(yíng)銷和發(fā)展工作能夠持續(xù)推進(jìn)；最后，結(jié)合金融網(wǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)型要求，利用支局召開(kāi)晨會(huì)和夕會(huì)的時(shí)機(jī)，除了讓負(fù)責(zé)人和理財(cái)經(jīng)理主持外，還要讓所有柜員都有機(jī)會(huì)主持晨夕會(huì)，培養(yǎng)他們的管理能力，并借此發(fā)現(xiàn)和培育后備力量。掛聯(lián)計(jì)劃，開(kāi)辟縣局和支局之間新的溝通渠道首先，選擇部分優(yōu)秀負(fù)責(zé)人在擔(dān)任支局長(zhǎng)的同時(shí)，掛職縣局專業(yè)局局長(zhǎng)助理職務(wù)，參與專業(yè)局周例會(huì)，參與專業(yè)發(fā)展的政策制定，為專業(yè)發(fā)展提供一線的實(shí)踐信息。其次，縣局管理人員和支局實(shí)行一對(duì)一掛鉤聯(lián)系制度，每周至少要有一天到支局工作，參加一次支局周例會(huì)，參加一次晨夕會(huì)，吃上一頓支局小食堂的飯菜，參加一次支局客戶走訪活動(dòng)或網(wǎng)點(diǎn)沙龍，確保掛聯(lián)人員和支局員工之間充分了解。最后，為確保掛聯(lián)工作不流于形式，切實(shí)增強(qiáng)掛聯(lián)人員和支局的聯(lián)系及利益的一致性，在掛聯(lián)人員的績(jī)效考核中，有30％與掛聯(lián)支局的業(yè)務(wù)收入相關(guān)聯(lián)。
2．2郵政儲(chǔ)蓄銀行支局長(zhǎng)培養(yǎng)舉措
為確保支局長(zhǎng)培養(yǎng)計(jì)劃的實(shí)行，寶應(yīng)縣郵政局還配套推行了七項(xiàng)措施。樹(shù)立培訓(xùn)是最好福利的觀念為解決支局長(zhǎng)能力漸趨單一的矛盾，寶應(yīng)縣郵政局除了實(shí)施交流制度以外，還進(jìn)行拓寬視野的培訓(xùn)，通過(guò)邀請(qǐng)行業(yè)外的老師授課，使其能夠跳出支局小范圍，開(kāi)闊眼界。2014年，寶應(yīng)縣郵政局邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員，為支局長(zhǎng)重點(diǎn)介紹了金融行業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)、物流快遞行業(yè)新動(dòng)向和電子商務(wù)對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)的顛覆和沖擊等內(nèi)容。按照市場(chǎng)營(yíng)銷實(shí)戰(zhàn)進(jìn)行技能培訓(xùn)支局長(zhǎng)承擔(dān)著發(fā)展重任，因此應(yīng)高度重視支局長(zhǎng)實(shí)際工作能力的提高。為滿足支局長(zhǎng)需求，寶應(yīng)縣郵政局每月進(jìn)行一次支局長(zhǎng)培訓(xùn)，提前征詢支局長(zhǎng)意見(jiàn)，由支局長(zhǎng)設(shè)計(jì)題目，業(yè)務(wù)部門根據(jù)匯總的支局長(zhǎng)意見(jiàn)，有針對(duì)性地開(kāi)展技能培訓(xùn)，有效滿足發(fā)展實(shí)際的需要。拓寬員工晉升通道為了改變支局長(zhǎng)來(lái)源單一的現(xiàn)狀，寶應(yīng)縣郵政局堅(jiān)持機(jī)會(huì)均等原則，鼓勵(lì)不同崗位員工提升自身素質(zhì)，引導(dǎo)員工積極參與支局各項(xiàng)營(yíng)銷工作，讓素質(zhì)較高的員工掌握更多業(yè)務(wù)技能，如鼓勵(lì)投遞員考取郵政營(yíng)業(yè)員和儲(chǔ)蓄營(yíng)業(yè)員上崗證，為將來(lái)更換崗位乃至?xí)x升打下基礎(chǔ)。借助轉(zhuǎn)型活動(dòng)強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)意識(shí)為了解決支局長(zhǎng)過(guò)度依賴經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題，寶應(yīng)縣郵政局借助金融網(wǎng)點(diǎn)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際要求，制定了支局長(zhǎng)素質(zhì)能力提升的5個(gè)目標(biāo)和統(tǒng)一的工作機(jī)制及流程。要求支局長(zhǎng)嚴(yán)格按照制度辦事，強(qiáng)調(diào)支局長(zhǎng)作為團(tuán)隊(duì)帶頭人的作用，力爭(zhēng)把郵政企業(yè)的基層組織打造成為一流的市場(chǎng)拓展團(tuán)隊(duì)。重視支局長(zhǎng)典型的引領(lǐng)作用好的榜樣可以激發(fā)大多數(shù)人的上進(jìn)心，寶應(yīng)縣郵政局把支局長(zhǎng)的典型打造作為一項(xiàng)日常工作，樹(shù)立沿河支局為全縣的標(biāo)桿支局，組織全縣支局長(zhǎng)、理財(cái)經(jīng)理、柜員分批到沿河支局學(xué)習(xí)交流，讓沿河支局長(zhǎng)在全局會(huì)議上介紹經(jīng)驗(yàn)，為其他支局長(zhǎng)提供一個(gè)自我對(duì)照的標(biāo)桿，尤其是一些新上任的支局長(zhǎng)，更是找到可以復(fù)制借鑒的模板。加大與支局長(zhǎng)的交流力度縣局領(lǐng)導(dǎo)形成每周到支局調(diào)研的工作制度，重點(diǎn)是和支局長(zhǎng)交流，了解支局長(zhǎng)的最新思想動(dòng)態(tài)，切實(shí)做到每季度和每位支局長(zhǎng)談一次心，同時(shí)召開(kāi)不同形式的座談會(huì)，既可以按照區(qū)域召開(kāi)分片座談會(huì)，也可以按照支局發(fā)展上的共性召開(kāi)分類座談會(huì)，全面深入地了解支局以及支局長(zhǎng)隊(duì)伍的實(shí)際情況，有針對(duì)性地幫助支局長(zhǎng)排除困難，促其成長(zhǎng)。賦予負(fù)責(zé)人作為支局兄長(zhǎng)、大姐的角色支局雖小，但一般也有10人左右，新時(shí)期的支局建設(shè)，既要有家的溫馨，也要有嚴(yán)格的管理，既要破除農(nóng)村支局長(zhǎng)期存在的“家長(zhǎng)制”作風(fēng)，又要保持一定的凝聚力，因此賦予支局負(fù)責(zé)人以兄長(zhǎng)和大姐的角色，對(duì)目前的支局建設(shè)最為有利，具體包括三方面內(nèi)容。首先要求支局長(zhǎng)從嚴(yán)要求自己，嚴(yán)格按照制度辦事。目前，支局柜員大多是近幾年新入職員工，無(wú)論在思想上，還是在工作方式上，都與老一輩郵政人存在一定差距。作為負(fù)責(zé)人，既要讓新員工熟悉并發(fā)揚(yáng)郵政優(yōu)良傳統(tǒng)，又要注意不能在情感和認(rèn)知方面形成對(duì)立，因此在以管理者身份推進(jìn)工作的同時(shí)，在生活中要以大哥和大姐形象引導(dǎo)新進(jìn)員工。其次要求支局長(zhǎng)熱情對(duì)待每位支局工作人員，在增加支局長(zhǎng)流動(dòng)性的同時(shí)，注意加強(qiáng)營(yíng)業(yè)員之間的溝通交流。支局長(zhǎng)要幫助新進(jìn)員工盡快熟悉周圍環(huán)境和客戶，尤其是第一次走上工作崗位的新員工，幫助他們實(shí)現(xiàn)從校園到工作崗位的轉(zhuǎn)變。最后要求負(fù)責(zé)人關(guān)注支局小家建設(shè)，尤其要關(guān)注小食堂飯菜。目前，支局大多數(shù)員工的家都在縣城，因此解決吃飯難不僅是縣局的大事，也是支局長(zhǎng)的工作重點(diǎn)，只有做到同吃一碗飯，同喝一鍋湯，才能真正增強(qiáng)支局員工之間的信任。
3郵政儲(chǔ)蓄銀行支局長(zhǎng)培養(yǎng)效果與存在不足
3．1支局長(zhǎng)培養(yǎng)產(chǎn)生的效果
自2013年在寶應(yīng)縣郵政局初步實(shí)施支局長(zhǎng)培養(yǎng)與成長(zhǎng)方案以來(lái)，已經(jīng)取得了一定的實(shí)際效果，對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及實(shí)際矛盾的解決，也起到了一定的推動(dòng)作用。一是積極性得到提高。方案實(shí)施以來(lái)，寶應(yīng)縣郵政局共有8名支局長(zhǎng)調(diào)到縣局從事?tīng)I(yíng)銷和業(yè)務(wù)管理工作，有3名縣局年輕員工擔(dān)任支局長(zhǎng)職務(wù)，有5名支局長(zhǎng)助手和1名投遞員晉升支局長(zhǎng)崗位，并先后選配3名副支局長(zhǎng)、2名支局長(zhǎng)助理，另有2名投遞員轉(zhuǎn)到營(yíng)業(yè)員崗位。一石激起千層浪，支局長(zhǎng)的積極性得到顯著提高，能夠在支局和縣局之間交叉任職，既可以提升能力，也可以打開(kāi)職業(yè)上升通道。同時(shí)還有四類員工的積極性也得到了極大提升，包括從縣局到支局擔(dān)任負(fù)責(zé)人的年輕員工，擔(dān)任支局長(zhǎng)助手的員工，從事?tīng)I(yíng)業(yè)崗位的員工以及投遞人員。對(duì)于投遞員來(lái)說(shuō)，首先他們不僅得到了鍛煉，還為將來(lái)走上重要崗位積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)；其次看到自己職業(yè)生涯有了更為廣闊的天地，可以為將來(lái)的成長(zhǎng)不斷積蓄能量。二是自信心得到提高。在積極性普遍提高的同時(shí)，全體支局長(zhǎng)通過(guò)面向競(jìng)爭(zhēng)、面向未來(lái)的兩種培訓(xùn)，自信心極大增強(qiáng)，不再畏懼競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)有針對(duì)性的培訓(xùn)，支局長(zhǎng)看問(wèn)題更準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題更早，采取措施更快，制定方案也更有效。同時(shí)加上轉(zhuǎn)型的推動(dòng)，支局員工的精神面貌也發(fā)生了巨大變化，底氣更足，在營(yíng)銷中敢于開(kāi)口，在工作中更加主動(dòng)，平時(shí)也更愿意花時(shí)間鉆研技能。最為顯著的是，無(wú)論是員工，還是支局，業(yè)績(jī)都得到了提高，收入也明顯增加，并初步形成了兩者之間的良性循環(huán)。三是素質(zhì)能力得到提高。在一系列新機(jī)制約束以及市場(chǎng)沖擊下，一些“老”支局長(zhǎng)原來(lái)行之有效的工作方式逐漸失去作用，他們也逐步認(rèn)識(shí)到僅靠經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。截至2014年8月底，寶應(yīng)縣郵政局除了一名年齡較大的支局長(zhǎng)外，其他28名支局長(zhǎng)都取得了大專文憑，其中具有本科學(xué)歷的有6人。支局長(zhǎng)除了繼續(xù)提升自身營(yíng)銷能力外，還更加注重管理能力和服務(wù)能力的提升，開(kāi)始在服務(wù)客戶上要業(yè)績(jī)，使整個(gè)支局長(zhǎng)隊(duì)伍充滿了活力和生機(jī)。四是整體發(fā)展更加均衡。方案實(shí)施一年后，寶應(yīng)縣郵政局各支局之間的發(fā)展更加均衡。按照業(yè)務(wù)收入、勞動(dòng)生產(chǎn)率和管理責(zé)任劃分，29個(gè)支局已經(jīng)形成了兩頭小、中間大的合理梯級(jí)。僅從2014年上半年的收入數(shù)據(jù)來(lái)看，一些不同類別支局的收入，已經(jīng)沒(méi)有明顯界線，各支局之間呈現(xiàn)出一種你追我趕的喜人局面。僅2013年就有4個(gè)支局上升到更高一級(jí)，打破了幾年前的緩滯局面，對(duì)整個(gè)縣局的發(fā)展起到了促進(jìn)作用。
3．2支局長(zhǎng)培養(yǎng)存在的不足
由于該方案實(shí)施時(shí)間較短，一些措施還未完全推行到底，因此就目前具體實(shí)施情況來(lái)看，還存在一些不足。一是方案的設(shè)想是逐步提出的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)深思熟慮，因此還不完善，缺乏必要的通盤考慮和頂層設(shè)計(jì)，有待在今后的工作中不斷完善并加以修正。二是在新辦法推行中，雖然提前做了很多思想工作，推進(jìn)中也不斷加強(qiáng)溝通，但一些支局長(zhǎng)仍然有思想顧慮，因此還需要進(jìn)一步強(qiáng)化思想教育，引導(dǎo)大家認(rèn)識(shí)到改變的重要性，力爭(zhēng)取得全體人員支持。三是在將新辦法的實(shí)施轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力方面還有待改進(jìn)，檢驗(yàn)新辦法成效的標(biāo)準(zhǔn)要看是否推進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展，是否增加員工收益，在這一方面，未來(lái)還有很多細(xì)致、艱難的工作要做。
4啟示
行政程序的發(fā)展及其法治化，是社會(huì)民主法治發(fā)展的必然的結(jié)果[1]。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，一方面乃因社會(huì)事務(wù)的增加，需要廣大的行政權(quán)力，另一方面隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，政府職能的轉(zhuǎn)變，民主政治的發(fā)展，需要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約，以保障人民的權(quán)利不被侵犯。這些正是促成行政程序法制定的原因，因?yàn)樾姓绦蚍ㄊ强刂菩姓?quán)行使的重要機(jī)制，兩岸的行政程序法制應(yīng)該說(shuō)都是在這樣的背景下催生的。
政治穩(wěn)定與民主政治制度的確立，是行政程序法發(fā)展的政治基礎(chǔ)和動(dòng)力。行政程序法的立法必定以穩(wěn)定的政治為前提，沒(méi)有穩(wěn)定的政治[2]，社會(huì)秩序必定會(huì)動(dòng)蕩，遑論要求政府給予合理行政程序的對(duì)待。除了政治的穩(wěn)定外，民主政治的確立也是推動(dòng)行政程序法立法的動(dòng)因。
政治民主化是促成行政程序立法的客觀環(huán)境。臺(tái)灣地區(qū)自1989年7月開(kāi)始解嚴(yán)，結(jié)束自1949年以來(lái)長(zhǎng)達(dá)50年的，政治民主化有了重大轉(zhuǎn)折，政治逐漸開(kāi)放，人民權(quán)利意識(shí)開(kāi)始增長(zhǎng)，產(chǎn)生一波社會(huì)運(yùn)動(dòng)的浪潮，人民藉由集會(huì)及游行，向政府表達(dá)自身權(quán)益的需求、對(duì)公共政策的不滿，展現(xiàn)對(duì)政治的參與，社會(huì)迅速轉(zhuǎn)變；而大陸地區(qū)在1982年通過(guò)新憲法，這對(duì)行政程序法產(chǎn)生了基礎(chǔ)作用。此后，大陸地區(qū)開(kāi)始朝政治民主化邁進(jìn)，對(duì)行政程序法的推動(dòng)，有正面的誘因。故政治民主化，必然促使人民權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)，而行政程序法正符合人民維護(hù)自身權(quán)益的需求。民主政治故為行政程序法典的直接動(dòng)力論文。
推動(dòng)行政程序法制定的動(dòng)力有一個(gè)共同的特點(diǎn)，便是社會(huì)轉(zhuǎn)型壓力大，不論是現(xiàn)在的大陸地區(qū)，還是1990年代的臺(tái)灣，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至于法律，都面臨新舊秩序的交錯(cuò)輪替。面對(duì)這樣轉(zhuǎn)型的壓力，對(duì)于提供公平、公開(kāi)與公正的行政程序，對(duì)于參與行政程序，來(lái)自于人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求的聲浪，亦隨之而起，此成為推動(dòng)行政程序法的最大動(dòng)力。在程序的設(shè)計(jì)上，必然面臨行政公正及行政效能提升的協(xié)調(diào)。
因此檢視臺(tái)灣地區(qū)制定行政程序法的時(shí)空，乃處于社會(huì)密集且快速的轉(zhuǎn)型中，大陸地區(qū)也正是如此，行政程序法草案制定的當(dāng)前，正是改革開(kāi)放后，朝市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快步邁進(jìn)，政府大力推動(dòng)許多重要建設(shè)，經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)。所以說(shuō)行政程序法的產(chǎn)生和完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展占有重要地位。
此外，政府方面態(tài)度對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)行政程序法的制定也具有相當(dāng)重要的影響，尤其是由政府透過(guò)專門調(diào)查或研究委員會(huì)的設(shè)置，進(jìn)行負(fù)有任務(wù)的研究，更是推動(dòng)立法進(jìn)度的保證。除此之外，法學(xué)界的研究，不斷撰寫論文，尤其是透過(guò)法學(xué)研討會(huì)提出草案，或是對(duì)政府公布的草案或研究報(bào)告召開(kāi)專門的研討會(huì)，更是促成行政程序法立法的一大動(dòng)力。而大陸地區(qū)目前學(xué)術(shù)界對(duì)于行政程序法的理論也有熱烈的討論，未來(lái)行政程序法的立法過(guò)程，似亦有賴政府的推動(dòng)[3]。
整體而言，行政程序立法，不能不考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題[4]。另外對(duì)政府權(quán)利擴(kuò)張的控制以及對(duì)政府科學(xué)管理則是行政程序法典化的最主要原因。民主政治使人民權(quán)利意識(shí)提高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)行政程序法的動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)的自由化必然會(huì)推動(dòng)政治的民主化，政治民主化的結(jié)果必然會(huì)促使人民要求參與行政程序的決策過(guò)程，進(jìn)而要求行政程序的公開(kāi)、公正與公平，這是一個(gè)立法趨勢(shì)。
相較于外國(guó)的立法過(guò)程，對(duì)實(shí)際行政運(yùn)作作實(shí)證調(diào)查，一直是相當(dāng)受到強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)[5]。臺(tái)灣地區(qū)在制定行政程序法過(guò)程中，似有欠缺。大陸地區(qū)在制定行政程序法時(shí)，應(yīng)該考量實(shí)際運(yùn)作的情形進(jìn)行立法，方能反映時(shí)代需求，畢竟法律不是理論，而是實(shí)際的運(yùn)作。
（二）立法體系的比較
1、立法模式選擇
關(guān)于行政程序法的法典化的立法，有其困難之處，其原因主要是范圍廣泛、性質(zhì)復(fù)雜、變遷頻繁[6]：其一，范圍廣泛：行政程序法的范圍，遠(yuǎn)較其它法律為廣泛，尤其政府任務(wù)增加，行政權(quán)日漸擴(kuò)大，如何制約行政權(quán)的力量，以保障人民權(quán)利不被行政權(quán)的侵害，把行政程序法統(tǒng)一編纂，其困難自不待言。其二，性質(zhì)復(fù)雜：行政活動(dòng)多樣、復(fù)雜，但各類行政行為，差異頗大，故編排一部統(tǒng)一法典，實(shí)不容易。其三，變遷頻繁：行政法規(guī)為國(guó)家行政的運(yùn)作規(guī)范，但是國(guó)家政策要因時(shí)制宜，隨著時(shí)代改變必須有所改變。
但這些困難并非無(wú)法克服，各種行政程序法律規(guī)范有其特殊性，因此把所有行政程序法律規(guī)范，歸納在一部行政程序法中有其困難之處，但是制定各種行政程序共同適用的一般法則，也并非不可能，行政程序法立法目的通過(guò)努力是可以達(dá)成的。
面對(duì)行政程序的立法，首先要解決的是如何設(shè)計(jì)及架構(gòu)法律體系之問(wèn)題，參照各國(guó)立法例，立法結(jié)構(gòu)大概有三種選擇，試分析如下：
（1）并列式
這種立法模式是按照行政行為的類別確定行政程序法的基本架構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部份，每一部分分為一種行政行為類型，各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu)，但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。
并列式的結(jié)構(gòu)并不可取。這種結(jié)構(gòu)的立法，如同一部各種行政行為的匯編，由于個(gè)別的行政行為類型有許多共通性，因而使許多相同程序在同一部法典中大量重復(fù)，整個(gè)法律篇幅過(guò)長(zhǎng)、拖累。雖然這種立法也有其優(yōu)點(diǎn)，如各類行政行為程序自為一體，方便法律的實(shí)施。但是世界各國(guó)行政程序法基本上都不采這種立法結(jié)構(gòu)方式。
（2）總括式
這種立法模式是打破行政行為的類別界線，按照行政程序法的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。此種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為類別從屬于行政程序的時(shí)間流程。
總括式結(jié)構(gòu)對(duì)各類行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能克服并列式篇幅過(guò)長(zhǎng)、重復(fù)的缺點(diǎn)，使行政程序結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔，條理清晰。但其卻難以兼顧各類行政行為特有的程序制度。
（3）總分式
這種立法模式將整個(gè)行政程序法分成兩個(gè)部分，上半部采總括式，下半部采并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也做分則性的規(guī)定，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能統(tǒng)一規(guī)范則依不同行為分開(kāi)規(guī)定。
就行政程序法本身的特殊性而言，總分式的立法模式應(yīng)是較好的選擇。行政程序法典內(nèi)容涵蓋實(shí)體法與程序法；同時(shí)行政程序法調(diào)整范圍廣泛，各類行政法律關(guān)系差異很大，而行政程序法的基本原則或一般原則，均需普遍適用各領(lǐng)域的行政行為。為使這些原則、規(guī)則在所有領(lǐng)域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的。為此，只有透過(guò)總分式結(jié)構(gòu)方能達(dá)到效果。
2、臺(tái)灣地區(qū)的立法體系
臺(tái)灣地區(qū)行政程序的立法體系：第一章總則篇，規(guī)定法例、管轄、當(dāng)事人、回避等等，適用于所有行政行為的規(guī)定，有大量實(shí)體法的規(guī)范；第二章以下則是針對(duì)個(gè)別行政行為，包括行政處分、行政契約等等，分別予以具體規(guī)范。整部行政程序法分成兩個(gè)部分，前面為行政程序的通則性規(guī)定，后面為分則性的規(guī)定，有關(guān)程序性規(guī)范，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能統(tǒng)一規(guī)范則采則分開(kāi)規(guī)定的總括式模式。
3、大陸地區(qū)的立法體系
大陸地區(qū)目前學(xué)者草擬的行政程序法試擬稿主要有兩個(gè)版本：一個(gè)版本是姜明安教授執(zhí)筆，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心課題組2002年完成的《中華人民共和國(guó)行政程序法試擬稿》（以下簡(jiǎn)稱“試擬稿”）；另一個(gè)版本是應(yīng)松年教授負(fù)責(zé)的行政立法研究組2003年草擬的《中華人民共和國(guó)行政程序法專家建議稿》（以下簡(jiǎn)稱“專家建議稿”）；兩個(gè)版本立法體系均采總分式結(jié)構(gòu)，即總則中不分行為的種類和程序之階段，對(duì)于各類行政行為的共同事項(xiàng)作出統(tǒng)一集中的規(guī)定，為關(guān)于行政行為的一般規(guī)定；分則中則是對(duì)于特定種類的行政行為作出特別的規(guī)定?？梢?jiàn)，大陸地區(qū)在行政程序法典化的過(guò)程中，關(guān)于設(shè)計(jì)未來(lái)行政程序的立法結(jié)構(gòu)，不論是專家建議稿或是試擬稿版本，都是以總分式結(jié)構(gòu)為準(zhǔn)則。
雖然這種立法體系，架構(gòu)與內(nèi)在邏輯性聯(lián)系不及其它法典清晰、嚴(yán)密，但基于行政程序法典所調(diào)整范圍的復(fù)雜性，包括對(duì)于程序與實(shí)體內(nèi)容相協(xié)調(diào)，這種體系的編排方式，應(yīng)該說(shuō)是合理和適當(dāng)?shù)摹?/p>
專家建議稿在第一章是總則的規(guī)定，對(duì)于各類行政行為則分別規(guī)定；試擬稿共七章，第一章為總則，第七章為附則，其余五章除第五章（特別行政行為的程序）為分則內(nèi)容外，其他章實(shí)際也為總則內(nèi)容，分別包括行政程序主體、行政行為、行政程序的一般制度、行政救濟(jì)與法律責(zé)任。其中主體與行政行為主要為實(shí)體性規(guī)范，而行政程序的一般制度和特別行政行為的程序自然是程序性規(guī)范，行政救濟(jì)與法律責(zé)任則是涵蓋實(shí)體與程序相結(jié)合的規(guī)范。
行政程序法律體系架構(gòu)，總分式是最好的立法選擇，：行政程序法分成兩個(gè)部分，上半部采總括式，下半部采并列式，既作通則性規(guī)定，也做分則性的規(guī)定，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能則依則分開(kāi)規(guī)定。其理由如下：
其一，行政程序法典不同于民法典及刑法典，雖然涵蓋實(shí)體法，但是主要不是實(shí)體法，所以不能如同民法典及刑法典一樣架構(gòu)體系[7]；行政程序法也不同于訴訟法，雖然主要是規(guī)定程序法，但仍有實(shí)體法的規(guī)范，故不能如同訴訟法體系一樣的架構(gòu)。
其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)多樣、復(fù)雜，為了實(shí)現(xiàn)行政法治的統(tǒng)一，應(yīng)力求使行政行為統(tǒng)一起來(lái)。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)這個(gè)重要的使命，要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性，采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就可以達(dá)成在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為統(tǒng)一的目標(biāo)。
其三，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好的處理行政程序法與各類行政行為的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因?yàn)楦黝愋姓袨榉ㄟ€需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范，以及特有的程序規(guī)范。倘若行政程序法不能與各類行政行為相銜接，則整個(gè)行政法體系是松散的?？偡质浇Y(jié)構(gòu)透過(guò)適當(dāng)分則性的規(guī)定可以與各類行政行為法相銜接，使行政法體系完整。
其四，從根本上，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，他與各類行政行為形成扇形結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此必須被要求采取總分式結(jié)構(gòu)。
正因?yàn)槿绱?，無(wú)論是臺(tái)灣地區(qū)已制定的行政程序法，或大陸地區(qū)的試擬稿以及專家建議稿，在考量行政程序法的范圍廣泛、性質(zhì)復(fù)雜的特殊性后，均選擇以總分式結(jié)構(gòu)方式作條文編排，是較為可取的立法方式。
（三）立法內(nèi)容的取舍
1、若干待解決的問(wèn)題
世界各國(guó)對(duì)行政程序法規(guī)定的內(nèi)容不盡相同。行政程序法應(yīng)規(guī)定哪些內(nèi)容，從來(lái)就沒(méi)有一定必循之規(guī)，應(yīng)視當(dāng)時(shí)社會(huì)情況等因素來(lái)決定。綜觀各國(guó)對(duì)于行政程序法的內(nèi)容取舍，有以下問(wèn)題需我們?cè)诹⒎Q策時(shí)考慮和找出解決方案[8]：
市場(chǎng)秩序的完善不是一朝一夕可以達(dá)到的,而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷發(fā)展的過(guò)程。
發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐表明,市場(chǎng)從無(wú)序到有序至少有待于以下幾個(gè)方面條件的實(shí)現(xiàn):一是商品交換關(guān)系和商品經(jīng)濟(jì)的更大發(fā)展;二是人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的不斷認(rèn)識(shí)和把握,以及按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事自覺(jué)性的提高;三是完成產(chǎn)權(quán)制度改革,重塑市場(chǎng)主體,完善市場(chǎng)法規(guī)等。
人們不可能超越這個(gè)過(guò)程,一蹴而就地達(dá)到有序階段。但應(yīng)該盡可能地縮短這個(gè)過(guò)程。對(duì)此,關(guān)鍵是要對(duì)市場(chǎng)秩序演化規(guī)律有清醒的頭腦、正確的思路和實(shí)事求是的對(duì)策、措施。
一、對(duì)完善市場(chǎng)秩序的綜合分析
我們研究市場(chǎng)的失序和無(wú)序現(xiàn)象,不僅在于尋找市場(chǎng)失序和無(wú)序的外部特征和形成原因,而且要研究如何控制和治理市場(chǎng)的失序和無(wú)序問(wèn)題。為此,需要進(jìn)行思考的問(wèn)題是:
1.社會(huì)生產(chǎn)力水平低下和市場(chǎng)體系不完善是我國(guó)目前市場(chǎng)失序和無(wú)序的根本原因,因此,只有大力發(fā)展生產(chǎn)力,培育市場(chǎng)體系,在發(fā)展中求得市場(chǎng)的有秩序和穩(wěn)定,才是治理市場(chǎng)失序和無(wú)序的根本途徑。
2.我國(guó)許多市場(chǎng)問(wèn)題的發(fā)生是和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、市場(chǎng)的制度與體制的不完善分不開(kāi)的。只有深化改革,不斷健全與完善各種制度與體制,才能從根本上解決這些市場(chǎng)問(wèn)題。
3.任何市場(chǎng)的失序和無(wú)序,都與管理不善有著直接或間接的關(guān)系。所以解決市場(chǎng)的失序和無(wú)序問(wèn)題,從直接的途徑看,還是靠加強(qiáng)管理。最重要的是抓好三個(gè)環(huán)節(jié):一是管理決策的科學(xué)化,二是建立科學(xué)的管理制度,三是加強(qiáng)宏觀協(xié)調(diào)。改善微觀管理,是解決市場(chǎng)失序和無(wú)序的重要途徑,而加強(qiáng)宏觀協(xié)調(diào)管理,對(duì)解決市場(chǎng)失序具有更大的價(jià)值。秩序問(wèn)題往往是相互關(guān)聯(lián)、因果循環(huán)的。只有注意各項(xiàng)管理制度和各種管理措施的綜合配套,才能收到宏觀治理效果。
4.還要注意市場(chǎng)失序和無(wú)序現(xiàn)象的預(yù)防。預(yù)防包括市場(chǎng)秩序的預(yù)測(cè)和市場(chǎng)失序的防范兩個(gè)方面。就是通過(guò)科學(xué)的超前研究,對(duì)可能出現(xiàn)的市場(chǎng)不穩(wěn)定因素采取預(yù)先防范措施,阻止市場(chǎng)混亂的發(fā)生與惡化。預(yù)防的意義在于,一方面可以防止某些因工作失誤而導(dǎo)致的市場(chǎng)問(wèn)題的發(fā)生,另一方面,對(duì)那些在市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中不可避免要出現(xiàn)的市場(chǎng)問(wèn)題,采取預(yù)先防范措施,把市場(chǎng)問(wèn)題發(fā)生的范圍、程度都控制到最低限度,減少市場(chǎng)問(wèn)題的消極后果。
二、強(qiáng)化法制,加快我國(guó)市場(chǎng)從無(wú)序到有序的演進(jìn)
通過(guò)對(duì)市場(chǎng)秩序評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)無(wú)序現(xiàn)象的分析,我們認(rèn)為對(duì)我國(guó)市場(chǎng)無(wú)序運(yùn)行問(wèn)題只有“綜合治理”、“對(duì)癥下藥”,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求積極創(chuàng)造條件,才能卓有成效地使其向有序轉(zhuǎn)化,不斷接近理想秩序的目標(biāo)。就市場(chǎng)法規(guī)制度方面而言亟待加強(qiáng)以下內(nèi)容。
1.產(chǎn)權(quán)制度。因?yàn)槭袌?chǎng)交易從根本上說(shuō)是產(chǎn)權(quán)的交易和調(diào)整,所以產(chǎn)權(quán)能否自由地交易,成為市場(chǎng)交易能否貫徹的基本前提。而一種產(chǎn)權(quán)制度要能支持市場(chǎng)交易并維持其正常秩序,就必須使相應(yīng)的要素的產(chǎn)權(quán)具有排他性和可讓渡性。
2.契約制度。契約是雙方意志一致而產(chǎn)生相互間法律關(guān)系的一種約定。而市場(chǎng)交易是買賣雙方意志一致的行為,所以契約之于市場(chǎng)交易的作用就在于通過(guò)確立交易各方的權(quán)利和義務(wù)而使之秩序化。這是因?yàn)?在人們之間的市場(chǎng)交易關(guān)系和過(guò)程愈來(lái)愈復(fù)雜多變的情況下,離開(kāi)了契約,市場(chǎng)交易各方的權(quán)利和義務(wù)就沒(méi)有確定性,從而市場(chǎng)交易也就無(wú)秩序可言。
3.貨幣制度。所謂貨幣制度就是人賴以表現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、彼此進(jìn)行交易的一種安排。正是有關(guān)這些方面的法律規(guī)定,才為貨幣有序有效地充當(dāng)市場(chǎng)交易的媒介提供了最起碼的制度保證。
4.進(jìn)出制度。市場(chǎng)進(jìn)出指的是市場(chǎng)主體進(jìn)入或退出整個(gè)市場(chǎng)或特定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)和地區(qū)的行為。市場(chǎng)主體的進(jìn)出行為是推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)而制約壟斷的力量。一個(gè)市場(chǎng)體制越是能夠允許比較自由地進(jìn)出,它就越是具有開(kāi)放性,從而也就越是具有競(jìng)爭(zhēng)的活力。因此,一個(gè)社會(huì)就應(yīng)當(dāng)盡可能地減少市場(chǎng)進(jìn)出的障礙而擴(kuò)大其自由度,以形成競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。
5.競(jìng)爭(zhēng)制度。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的必然伴侶和市場(chǎng)有序有效運(yùn)行的必要條件。為此,競(jìng)爭(zhēng)本身也必須是有序的。這就要求必須對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行規(guī)范,制定相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)和制度。
6.產(chǎn)品責(zé)任制度。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者及用戶在市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱,要求作為第三者的國(guó)家制定相應(yīng)的法規(guī)來(lái)強(qiáng)制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)自己生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品與服務(wù)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。否則,有關(guān)產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量的責(zé)任糾紛就會(huì)越來(lái)越多,以致影響市場(chǎng)正常秩序。
7.輿論監(jiān)督制度。國(guó)內(nèi)外維護(hù)市場(chǎng)秩序的實(shí)踐都證明,社會(huì)輿論的監(jiān)督不失為一種很好的“治標(biāo)之方”,是一種強(qiáng)有力的、行之有效的監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮社會(huì)輿論包括新聞單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和個(gè)人的監(jiān)督作用,就能將市場(chǎng)秩序廣泛納入社會(huì)輿論網(wǎng)的覆蓋之下。這樣,就會(huì)提高市場(chǎng)主體的自律意識(shí)和交易行為的自我約束能力。當(dāng)前的問(wèn)題是要將輿論監(jiān)督作為一種法規(guī)確立起來(lái),使輿論監(jiān)督者有法可依,執(zhí)法無(wú)慮,敢于大膽行使自己的權(quán)利,更好地保護(hù)企業(yè)的正當(dāng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和消費(fèi)者的利益。
三、重塑市場(chǎng)主體,完善市場(chǎng)發(fā)育基礎(chǔ)重塑市場(chǎng)主體是市場(chǎng)發(fā)育的基礎(chǔ)。
如果不培育符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的真正的市場(chǎng)主體,市場(chǎng)將名存實(shí)亡,市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)效率更無(wú)從談起。重塑市場(chǎng)主體,完善市場(chǎng)發(fā)育基礎(chǔ)的內(nèi)容有:
(一)市場(chǎng)主體的培育是根本
市場(chǎng)主體是市場(chǎng)得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ),沒(méi)有市場(chǎng)主體就沒(méi)有所謂的市場(chǎng)。那么,誰(shuí)可以成為市場(chǎng)主體呢?我們認(rèn)為只有廠商(企業(yè))和家庭(個(gè)人)才是市場(chǎng)主體,而政府不應(yīng)成為市場(chǎng)主體。因?yàn)槭袌?chǎng)主體必須擁有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán),能夠在市場(chǎng)活動(dòng)中自主決策,同時(shí)市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中又是自身利益最大化的追求者。
市場(chǎng)演進(jìn)到今天可以是無(wú)形或有形,但其基本含義并沒(méi)有改變,它是相互獨(dú)立的市場(chǎng)主體之間在自愿互利、平等締約的基礎(chǔ)上,彼此交換財(cái)產(chǎn)權(quán)和關(guān)系的總和,這種復(fù)雜的交換實(shí)現(xiàn)了資源的配置。所以市場(chǎng)主體的發(fā)育情況,就直接影響了市場(chǎng)的形成和市場(chǎng)的發(fā)育狀況,培育市場(chǎng)主體是市場(chǎng)發(fā)育的首要環(huán)節(jié)。計(jì)劃體制的最大弊端就在于缺乏真正意義上的市場(chǎng)主體,因而也形不成真正意義上的市場(chǎng)。在傳統(tǒng)體制下,政府不僅管制了價(jià)格而且也管制了企業(yè)的行為,甚至可以這樣說(shuō),政府在試圖成為市場(chǎng)主體的時(shí)候,反而扼殺了真正意義的市場(chǎng)主體。
改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)來(lái)源于改革開(kāi)放所造成的大批極具活力的非國(guó)有企業(yè),它們迅速成為市場(chǎng)中極為活躍的主體。他們以清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),自主的經(jīng)營(yíng)行為,以及對(duì)利潤(rùn)的追求推動(dòng)了我國(guó)市場(chǎng)的日漸發(fā)育成熟,成為提高效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的新的動(dòng)力源泉。
(二)市場(chǎng)主體、產(chǎn)權(quán)和激勵(lì)機(jī)制
經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,靠的是一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)組織的形成和興起。培育市場(chǎng)主體,為的是形成這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織。而一國(guó)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的根本困難,在于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)信息。培育市場(chǎng)主體,其根本著眼點(diǎn)和理論基礎(chǔ)就在于解決激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。而一般的淺層次的調(diào)動(dòng)積極性的效果極為有限,必須進(jìn)行深層次的激勵(lì),以誘導(dǎo)經(jīng)濟(jì)個(gè)體合理地與外界其他個(gè)體交往、貿(mào)易,從而高效率地利用有限的社會(huì)資源以達(dá)到一定的社會(huì)目標(biāo)。產(chǎn)權(quán)清晰及其所帶來(lái)的剩余占有問(wèn)題就成為解決經(jīng)濟(jì)組織的效率問(wèn)題中市場(chǎng)主體發(fā)育問(wèn)題的核心。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,剩余是經(jīng)營(yíng)的最終凈成果,也就是利潤(rùn)。經(jīng)營(yíng)者的一切努力和貢獻(xiàn),包括所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),將最終反映到利潤(rùn)(或負(fù)利潤(rùn)即虧損)之中。剩余的強(qiáng)大激勵(lì)作用,就在于讓被激勵(lì)者占有這種剩余。因而他的任何貢獻(xiàn)都通過(guò)剩余的增加而得到承認(rèn)和報(bào)酬。剩余占有者為擴(kuò)大利潤(rùn),會(huì)努力增加產(chǎn)量,提高質(zhì)量,降低成本,迎合消費(fèi)者以擴(kuò)大銷售,提高投資收益以吸引資本。而與此相比,任何其他指標(biāo)都難以達(dá)到如此全面而強(qiáng)烈的激勵(lì)效果,包括計(jì)劃體制中所設(shè)計(jì)的種種考核指標(biāo)。所以,明確剩余占有的歸屬問(wèn)題即明晰產(chǎn)權(quán),是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種終極的激勵(lì)手段?？偠灾?就是誰(shuí)占有剩余,誰(shuí)就實(shí)質(zhì)上享有對(duì)該經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán),而誰(shuí)占有剩余,誰(shuí)就自然會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理負(fù)全部責(zé)任。所以,培育市場(chǎng)主體的中心問(wèn)題就是明晰產(chǎn)權(quán)。
(三)產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)秩序
市場(chǎng)秩序是強(qiáng)制性制度安排和非強(qiáng)制性制度安排相結(jié)合的產(chǎn)物,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最基本的制度安排就是產(chǎn)權(quán)制度。那么如何理解產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)秩序之間的相互關(guān)系呢?現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活的最大特點(diǎn)是資源的稀缺性?？扑菇淌谠e過(guò)土地的例子來(lái)說(shuō)明產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)系。如果未在稀缺性資源中建立產(chǎn)權(quán),就必然會(huì)導(dǎo)致混亂無(wú)序,混亂產(chǎn)生的根源在于經(jīng)濟(jì)人對(duì)沒(méi)有建立產(chǎn)權(quán)的稀缺性資源的爭(zhēng)奪。所以,從經(jīng)濟(jì)人和稀缺性這兩個(gè)假定出發(fā),可以看到要解決經(jīng)濟(jì)生活中的混亂無(wú)序問(wèn)題,就必須從界定實(shí)施產(chǎn)權(quán)入手。而保障法律的效率,就是消除對(duì)法定權(quán)力和自由交換的障礙,含糊不清常常損害法定權(quán)利,使其難以得到正確估價(jià),法律的效力是由明確法定權(quán)力并強(qiáng)制履行私人法定權(quán)力交換合同而得以保障的。這實(shí)際上就是所謂科斯第一定理:在交易成本為零或相當(dāng)小的情況下,不管選擇何種規(guī)則,只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確界定的,都會(huì)出現(xiàn)有效配置資源的結(jié)果。
對(duì)界定產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)秩序之間關(guān)系說(shuō)得最清楚的是詹姆斯·M·布坎南,他認(rèn)為“在正確設(shè)計(jì)的法律和制度約束內(nèi),市場(chǎng)中追求個(gè)人利益的個(gè)人行為產(chǎn)生出一種自然秩序”1。他又進(jìn)一步表述了產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)秩序的關(guān)系:“如果沒(méi)有包含有作了明確規(guī)定的無(wú)論是受到尊重的還是依靠強(qiáng)制實(shí)施的私人所有權(quán),以及包含有保證契約得以實(shí)施的程序的適當(dāng)?shù)姆珊椭贫?市場(chǎng)將不會(huì)產(chǎn)生一種價(jià)值極大意義上的‘有效率’的自然秩序?！彼又f(shuō):“市場(chǎng)秩序只有在市場(chǎng)各個(gè)個(gè)人參與者之間自愿交換的過(guò)程中才能產(chǎn)生”2。至此,我們已經(jīng)清晰地看到了“產(chǎn)權(quán)——市場(chǎng)主體自愿交換——市場(chǎng)秩序”這一關(guān)鍵鏈,完成了對(duì)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)秩序關(guān)系的第一層次的揭示。
然而,在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中,由于存在著外部效應(yīng),同時(shí)交易費(fèi)用實(shí)際上不是零值而是正值。所以接下來(lái)的問(wèn)題就如科斯第二定理所言:在存在著相當(dāng)大的交易成本時(shí),有效率的資源配置結(jié)果就不會(huì)在每種規(guī)則中出現(xiàn),而合理的規(guī)則是使交易成本影響最小的規(guī)則。這就回答了應(yīng)該如何界定產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。在科斯看來(lái),效率問(wèn)題是由成本和效益相抵的差額來(lái)決定的。為了實(shí)現(xiàn)效率的最大化,就需要有權(quán)力的調(diào)整即進(jìn)一步界定產(chǎn)權(quán),這樣外部性問(wèn)題才能通過(guò)權(quán)利的自愿交易借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決,才能使外部性領(lǐng)域的混亂消失,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行才能達(dá)到它的秩序狀態(tài)。這樣就完成了對(duì)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)秩序關(guān)系的第二層次的揭示。
四、堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)行原則、健全市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)
市場(chǎng)秩序雖然不是市場(chǎng)效率的充分必要條件,但卻是重要的前提條件。一個(gè)高質(zhì)量有效率的市場(chǎng)必須是一個(gè)有序運(yùn)行的市場(chǎng)。在轉(zhuǎn)型時(shí)期,這就要求我們必須堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)行原則,健全市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī),實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)制度創(chuàng)新。
(一)堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)行原則
1.貿(mào)易自由原則。這是商品交換雙方在沒(méi)有外來(lái)干預(yù)下自愿讓渡商品的原則。貫徹這一原則時(shí),首先要排除依仗非經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制力量的強(qiáng)買強(qiáng)賣。這并不是說(shuō)政府一點(diǎn)也不能干預(yù)經(jīng)濟(jì),而是必須以不損害交易雙方的自為原則。其次還要盡量排除經(jīng)濟(jì)強(qiáng)力的干擾,使買賣雙方處于供求局勢(shì)大體均衡的環(huán)境中,甚至交易雙方的經(jīng)濟(jì)力量大體相當(dāng)。
2.等價(jià)交換原則。它是商品經(jīng)濟(jì)主體獨(dú)立的平等關(guān)系的體現(xiàn)。破壞等價(jià)交換的情形一般有兩種:一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代剪刀差式的社會(huì)主義積累條件下,破壞了等價(jià)交換。另一種是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,當(dāng)存在著交易雙方實(shí)力對(duì)比懸殊或信息不對(duì)稱時(shí),容易出現(xiàn)供求不均衡或存在壟斷,等價(jià)交換原則因而遭到破壞。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)逐漸縮減了對(duì)價(jià)格控制的范圍,減少了國(guó)家對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成的干預(yù),為市場(chǎng)機(jī)制的順利運(yùn)行和等價(jià)交換原則的貫徹開(kāi)辟了道路。
3.公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。是指經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中要有公平的外部環(huán)境和條件,以便競(jìng)爭(zhēng)得以正常地進(jìn)行,充分發(fā)揮市場(chǎng)在促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展中的積極作用。要使競(jìng)爭(zhēng)的積極作用得以發(fā)揮,就得在市場(chǎng)上形成允許競(jìng)爭(zhēng)、自由競(jìng)爭(zhēng)、平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和條件,使競(jìng)爭(zhēng)真正體現(xiàn)商品經(jīng)濟(jì)主體之間勞動(dòng)的比較,所以在商品經(jīng)濟(jì)中必然要按公平競(jìng)爭(zhēng)原則辦事。按照公平競(jìng)爭(zhēng)的原則來(lái)組織市場(chǎng),進(jìn)行貿(mào)易,本質(zhì)是為價(jià)值規(guī)律發(fā)揮作用開(kāi)辟道路。歷史上資本主義的發(fā)展,使得公平競(jìng)爭(zhēng)得以成為現(xiàn)代交換的形式,成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)勞動(dòng)分配賴以進(jìn)行的市場(chǎng)制度。馬克思曾說(shuō):“現(xiàn)代社會(huì)要進(jìn)行勞動(dòng)分配除了自由競(jìng)爭(zhēng)之外,沒(méi)有別的規(guī)則、別的權(quán)力可言?！?所以,公平競(jìng)爭(zhēng)是構(gòu)筑市場(chǎng)秩序的核心和目的所在。
(二)健全市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)
健全市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督問(wèn)題,而社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的客觀依據(jù)主要基于社會(huì)法律制度、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和商務(wù)慣例。其主要內(nèi)容就是有關(guān)市場(chǎng)規(guī)則的設(shè)計(jì)。
1.市場(chǎng)進(jìn)出規(guī)則的設(shè)計(jì)。市場(chǎng)進(jìn)出規(guī)則是指市場(chǎng)主體和市場(chǎng)客體(即商品)進(jìn)入或退出市場(chǎng)的法制規(guī)范或行為準(zhǔn)則,它包括以下兩類規(guī)則。
一是市場(chǎng)主體進(jìn)出規(guī)則。市場(chǎng)主體的進(jìn)出行為是推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)而制約壟斷的力量。一個(gè)社會(huì)應(yīng)當(dāng)盡可能地減少市場(chǎng)進(jìn)出的障礙而擴(kuò)大其自由度,以形成競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。實(shí)際上,規(guī)范市場(chǎng)進(jìn)出規(guī)則主要是:(1)規(guī)范市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng)的資格;(2)規(guī)范市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)功能;(3)規(guī)范市場(chǎng)主體退出市場(chǎng)行為。具體的如各國(guó)制定的關(guān)于企業(yè)制度的法律。中國(guó)已頒布了《公司法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律,但實(shí)際上仍然需要繼續(xù)制定相關(guān)法律,并注意實(shí)施問(wèn)題。
二是市場(chǎng)客體進(jìn)出規(guī)則。這一規(guī)則的設(shè)計(jì)是為了盡可能地解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。具體而言,市場(chǎng)客體(商品或服務(wù))進(jìn)出規(guī)則包含以下幾方面的規(guī)定:(1)商品的質(zhì)量要符合要求,低劣商品不能進(jìn)入市場(chǎng)之中;(2)商品的效用要符合社會(huì)利益,那些有害于人民身心健康的商品不能進(jìn)入市場(chǎng);(3)商品的包裝及其他方面都要符合要求,不能有損于消費(fèi)者的利益;(4)商品要名副其實(shí),任何假冒商品都不能進(jìn)入市場(chǎng);(5)商品的價(jià)格及計(jì)量等都要符合要求,否則不能進(jìn)入市場(chǎng)。世界各國(guó)都陸續(xù)推出了規(guī)范市場(chǎng)客體的法律,如英國(guó)的《統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任法(草案)》,歐共體《關(guān)于對(duì)有缺陷的產(chǎn)品的責(zé)任的指令》等,我國(guó)也于1993年通過(guò)并實(shí)施了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》,這些法律都對(duì)維護(hù)市場(chǎng)秩序、提高市場(chǎng)效率起到了重要作用。
2.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的設(shè)計(jì)。為使市場(chǎng)有序有效地運(yùn)行,競(jìng)爭(zhēng)本身也必須是有序的。所以,需要制定相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)或制度,以對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行規(guī)范。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則是以法制形式維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則,主要有以下幾方面的規(guī)定和要求:(1)使市場(chǎng)主體都能夠機(jī)會(huì)均等地按照統(tǒng)一市場(chǎng)價(jià)格取得生產(chǎn)要素;(2)使市場(chǎng)主體都能夠機(jī)會(huì)均等地制定價(jià)格和確定銷售地區(qū);(3)使市場(chǎng)主體都能夠平等地承擔(dān)稅負(fù)及其他方面的負(fù)擔(dān),沒(méi)有任何優(yōu)惠或不公正的負(fù)擔(dān);(4)維護(hù)所有方面的平等競(jìng)爭(zhēng),如勞動(dòng)者之間的就職機(jī)會(huì)均等和經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)均等。
3.市場(chǎng)交易規(guī)則的設(shè)計(jì)。市場(chǎng)交易規(guī)則是市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的準(zhǔn)則和規(guī)范,是確保市場(chǎng)秩序的重要市場(chǎng)規(guī)則,它具有四個(gè)方面的規(guī)定性:一是自愿,二是互利,三是約定,四是市場(chǎng)交易的非人格性。正如馬克思所說(shuō)“他使人與人之間除了裸的利害關(guān)系,除了冷酷無(wú)情的‘現(xiàn)金交易’,就再也沒(méi)有任何別的聯(lián)系了?！?所以設(shè)計(jì)交易規(guī)則首先就要規(guī)范市場(chǎng)交易方式,包括交易公開(kāi)化、交易貨幣化、信用票據(jù)化和交易規(guī)則化。其次是要規(guī)范交易行為,要形成自愿的、非強(qiáng)制的、平等的交易,使買賣雙方進(jìn)行互惠的貨真價(jià)實(shí)的買賣活動(dòng)。反對(duì)和禁止強(qiáng)買強(qiáng)賣和巧取豪奪。再次是要規(guī)范交易價(jià)格。市場(chǎng)交易規(guī)則一方面要求交易雙方規(guī)范地進(jìn)行交易活動(dòng),禁止各種非正當(dāng)交易;另一方面是為雙方的規(guī)范交易創(chuàng)造良好的環(huán)境條件,包括反對(duì)各種壟斷和改變嚴(yán)重短缺或嚴(yán)重過(guò)剩的市場(chǎng)格局。
五、正確認(rèn)識(shí)和發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)管理行為
(一)政府行為的基本理論分析
這里涉及兩個(gè)問(wèn)題,一是政府行為的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,二是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。討論政府行為的核心問(wèn)題就在于它的一切行為是否符合市場(chǎng)規(guī)律。我們所要建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),而是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律行事,但輔之以社會(huì)保障、宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)制度。它是將市場(chǎng)自由原則同社會(huì)公平結(jié)合在一起,并在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)良好的市場(chǎng)秩序和競(jìng)爭(zhēng)秩序。
有鑒于此,政府行為的標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)疑要以效率和公平作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系。這樣,政府行為需要從兩方面入手;一是要建立良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,采用順應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)的增長(zhǎng)政策,推行國(guó)家的適度干預(yù),確保就業(yè),實(shí)行外貿(mào)自由化。即充分發(fā)揮自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制的作用。二是以公平為標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全、社會(huì)公平與社會(huì)進(jìn)步。要真正做到這一點(diǎn),就必須把提高經(jīng)濟(jì)效益和生產(chǎn)率從而創(chuàng)造國(guó)民收入放在首位,在不斷擴(kuò)大社會(huì)財(cái)富的條件和前提下,實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)收入和財(cái)富的社會(huì)再分配。在保證公平的過(guò)程中,也必須運(yùn)用符合市場(chǎng)規(guī)律的手段,才能既保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo),又不會(huì)干擾市場(chǎng)機(jī)制的作用。
另一個(gè)問(wèn)題是政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期,應(yīng)該堅(jiān)持“國(guó)家與市場(chǎng)并舉”的原則,既注重市場(chǎng)自身的發(fā)育,又注意國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的培育。其原因在于中國(guó)的特殊國(guó)情,具體而言有三點(diǎn):(1)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)缺乏足夠的市場(chǎng)機(jī)制賴以順利運(yùn)行的硬件;(2)由于中國(guó)長(zhǎng)期推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),目前尚不具備足夠的市場(chǎng)機(jī)制賴以運(yùn)行的軟件;除此之外,(3)作為中國(guó)特殊情況的人口壓力使中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能在國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的狀態(tài)下運(yùn)行。
總而言之,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用應(yīng)該是建立和維護(hù)正常的秩序,以保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行,簡(jiǎn)言之就是制定比賽規(guī)則并建立比賽秩序。
(二)國(guó)家權(quán)力潛能的發(fā)揮與市場(chǎng)秩序優(yōu)化
客觀上存在的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象,也需要有國(guó)家為市場(chǎng)正常運(yùn)行提供制度保障。國(guó)家的作用在此主要體現(xiàn)在法律制度規(guī)則的制定與實(shí)施方面。
首先,國(guó)有應(yīng)該對(duì)有效的產(chǎn)權(quán)制度負(fù)責(zé)。前面我們已經(jīng)談過(guò)有效的產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保證,所以完善市場(chǎng)秩序就首先要在轉(zhuǎn)型中國(guó)努力構(gòu)建以完備的財(cái)產(chǎn)保障為導(dǎo)向的法律制度,也就是要承認(rèn)多元利益主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性,以國(guó)家法律為后盾保證產(chǎn)權(quán)的清晰。
其次,在整個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期,要使市場(chǎng)正常有效地運(yùn)行,就需要國(guó)家憑借政權(quán)的力量制定出有關(guān)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)規(guī)則。一方面用來(lái)保障市場(chǎng)多元化主體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其利益不受侵犯,并且保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的處置權(quán);另一方面用來(lái)約束市場(chǎng)活動(dòng)參與者的經(jīng)濟(jì)行為,制止他們?cè)谧非蟾髯岳鏁r(shí)對(duì)他人的自由和利益的干擾與損害。以上兩個(gè)方面的約束力量,通過(guò)國(guó)家政策和國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)制性作用來(lái)消除阻擋市場(chǎng)正常自行運(yùn)行的障礙。
總之,國(guó)家的作用實(shí)際上應(yīng)定位在:塑造市場(chǎng)基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì),產(chǎn)業(yè)政策要隨時(shí)代變化而靈活地實(shí)施,保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定以給企業(yè)一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期,并以效率為基準(zhǔn)推動(dòng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。在這一點(diǎn)上,日本政府的做法是值得中國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期學(xué)習(xí)和借鑒的。
各國(guó)都存在經(jīng)濟(jì)干預(yù)。問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)干預(yù)的原則和標(biāo)準(zhǔn)是什么,是取代市場(chǎng)還是讓市場(chǎng)更好地發(fā)揮作用。轉(zhuǎn)型時(shí)期政府應(yīng)致力市場(chǎng)的培育和開(kāi)發(fā),實(shí)施保證和促進(jìn)市場(chǎng)效率的經(jīng)濟(jì)政策。
六、確立和完善符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的非正式規(guī)則
市場(chǎng)秩序得以順利運(yùn)行的基礎(chǔ)是社會(huì)秩序。這種社會(huì)秩序是由政治行為、法律行為、社會(huì)行為與相應(yīng)的制度所體現(xiàn)出來(lái)的。馬克思曾指出,市場(chǎng)制度是人類文明演進(jìn)過(guò)程中篩選出來(lái)的特定的經(jīng)濟(jì)組織機(jī)制和資源配置方式。可以這樣說(shuō),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是個(gè)體積極性充分發(fā)揮的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì),是一種較為先進(jìn)的人類文明形式,其文化和道德秩序等非正式規(guī)則在其發(fā)展中功不可沒(méi)。
正式制度規(guī)則的確立無(wú)疑是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇和前提條件,但現(xiàn)實(shí)生活中僅有這些是不夠的。在這種情況下,非正式制度安排就成為一種必然的選擇。
1.傳統(tǒng)文化的誤區(qū)。中國(guó)幾千年的傳統(tǒng)文化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的文化有許多格格不入的地方。中國(guó)傳統(tǒng)文化的主體是儒家文化,它以“孝”為根本,“忠”是“孝”的延伸,這種價(jià)值取向形成了傳統(tǒng)社會(huì)中的親族協(xié)作形態(tài),中國(guó)的家庭主義倫理所強(qiáng)調(diào)的是犧牲個(gè)人利益以維護(hù)集體、義與利最終統(tǒng)一于“義”。這樣就與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則產(chǎn)生重大隔閡,因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本立足點(diǎn)就是人的利己心,人的利己心是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的原動(dòng)力。有人曾借助日本及東亞的儒家傳統(tǒng)來(lái)為中國(guó)文化傳統(tǒng)辯護(hù),其實(shí)這是一種誤解。以日本為例,他們的儒家倫理不是傳統(tǒng)意義上的儒家倫理,日本化的儒學(xué)以“忠”為核心,強(qiáng)調(diào)對(duì)領(lǐng)主的效忠,這種價(jià)值取向與日本社會(huì)的非親族協(xié)作形態(tài)相適應(yīng)。日本的集團(tuán)主義倫理所強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展集團(tuán)利益以促進(jìn)個(gè)人,義與利最終統(tǒng)一于“利”,在日本,利己心不是個(gè)人的,而是公司的,公司的利益驅(qū)動(dòng)是日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要原因。所以日本的儒家理論是經(jīng)過(guò)日本化改造并與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益原則及西方資本主義經(jīng)營(yíng)管理有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)代化儒家倫理,早已不同于中國(guó)傳統(tǒng)文化中的儒家倫理。
2.契約與信用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì),這也是我們?cè)谇懊娣磸?fù)談過(guò)的一個(gè)問(wèn)題。信用原則要求具有相互獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益的各行為主體之間的經(jīng)濟(jì)往來(lái),必須用契約和法律來(lái)保證,通過(guò)契約與合同關(guān)系確立彼此的權(quán)利和義務(wù),約束彼此的行為,真正做到恪守信用,按合同辦事。從節(jié)約交易成本的角度看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更要求以信任為宗旨構(gòu)造道德秩序,這種非制度安排和法律規(guī)章等制度安排共同構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
3.培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)精神。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中,培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)精神,實(shí)際上是要在文化方面補(bǔ)幾百年的課。這是一件非三日五日就能辦成的事情,但若拒絕文化轉(zhuǎn)型,必將最終影響和拖累經(jīng)濟(jì)改革。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的文化道德觀念歸根結(jié)底就是所謂企業(yè)家精神,這種精神是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在其各個(gè)發(fā)展階段中一直留下來(lái)的其特有的思想基礎(chǔ)或心理基礎(chǔ)。這種精神的實(shí)質(zhì)是確認(rèn)企業(yè)家個(gè)人是經(jīng)濟(jì)生活中的基本因素,搞實(shí)業(yè)的人被認(rèn)為是社會(huì)的中堅(jiān),實(shí)業(yè)家個(gè)人的積極性是資本主義經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要?jiǎng)恿?。從這種精神的實(shí)質(zhì)出發(fā),演化出一整套的思想體系,如認(rèn)為私人投資、個(gè)人利益和自由具有神圣性,企業(yè)必須承擔(dān)失敗的全部風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)享有成功的一切機(jī)會(huì)等。它們對(duì)于維護(hù)實(shí)業(yè)家的積極性是重要的,可以說(shuō),這種精神是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。
4.市場(chǎng)道德建設(shè)。作為市場(chǎng)主體的“經(jīng)濟(jì)人”會(huì)在其經(jīng)濟(jì)理性的指引下,發(fā)現(xiàn)在市場(chǎng)交易中只有“利人”才能“利己”,市場(chǎng)交易可以使各方都得到好處或者在不損害他方利益的前提下使某一方得到好處,人們因此才愿意加入到市場(chǎng)中來(lái),市場(chǎng)因而形成了人們自愿互利交易的場(chǎng)所和體系。自愿互利的交易可以說(shuō)是市場(chǎng)交易的質(zhì)的規(guī)定性。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是承認(rèn)“利己”的,而且要借助利己心推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。馬克思指出:資本主義撕下了罩在家庭關(guān)系上的溫情脈脈的面紗,把這種關(guān)系變成了純粹的金錢關(guān)系。這種關(guān)系對(duì)傳統(tǒng)道德的沖擊已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。實(shí)際上,人類要從市場(chǎng)交易中獲得效率和其他好處,就必需或多或少地放棄傳統(tǒng)的社會(huì)交往方式而代之以市場(chǎng)交易方式,與此同時(shí),或多或少地放棄傳統(tǒng)的道德觀念而代之以新的適應(yīng)市場(chǎng)交易的道德觀念。
虛擬實(shí)踐教學(xué)是傳統(tǒng)實(shí)踐教學(xué)的領(lǐng)域拓展。盡管思政課實(shí)踐教學(xué)改革實(shí)施多年，但是，對(duì)何謂實(shí)踐教學(xué)的認(rèn)知依然見(jiàn)仁見(jiàn)智。黃蓉生等人將其歸納為五種主要看法，在此基礎(chǔ)上提出自己的內(nèi)涵界定:思想政治理論課社會(huì)實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)，是由課堂實(shí)踐教學(xué)和社會(huì)實(shí)踐教學(xué)組成的、以實(shí)踐為中介、將思想政治理論課的課程建設(shè)和社會(huì)實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)的內(nèi)容與形式有機(jī)結(jié)合的、以研究性學(xué)習(xí)為橋梁、把大學(xué)生的動(dòng)腦思考與動(dòng)手實(shí)踐相互聯(lián)接的以知識(shí)和方法為紐帶的教學(xué)過(guò)程的總和。具體的實(shí)踐方法包括“社會(huì)調(diào)查”“觀察體驗(yàn)”“宣傳教育”“榜樣示范”“親自體驗(yàn)”“比較分析”“思想轉(zhuǎn)化”等。很顯然，這個(gè)界定把實(shí)踐教學(xué)看作一個(gè)涵蓋課堂實(shí)踐教學(xué)與課外實(shí)踐教學(xué)的教學(xué)過(guò)程，突出了實(shí)踐環(huán)節(jié)動(dòng)腦與動(dòng)手結(jié)合、進(jìn)行研究性學(xué)習(xí)的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了課程建設(shè)與實(shí)踐環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，很好地概括和揭示了實(shí)踐教學(xué)的構(gòu)成與特點(diǎn)。應(yīng)該肯定，這是一個(gè)合理性、適用性都很高的看法，對(duì)于本課題組界定虛擬實(shí)踐教學(xué)的內(nèi)涵具有極大啟發(fā)和借鑒意義。不過(guò)，其不足之處也是明顯的。第一，過(guò)于寬泛，不夠嚴(yán)格。在我們看來(lái)，作為“第二課堂”的社會(huì)實(shí)踐是大學(xué)生以社會(huì)為師、向社會(huì)學(xué)習(xí)的過(guò)程，其操作流程和實(shí)施原則不同于和課堂教學(xué)連接緊密的實(shí)踐教學(xué)。所以，不宜并入實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)。同時(shí)，這種看法將“宣傳教育”“思想轉(zhuǎn)化”也看成實(shí)踐教學(xué)的實(shí)施方法，明顯超出了自己的界定，模糊了實(shí)踐教學(xué)與理論宣傳的界限。第二，對(duì)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的虛擬實(shí)踐采取了視而不見(jiàn)的態(tài)度。在我們看來(lái)，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)格意義上，即與理論教學(xué)直接聯(lián)通的意義上界定實(shí)踐教學(xué)。概括地講，所謂思政課實(shí)踐教學(xué)，就是學(xué)生在預(yù)定目標(biāo)牽引下，運(yùn)用世界觀、方法論，獨(dú)立分析和解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、理論焦點(diǎn)問(wèn)題的一種研究性學(xué)習(xí)活動(dòng)。第一，它是思政課整體教學(xué)過(guò)程的有機(jī)組成部分。思政課的傳統(tǒng)形象是清一色“滿堂灌”、教師單一主體的理論講解，當(dāng)下思政課教學(xué)的基本樣式則是“課堂教學(xué)+實(shí)踐教學(xué)”。第二，它與課堂教學(xué)是一種“分工協(xié)作”關(guān)系。課堂教學(xué)偏重于知識(shí)習(xí)得，實(shí)踐教學(xué)強(qiáng)調(diào)知識(shí)運(yùn)用，共同服務(wù)于塑造大學(xué)生科學(xué)世界觀、方法論的根本目的。第三，它更加突出學(xué)生的學(xué)習(xí)主體性。課堂教學(xué)的主角是教師，實(shí)踐教學(xué)的主角則是學(xué)生。當(dāng)然，實(shí)踐教學(xué)也需要教師的設(shè)計(jì)和引導(dǎo)，但是，教師只是導(dǎo)演，實(shí)踐教學(xué)的效果與成敗關(guān)鍵在于學(xué)生積極性的發(fā)揮。思政課虛擬實(shí)踐教學(xué)，是傳統(tǒng)實(shí)踐教學(xué)的拓展和深化，它開(kāi)辟了新的空間、拓展了新的形式，將實(shí)踐教學(xué)引入了一個(gè)網(wǎng)上實(shí)踐與網(wǎng)下實(shí)踐、現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與虛擬實(shí)踐交互影響、良性互動(dòng)的新境界。其活動(dòng)展開(kāi)的空間是網(wǎng)絡(luò)世界、虛擬空間;其活動(dòng)的展開(kāi)和完成需要實(shí)踐主體具備一定的電腦操作技術(shù)和能力;其成果的呈現(xiàn)不再是傳統(tǒng)的紙質(zhì)形式，而是寓時(shí)效性、思想性和藝術(shù)性于一體的多媒體作品。思政課虛擬實(shí)踐教學(xué)區(qū)別于高校網(wǎng)絡(luò)思想政治教育。作為思想政治教育實(shí)踐一種新的發(fā)展形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)思想政治教育，一般是指網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的思想政治教育活動(dòng)。具體說(shuō)，它是“在了解計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和多媒體知識(shí)，掌握現(xiàn)代傳播技術(shù)基礎(chǔ)上，通過(guò)制作、傳播和控制網(wǎng)絡(luò)信息，引導(dǎo)網(wǎng)民(或受眾)在全面客觀地接觸信息的基礎(chǔ)上，選擇吸收正確的信息，從而達(dá)到思想政治教育的目的”。高校網(wǎng)絡(luò)思想政治教育是在主渠道教育之外的另一種教育形式，它通過(guò)校園網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、師生網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、易班(E-Class)、網(wǎng)絡(luò)化的日常管理和交流互動(dòng)等形式，達(dá)到潛移默化的教育目的。它主要由學(xué)校的特定職能部門(宣傳部、團(tuán)委、學(xué)生會(huì)等部門)和特定人員(主要是輔導(dǎo)員)來(lái)組織實(shí)施和完成。與之不同，作為思政課教學(xué)的有機(jī)組成部分，虛擬實(shí)踐教學(xué)是由思政課的任課教師基于思政課實(shí)踐教學(xué)的基本規(guī)律，制定詳細(xì)的實(shí)踐教學(xué)計(jì)劃和流程，通過(guò)激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)的主體性和能動(dòng)性，依托網(wǎng)絡(luò)平成擬定的虛擬實(shí)踐教學(xué)任務(wù)。任課教師基于學(xué)生提交實(shí)踐成果的形式(主要有電子書(shū)、網(wǎng)站、網(wǎng)頁(yè)、視頻、電子報(bào)等形式)和質(zhì)量給予合理的評(píng)價(jià)，并最終納入整個(gè)課程的總成績(jī)。信息化時(shí)代的來(lái)臨，網(wǎng)絡(luò)伸展到社會(huì)生活的每個(gè)角落。網(wǎng)絡(luò)參與人以年輕人居多，在大學(xué)生中尤為盛行，是吸引大學(xué)生的文化、生活陣地。美國(guó)著名未來(lái)學(xué)家阿爾溫•托夫勒指出:“電腦網(wǎng)絡(luò)的建立與普及即將徹底改變?nèi)祟惿婕吧钅Ｊ剑刂婆c掌握網(wǎng)絡(luò)的人就是人類未來(lái)命運(yùn)的主宰，誰(shuí)掌握了信息、控制了網(wǎng)絡(luò)，誰(shuí)將擁有整個(gè)世界。”因此，大學(xué)生和思想政治教育工作者們不僅要意識(shí)到網(wǎng)絡(luò)巨大的發(fā)展?jié)摿涂臻g，而且要主動(dòng)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)，了解網(wǎng)絡(luò)的特性，由一個(gè)游弋于網(wǎng)絡(luò)外的關(guān)注者迅速變成網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用操作的使用者。因此，高校的思政課教學(xué)必須滲透到網(wǎng)絡(luò)空間中，充分利用網(wǎng)絡(luò)空間陣地，建立思政課的教學(xué)網(wǎng)站，著力創(chuàng)建大學(xué)生思政課校園網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐教學(xué)平臺(tái)。虛擬實(shí)踐教學(xué)就是這一探索的初步結(jié)晶。通過(guò)這一形式可以極大地激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)理論的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。能動(dòng)性是人區(qū)別于動(dòng)物的本質(zhì)特征之一，反映和標(biāo)志著實(shí)踐活動(dòng)的“屬人性”特點(diǎn)。人正是通過(guò)實(shí)踐證明著自己是“能動(dòng)的自然存在物”。“動(dòng)物僅僅利用外部，單純地以自己的存在來(lái)使自然界改變;而人則通過(guò)他所作出的改變來(lái)使自然界為自己的目的服務(wù)，來(lái)支配自然界?！碧摂M實(shí)踐比現(xiàn)實(shí)中實(shí)踐具有更大的能動(dòng)性。由于網(wǎng)絡(luò)空間是人的創(chuàng)造物，是全然的人工自然，人對(duì)其擺脫了天然自然的不可預(yù)測(cè)的客觀必然性的制約，因此相比較而言，人在其中比在純客觀的物理的自然中擁有了更大的能動(dòng)性，而且其電子的瞬時(shí)的反饋性和動(dòng)態(tài)性又使這種能動(dòng)性如虎添翼。此外超文本的流動(dòng)性使人的思維處于激活狀態(tài)，也為主體的能動(dòng)性奠定了基礎(chǔ)。在虛擬實(shí)踐中，大學(xué)生主體可以突破現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的性別、身份、地位等的限制，因而可感到前所未有的自由，這也是其能動(dòng)性的表現(xiàn)。而且由于主體的匿名性和實(shí)踐范圍的全球性，很難有某個(gè)外在的力量來(lái)支配主體的實(shí)踐，也難使主體成為受外界力量任意擺布而無(wú)力掌管自己命運(yùn)的木偶或奴仆，主體有了更大的自主性，可以支配自己的實(shí)踐，因而更利于能動(dòng)性的發(fā)揮。在思政課中實(shí)施虛擬實(shí)踐教學(xué)，正是充分利用了大學(xué)生的這種虛擬主體身份，也正是通過(guò)這一嶄新的實(shí)踐平臺(tái)，大學(xué)生學(xué)習(xí)思政課的能動(dòng)性和創(chuàng)造性得到了淋漓盡致的展現(xiàn)。
二、虛擬實(shí)踐教學(xué)的支持系統(tǒng)
根據(jù)我們的研究，虛擬實(shí)踐教學(xué)的支持系統(tǒng)至少應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)方面。首先，教學(xué)管理規(guī)范。沒(méi)有規(guī)矩不成方圓。作為探索性改革舉措，虛擬實(shí)踐教學(xué)能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在于教學(xué)管理是否規(guī)范、合理。為避免流于形式，應(yīng)當(dāng)從事前、事中、事后三方面訂制規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)教師和學(xué)生的管理。我們主要從以下方面著手:一是課前制定并動(dòng)態(tài)完善教學(xué)計(jì)劃。將“分析社會(huì)問(wèn)題和網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)象、培養(yǎng)提升學(xué)生辯證思維能力”作為教學(xué)目的，明確實(shí)踐類型和具體形式的內(nèi)涵與要求，同時(shí)為學(xué)生推薦參考選題、學(xué)習(xí)網(wǎng)站。該計(jì)劃在開(kāi)課第一周即公告全體學(xué)生。二是制定以過(guò)程考核為主的教學(xué)文件，包括“基本原理概論實(shí)踐作業(yè)要求和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)”“基本原理概論虛擬實(shí)踐教學(xué)手冊(cè)”“基本原理概論期末免考細(xì)則(修訂版)”“上海政法學(xué)院思想政治理論課虛擬實(shí)踐作品比賽評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)”等。貫穿其中的基本理念是“過(guò)程管理”“過(guò)程考核”，突出之點(diǎn)就是將實(shí)踐教學(xué)的成績(jī)作為重要指標(biāo)納入課程總成績(jī)，最大限度地調(diào)動(dòng)學(xué)生參與積極性。三是做好教學(xué)總結(jié)和檔案整理。通過(guò)舉辦大賽和實(shí)行期末免考，讓優(yōu)秀學(xué)生脫穎而出;對(duì)于實(shí)踐作業(yè)、實(shí)踐手冊(cè)和獲獎(jiǎng)作品，及時(shí)進(jìn)行分類整理，遴選部分作品刻錄光盤，作為資料長(zhǎng)久保存。同時(shí)，進(jìn)行教學(xué)總結(jié)和研究，不斷探索實(shí)踐教學(xué)規(guī)律，為下一輪教學(xué)提供支撐。其次，虛擬實(shí)踐教學(xué)考評(píng)體系。考評(píng)應(yīng)當(dāng)做到兩個(gè)結(jié)合:過(guò)程與結(jié)果結(jié)合、思想性與技術(shù)性結(jié)合，二者缺一不可。具體包括:一是分類考評(píng)。校外、課外的“虛擬實(shí)踐教學(xué)”具有分散性特點(diǎn)，應(yīng)以結(jié)果考評(píng)為主，輔之以過(guò)程管理。校內(nèi)、課內(nèi)“虛擬實(shí)踐教學(xué)”具有一定可控性，尤其是課內(nèi)“虛擬實(shí)踐教學(xué)”集中性則更高，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過(guò)程考評(píng)為主，輔之以結(jié)果考評(píng)。二是考評(píng)指標(biāo)要體現(xiàn)思想性與技術(shù)性相結(jié)合原則。學(xué)生提交的“虛擬實(shí)踐教學(xué)”作業(yè)，擺在第一位的是思想性，包括內(nèi)容的科學(xué)性、學(xué)術(shù)性、創(chuàng)新性，同時(shí)還要考核其技術(shù)含量，如技術(shù)難易程度、操作的便利性等，當(dāng)然還有信息量大小、資源類型的豐富性等因素。三是考評(píng)主體應(yīng)當(dāng)是學(xué)生互評(píng)和教師考評(píng)二者結(jié)合。由于學(xué)生是“虛擬實(shí)踐教學(xué)”活動(dòng)主體，讓那些選取同一類型虛擬實(shí)踐的同學(xué)之間互相評(píng)價(jià)，既可以激發(fā)他們的積極性，又便于互相促進(jìn)，在一定意義上，可視為考評(píng)環(huán)節(jié)的實(shí)踐教學(xué)。又次，建設(shè)虛擬實(shí)踐教學(xué)資源庫(kù)。該資源庫(kù)不同于思政教育與研究專業(yè)網(wǎng)站，也不同于思政課網(wǎng)上課程中心，而是直接服務(wù)于課內(nèi)、校內(nèi)管理可控式“虛擬實(shí)踐教學(xué)”需要的一種新型資源庫(kù)。建設(shè)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下原則:一是使用的便利性，既可以供課堂教學(xué)師生共用，也可供學(xué)生在校內(nèi)任何一個(gè)網(wǎng)絡(luò)接口連接使用，同時(shí)也可以在不同模塊之間切換。二是共建共享性。本資源庫(kù)由師生共同開(kāi)發(fā)，共同使用;共建的過(guò)程也是實(shí)踐教學(xué)的一種形式。三是實(shí)踐性，即便于師生、尤其是學(xué)生開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)調(diào)研型、問(wèn)題研究型虛擬實(shí)踐活動(dòng)(另外兩種不適宜在校內(nèi)或課內(nèi)完成)，而不是簡(jiǎn)單地瀏覽信息。在內(nèi)容構(gòu)成上，資源庫(kù)應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)層次:一是集成單元庫(kù)，包括微教學(xué)單元、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)典案例庫(kù)、經(jīng)典問(wèn)題庫(kù)等等。本庫(kù)的功能是為師生選定虛擬實(shí)踐教學(xué)的具體問(wèn)題提供幫助。在設(shè)計(jì)上，宜采用模塊化集成的方式排列，即以課程內(nèi)容的若干微教學(xué)單元為軸心和統(tǒng)領(lǐng)，配置相應(yīng)的案例庫(kù)和問(wèn)題庫(kù)，并適時(shí)更新、補(bǔ)充。二是基礎(chǔ)素材庫(kù)，包括文本庫(kù)、圖形圖像庫(kù)、動(dòng)畫庫(kù)、音頻庫(kù)、視頻庫(kù)、參考資料庫(kù)、相關(guān)網(wǎng)址等。本庫(kù)的作用是提供開(kāi)展虛擬實(shí)踐教學(xué)所需資料、完成實(shí)踐作品必備的素材，在資料的搜集與更新上，動(dòng)態(tài)對(duì)應(yīng)于集成單元庫(kù)的需要。
三、虛擬實(shí)踐教學(xué)的育人功能
一、添置行政程序行為的涵義和特征
所謂添置行政程序行為，是指行政主體在實(shí)施賦權(quán)或授益性具體行政行為的過(guò)程中，增加法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以外的條件，從而影響行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為。它是超越法律規(guī)定范圍而附加負(fù)擔(dān)性條件的行政行為。我國(guó)的一些行政法律法規(guī)對(duì)行政主體類似于添置行政程序的行為作出了禁止性規(guī)定，例如我國(guó)《婚姻登記管理?xiàng)l例》中規(guī)定：婚姻登記管理機(jī)關(guān)辦理婚姻登記，不得要求當(dāng)事人出具本條例規(guī)定以外的其他證件和證明。
目前，行政主體在實(shí)施具體行政行為中，由于主體職責(zé)、領(lǐng)域、地域、相對(duì)人等因素不同，導(dǎo)致其添置行政程序行為的內(nèi)容不同。盡管如此，添置行政程序行為有一些共同的特征。
1.添置行政程序行為存在于賦權(quán)授益性行政行為過(guò)程中。賦權(quán)授益性行政行為主要是行政主體依照相對(duì)人的申請(qǐng)，許可、確認(rèn)或者給予其某項(xiàng)行政上的權(quán)益，如行政主體頒發(fā)許可證和執(zhí)照、保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以及發(fā)給撫恤金等。
2.添置行政程序行為增加了相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，影響了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
3.添置行政程序行為以原賦權(quán)授益性行政行為為基礎(chǔ)，它是在行政主體實(shí)施某一特定的具體行政行為的過(guò)程中產(chǎn)生的。從行政主體實(shí)施該行為的出發(fā)點(diǎn)看，添置行政程序是實(shí)現(xiàn)原行政行為效力的條件；從整個(gè)具體行政行為來(lái)看，添置行政程序是其中一個(gè)組成部分。但是添置行政程序行為與原行政法律關(guān)系有不同的客體與內(nèi)容，其所指向的內(nèi)容并非原行政行為生效的法律要件，前者與后者沒(méi)有一種必然的聯(lián)系，因而添置行政程序行為具有獨(dú)立的行政行為屬性。
4.添置行政程序行為屬于違法行政程序行為。添置行政程序行為是行政主體超越法律規(guī)定擅自作出的行為。對(duì)添置行政程序行為的違法性應(yīng)從兩方面來(lái)理解：一是該行為所指向的內(nèi)容沒(méi)有法律上的依據(jù)；二是該行為內(nèi)容具有法律依據(jù)，但行為方式具有違法性。例如農(nóng)民繳納提留統(tǒng)籌款在法律上有依據(jù)，但是以此要求農(nóng)民子女上學(xué)必須首先繳納提留統(tǒng)籌款，就不具有合法性了。
二、添置行政程序行為具有可訴性
（一）對(duì)添置行政程序行為進(jìn)行司法審查的現(xiàn)實(shí)意義。
“有權(quán)利必有救濟(jì)”是法治社會(huì)中的一項(xiàng)法治原則，以行政訴訟形式實(shí)施司法救濟(jì)是相對(duì)人尋求權(quán)益保護(hù)的一條重要途徑。司法救濟(jì)具有程序嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范全面、結(jié)果公正的特點(diǎn)，制約著行政主體依法行使職權(quán)，正是由于司法審查具有不可替代的作用，對(duì)添置行政程序行為能有效地進(jìn)行監(jiān)督。
（二）添置行政程序行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件。
1.添置行政程序行為的主體是具有國(guó)家行政職權(quán)的主體。
2.添置行政程序行為的對(duì)象是原來(lái)行政行為的相對(duì)人，具有可訴具體行為的特定性。
3.添置行政程序行為是行政主體利用了國(guó)家行政職權(quán)的行為，與行使國(guó)家行政職權(quán)有關(guān)。添置行政程序行為具有違法要求相對(duì)人履行義務(wù)的性質(zhì)，屬于行為。
4.添置行政程序行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，在客觀上必定給行政相對(duì)人增加某種負(fù)擔(dān)。
三、人民法院對(duì)添置行政程序行為案件的審理
由于行政主體添置行政程序行為沒(méi)有法律依據(jù)，作為被訴的內(nèi)容，人民法院一般應(yīng)予以判決撤銷。但是，因?yàn)樾姓?zhí)法領(lǐng)域的廣泛性以及執(zhí)法措施的多樣性，行政主體添置行政程序行為的內(nèi)容和方式也有所不同，由此引發(fā)的行政糾紛也呈現(xiàn)復(fù)雜性。人民法院在審理該類行政訴訟案件時(shí)，也應(yīng)根據(jù)不同的行政糾紛特點(diǎn)及訴訟內(nèi)容進(jìn)行正確裁判，應(yīng)著重把握和審查以下兩方面的問(wèn)題。
一）應(yīng)正確理解申請(qǐng)人權(quán)益受到影響的內(nèi)涵。對(duì)申請(qǐng)人合法權(quán)益的理解不應(yīng)僅僅局限于單純狹義的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。在行政主體實(shí)施賦權(quán)授益性行政行為過(guò)程中，其添置程序行為可以不是以增加申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的形式表現(xiàn)出來(lái)，而是要求申請(qǐng)人提供一些證件和證明，或者先由其他部門批準(zhǔn)等等。這種非直接以經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)表現(xiàn)出來(lái)的添置行政程序行為，也應(yīng)屬于行政訴訟受案和審理范圍。因?yàn)樗碇玫臈l件直接影響著申請(qǐng)人申請(qǐng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。可能有人認(rèn)為非經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)對(duì)相對(duì)人的影響很微小，不需付出多大努力就可達(dá)到所添附的條件，但不管對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響大小，行政主體添置行政程序的行為具有違法性，應(yīng)屬于行政訴訟的審理范圍。
（二）添置行政程序行為適用地方性文件適法性審查問(wèn)題。行政主體添置行政行為大都是以地方性決定、命令等文件為依據(jù)。人民法院在審理申請(qǐng)人不服添置行政程序行為的案件中，不能回避對(duì)所適用的地方性文件進(jìn)行適法性審查問(wèn)題，這就是理論上所稱的法律審。我國(guó)行政訴訟法關(guān)于人民法院審理行政案件的依據(jù)是以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為規(guī)章，因而人民法院無(wú)疑也應(yīng)以上述規(guī)章為依據(jù)，對(duì)添置行政程序行為的合法性進(jìn)行審查。但是在這里，筆者要強(qiáng)調(diào)上述依據(jù)之外的地方性文件的適法性審查問(wèn)題，主要是縣級(jí)人民政府及其職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的決定、規(guī)定等文件，對(duì)于這些文件設(shè)定相對(duì)人的負(fù)擔(dān)適法性問(wèn)題，應(yīng)從兩方面來(lái)考慮：
一、為什么要制定《行政許可法》，以法律規(guī)范行政許可？
制定《行政許可法》可能有很多理由，很多必要性，但最重要的有下述三點(diǎn)：
（一）行政許可是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的重要手段，對(duì)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著極為重要的和不可替代的作用
現(xiàn)在人們?cè)谛麄鳌缎姓S可法》時(shí)，往往把行政許可說(shuō)得劣跡斑斑，數(shù)落其許多不是和種種弊端。這種宣傳是片面的，如果行政許可真的是一種“惡”制，我們?yōu)槭裁催€需要立法加以確立和規(guī)范呢，干脆通過(guò)立法加以廢除不更好嗎？事實(shí)上，行政許可是對(duì)人類很有用處、很有益處的一種制度。實(shí)踐中出現(xiàn)種種弊病，產(chǎn)生種種劣跡，是人們沒(méi)有用好這種制度，或者說(shuō)，是運(yùn)用這種制度的人不好，所以我們今天要立法規(guī)范人的行為，規(guī)范人設(shè)立行政許可、實(shí)施行政許可的行政許可行為。行政許可的用處和益處主要有：
1、實(shí)行行政許可制度是轉(zhuǎn)變政府職能，使政府回歸政府角色的需要
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府不需要或者較少需要行政許可，因?yàn)槠髽I(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體直接依附于政府，政企不分、政事不分、政社不分，政府直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，直接管理事業(yè)單位，直接干預(yù)社會(huì)。在這種體制下，政府直接向管理對(duì)象發(fā)號(hào)施令，從而無(wú)需通過(guò)行政許可規(guī)范相對(duì)人的行為。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)有了經(jīng)營(yíng)自，事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體有了活動(dòng)自，政府不能“越位”、“錯(cuò)位”不能直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，直接管理事業(yè)單位和直接干預(yù)社會(huì)，政府必須回歸政府的角色，行使政府應(yīng)行使的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。為此，政府即必須運(yùn)用行政許可等間接管理手段管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化，規(guī)范行政相對(duì)人的行為，以既保障市場(chǎng)自由，又維護(hù)市場(chǎng)秩序。
2、實(shí)行行政許可制度是保障人的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的需要
市場(chǎng)具有雙重作用，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給社會(huì)帶來(lái)財(cái)富，為人類提供文明幸福生活的基礎(chǔ)；同時(shí)市場(chǎng)由于具有“外部性”和“信息不對(duì)稱”的特點(diǎn)，其又可能給社會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)、危害，如生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，制造出侵害人們健康，甚至危及人們生命的各種事故、事件，如聞名全國(guó)的山西假酒案、河南假醫(yī)案及各地不時(shí)發(fā)生的特大交通事故、火災(zāi)事故、礦難事故案等。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，必須對(duì)涉及人們生命、健康的行業(yè)、產(chǎn)品實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入，建立行政許可制度。試想，如果沒(méi)有行政許可，什么人都可以行醫(yī)，什么人都可以制藥，人們還敢看病吃藥么？人們的安全還能有保障么？
3、實(shí)行行政許可制度是建構(gòu)和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保證市場(chǎng)有序運(yùn)作的需要
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的構(gòu)建必須具備三項(xiàng)基本要件：一是規(guī)則，二是許可，三是監(jiān)管。這三個(gè)基本要件是相互聯(lián)系的：規(guī)則確定市場(chǎng)主體的資格、條件、行為規(guī)范及生產(chǎn)場(chǎng)地、生產(chǎn)產(chǎn)品等的質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、要求等；許可則依據(jù)規(guī)則確定的資格、條件、行為規(guī)范、質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、要求等把住市場(chǎng)入口關(guān)；監(jiān)管則是在市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng)過(guò)程中對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，糾正和查處違反規(guī)則的行為。由此可見(jiàn)，行政許可與規(guī)則、監(jiān)管一樣，對(duì)于市場(chǎng)秩序均是不可或缺的。試想，如果沒(méi)有行政許可把住市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，讓各種不具備基本資格、條件的個(gè)人、組織任意進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)秩序還能不大亂么？市場(chǎng)還可正常運(yùn)作么？
4、實(shí)行行政許可制度是維護(hù)社會(huì)公共安全、國(guó)家安全和利益的需要
社會(huì)公共安全和國(guó)家安全的維護(hù)、保障取決于多種因素，其中很重要的一個(gè)因素是對(duì)可能危及社會(huì)公共安全和國(guó)家安全的人和物的事前控制，如通過(guò)入出境許可防止國(guó)內(nèi)外、國(guó)外、境外間諜可能的破壞活動(dòng)；通過(guò)對(duì)有關(guān)武器、爆炸物及其他危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、保管、銷售的許可，防止這些危險(xiǎn)物品對(duì)公共安全和國(guó)家安全可能的危害。試想，一個(gè)國(guó)家，如果沒(méi)有入出境許可，任憑和國(guó)外、境外間諜入出國(guó)境，沒(méi)有危險(xiǎn)物品管制許可，任憑人們生產(chǎn)、運(yùn)輸、保管、銷售武器、炸藥及其他危險(xiǎn)物品，社會(huì)公共安全和國(guó)家安全還能有保障么？人們還能安寧地生產(chǎn)、生活么？
另外，實(shí)行行政許可制度還有助于加強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和適時(shí)地調(diào)整國(guó)家進(jìn)出口貿(mào)易，維護(hù)國(guó)內(nèi)、國(guó)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易秩序，保障國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。在實(shí)踐中，世界各國(guó)，特別是發(fā)展中國(guó)家，在貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易方面實(shí)行一定的有限制的許可制度，是國(guó)際通例，。試想，如果沒(méi)有此種行政許可，完全敞開(kāi)國(guó)門，一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的民族產(chǎn)業(yè)、行業(yè)任其受到?jīng)_擊，國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益還能得到保障么？
5、實(shí)行行政許可制度是保護(hù)環(huán)境和生態(tài)，保證人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的平衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的需要
價(jià)值規(guī)律和經(jīng)濟(jì)利益是刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，但這種強(qiáng)大動(dòng)力如果沒(méi)有一定的規(guī)制，可能導(dǎo)致對(duì)社會(huì)平衡和自然平衡的破壞，威脅經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。例如，一些企業(yè)、組織、個(gè)人對(duì)土地、森林、草原、水資源等進(jìn)行掠奪性開(kāi)采，造成對(duì)環(huán)境和生態(tài)的嚴(yán)重破壞。為此，在人口、資源、環(huán)境方面實(shí)行一定的有限制的許可制度是必須的。否則，人類自己將摧毀、破壞自己的生存條件，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的困難或障礙，進(jìn)而危及子孫后代的生存發(fā)展。
（二）行政許可是現(xiàn)代政府經(jīng)常和廣泛運(yùn)用的一種強(qiáng)制性行政權(quán)力。此種權(quán)力如不加以控制和規(guī)范，則極易被濫用，而行政許可的濫用對(duì)于公民、社會(huì)和國(guó)家均具有極大的危害性
1、行政許可不規(guī)范，將導(dǎo)致規(guī)制過(guò)度，窒息市場(chǎng)的生機(jī)與活力
市場(chǎng)需要規(guī)制，沒(méi)有規(guī)制的市場(chǎng)必然失靈，這是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，特別是為二十世紀(jì)前期西方所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的歷史經(jīng)驗(yàn)所證明了的。但是，規(guī)制過(guò)度，政府對(duì)市場(chǎng)管得過(guò)多、過(guò)死，則會(huì)窒息市場(chǎng)的生機(jī)與活力，不利于市場(chǎng)的發(fā)展。這一點(diǎn)可以從我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)得到證明：凡是政府規(guī)制過(guò)多的時(shí)期、政府規(guī)制過(guò)多的地區(qū)、政府規(guī)制過(guò)多的領(lǐng)域，市場(chǎng)活力就不夠，發(fā)展速度就慢；反之，市場(chǎng)就充滿生機(jī)，發(fā)展就展現(xiàn)希望。例如，我們比較一下二十世紀(jì)九十年代之后與之前的時(shí)期，比較一下經(jīng)濟(jì)特區(qū)、東部地區(qū)、沿海地區(qū)與中西部地區(qū)，比較一下商品市場(chǎng)與勞務(wù)市場(chǎng)、資金市場(chǎng)，即可看出這種差別。行政許可是規(guī)制的重要手段，而此種手段的利用可以給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)權(quán)和利。因此，行政機(jī)關(guān)有盡量多用、濫用的傾向，如不加以規(guī)范和限制，則必然導(dǎo)致行政規(guī)制過(guò)度，窒息市場(chǎng)的生機(jī)與活力。
2、行政許可不規(guī)范，將導(dǎo)致壟斷盛行，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)
行政許可的重要功能之一是為市場(chǎng)提供秩序，保障市場(chǎng)運(yùn)作的順暢。但是，行政許可如果缺乏規(guī)范，此種功能將被異化：即它不再是為市場(chǎng)提供秩序，保障市場(chǎng)運(yùn)作的順暢，而是被人們用于制造地方壟斷和部門壟
斷，阻礙市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，人為地分割市場(chǎng)和妨礙市場(chǎng)流通。如目前一些地方利用行政許可阻止外地啤酒、汽車等商品到本地銷售，阻止外地商人到本地收購(gòu)羊毛、棉花等；一些部門利用行政許可搞行業(yè)壟斷、行政壟斷，不許民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體企業(yè)涉足其世襲領(lǐng)域等。地方壟斷和部門壟斷的結(jié)果是保護(hù)落后，維護(hù)效率低下、價(jià)格昂貴、質(zhì)量惡劣的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)。
3、行政許可不規(guī)范，將導(dǎo)致權(quán)力濫用，滋生腐敗
行政許可是一種“公共物品”，本是應(yīng)為社會(huì)、為公眾服務(wù)的。但是，在其缺乏規(guī)范的條件下，它可能異化成為某些政府機(jī)關(guān)和政府工作人員謀取私利的工具。例如，一些政府機(jī)關(guān)利用行政許可（如“饅頭許可”、“許可”、“通行許可”等）亂收費(fèi)；一些政府機(jī)關(guān)工作人員，甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部（如、、等）利用行政許可受賄、索賄，將行政許可作為一種“設(shè)租”、“尋租”，獲取暴利的途徑和工具。行政許可權(quán)力被濫用，一些政府機(jī)關(guān)和政府工作人員利用行政許可搞腐敗是導(dǎo)致行政許可為世詬病，以至許多人否定行政許可正面和積極作用的重要原因。
4、行政許可不規(guī)范，導(dǎo)致盛行，效率低下，市場(chǎng)交易成本增加，影響經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益
這方面的例子很多，舉不勝舉，老百姓對(duì)之意見(jiàn)最多，怨氣最大?！度嗣袢?qǐng)?bào)》2002年9月23日?qǐng)?bào)道，在連云港，以前辦一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，相對(duì)人要跑18個(gè)部門，經(jīng)過(guò)69個(gè)環(huán)節(jié)，蓋67個(gè)公章，辦理時(shí)間要8個(gè)月；在浙江，珠光集團(tuán)辦理2項(xiàng)國(guó)家機(jī)電產(chǎn)品出口許可，其中一個(gè)項(xiàng)目（墨西哥項(xiàng)目）的許可辦了2年多；另一項(xiàng)目（巴西項(xiàng)目）的許可辦了3年多?！赌戏街苣?001年10月11日?qǐng)?bào)道，武漢一家企業(yè)申請(qǐng)審批一個(gè)危房改造擴(kuò)建項(xiàng)目，花了2年多時(shí)間，跑了市區(qū)70多個(gè)單位，蓋了800多個(gè)（次）圖章。像這樣的行政效率，哪個(gè)投資者能忍受？一個(gè)項(xiàng)目的審批、許可要花上一兩年時(shí)間，與之合作的伙伴可能等不及，走了，市場(chǎng)可能被人家占了，你投下幾千萬(wàn)、上億元資金，很可能就泡湯了。
5、行政許可不規(guī)范，導(dǎo)致公民與政府主仆關(guān)系顛倒，為行政權(quán)力侵犯公民權(quán)益提供了機(jī)會(huì)和條件
在一個(gè)民主國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，政府和政府工作人員應(yīng)該是人民的公仆。但是一些政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)工作人員由于受傳統(tǒng)官民關(guān)系思想的影響，總是把自己當(dāng)成主人，把人民當(dāng)成管理客體。在行政許可領(lǐng)域，由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏法律對(duì)行政許可行為的規(guī)范，更使這種顛倒了的政府和人民的關(guān)系明顯化：行政相對(duì)人要想申請(qǐng)一項(xiàng)行政許可，往往要向政府工作人員請(qǐng)客、送禮、求人、托人找關(guān)系等，即使這樣，政府辦事人員還不一定熱情給你辦，還要面對(duì)和忍受“門難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦”的境遇。公民在這些政府工作人員面前，哪還有半點(diǎn)“主人”的氣勢(shì)，主仆關(guān)系整個(gè)給顛倒了。
（三）我國(guó)行政許可實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，已經(jīng)發(fā)展到不立法加以規(guī)范不足以阻止行政許可功能進(jìn)一步異化的勢(shì)頭，不立法加以規(guī)范不足以保障我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，從而影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)正常發(fā)展的程度
原國(guó)務(wù)院法制辦主任楊景宇在《關(guān)于行政許可法（草案）的說(shuō)明》中指出，目前我國(guó)行政許可存在過(guò)多、過(guò)濫的問(wèn)題，究其原因有六：設(shè)定權(quán)和設(shè)定主體不明確；設(shè)定事項(xiàng)不規(guī)范；實(shí)施程序繁、環(huán)節(jié)多、時(shí)限長(zhǎng)；重許可，輕監(jiān)管或只許可，不監(jiān)管；利用許可“尋租”；許可機(jī)關(guān)有權(quán)無(wú)監(jiān)督，有權(quán)無(wú)責(zé)。在這六項(xiàng)原因中，很顯然隱含一個(gè)最重要的原因，就是行政許可缺乏立法規(guī)范。無(wú)論是行政許可設(shè)定過(guò)程中發(fā)生的種種問(wèn)題，還是行政許可實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的種種問(wèn)題，很大程度上都源于法律對(duì)行政許可范圍、條件、程序等缺乏完善和嚴(yán)密的規(guī)定。
也許有人會(huì)問(wèn)，在國(guó)外，一般都沒(méi)有統(tǒng)一的行政許可法，行政許可領(lǐng)域?yàn)槭裁礇](méi)有產(chǎn)生我國(guó)這樣多的問(wèn)題呢？這有兩個(gè)原因：其一，在國(guó)外，許多國(guó)家制定了統(tǒng)一的行政程序法，行政許可行為受統(tǒng)一的行政程序法規(guī)范和調(diào)整；其二，國(guó)外許多國(guó)家在各種單行的行政管理法中，對(duì)相應(yīng)的具體行政許可通常都規(guī)定了較詳細(xì)的實(shí)體規(guī)則和程序，從而沒(méi)有像我國(guó)一樣制定專門行政許可法的必要性。
在我國(guó)，由于單行行政管理法對(duì)行政許可的規(guī)范很不完善，行政程序法在短時(shí)期內(nèi)又制定不出來(lái)，行政許可領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題又這么多，以至對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展均產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響，再加之我國(guó)已加入WTO，就行政許可規(guī)范問(wèn)題已向各成員國(guó)作了承諾，因此，在我國(guó)今天的條件下，制定和出臺(tái)行政許可法，不僅具有了極大的必要性，而且具有了極大的迫切性。
二、《行政許可法》確立了哪些基本原則和重要制度
（一）《行政許可法》確立的行政許可基本原則
《行政許可法》為行政許可行為確立了一系列原則，其中最重要的基本原則有下述5項(xiàng)：
1、行政法治原則
行政法治原則是整個(gè)行政法的基本原則，所有行政行為都必須遵守行政法治原則。在行政許可領(lǐng)域，行政法治原則的具體內(nèi)容有三：
其一，行政許可依法設(shè)定，依法實(shí)施。《行政許可法》第4條規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。
其二，行政許可權(quán)受法律控制?？貦?quán)包括事前限權(quán)、事中制約和事后監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。事前限權(quán)主要體現(xiàn)在《行政許可法》第12條至第17條的規(guī)定，這些規(guī)定反映了有限政府的要求。事中制約主要體現(xiàn)在《行政許可法》第19條至第57條的規(guī)定，這些規(guī)定反映了正當(dāng)法律程序和透明政府的要求。事后監(jiān)督主要體現(xiàn)在《行政許可法》第60條、第71條至第77條的規(guī)定，這些規(guī)定反映了權(quán)責(zé)統(tǒng)一和責(zé)任政府的要求。
其三，行政許可相對(duì)人權(quán)益受法律保障。權(quán)益保障包括人格尊重、權(quán)益保護(hù)和侵權(quán)救濟(jì)三個(gè)方面。對(duì)行政許可相對(duì)人（包括許可申請(qǐng)人、持證人和其他利害關(guān)系人）的人格尊重主要體現(xiàn)在《行政許可法》第1、11、26、29－59條的規(guī)定，這些規(guī)定反映了基本人權(quán)的要求。對(duì)行政許可相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)主要體現(xiàn)在《行政許可法》第8、26－59條的規(guī)定，這些規(guī)定反映了程序正義的要求。對(duì)行政許可相對(duì)人的侵權(quán)救濟(jì)主要體現(xiàn)在《行政許可法》第7、60、71－77條的規(guī)定，這些規(guī)定反映了有權(quán)利必有救濟(jì)的要求。
2、“三公原則”
“三公原則”包括公開(kāi)、公平、公正三項(xiàng)基本內(nèi)容?！缎姓S可法》第5條確立了該原則和該原則的基本內(nèi)容：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則?！?/p>
公開(kāi)主要是針對(duì)“暗箱操作”而規(guī)定的。內(nèi)容包括許可規(guī)定公開(kāi)、許可實(shí)施公開(kāi)、許可結(jié)果公開(kāi)。
公平主要是針對(duì)“歧視”（如身份歧視、性別歧視、民族歧視等）而規(guī)定的，內(nèi)容是要求在行政許可中，同樣情況同樣對(duì)待，不同情況不同對(duì)待，不厚此薄彼，對(duì)行政許可相對(duì)人一視同仁。
公正主要是針對(duì)“偏私”（如地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義、等）而規(guī)定的，內(nèi)容是要求在行政許可中，不考慮不相關(guān)因素和應(yīng)考慮相關(guān)因素。所謂“不相關(guān)因素”，是指超越法律的地方利益、部門利益、個(gè)人利益和各種“關(guān)系”等；所謂“相關(guān)因素”，是指法定條件、政策要求和社會(huì)正義等>
3、便民原則
行政許可便民是執(zhí)法為民，執(zhí)法以人為本的要求。行政許可便民原則主要體現(xiàn)于《行政程序法》關(guān)于辦理行政許可的管轄和程序的規(guī)定。《行政許可法》第25和26條確立的管轄規(guī)則設(shè)定了“相對(duì)集中管轄權(quán)”、“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式服務(wù)”、“政府超市”等應(yīng)采行或可采行的便民措施；《行政許可法》第29－50條就行政許可的申請(qǐng)、受理、審查、決定以及變更、延續(xù)等全過(guò)程確立了一系列便民的程序。
4、效率原則
行政許可是政府調(diào)控市場(chǎng)的重要手段，而對(duì)于市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，時(shí)間就是金錢，效率就是生命。有時(shí)，一個(gè)企業(yè)正是因?yàn)橐豁?xiàng)許可，審批久辦不下，生意被他人搶去或市場(chǎng)被他人占領(lǐng)而破產(chǎn)。因此，行政許可辦理的效率對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著極為重要的意義。也正因?yàn)槿绱?，效率原則成為《行政許可法》的基本原則之一。行政許可效率原則主要通過(guò)《行政許可法》規(guī)定的期限制度和程序制度得以體現(xiàn)。就期限而言，《行政許可法》第42—45條分別規(guī)定了20日、45日兩種基本期限，此兩種基本期限即使延長(zhǎng)，也分別不能超過(guò)30日和60日。就程序而言，《行政許可法》第29—41條確立的程序規(guī)則無(wú)疑是效率原則得以實(shí)現(xiàn)的保障。這里需要指出的是，效率原則和便民原則二者有著密切的聯(lián)系：在很多情況下，高效即是為了便民，便民則必須高效。
5、信賴保護(hù)原則
信賴保護(hù)原則是現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)非常重要的基本原則。其重要性首先在于保障行政相對(duì)人的權(quán)益不受政府反復(fù)無(wú)常、行為的侵犯，其次在于維護(hù)政府的信用，維護(hù)人民對(duì)政府誠(chéng)信的信心。誠(chéng)信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的基本條件，而政府誠(chéng)信是市場(chǎng)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信的基礎(chǔ)?！缎姓S可法》第一次在我國(guó)法律中明確確立了信賴保護(hù)原則，即政府誠(chéng)信原則。該法第8條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。
（二）《行政許可法》確立的行政許可基本制度
1、行政許可事項(xiàng)范圍設(shè)界制度
《行政許可法》第12條和13條為行政許可的事項(xiàng)范圍設(shè)定了兩條界限：一是外限；一是內(nèi)限?！巴庀蕖笔强稍O(shè)定行政許可事項(xiàng)的范圍（共6類）：“內(nèi)限”是在可設(shè)定行政許可事項(xiàng)的范圍內(nèi)排除可通過(guò)其他方式予以規(guī)范的部分（共4種情形）后剩下的部分，即應(yīng)該或必須設(shè)定行政許可的部分。當(dāng)然，這兩條界限都不是很明晰的，都具有較大的“彈性”，如“外限”中的“直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)”，這類事項(xiàng)中的每一項(xiàng)（“直接涉及國(guó)家安全”的事項(xiàng)、“直接涉及公共安全”的事項(xiàng)、“直接關(guān)系人身健康”的事項(xiàng)等）幾乎都具“彈性”?！皟?nèi)限”中的條件更是如此，如“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”，等等。
我國(guó)《行政許可法》為什么要對(duì)行政許可事項(xiàng)設(shè)定這種不甚明晰，有相當(dāng)彈性的界限呢？因?yàn)檫@種界限在法律上是很難明確的。在國(guó)外，法律一般不會(huì)設(shè)定這種普遍性的界限。我國(guó)立法之所以要設(shè)定這種界限，是為了解決我國(guó)行政許可設(shè)定實(shí)踐中較為嚴(yán)重的亂、濫現(xiàn)象。盡管所設(shè)定的界限并不是很明確的，但它宣示的立法目的或立法意向卻是很明確的：盡量減少行政許可，放松政府規(guī)制，建立有限政府。
2、行政許可設(shè)定權(quán)限相對(duì)集中制度
《行政許可法》第14－17條規(guī)定了行政許可的設(shè)定權(quán)的分配，確立了行政許可設(shè)定權(quán)限相對(duì)集中的制度，即行政許可一般由法律設(shè)定；尚未立法的，行政法規(guī)方可設(shè)定行政許可；尚未制定法律和行政法規(guī)的，地方性法規(guī)方可設(shè)定行政許可；除此以外，僅有省級(jí)政府規(guī)章可設(shè)定一年期限的臨時(shí)性許可，其他地方政府規(guī)章、所有部門規(guī)章、所有其他規(guī)范性文件都無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可?！缎姓S可法》之所以要確立這種許可設(shè)定權(quán)相對(duì)集中的制度，目的無(wú)疑在于統(tǒng)一法制、統(tǒng)一市場(chǎng)，消除各種形式的部門保護(hù)和地方封鎖。
3、許可實(shí)施方式多樣化制度
《行政許可法》在第25條和第26條規(guī)定了行政許可實(shí)施的多種方式，如一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)、一個(gè)窗口對(duì)外、統(tǒng)一辦理、集中辦理、聯(lián)合辦理等?！缎姓S可法》為什么要規(guī)定行政許可實(shí)施的多種方式，理由有三：其一，我國(guó)地域遼闊，各地發(fā)展不平衡，許可方式不宜“一刀切”；其二，各部門、各領(lǐng)域的行政許可有很多特殊性，許可方式不宜“一刀切”；其三，我國(guó)行政管理體制和管理方式正處在改革和探索時(shí)期，有關(guān)許可方式尚處于試驗(yàn)階段，其利弊尚未充分顯現(xiàn)，不能和不宜作出統(tǒng)一的法律強(qiáng)制性規(guī)定。
4、許可告知與說(shuō)明理由制度
《行政許可法》在第30、32－33、36、38、40、42、45－47、53－54、55條等諸多條款里均規(guī)定了許可告知與說(shuō)明理由制度。告知與說(shuō)明理由制度是行政法的基本制度，是正當(dāng)法律程序的基本要求。行政主體作出涉及行政相對(duì)人權(quán)益的行為，特別是作出對(duì)其權(quán)益不利的行為（如拒絕許可申請(qǐng)人的申請(qǐng)），必須告知相對(duì)人其所作出的決定、相應(yīng)決定所基于的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)、相對(duì)人不服決定的申辯和救濟(jì)途徑。行政主體違反此種告知與說(shuō)明理由義務(wù)，將導(dǎo)致相應(yīng)決定的無(wú)效或可撤銷。
5、許可聽(tīng)證制度
《行政許可法》第46－48條規(guī)定了許可聽(tīng)證制度。許可聽(tīng)證不完全同于行政處罰聽(tīng)證，許可聽(tīng)證包括兩種類型：行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行的聽(tīng)證和應(yīng)行政相對(duì)人申請(qǐng)舉行的聽(tīng)證（《行政處罰法》僅規(guī)定了后一種聽(tīng)證）。前一種聽(tīng)證適用的條件是：法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)相應(yīng)許可事項(xiàng)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的要求；相應(yīng)許可事項(xiàng)為涉及公共利益的重大事項(xiàng)，且行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證。后一種聽(tīng)證適用的條件是：相應(yīng)許可事項(xiàng)直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系，且申請(qǐng)人或利害關(guān)系人提出了聽(tīng)證申請(qǐng)。聽(tīng)證制度的目的主要在于保障行政許可申請(qǐng)人和利害關(guān)系人的權(quán)益以及保證行政許可行為的合法性、合理性，實(shí)現(xiàn)行政許可的“三公”原則。
6、許可期限制度
《行政許可法》第42－45條規(guī)定了許可期限制度。許可期限制度的意義主要有三：其一，保障行政效率，防止“一個(gè)審批半年難見(jiàn)音訊，一個(gè)許可兩年不見(jiàn)回復(fù)”的現(xiàn)象；其二，保障申請(qǐng)人的權(quán)益，防止無(wú)限期的許可把市場(chǎng)主體拖垮、拖死；其三，減少許可成本。無(wú)限期的許可可能加大行政和行政相對(duì)人兩方面的成本，特別是相對(duì)人的成本，除了時(shí)間、精力和正常費(fèi)用的成本外，相對(duì)人往往還要支出各種“活動(dòng)”成本。因此，《行政許可法》設(shè)定許可期限制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政許可立法目的具有極為重要的意義。
7、監(jiān)督檢查制度
《行政許可法》第60－69條規(guī)定了行政許可的監(jiān)督檢查制度。行政許可的監(jiān)督包括三類：對(duì)許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督；對(duì)被許可人（持證人）的監(jiān)督；對(duì)其他公民、法人和其他組織的監(jiān)督。監(jiān)督的方式包括核查（通過(guò)報(bào)表和計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)方式等）、抽查、實(shí)地檢查、定期檢查和要求被監(jiān)督人自查等。監(jiān)督主體通過(guò)對(duì)被監(jiān)督人的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其有違法行為，可以對(duì)其采取責(zé)令改正、撤銷許可、注銷許可等監(jiān)督措施。很顯然，《行政許可法》設(shè)定許可監(jiān)督檢查制度對(duì)于糾正我國(guó)行政許可領(lǐng)域目前存在著的重許可、輕監(jiān)管甚至只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象，保證行政許可真正發(fā)揮其應(yīng)發(fā)揮的作用有著極為重要的意義。
8、法律責(zé)任制度
《行政許可法》第71－81條規(guī)定了行政許可法律責(zé)任制度。行政許可法律責(zé)任分為六類：一是許可設(shè)定機(jī)關(guān)（包括有權(quán)設(shè)定機(jī)關(guān)和無(wú)權(quán)設(shè)定機(jī)關(guān)）違法設(shè)定許可的責(zé)任；二是許可實(shí)施機(jī)關(guān)違法實(shí)施許可的責(zé)任；三是行政機(jī)關(guān)工作人員違法辦理行政許可的責(zé)任；四是行政許可申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)隱瞞情況或提供虛假材料的責(zé)任；五是被許可人違法取得許可或違法實(shí)施被許可行為的責(zé)任；六是其他公民、法人或者其他組織未經(jīng)許可，違法從事應(yīng)經(jīng)許可方能從事的活動(dòng)的責(zé)任。行政許可法律責(zé)任的形式包括責(zé)令改正、撤銷許可、行政處罰（對(duì)于行政相對(duì)人）、行政處分（對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員）、行政賠償（對(duì)于行政機(jī)關(guān)）和刑事責(zé)任（對(duì)于行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)工作人員）?！缎姓S可法》確立許可法律責(zé)任制度對(duì)于行政許可法治原則的實(shí)現(xiàn)和整個(gè)《行政許可法》的實(shí)施無(wú)疑均具有重要意義。
9、權(quán)利救濟(jì)制度
關(guān)鍵詞:公共政策制定理性非理性
公共政策的制定過(guò)程是決策者借助各種技術(shù)手段對(duì)影響政策問(wèn)題的復(fù)雜環(huán)境,信息等客觀因素進(jìn)行加工、分類、整合、處理,并最終形成政策的過(guò)程,而不是全然由決策者拍腦袋決定,因此,政策制定過(guò)程是一種理性選擇占主導(dǎo)地位的行為過(guò)程。但是,由于在現(xiàn)實(shí)中,政策制定中常常會(huì)受到許多不確定因素的嚴(yán)重干擾,并且由于決策者自身認(rèn)知能力的有限性,導(dǎo)致政策制定中存在一定程度的非理性屬性。盡管一些學(xué)者曾尖銳的批評(píng)過(guò)政府選擇行為的非理性,但是由于政策科學(xué)的發(fā)展,越來(lái)越趨向于接受新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論,主張?jiān)谟邢蘩硇浴⑿畔⒉粚?duì)稱的前提下研究政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估等問(wèn)題。
一、公共政策制定中的理性和非理性
管理大師德魯克曾說(shuō)過(guò)這樣一段話:“在我所遇到過(guò)的卓有成效的經(jīng)理們之中,有些人運(yùn)用邏輯和推理,而另一些人主要依賴于預(yù)見(jiàn)和直覺(jué)。既有輕而易舉就做出決定之人,也不乏每當(dāng)移動(dòng)一步就備受煩惱之苦者。”這段話表明,管理是人的一種雙重能量的活動(dòng),既有理性成分又有非理性成分。
(一)公共政策制定中的理性
在英語(yǔ)里,理性有rationality和reason兩種表達(dá)。前者一般指心智上控制調(diào)節(jié)行為和抽象思維的一般能力,而后者一般是狹隘地指進(jìn)行推理的能力。理性,可以直觀地理解成為人的行為類型,此類型的特點(diǎn)是以邏輯推理方式來(lái)觀察事情。如果從字面意思去解釋,理性,具有以清晰的思維邏輯為基礎(chǔ),通過(guò)深思熟慮,冷靜理智,不輕易顯露主觀感情等特點(diǎn)。理通常是指人們?cè)谀承├硇砸蛩刈饔孟逻M(jìn)行的行為選擇,這種行為是在冷靜、客觀的前提下提出的。提出有限理性學(xué)說(shuō)的西蒙認(rèn)為,理性的概念應(yīng)分為經(jīng)濟(jì)學(xué)討論的實(shí)質(zhì)理性和心理學(xué)所討論的過(guò)程理性,“新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人總是達(dá)成按照給定效用函數(shù)來(lái)說(shuō)客觀或?qū)嵸|(zhì)最優(yōu)的決策。認(rèn)知心里學(xué)的理性人所作的是根據(jù)現(xiàn)有知識(shí)和手段來(lái)說(shuō),以過(guò)程上合理的方式來(lái)作出他或她的決策”。本文談及的公共政策制定中的理性是指決策者對(duì)政策問(wèn)題發(fā)揮充分的認(rèn)知,其政策形成主要依靠分析、判斷、處理等方法。理性在政策制定過(guò)程中體現(xiàn)為技術(shù)、實(shí)證、推理、理智、邏輯性等方面,大多與方法、手段、目的相連。
政策制定過(guò)程中的理性通常由下列因素及其過(guò)程使然:(1)決策者能較為全面地搜集和掌握的信息資料;(2)在政策效力方面,決策者能夠準(zhǔn)確評(píng)估政策所產(chǎn)生的效應(yīng);(3)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和統(tǒng)計(jì)部門所提供的理論和數(shù)據(jù)支持(4)政府能動(dòng)用大量人力、物力、財(cái)力以形成對(duì)政策的比較方案,從而在理論和實(shí)證資料的支持下有根據(jù)地說(shuō)明甲方案優(yōu)于乙方案或乙方案勝于丙方案,等等。
(二)公共政策制定中的非理性
純粹的非理是指人們?cè)谥庇X(jué)、本能、信念、情感等非理性的驅(qū)動(dòng)下(而不是在邏輯思維基礎(chǔ)上)對(duì)環(huán)境的反應(yīng)。從心理學(xué)的角度來(lái)看,以感覺(jué)、知覺(jué)、表象、情緒等形式展開(kāi)的感性意識(shí),不能像以概念、判斷和推理等形式展開(kāi)的理性思維那樣清晰。在大多數(shù)情況下,主要由于相對(duì)模糊的感性意識(shí)支配著人們選擇行為,這是因?yàn)槿藗兊囊庾R(shí)活動(dòng)通常都停留在感性層面上,而這種底層次的感性層面的意識(shí)活動(dòng)就會(huì)導(dǎo)致純粹意義上的非理。廣義的非理還包括那寫盡管產(chǎn)生于邏輯思維但沒(méi)有效用上實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)”的行為。比如,西蒙將非理性理解為“對(duì)效用最大化的任何偏離”這實(shí)際就是指廣義的非理。相對(duì)于理性,非理性是活躍的、能動(dòng)的和不安分的,非理性因素不受任何邏輯規(guī)律的限制,它們時(shí)常表現(xiàn)為難以預(yù)料的波動(dòng)或情緒沖動(dòng),如本能、直覺(jué)、靈感、意志和神秘的體驗(yàn)等。在本文中討論的公共政策制定中的非理性是指決策者沒(méi)有對(duì)政策問(wèn)題充分發(fā)揮認(rèn)知,其政策形成主要依據(jù)直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)、外部刺激等等。
在公共政策制定中的非理性產(chǎn)生的主要的原因有:
(1)現(xiàn)實(shí)中信息和環(huán)境的非確定性。自上世紀(jì)中期以來(lái),人們就已經(jīng)開(kāi)始從整體角度來(lái)探討組織的變化運(yùn)行規(guī)律,未來(lái)的變化乃是由某些動(dòng)態(tài)的并且是不可知的,不斷變換的需求、機(jī)會(huì)和選擇等混合因素決定的,要利用這種變化并獲得益處,或在風(fēng)險(xiǎn)中少付出代價(jià),需要考慮的參數(shù)和要素的數(shù)目非常的多,這就更加需要直觀的判斷和感覺(jué)。基于這種觀點(diǎn),所謂的非確定性環(huán)境其實(shí)就是一種建立在單獨(dú)個(gè)體感性認(rèn)識(shí)之上的主觀現(xiàn)象。準(zhǔn)確的說(shuō),非確定性存在于完成某項(xiàng)任務(wù)所要求的信息總量和種類與所擁有的信息總量和種類之間的可見(jiàn)和不可見(jiàn)不同之處。這種感性的差異不是客觀的數(shù)量,乃是由所涉及到的個(gè)體來(lái)決定的,顯而易見(jiàn)它代表著個(gè)人的豐富經(jīng)驗(yàn)。這樣,非確定性就被定義為某種與決策者個(gè)體直接相關(guān)的事物,這種相關(guān)性更重要指的是他們的“心理狀態(tài)”,即非理性的因素。
(2)客觀因素的制約。政策制定過(guò)程中的許多客觀因素都制約了政策制定中的理性發(fā)揮,例如:政策的時(shí)效性,政策所要解決的問(wèn)題不是靜止的孤立的,而是不斷變化的,這就要求政策制定中必須要注意時(shí)效問(wèn)題,針對(duì)當(dāng)前問(wèn)題迅速形成解決方案。這樣,就在一定程度上要求政策制定者刪繁就簡(jiǎn),依靠現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)甚至靈感對(duì)問(wèn)題作出感性判斷,及時(shí)制定政策予以解決。另外,政策制定的成本,政策制定者的認(rèn)知能力有限等等客觀因素都制約了政策制定中的理性,導(dǎo)致政策制定中存在一定的非理性因素。
二、公共政策制定中的理性和非理性沖突
世界上沒(méi)有什么是絕對(duì)的,除了這句話本身。盡管按照傳統(tǒng)的政策學(xué)觀點(diǎn),我們應(yīng)該在政策制定中排除非理性干擾,以理性的視角去構(gòu)筑政策規(guī)劃。但是不可否認(rèn)的是,人類決策行為的理性和非理性的同構(gòu)現(xiàn)象是一種客觀實(shí)在,他在決策行為發(fā)生過(guò)程中具有時(shí)間上的連續(xù)性和空間上的并存性。對(duì)于個(gè)體決策者而言,他們的決策是在一種既包含理性又包含非理性的有限理性下作出的。而對(duì)于群體決策者來(lái),他們對(duì)于政策問(wèn)題的判斷可能來(lái)自對(duì)于客觀事實(shí)的理性分析,也可能來(lái)自于自身經(jīng)驗(yàn)、直接等感性認(rèn)識(shí)。正是由于這種同構(gòu),導(dǎo)致在公共政策制定中的理性和非理性的沖突究竟何者在公共政策中更重要。
第一,必須承認(rèn),政策科學(xué)是一門理性占主導(dǎo)地位的學(xué)科。
政策制定作為政策過(guò)程的首要階段,是政策科學(xué)的核心。這一過(guò)程直接關(guān)系到整個(gè)政策過(guò)程的成敗,因而在政策制定中的必須對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行全面的分析,理性的判斷。不僅要了解政策本身,還要看到各政策之間的相互聯(lián)系,相互影響,相互制約的關(guān)系。還要對(duì)未來(lái)的變化趨勢(shì)、方案執(zhí)行結(jié)果及其影響等方面進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè),對(duì)政策可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)采取必要的預(yù)防等等,只有這樣才能保證制定出來(lái)的公共政策能夠有效解決政策問(wèn)題,推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。所以,只有理性的公共政策制定過(guò)程才可能保證政策的穩(wěn)定性,持久性,有效性。但是,這種技術(shù)經(jīng)濟(jì)理性(公共政策制定中的理性)是以“經(jīng)紀(jì)人”的人性假說(shuō)為基礎(chǔ)的,在這種理性下,將理性從非理性中分離出來(lái)是比較容易和明確的。然而,由于基于“經(jīng)紀(jì)人”基礎(chǔ)的理性分析與現(xiàn)實(shí)有很大出入,一些學(xué)者認(rèn)為,理研究是針對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)范性研究應(yīng)運(yùn)而生的,其目的在于為人們指出一個(gè)在理性意義上最合理的結(jié)果,而不是描述人們的真實(shí)的行為規(guī)律。比如博弈論學(xué)者海薩尼就認(rèn)為:“我們的理論是一種規(guī)范性的理論,而不是實(shí)證性理論。至少這種理論正式而明確地研究了這樣一個(gè)問(wèn)題,即每一個(gè)局中人在對(duì)策中為了最有效地促進(jìn)它自身的利益應(yīng)該怎么做,而不是在這種類型的對(duì)策中他實(shí)際上應(yīng)該怎么做?！庇纱丝梢缘贸?政策制定中的理性導(dǎo)致了政策目標(biāo)簡(jiǎn)單化,單一化。
第二,公共政策制定中的非理性是難以避免的
首先,從個(gè)體決策者的層面來(lái)看,人類的理性是有限的。理性對(duì)人類來(lái)說(shuō)是不可或缺的,人們無(wú)法脫離理性而存在。但是,當(dāng)把理性狂熱地抬高到“唯我獨(dú)尊”和“無(wú)所不能”的地位,否定并拋棄人的情感、欲望、意志等非理性要素,把它當(dāng)作客觀和真理的化身,并用理性衡量一切、推演一切,甚至推演人類歷史時(shí),它也就恰恰走向了它的反面非理性,必然要招致人們對(duì)它的深刻反思和批判。古希臘哲學(xué)史上的斯多葛派認(rèn)為,如果可能的話,理性應(yīng)該完全壓制情感,以達(dá)到心靈上的寧?kù)o。在柏拉圖看來(lái),理性是人的靈魂最高的屬性和力量,它應(yīng)該統(tǒng)治著人的激情和欲望。很明顯,兩者都在強(qiáng)調(diào)理性的絕對(duì)地位和力量,認(rèn)為情感和欲望等非理性因素是不可靠的,它們是人的理性的障礙,而對(duì)人的情感和欲望加以貶斥。不可否認(rèn),人應(yīng)該具有理性,并且也可以具有理性。然而,人卻不是純粹理性的動(dòng)物,人有七情六欲,人又是具有豐富情感和欲望的。在人類認(rèn)識(shí)世界和改造世界的過(guò)程中,并不只有理性的思維在發(fā)揮著作用,情感、意志、靈感、信仰、潛意識(shí)等非理性因素也同樣發(fā)揮著重要的作用。在理性主義張揚(yáng)盛行之時(shí),人們也逐漸認(rèn)識(shí)到:人的心靈中的非理性的因素也要起著必須的作用。相對(duì)于當(dāng)代公共政策制定所處的高度復(fù)雜、多變的社會(huì)環(huán)境,任何人,無(wú)論他/她具有多么超人的之后,所能掌握的用以支持其決策行為的知識(shí)和信息都是有限的。更為重要的是,人類作為富于情感的高等動(dòng)物,其決策行為并不完全受理性支配,還會(huì)受到情感、深層心理動(dòng)機(jī)、宗教激情、價(jià)值信仰等多種非理性因素的影響,個(gè)體的經(jīng)驗(yàn)、直覺(jué)、靈感等超理性因素也在決策中發(fā)揮著重要的作用。
其次,從作為間接決策者的公眾來(lái)看,存在群體非理性現(xiàn)象。在現(xiàn)代社會(huì)中,公共政策的制定不同于個(gè)人的決策,各種利益集團(tuán)、公眾等發(fā)揮著重要的影響。我們大力倡導(dǎo)政策制定的民主化,除了為落實(shí)公民依法應(yīng)享有的政治權(quán)利之外,一個(gè)重要的目的就是要以群體的利益關(guān)注制約個(gè)體的利益動(dòng)機(jī),以群體的理性彌補(bǔ)個(gè)體理性的有限性,以群體的理性制約個(gè)體非理性的作用。但是,必須看到,作為社會(huì)性動(dòng)物的人類,有時(shí)會(huì)表現(xiàn)出一種群體非理性。集體無(wú)意識(shí)、群體失智等都是對(duì)這種群體非理性現(xiàn)象的刻畫。這種群體非理性一旦被激發(fā),在短期內(nèi)幾乎沒(méi)有什么外部力量可以制約它。這種現(xiàn)象不僅為現(xiàn)代心理學(xué)所揭示,也被現(xiàn)實(shí)中大量的實(shí)例所印證?；貞浺幌氯嗄昵鞍l(fā)生在我國(guó)的那場(chǎng)史無(wú)前例的“”中的群體性狂熱,我們就能體會(huì)到這種群體非理性所具有的難以駕馭的力量。雖然對(duì)于一個(gè)社會(huì)而言,只是在少數(shù)時(shí)候才會(huì)出現(xiàn)群體非理性的現(xiàn)象,但是,一旦出現(xiàn),必將對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生重大影響。
第三,公共政策制定中的理性和非理性的對(duì)立統(tǒng)一
公共政策制定中理性和非理性的對(duì)立中一個(gè)較為突出的例子,就是理論和經(jīng)驗(yàn)的對(duì)立。在公共政策制定中決策者可能會(huì)遇到這樣的情況,通過(guò)理論分析的政策方案與通過(guò)經(jīng)驗(yàn)得到的政策方案是相互抵觸的,這是在公共政策制定中最讓決策者頭疼的問(wèn)題。面對(duì)這樣的問(wèn)題,對(duì)方案的選擇往往是很艱難的。當(dāng)然這是很極端的例子。而且,在公共政策制定中,任何政策方案的產(chǎn)生也不會(huì)純粹的依靠理性或非理性,因?yàn)闊o(wú)論個(gè)體決策者或是群體決策者的決策行為都是一個(gè)理性和非理性穿插的復(fù)雜過(guò)程,即便從行為結(jié)果上看是非理性的選擇,也或多或少包含者一些理性的成分。這就使得公共政策制定中理性和非理性呈現(xiàn)出既相互對(duì)立,又相互融合。理性保證了政策在客觀世界的精準(zhǔn)性,而非理性保證了政策在現(xiàn)實(shí)世界的有效性。理性不斷修正非理性的政策方案,而非理性又反過(guò)來(lái)不斷改進(jìn)理性的政策方案。
綜上所述,公共政策制定中的理性和非理性不是分離的,也不僅僅只有相沖突的一面。所以在公共政策制定中,不能片面的追求理性,否定非理性作用,這樣過(guò)于簡(jiǎn)化了政策所要解決現(xiàn)實(shí)世界問(wèn)題的復(fù)雜性;當(dāng)然更不能完全靠決策者拍腦袋來(lái)進(jìn)行抉擇,這樣會(huì)導(dǎo)致盲目的經(jīng)驗(yàn)主義錯(cuò)誤。這已經(jīng)在我國(guó)近代歷史上留下很多慘痛的教訓(xùn)。同時(shí),我們要正視公共政策制定中理性和非理性的沖突,更要看到理性和非理性想融合的一面。在政策制定中利用好理性和非理性的這種特殊關(guān)系,使制定出來(lái)的政策兼具科學(xué)行和人性化,有效的解決社會(huì)問(wèn)題,達(dá)到政策目標(biāo)。
參考文獻(xiàn)
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一、郵政儲(chǔ)蓄銀行定位
郵政儲(chǔ)蓄吸納了龐大資金，所以其改革是金融體系、特別是農(nóng)村金融體系的一件大事。郵政儲(chǔ)蓄一直以來(lái)的經(jīng)營(yíng)模式是吸收居民個(gè)人存款，這就決定了它改組成立郵政儲(chǔ)蓄銀行后的經(jīng)營(yíng)模式必須是取之于民，用之于民。無(wú)論郵政儲(chǔ)蓄銀行以后會(huì)成為政策性銀行還是商業(yè)銀行，它的主要作用還應(yīng)是服務(wù)“三農(nóng)”。就目前來(lái)講，郵政儲(chǔ)蓄新增存款額是由郵政自己支配，其中一部分資金用于對(duì)政策性銀行、農(nóng)村信用社的協(xié)議存款，但這畢竟量少，而且由于是批發(fā)性信貸業(yè)務(wù)，所以對(duì)于本土建設(shè)起不了立竿見(jiàn)影的作用。那么成立儲(chǔ)蓄銀行后的定位應(yīng)該是：對(duì)郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)實(shí)行專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)行郵儲(chǔ)資金使用本地化，允許郵政儲(chǔ)蓄與農(nóng)村信用社或農(nóng)發(fā)行簽訂協(xié)議存款，將資金交由農(nóng)村信用社或農(nóng)發(fā)行投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)，也可允許郵政儲(chǔ)蓄以市場(chǎng)價(jià)格直接購(gòu)買農(nóng)發(fā)行債券或其他農(nóng)村金融債券，以及定向投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的國(guó)債，保證資金投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行直接針對(duì)農(nóng)村建設(shè)的個(gè)人小額信貸業(yè)務(wù)，確保農(nóng)村資金取之于農(nóng)、用之于農(nóng)。
二、貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀
貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)存在著幾個(gè)突出的問(wèn)題，首先，金融機(jī)構(gòu)被大量撤并。國(guó)有商業(yè)銀行有相當(dāng)比例的基層分支機(jī)構(gòu)退出農(nóng)村金融市場(chǎng)是大勢(shì)所趨，例如興和縣已經(jīng)撤消了建行與工行，部分農(nóng)村則連農(nóng)村信用社也撤消了，這樣導(dǎo)致了農(nóng)村金融體系的缺陷；其次，部分農(nóng)村信用社難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)法形成資金優(yōu)勢(shì)，不能有效滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的資金需求；再次，郵政郵政儲(chǔ)蓄只吸收居民個(gè)人存款，且其中70%來(lái)自農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村資金大量轉(zhuǎn)移城市，農(nóng)村貸款難的問(wèn)題普遍存在；另外，政策性銀行功能單一，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，如只有支持農(nóng)產(chǎn)品的流通像糧棉油的收購(gòu)等而沒(méi)有針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等新的支農(nóng)項(xiàng)目；還有農(nóng)村信用社有效需求不足等等。
為了更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，滿足“三農(nóng)”正常合理的貸款需求，郵政儲(chǔ)蓄銀行的支農(nóng)政策是必要的。
